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23 décembre 1999 : Fonction publique ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Mise à disposition des fonctionnaires

N° 155

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 décembre 1999._Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 décembre 1999.

PROPOSITION DE LOI

relative à la mise à disposition des fonctionnaires,

PRÉSENTÉE

Par MM. Jacques OUDIN, Nicolas ABOUT, Louis ALTHAPÉ, Jean-Paul AMOUDRY, Joël BOURDIN, Paulette BRISEPIERRE,_Robert CALMEJANE, Auguste CAZALET, Charles_CECCALDI-RAYNAUD, Charles de CUTTOLI, Xavier DARCOS, Désiré DEBAVELAERE, Robert DEL PICCHIA, Charles DESCOURS, Michel DOUBLET, Xavier DUGOIN, Patrice GÉLARD, Daniel GOULET, Alain GOURNAC, Georges GRUILLOT, Hubert HAENEL, Jean-Paul HUGOT, Roger HUSSON, René-Georges LAURIN, Patrick LASSOURD, Roland du LUART, Philippe MARINI, Paul MASSON, Paul NATALI, Nelly OLIN, Jean-Jacques ROBERT et Louis SOUVET,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

Fonctionnaires et agents publics.

EXPOSÉ DES MOTIFS

MESDAMES, MESSIEURS,

Légalisant une pratique déjà ancienne, les lois nos 84-16, 84-53 et 86-33 des 11 et 26 janvier 1984 et du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives, respectivement, à la fonction publique de l'Etat, à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière, ont introduit dans le statut général des fonctionnaires la mise à disposition.

En vertu de l'article 41 de la loi no 84-16 du 11 janvier 1984, «_la mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son corps d'origine, est réputé occuper son emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui effectue son service dans une autre administration que la sienne_».

Si l'on se reporte aux rapports et débats parlementaires, force est de constater que le législateur de l'époque n'a pas accordé au régime de la mise à disposition toute l'attention qu'il méritait - mais sans doute a-t-il estimé qu'il ne faisait qu'en consacrer officiellement l'existence.

Son examen fut rapide et ses préoccupations centrées sur les garanties dont il convenait d'entourer le fonctionnaire mis à disposition. Cette démarche l'a conduit notamment à préciser que l'intéressé continuerait à percevoir une rémunération correspondant à celle de son emploi dans son corps d'origine_; en revanche, il n'a pas désigné expressément le payeur-administration de départ ou d'accueil. Il faut se reporter à l'exposé des motifs du projet de loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat pour voir évoquer le principe de la rémunération par l'administration d'origine.

Les décrets d'application, comme le décret no 85-986 du 16 septembre 1985 s'agissant de la fonction publique de l'Etat, ont prévu, dans le cas où l'organisme d'accueil est un organisme public ou privé d'intérêt général, le remboursement de la rémunération du fonctionnaire mis à disposition. Mais, ils ont aussi admis «_l'exonération partielle ou totale, temporaire ou permanente_» de ce remboursement.

Parce qu'elle permet de contourner certaines contraintes budgétaires, la mise à disposition est trop largement utilisée. Ses conditions ont par ailleurs été assouplies.

Alors qu'à l'origine elle ne pouvait intervenir qu'à la condition qu'il n'existe pas dans le service d'accueil de poste budgétaire correspondant à la fonction à remplir et permettant la nomination ou le détachement du fonctionnaire, cette exigence a été supprimée par la loi no 91-715 du 26 juillet 1991 afin de faciliter la mise à disposition des fonctionnaires au profit des services extérieurs de l'Etat.

Or, la mise à disposition pose d'évidents problèmes déontologiques. Le maintien d'une rémunération extérieure engendre, en effet, une situation de double dépendance préjudiciable. Il est plus sain et de meilleure gestion que les organismes bénéficiaires rémunèrent eux-mêmes les fonctionnaires qui travaillent pour eux.

Elle présente un autre inconvénient, tout aussi grave : elle méconnaît les décisions et choix du Parlement. Il est inadmissible que, par cette voie, la représentation nationale, qui a voté des ressources pour les affecter à une mission donnée, soit ainsi trompée.

Faut-il rappeler plus généralement que la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 reconnaît aux citoyens le droit de suivre par eux-mêmes ou leurs représentants l'emploi de la contribution publique à laquelle ils ont consenti (article 14) et à la société le droit de demander compte à son administration (article 15).

Dès lors, il apparaît hautement souhaitable de limiter le recours au dispositif de la mise à disposition en posant le principe que les fonctionnaires ne peuvent occuper que des emplois budgétairement prévus dans les administrations où ils effectuent leur service et en n'admettant de dérogations à ce principe que sous réserve de la signature par l'organisme bénéficiaire d'une mise à disposition d'une convention l'obligeant au remboursement intégral de la rémunération du ou des fonctionnaires intéressés.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi que nous vous demandons de bien vouloir adopter.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

Les fonctionnaires des administrations de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics occupent des emplois budgétairement prévus dans les administrations où ils effectuent leur service.

En vertu de ce principe, leur mise à disposition d'autres administrations ou services est interdite.

Article 2

Par dérogation au principe posé à l'article 1er, et en cas de nécessité impérative, la mise à disposition des fonctionnaires des administrations de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics peut être autorisée dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et sous réserve de la signature, par l'administration ou l'organisme d'accueil, d'une convention l'obligeant au remboursement intégral de la rémunération du ou des fonctionnaires intéressés.