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PROPOSITION DE LOI

N° 9 rectifié

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 octobre 1999

PROPOSITION DE LOI

tendant à préciser la définition des délits non intentionnels,

PRÉSENTÉE

Par M. Pierre FAUCHON,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).


Procédure pénale.

EXPOSÉ DES MOTIFS

MESDAMES, MESSIEURS,

Depuis plusieurs années, la responsabilité pénale des élus locaux est de plus en plus souvent mise en cause pour des faits non intentionnels.

Les maires sont désormais appelés à répondre pénalement de toutes sortes de dommages, y compris les moins prévisibles, survenus sur le territoire de leur collectivité.

Cette situation est très préoccupante pour la démocratie locale. La crainte d'une mise en cause pénale peut en effet conduire à la paralysie de la gestion locale. Par ailleurs, nombre de maires envisagent désormais de ne pas demander le renouvellement de leur mandat.

Dès 1995, le Sénat s'est inquiété de cette évolution. La commission des Lois, à l'initiative de son président, M. Jacques Larché, a mis en place un groupe de travail, qui a étudié de manière approfondie les solutions envisageables. Le groupe de travail a écarté les solutions qui auraient conduit à donner un statut pénal particulier aux élus locaux, par exemple la création d'un délit d'imprudence ou de négligence propre aux élus locaux.

Les travaux du groupe de travail ont conduit à l'adoption par le Parlement de la loi du 13 mai 1996 qui a modifié l'article 121-3 du code pénal pour prévoir qu'il y a délit en cas d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité " sauf si l'auteur des faits a accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait ". Il s'agissait d'inviter le juge à apprécier in concreto la faute d'imprudence ou de négligence.

Il est encore difficile aujourd'hui de mesurer les effets de la loi du 13 mai 1996. Certains commentateurs notent que les décisions récemment rendues à propos de faits d'imprudence ou de négligence auraient été exactement identiques si l'article 121-3 du code pénal n'avait pas été modifié. On observe néanmoins que les jugements rendus sont mieux motivés que par le passé. En outre, et c'est peut-être le plus important, le nouveau texte peut conduire les parquets à ne pas mettre en mouvement l'action publique dans des situations où ils l'auraient fait sous l'empire du texte antérieur. Cet effet dissuasif n'est évidemment pas mesurable. En tout état de cause, plusieurs années encore seront nécessaires pour que la portée de la loi du 13 mai 1996 puisse être sérieusement mesurée.

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Quoi qu'il en soit, il paraît aujourd'hui souhaitable d'aller plus loin. Est-il normal en effet qu'un préfet puisse être mis en examen trente ans après avoir délivré un permis de construire parce que l'édifice en cause a été inondé, qu'un maire puisse être condamné pour la défectuosité d'un lampadaire ou la chute d'un obus décoratif d'un monument aux morts ?

La recherche d'une solution dans ce domaine doit éviter certains écueils. La mise en place de procédures spécifiques tendant à faire des décideurs publics, et notamment des élus locaux, des justiciables spécialement protégés ne serait pas comprise par l'opinion malgré son caractère très explicable.

Dans ces conditions, il convient de s'interroger sur la notion même de délit d'homicide involontaire et de blessures involontaires, aujourd'hui définis de manière très large. Rappelons qu'en principe, aux termes mêmes de l'article 121-3 du code pénal : " il n'est point de crime ou de délit sans intention de le commettre ". Les délits involontaires constituent donc une exception à ce principe, dont les limites devraient être précisées.

La présente proposition de loi a donc pour objet de modifier la définition des infractions d'homicide involontaire et de blessures involontaires. Actuellement, l'homicide involontaire est défini comme " le fait de causer, par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou les règlements, la mort d'autrui ". Les peines encourues pour cette infraction sont aggravées en cas de manquement délibéré à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou les règlements. Pour que l'infraction soit caractérisée, il suffit donc qu'il y ait une faute, fût-elle une simple négligence, et qu'il existe un lien de causalité entre cette faute et le décès de la victime. Il n'est pas nécessaire que le lien de causalité soit direct ni que la faute soit caractérisée.

Une solution pourrait être de caractériser la faute susceptible d'engager la responsabilité pénale en cas d'infraction non intentionnelle. Toutefois, l'exigence d'une faute " lourde " ou " inexcusable " pourrait avoir pour conséquence de faire échapper à la qualification d'homicide ou de blessures involontaires un nombre considérable de comportements, notamment dans le domaine de la sécurité routière. Dès lors que le texte envisagé doit concerner l'ensemble de la délinquance non intentionnelle, il convient d'être attentif à ne pas passer d'un système trop répressif à un système laxiste.

On est ainsi conduit à opérer une distinction entre les hypothèses dans lesquelles la faute a directement causé la mort ou les blessures et celles dans lesquelles la faute n'a causé qu'indirectement la mort ou les blessures, ces dernières correspondant en fait le plus souvent à la situation des élus.

Lorsque la faute a directement causé la mort ou des blessures, il paraît nécessaire de considérer que le délit est constitué dès lors qu'il y a faute, quelle que soit la gravité de celle-ci.

En revanche, lorsque le lien n'est qu'indirect entre la faute et le dommage, il paraît plus approprié d'exiger une faute caractérisée pour que le délit soit constitué. Dans ce dernier cas, les notions de faute lourde ou de faute inexcusable n'existant pas en droit pénal, il semble cohérent d'utiliser la définition du délit de mise en danger d'autrui, qui fait référence à la " violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement ".

Dans cette perspective, la présente proposition de loi a pour objet de modifier la définition de l'homicide involontaire et des blessures involontaires en intervenant à la fois sur la définition de la faute et sur le lien de causalité.

Deux situations seraient désormais constitutives de l'homicide involontaire (ou des blessures involontaires) :

- Le fait de causer directement la mort d'autrui (ou des blessures) par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence (les peines seraient aggravées en cas de manquement délibéré à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou les règlements) ;

- le fait de causer indirectement la mort d'autrui (ou des blessures), par la violation manifestement délibérée d'une obligation de sécurité imposée par la loi ou les règlements.

Ainsi, une faute simple continuerait à être exigée pour caractériser le délit lorsqu'il existe un lien direct entre la faute et le décès (ou les blessures). Au contraire, la violation manifestement délibérée d'une obligation de sécurité ou de prudence serait nécessaire pour caractériser le délit lorsque le lien n'est qu'indirect entre la faute et le décès (ou les blessures). Une simple imprudence ne constituerait donc plus un délit en cas de lien indirect entre cette imprudence et le dommage. Le Président du Sénat, M. Christian Poncelet, a témoigné de son intérêt pour une telle solution devant les états généraux des élus locaux récemment organisés par lui à Lille.

Cette modification devrait permettre, sans bouleverser les équilibres du nouveau code pénal, d'apporter une solution aux difficultés rencontrées par les élus locaux, en ce qui concerne la mise en cause de leur responsabilité pénale pour des faits non intentionnels. La modification proposée s'appliquerait à tous les justiciables, afin de respecter l'égalité des citoyens devant la loi pénale. La rédaction de la présente proposition est sans doute perfectible et le dépôt de celle-ci a pour premier objet de provoquer la réouverture du dossier par le législateur et le gouvernement en vue de dégager une solution plus équitable.

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La présente proposition de loi tend également à modifier l'article 121-2, afin de faire disparaître les limites à la responsabilité pénale des collectivités territoriales et de leurs groupements. Actuellement, ces collectivités ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l'exercice d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public. Si cette limitation s'explique par une volonté de ne pas porter atteinte à la séparation des pouvoirs, elle a cependant des conséquences fâcheuses puisque, pour les activités ne pouvant faire l'objet de conventions de délégation de service public, seules les personnes physiques, et notamment les élus locaux, peuvent être mis en cause pénalement. Il en va ainsi en ce qui concerne par exemple les activités des polices municipales. Dans ces conditions, il paraît souhaitable d'étendre la responsabilité pénale des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi qu'il vous est demandé, Mesdames, Messieurs, de bien vouloir adopter.

PROPOSITION DE LOI

Article premier

L'article 221-6 du code pénal est ainsi rédigé :

" Art. 221-6. - Le fait de causer directement, par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, la mort d'autrui constitue un homicide involontaire puni de trois ans d'emprisonnement et de 300.000 F d'amende. En cas de violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, les peines sont portées à cinq ans d'emprisonnement et à 500.000 F d'amende.

" Le fait de causer indirectement, par la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, la mort d'autrui est puni de trois ans d'emprisonnement et de 300.000 F d'amende. "

Article 2

L'article 222-19 du même code est ainsi rédigé :

" Art. 222-19. - Le fait de causer directement à autrui, par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou les règlements, une incapacité totale de travail pendant plus de trois mois est puni de deux ans d'emprisonnement et de 200.000 F d'amende. En cas de manquement délibéré à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, les peines encourues sont portées à trois ans d'emprisonnement et à 300.000 F d'amende.

" Le fait de causer indirectement, par la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, une incapacité totale de travail pendant plus de trois mois est puni de deux ans d'emprisonnement et de 200.000 F d'amende. "

Article 3

Le deuxième alinéa de l'article 121-2 du même code est supprimé.