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6 décembre 1999 : Contrôle de légalité ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Contrôle de légalité des actes des collectivités locales

N° 114

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 6 décembre 1999

PROPOSITION DE LOI

tendant à améliorer le contrôle de légalité
des
actes des collectivités locales,

PRÉSENTÉE

par MM. Xavier DARCOS, Philippe ARNAUD, Nicolas ABOUT, Pierre ANDRÉ, José BALARELLO, Bernard BARRAUX, Jean BERNARD, Daniel BERNARDET, Jean BIZET, Paul BLANC, James BORDAS, Didier BOROTRA, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Louis de BROISSIA, Michel CALDAGUÈS, Auguste CAZALET, Gérard CÉSAR, Jacques CHAUMONT, Jean CLOUET, Gérard CORNU, Philippe DARNICHE, Désiré DEBAVELAERE, Jacques DELONG, Fernand DEMILLY, Christian DEMUYNCK, Michel DOUBLET, Xavier DUGOIN, André DULAIT, Jean-Léonce DUPONT, Hubert DURAND-CHASTEL, Michel ESNEU, Hubert FALCO, Bernard FOURNIER, Alfred FOY, Jean FRANÇOIS-PONCET, Yann GAILLARD, René GARREC, Jean-Claude GAUDIN, Patrice GÉLARD, Alain GÉRARD, François GERBAUD, Charles GINÉSY, Francis GIRAUD, Adrien GOUTEYRON, Francis GRIGNON, Georges GRUILLOT, Emmanuel HAMEL, Marcel HENRY, Pierre HÉRISSON, Daniel HOEFFEL, Jean-Paul HUGOT, Claude HURIET, Roger HUSSON, Pierre JARLIER, André JOURDAIN, Lucien LANIER, Gérard LARCHER, Robert LAUFOAULU, Edmond LAURET, René-Georges LAURIN, Dominique LECLERC, Jacques LEGENDRE, Jean-François LE GRAND, Guy LEMAIRE, Roland du LUART, Kléber MALÉCOT, André MAMAN, Philippe MARINI, Pierre MARTIN, Paul MASSON, Serge MATHIEU, Lucette MICHAUX-CHEVRY, Jean-Luc MIRAUX, Georges MOULY, Bernard MURAT, Philippe NACHBAR, Paul NATALI, Lucien NEUWIRTH, Philippe NOGRIX, Mme Nelly OLIN, MM. Joseph OSTERMANN, Jacques OUDIN, Lylian PAYET, Michel PELCHAT, Jean PÉPIN, Jacques PEYRAT, Jean-Marie POIRIER, Victor REUX, Charles REVET, Henri de RICHEMONT, Philippe RICHERT, Yves RISPAT, Louis-Ferdinand de ROCCA-SERRA, Michel SOUPLET, Louis SOUVET, Martial TAUGOURDEAU, René TRÉGOUËT, François TRUCY, Maurice ULRICH, Jacques VALADE, André VALLET, Xavier de VILLEPIN et Serge VINÇON,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Collectivités locales.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le contrôle de légalité des actes des collectivités locales, tel qu'il est actuellement organisé, n'est pas satisfaisant et constitue très certainement une des sources de cette insécurité juridique que dénoncent à juste titre les décideurs locaux et qu'ils redoutent tous.

Grâce aux débats parlementaires, aux congrès ou aux études réalisés sur ce problème depuis déjà plusieurs années, les raisons de cet état de choses sont maintenant bien connues. Pour ne retenir que les principales d'entre elles, on citera l'accroissement des tâches incombant aux collectivités locales dans le cadre de la décentralisation, la multiplication des textes et leur degré de complexité sans cesse croissant, l'évolution de la perception de ces problèmes par les magistrats, la difficulté pour les petites communes de trouver une information précise lorsqu'une difficulté administrative ou financière surgit dans la réalisation d'un projet, l'insuffisance du contrôle exercé par les services préfectoraux sur laquelle, dès 1993, un rapport du Conseil d'Etat attirait l'attention, sans préjudice d'autres facteurs.

Il est évident que cette situation ne pourra s'améliorer que par une action persévérante de plusieurs années.

Toutefois, il nous semble qu'un problème particulier n'a pas encore reçu toute l'attention qu'il mérite, à savoir l'ambiguïté qui s'attache au contrôle de légalité tel, du moins, qu'il est actuellement pratiqué : beaucoup de décideurs locaux s'imaginent, en effet, être « en règle » dès lors que le préfet a apposé son visa sur un acte transmis ou n'a pas formulé d'observations. Or, il n'en est rien et comme l'exprime on ne peut plus clairement une circulaire du 22 juillet 1982 relative à l'exercice du contrôle de légalité, le fait que le préfet délivre une attestation de non-recours ne constitue en aucune façon « un brevet de légalité ».

Telle est bien là la difficulté fondamentale. C'est pourquoi la présente proposition de loi tend, en premier lieu, à prévoir que le caractère exécutoire des actes les plus importants des collectivités locales, c'est-à-dire ceux qui sont énumérés par les articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales, est subordonné à la certification de leur légalité par le représentant de l'Etat dans le département ou dans la région qui statue dans un délai de deux mois et, en second lieu, à supprimer la faculté pour ce dernier de déférer un acte dont il a certifié la légalité, la responsabilité de l'Etat étant alors substituée à celle de l'auteur de l'acte.

La présente proposition de loi prévoit également que si le représentant de l'Etat dans le département ou la région s'est abstenu ou a refusé de certifier la légalité d'un acte d'une collectivité locale, l'auteur de l'acte, à l'expiration du délai de deux mois précité dispose d'un délai de quinze jours pour saisir le tribunal administratif afin que celui-ci statue sur la légalité de cet acte (articles 1, 4 et 7).

Il faut encore préciser que si les articles précités de la proposition de loi ne mentionnent pas les présidents d'organismes de coopération intercommunale, interdépartementale ou interrégionale, ceux-ci bénéficieraient tout de même des nouvelles dispositions car le code général des collectivités territoriales renvoie, pour ce qui concerne le contrôle de légalité des actes émis par ces autorités, aux dispositions relatives au contrôle de légalité des actes des autorités communales, départementales ou régionales.

Dans un souci de simplification, il est, en outre, proposé de supprimer pour l'ensemble des actes de chacune des trois catégories de collectivités locales la possibilité pour toute personne qui se prétend lésée de demander au préfet de déférer cet acte au tribunal administratif (articles 3, 6 et 9). En revanche subsisterait le recours de droit commun contre l'acte devenu exécutoire.

Sans méconnaître le surcroît de travail que ce nouveau dispositif entraînerait pour les préfectures, on ne voit pas ce qui empêcherait le ministère de l'intérieur de lancer un grand plan de mise à niveau des moyens affectés au contrôle de légalité, favorisant ainsi l'évolution de notre décentralisation, pour peu qu'il existe une volonté politique en ce sens.

Nous pensons également que l'exercice du contrôle de légalité pourrait être facilité par une action en amont qui pourrait prendre deux formes :

- d'une part, nous proposons de créer, à l'échelon local, une procédure calquée sur celle qui existe au niveau national et qui permet au Gouvernement de demander des avis au Conseil d'Etat sur tel ou tel point de droit : il s'agirait d'autoriser les décideurs locaux à solliciter l'avis du tribunal administratif lorsqu'ils se heurtent à un problème ou à une incertitude juridique dans l'exercice de leurs compétences, ce qui permettrait certainement d'éviter des erreurs ou de mauvaises interprétations, et par là même de prévenir des contentieux ultérieurs (article 10) ;

- d'autre part, nous suggérons d'inscrire dans la loi une obligation d'information, à la charge du représentant de l'Etat dans le département, au profit des maires et des conseillers municipaux concernant les nouveaux textes et la jurisprudence relatifs aux collectivités locales. Certes, tous les exécutifs locaux reçoivent déjà les textes officiels mais ceux-ci sont souvent complexes et leurs conséquences concrètes, comme aussi celles des décisions de justice, n'apparaissent pas toujours au premier coup d'oeil ; l'organisation de sessions d'études à caractère essentiellement pédagogique et pratique remédierait ainsi à une lacune que ressentent tout particulièrement les maires et les conseillers municipaux des petites communes qui n'ont pas à leur disposition des services étoffés comme c'est le cas pour les grandes collectivités (article 11).

Telles sont les raisons pour lesquelles nous vous demandons de bien vouloir adopter la présente proposition de loi.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

L'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Art. L. 2131-1.- Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à la certification de leur légalité par le représentant de l'Etat dans le département qui statue dans un délai de deux mois à compter de leur transmission, et à leur publication ou à leur notification aux intéressés.



« Lorsqu'il a certifié la légalité d'un acte pris par une autorité communale, le représentant de l'Etat dans le département ne peut plus exercer le pouvoir qu'il tient de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales et l'Etat devient seul responsable de cet acte.

« Lorsque le représentant de l'Etat dans le département a refusé de certifier la légalité d'un acte d'une autorité communale ou s'est abstenu de statuer avant l'expiration du délai de deux mois précité, l'auteur de l'acte peut, dans les quinze jours qui suivent l'expiration de ce délai, saisir le tribunal administratif afin que celui-ci statue sur la légalité dudit acte. »

Article 2

Dans l'article L. 2131-7 du code général des collectivités territoriales, les mots : « a posteriori » sont remplacés par les mots : « de légalité ».

Article 3

L'article L. 2131-8 du code général des collectivités territoriales est abrogé.

Article 4

L'article L. 3131-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Art. L. 3131-1.- Les actes pris par les autorités départementales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à la certification de leur légalité par le représentant de l'Etat dans le département qui statue dans un délai de deux mois à compter de leur transmission, et à leur publication ou à leur notification aux intéressés.

« Lorsqu'il a certifié la légalité d'un acte pris par une autorité départementale, le représentant de l'Etat dans le département ne peut plus exercer le pouvoir qu'il tient de l'article L. 3132-1 du code général des collectivités territoriales et l'Etat devient seul responsable de cet acte.

« Lorsque le représentant de l'Etat dans le département a refusé de certifier la légalité d'un acte d'une autorité départementale ou s'est abstenu de statuer avant l'expiration du délai de deux mois précité, l'auteur de l'acte peut, dans les quinze jours qui suivent l'expiration de ce délai, saisir le tribunal administratif afin que celui-ci statue sur la légalité dudit acte. »

Article 5

Dans l'article L. 3132-2 du code général des collectivités territoriales, les mots : « a posteriori » sont remplacés par les mots : « de légalité ».

Article 6

L'article L. 3132-3 du code général des collectivités territoriales est abrogé.

Article 7

L'article L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Art. L. 4141-1.- Les actes pris par les autorités régionales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à la certification de leur légalité par le représentant de l'Etat dans la région qui statue dans un délai de deux mois à compter de leur certification, et à leur publication ou à leur notification aux intéressés.

« Lorsqu'il a certifié la légalité d'un acte pris par une autorité régionale, le représentant de l'Etat dans la région ne peut plus exercer le pouvoir qu'il tient de l'article L. 4142-1 du code général des collectivités territoriales et l'Etat devient seul responsable de cet acte.

« Lorsque le représentant de l'Etat dans la région a refusé de certifier la légalité d'un acte d'une autorité régionale ou s'est abstenu de statuer avant l'expiration du délai de deux mois précité, l'auteur de l'acte peut, dans les quinze jours qui suivent l'expiration de ce délai, saisir le tribunal administratif afin que celui-ci statue sur la légalité dudit acte. »

Article 8

Dans l'article L. 4142-2 du code général des collectivités territoriales, les mots : « a posteriori » sont remplacés par les mots : « de légalité ».

Article 9

L'article L. 4142-3 du code général des collectivités territoriales est abrogé.

Article 10

Il est inséré au livre III du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (partie législative) un article L. 29 ainsi rédigé :

« Art. L. 29.- Les maires, les présidents de conseil général et les présidents de conseil régional ou les présidents d'organismes de coopération intercommunale peuvent saisir le tribunal administratif d'une demande d'avis relative aux conditions d'exercice des compétences de la collectivité concernée.

« Ils en informent le représentant de l'Etat, selon les cas, dans le département ou la région.

« L'avis du tribunal administratif est rendu dans un délai maximum d'un mois à compter du jour de la saisine. Il est transmis au demandeur et au représentant de l'Etat dans le département ou la région ».

Article 11

Il est inséré dans le code général des collectivités territoriales, un article L. 2131-7-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2131-7-1.- Le représentant de l'Etat dans le département doit organiser une information à caractère juridique au profit des maires et des conseillers municipaux sur les nouveaux textes et la jurisprudence concernant les collectivités locales ».

Article 12

Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application de la présente loi.