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7 novembre 2002 : Environnement ( texte déposé au sénat )

 

Le principe pollueur-payeur : comment l'appliquer dans l'Union ?

N° 56

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SÉNAT


SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 novembre 2002

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) en application de l'article 73 bis du Règlement, sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la responsabilité environnementale en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux (E 1966),

par M. Marcel DENEUX,

Sénateur

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean François-Poncet, Lucien Lanier, vice-présidents ; M. Hubert Durand-Chastel, secrétaire ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Jacques Bellanger, Jean Bizet, Jacques Blanc, Maurice Blin, Gérard César, Gilbert Chabroux, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean-Paul Émin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe François, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Emmanuel Hamel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Simon Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul Vergès, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.



 

Union européenne. Environnement.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le problème de la prévention et de la réparation des atteintes portées à l'environnement constitue un sujet de réflexion qui préoccupe, depuis longtemps, les institutions nationales et communautaires de l'Union européenne.

Le texte présenté par la Commission propose d'établir un cadre commun pour réparer les dommages causés aux milieux naturels par les activités professionnelles. Il vise les atteintes à la biodiversité, aux eaux, au sol et sous-sol, ainsi qu'à leurs conséquences sur la santé humaine, par rejets de substances polluantes, absorption par les plantes, contacts avec les personnes, incendies, explosions... Son champ d'application est donc considérable, d'autant que l'on estime à 300 000 environ les sites européens déjà pollués ou soupçonnés de l'être.

L'utilité d'une intervention communautaire n'est ici pas contestable :

- d'abord en raison du caractère potentiellement transfrontalier de ce type de pollution ;

- ensuite, parce que, si la plupart des États membres disposent déjà d'une réglementation, souvent récente d'ailleurs, le seul fait que certains d'entre eux (Grèce, Portugal par exemple) ne couvrent pas encore l'ensemble du champ d'application potentiel suffit à affaiblir tout le dispositif, en permettant de profiter de l'existence de vides juridiques ;

- enfin, parce que, pour être opérant, le texte doit s'articuler avec d'autres dispositions communautaires, en l'espèce la directive-cadre sur l'eau, ainsi que les directives « oiseaux sauvages » et « habitats naturels ». Il aborde ainsi, pour la première fois, le problème de la protection de la biodiversité sous l'angle de la responsabilité du pollueur.

La proposition souligne qu'elle n'a pour objet que de définir des principes généraux et de laisser aux États membres toute latitude pour en organiser les modalités d'application, conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Le moyen d'action retenu par le texte consiste à favoriser les comportements préventifs en rendant financièrement coûteuse la réparation des dommages causés à l'environnement.

Le principe de base est bien connu désormais : c'est celui du pollueur-payeur tel qu'inscrit à l'article 174-2 du traité. En vertu de ce principe, l'exploitant qui se trouve à l'origine du dommage environnemental doit supporter le coût final de la réparation, qu'il y procède lui-même ou non, de son plein gré ou sur ordre des autorités compétentes, celles-ci devant assumer la surveillance et le contrôle des opérations. A fortiori, l'obligation d'agir prévaut aussi lorsque des mesures de prévention sont envisageables avant qu'il ne soit porté atteinte à l'environnement.

La responsabilité de l'exploitant serait donc désormais engagée sans faute de sa part et du seul fait de la survenance du dommage. Si ce principe de base paraît simple, le texte propose dans son dispositif une multitude d'exceptions, d'exonérations et de limitations de responsabilités qui rend sa compréhension difficile, pour ne pas dire impossible.

1. Le cas des activités professionnelles à risque

Le texte fixe, en annexe, une liste - que l'on peut trouver confuse - des activités professionnelles porteuses de risque pour l'environnement ; il s'agit notamment des exploitations d'installations soumises à un permis de rejet dans l'air ou le milieu aquatique, des activités de captage ou d'endiguement d'eau, de gestion des déchets, de fabrication, usage, stockage ou transport de substances ou préparations dangereuses, phytopharmaceutiques et biocides et d'utilisation ou transport d'organismes génétiquement modifiés.

Dans tous ces cas de figure, l'exploitant sera tenu de prévenir ou de réparer les dommages, mais il pourra s'exonérer de sa responsabilité en cas d'événements indépendants de sa volonté (guerre, insurrection, phénomène naturel).

Par ailleurs, si les connaissances scientifiques et techniques de l'époque ne pouvaient laisser prévoir la réalisation du dommage ou lorsque les émissions polluantes ont été autorisées en vertu d'un permis ou de dispositions législatives et réglementaires, sa responsabilité ne sera engagée qu'en cas de négligence de sa part. Contrairement au principe affirmé au départ, on se retrouve donc ici sur le terrain de la responsabilité pour faute, ce qui affaiblit considérablement la portée du texte.

Enfin, l'exploitant se trouve dégagé de sa responsabilité en cas d'acte de malveillance de tiers ou s'il a agi en vertu d'un ordre des autorités publiques.

2. Le cas des atteintes à la biodiversité

Le même fondement de la responsabilité pour faute est également retenu pour toutes les autres activités professionnelles, c'est-à-dire celles non répertoriées comme dangereuses. Si celles-ci ont, dans les faits, porté atteinte à la biodiversité, l'exploitant ne sera tenu pour responsable qu'en cas de faute ou négligence de sa part.

3. Le cas de l'inexistence ou de l'insolvabilité de l'exploitant

Si aucun exploitant ne peut être tenu responsable, ou dans l'hypothèse de son insolvabilité, c'est aux États membres qu'il appartiendra de prévoir et d'assumer financièrement le dispositif de réparations. Toutefois, d'après la Commission, le risque d'insolvabilité devrait pouvoir être limité grâce à l'instauration d'un mécanisme d'assurance adapté à la réparation des dommages environnementaux, tel qu'il existe notamment aux États-Unis.

Enfin, il est utile de préciser que le dispositif proposé ne vaut que pour l'avenir. De ce fait, la dépollution des sites actuellement touchés devra sans doute être exécutée sur fonds publics, la responsabilité passée des pollueurs étant difficile à établir. Il faut d'ailleurs souhaiter que la perspective d'entrée en vigueur du présent texte ne conduise pas certains exploitants peu scrupuleux à polluer par anticipation pour ne pas être tenus à réparation plus tard. Pour information, l'Agence européenne de l'environnement estimait en juin 2000 la dépollution partielle de l'Union - quelques États membres, sites ou régions seulement - à une somme comprise entre 55 et 106 milliards d'euros, soit entre 0,6 et 1,2 % de son PIB.

*

Que faut-il penser du dispositif singulièrement complexe de ce texte ? En dépit d'un objectif hautement louable, sa lecture conduit à être très critique sur les modalités de mise en oeuvre proposées.

1. On constatera d'abord que son champ d'application est curieusement circonscrit.

Après avoir affirmé la règle générale - réparation des dommages potentiels ou avérés causés à l'environnement ou à la santé humaine -, le texte aligne toute une série d'exemptions qui en limite largement la portée. Sont ainsi exclus :

- en premier lieu, et à juste titre, les dommages qui ne pouvaient être prévus sur la base des connaissances techniques et scientifiques au moment des émissions ou des activités à l'origine des atteintes environnementales ;

- les dommages résultant de conflits armés, insurrections, phénomène naturel et exceptionnel ;

- les dommages résultant d'émissions autorisées par les lois ou par un permis spécifique, ce qui paraît singulier car on pourrait en conclure que le seul fait de détenir un permis d'émissions dégage de facto de toute responsabilité ;

- les dommages prévus et indemnisables par différentes conventions internationales spécifiques (pollution par les hydrocarbures, par les hydrocarbures de soute, par les substances nocives transportées par mer, par les marchandises dangereuses transportées par route, rail et bateaux de navigation intérieure), y compris les accidents d'origine nucléaire relevant des textes Euratom et autres conventions ;

- les dommages causés par des activités liées à la défense nationale ;

- les dommages dus à une « pollution à caractère étendu et diffus, lorsqu'il est impossible d'établir un lien de causalité entre les dommages et les activités de tel ou tel exploitant ».

2. Deuxième observation : ce texte mélange les régimes de responsabilité, empêchant ainsi la compréhension claire du système qu'il propose.

Le texte juxtapose, en effet, deux types de responsabilité du pollueur :

· une responsabilité sans faute, pour un certain nombre d'activités professionnelles dûment répertoriées (avec le risque, d'ailleurs, d'établir une énumération incomplète, dépassée ou erronée) ;

· une responsabilité pour faute, et seulement dans le cas d'atteintes à la biodiversité, pour toutes les autres activités professionnelles. On observera d'ailleurs à ce sujet que, n'importe quelle activité pouvant causer un dommage, les autorités publiques seront amenées à intervenir elles-mêmes ou à susciter l'intervention de l'exploitant dans un nombre infini de situations : les États auront-ils la capacité technique et financière de faire face à une charge aussi lourde, et notamment d'assurer en toutes circonstances une mission de veille permettant d'organiser la prise de mesures préventives avant la survenance du dommage ?

3. Troisième critique : les définitions retenues par le texte manquent de précision.

Les définitions proposées par la directive - pour des concepts certes délicats à cerner comme « l'état initial » des ressources naturelles ou leur « état de conservation » - semblent insuffisamment précises, donc susceptibles de donner prise à des contestations.

Par exemple, il est indiqué que l'estimation de l'état initial des ressources naturelles et des services qui auraient existé en l'absence de dommage doit se faire « à l'aide de données historiques, de données de référence, de données de contrôle ou de données relatives aux évolutions à la hausse, seules ou combinées selon le cas ». L'appréciation de la réalité de la situation risque d'être parfois bien délicate à opérer.

Plus grave encore, on peut s'interroger sur la manière dont est ici définie la « biodiversité ». En effet, il est fait référence aux habitats naturels et espèces énumérés par les directives « habitats naturels » et « oiseaux sauvages », auxquels s'ajoute tout autre habitat ou espèce « que les États membres choisissent, de désigner à des fins équivalentes à celles exposées dans ces deux directives » (1(*)).

Or, nous savons les difficultés d'application de ces deux textes dans l'ensemble du territoire de l'Union européenne et notamment celles tenant à la définition des zonages nationaux de protection relevant du réseau Natura 2000. Est-il judicieux de faire ici référence à des législations nationales, par définition différentes ? Faut-il en conclure que seuls les espèces et habitats présents sur les territoires compris dans les zonages sont couverts par la présente proposition de directive et non ceux présents sur l'ensemble du territoire de l'Union ? L'appréciation de la biodiversité est-elle la même suivant que l'on se place sur le terrain de la responsabilité sans faute, dans le cadre des activités classifiées dangereuses, ou sur le terrain de la responsabilité pour faute, dans le cadre de toutes les autres activités ? Les dispositions actuelles ne permettent pas de répondre clairement à ces questions.

4. Quatrième élément contestable : la charge financière susceptible d'incomber aux pouvoirs publics paraît excessivement lourde.

Le nombre important d'exceptions, d'exemptions, d'excuses, permettant d'exonérer le pollueur de sa responsabilité a pour effet de transférer, vers les États, une prise en charge financière potentielle importante. Si on précise en outre que le texte ouvre un droit d'action auprès des autorités publiques aux personnes affectées par un dommage environnemental, aux associations et autres « entités qualifiées », la charge susceptible de reposer en définitive sur les États membres est considérable.

Le risque est donc grand de voir le principe de « pollueur-payeur » se transformer en « État-payeur », donc en « contribuable-payeur », contredisant ainsi les dispositions du traité et les intentions des parties.

5. Enfin, dernière observation : l'incitation à la conclusion de contrats d'assurance ne semble pas pertinente.

On peut en effet s'interroger sur l'utilité d'inscrire, au sein du dispositif d'une directive, une incitation faite aux États membres de favoriser la conclusion de contrats d'assurances contre les dommages environnementaux. D'abord, ce type de recommandation, qui n'entraîne pas de conséquences juridiques, ne devrait figurer que dans l'exposé des motifs, en bonne logique ; ensuite, les contrats visés ne sont probablement pas encore parfaitement définis, ni disponibles dans l'ensemble de l'Union, ce qui risque d'entraîner des distorsions de concurrence entre les États membres. La question pourrait être plus complexe encore si l'on précise que, en l'état actuel des débats, il est envisagé de rendre obligatoire ce dispositif d'assurance, et non plus facultatif, pour les activités professionnelles présumées dangereuses.

*

Les éléments d'interrogation restent donc nombreux sur ce texte, même si nous sommes tous conscients de l'importance de l'enjeu et du bien-fondé de ses motivations.

Le débat s'est ouvert en mars dernier, au sein du Conseil environnement, et les discussions montrent que les travaux risquent d'être longs et difficiles avant d'envisager la conclusion d'un accord. Les espoirs d'aboutir, que la présidence espagnole avait un temps caressés, ont été déçus, en raison des profondes divergences opposant les États membres.

On pouvait s'attendre à ce que la présidence danoise fasse de ce texte l'une de ses priorités, sachant la sensibilité très prononcée du Danemark à la protection des milieux naturels, mais les travaux n'ont guère progressé au cours de ce semestre. Pour sa part, le Parlement européen ne s'est pas encore prononcé à son sujet et la proposition pourrait ne pas être étudiée en séance plénière avant mars 2003.

Le moment semble donc opportun pour faire connaître notre sentiment sur ce texte, par la voie d'une proposition de résolution qui relaie nos inquiétudes et nos réticences.

*

La délégation a en conséquence conclu au dépôt de la proposition de résolution suivante.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive E 1966 relative à la responsabilité environnementale en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux,

Considère que l'application du principe pollueur-payeur tel qu'il est inscrit dans le Traité doit être aussi rigoureuse que possible ;

En conséquence, demande que le texte prévoie :

- l'engagement de responsabilité de l'exploitant même lorsqu'il détient un permis d'émissions de substances polluantes ;

- l'engagement de responsabilité de l'exploitant même s'il démontre avoir respecté les lois et réglements en vigueur ;

- la limitation de l'étendue de la responsabilité qui peut finalement incomber à l'État lorsqu'il est amené à se substituer au pollueur, soit en cas de défaillance ou d'insolvabilité, soit dans certains cas d'atteintes à la biodiversité ;

- une définition détaillée et opérationnelle de la notion de biodiversité qui conditionne, pour une large part, l'application du dispositif de responsabilité proposé ;

- la suppression, dans le corps même de la directive, de l'incitation à instaurer un système spécifique d'assurance, dont les modalités restent encore largement à définir.

A défaut, demande au gouvernement de s'opposer à l'adoption de cette proposition dans sa rédaction actuelle.




(1) Cette rédaction est une version simplifiée du texte initial et résulte des discussions entre États membres de juillet dernier.