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18 avril 2006 : Sénat ( texte déposé au sénat )

 

N° 319

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 13 avril 2006

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 avril 2006

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

tendant à adapter le Règlement du Sénat à la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale,

PRÉSENTÉE

Par M. Nicolas ABOUT,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Parlement.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Les réformes constitutionnelle et organique de 1996 ont créé une nouvelle catégorie de loi, les lois de financement de la sécurité sociale. C'est un progrès essentiel qui a été ainsi accompli dans la maîtrise des enjeux financiers de notre protection sociale et dans la transparence qui doit présider au débat sur ces enjeux.

En effet, avant les lois de financement, les interventions du Parlement, au gré des plans de redressement de la sécurité sociale, restaient parcellaires et discontinues. Désormais, il est saisi chaque année d'un projet de loi qui, en vertu de l'article 34 de la Constitution, « détermine les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ».

Tout instrument nouveau est nécessairement perfectible. Dès 1999, la commission des Affaires sociales a dressé un bilan de sa mise en oeuvre et a formulé des propositions pour le rendre plus efficace. La loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale est venue consacrer cette réflexion en réformant le cadre légal qui régit les lois de financement.

Pour la commission des Affaires sociales, l'examen des lois de financement de la sécurité sociale ne se limite pas à un exercice rituel qui l'occuperait quelques jours à l'automne. Il représente un travail tout au long de l'année consistant à contrôler l'application de la loi votée et à réunir, en amont, les éléments d'analyse du projet de loi de l'exercice suivant. Ce faisant, elle confirme que la fonction de contrôle est une « seconde nature du Sénat » pour reprendre l'expression particulièrement heureuse du président Christian Poncelet.

Le législateur organique a tenu compte des changements intervenus dans la mission et les travaux de la commission des Affaires sociales et a constitutionnalisé, en les renforçant, ses moyens d'évaluation et de contrôle sur les finances sociales, confirmant de manière définitive son caractère de commission financière.

Il a notamment donné valeur organique à la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale que la commission a créée, en son sein, le 1er janvier 2006.

C'est dans ce cadre que la présente proposition de résolution tend à modifier le règlement du Sénat afin d'y apporter les précisions rendues nécessaires par l'adoption de la nouvelle loi organique.

*

* *

L'article premier de la proposition de résolution modifie l'article 13 du règlement du Sénat pour prévoir que siège de droit, au sein du bureau de la commission des Affaires sociales, le président de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss). Cette disposition permet, par ricochet, d'adjoindre audit bureau le rapporteur pour les recettes et l'équilibre financier de la loi de financement de la sécurité sociale qui sera, par construction, le président de la Mecss (cf. article 4) : ainsi se trouve confirmée une pratique existante, praeter legem, depuis 1996, date d'institution des lois de financement de la sécurité sociale.

L'article 2 propose d'entériner la pratique ininterrompue suivant laquelle l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale relève, de droit, de la commission des Affaires sociales. Il s'agit d'une disposition reprenant, par souci de parallélisme, celle découlant de la résolution n° 74 adoptée par le Sénat le 11 mai 2004 par laquelle le règlement du Sénat prévoit le renvoi de droit du projet de loi de finances à la commission des Finances.

L'article 3 reproduit également le parallélisme existant entre la loi organique relative aux lois de finances et celle relative à la loi de financement de la sécurité sociale qui ont toutes deux élevé au niveau organique les pouvoirs d'évaluation et de contrôle des finances publiques confiés aux différentes commissions parlementaires permanentes.

La résolution n° 74 précitée avait adapté en ce sens le règlement du Sénat pour prévoir que le contrôle de l'exécution de la loi de finances est assuré par la commission des Finances. Le présent article 3 apporte la même précision en disposant que le contrôle de l'application de la loi de financement de la sécurité sociale et l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale sont effectués par la commission des Affaires sociales. Toutefois, en raison de la création parallèle, au sein de celle-ci, d'une mission ad hoc d'évaluation de la sécurité sociale, il est prévu que les travaux de contrôle et d'évaluation en matière de sécurité sociale sont assurés soit directement par la commission des Affaires sociales, soit par l'intermédiaire de cette mission.

L'article 4 inscrit dans le règlement du Sénat le principe de l'existence d'une mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, telle que le prévoit l'article L.O. 111-10 du code de la sécurité sociale.

Cette création est laissée à l'initiative de la commission des Affaires sociales. Les règles de fonctionnement ici proposées sont d'ordre général : il est ainsi prévu que la présidence est exercée de droit par le rapporteur chargé des recettes et de l'équilibre financier de la sécurité sociale, sur lequel repose déjà l'essentiel du suivi infra et pluriannuel des comptes sociaux, et que le président de la commission des Affaires sociales y siège ès qualités. Il est par ailleurs proposé de renvoyer ses modalités de fonctionnement à un règlement intérieur que la mission élaborera elle-même et qui sera validé par la commission des Affaires sociales.

L'article 5 prévoit de modifier la composition de la Conférence des présidents pour y prévoir la présence facultative du président de la Mecss : une fois cette mission instituée, il serait en effet utile que son président puisse être appelé, le cas échéant, à exprimer son point de vue sur les travaux du Sénat relatifs à la loi de financement de la sécurité sociale ou au débat d'orientation sur les finances sociales désormais prévu par l'article L.O. 111-5-2 du code de la sécurité sociale.

L'article 6 précise les conditions de recevabilité des amendements en loi de financement. A cette fin, il propose :

que ne puissent être recevables des amendements portant sur des dispositions qui ne font pas l'objet d'un vote, conformément à l'article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale ;

que soient, en revanche, considérés comme recevables d'éventuels amendements tendant à modifier les montants affectés respectivement aux différents sous-objectifs de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, en vertu des dispositions de l'article L.O. 111-7-1 précité.

L'article 7 tire les conséquences de la réforme du contenu et de la présentation de la loi de financement de la sécurité sociale par la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005.

Celle-ci a en effet construit la loi de financement de la sécurité sociale selon une architecture distinguant quatre parties : la première, dédiée au dernier exercice clos, constitue une sorte de « loi de règlement » ; la deuxième, réservée aux dispositions rectificatives pour l'année en cours, fait office de « collectif social » ; la troisième est consacrée aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir et la dernière aux dépenses pour l'année à venir.

Cette réforme a entériné le rapprochement de la loi de financement avec la loi de finances, en instaurant le principe de l'adoption de l'équilibre général des organismes sociaux avant l'examen des charges financières qu'ils supportent.

Ce parallélisme emporte une conséquence importante : conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le Sénat ne peut aborder l'examen des dépenses avant l'approbation des recettes et de l'équilibre général (la condition de vote n'est pas formelle). Cette contrainte se présente au moment d'aborder l'examen de la quatrième partie dédiée aux dépenses de l'année future qui ne peut être mise en discussion si le Sénat n'a pas adopté au préalable les dispositions de la troisième partie du projet de loi de financement.

Ainsi, l'article 7 prévoit, par la création d'un article 47 bis-1- A, d'inscrire, dans le règlement du Sénat, les conséquences de cette obligation : si le Sénat rejette les dispositions de la troisième partie, l'ensemble des troisième et quatrième parties du projet de loi sont considérées comme rejetées.

Le même article fixe, en outre, les conditions selon lesquelles il est procédé au vote de chacune des quatre parties du projet de loi, une seconde délibération étant de droit, à la demande du Gouvernement ou de la commission des affaires sociales, avant chacun de ces votes.

L'article 8 insère un nouvel article 47 bis - 2 pour, à l'image de ce qui est prévu pour la loi de finances, préciser dans le Règlement que la Conférence des présidents fixe, sur proposition de la commission des Affaires sociales, les modalités particulières d'organisation de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale.

L'article 9 complète la liste des scrutins publics de droit prévus par le règlement du Sénat par deux ajouts :

- le premier concerne les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général de la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année à venir, dont la non adoption entraîne le rejet des troisième et quatrième parties du projet de loi ;

- le second concerne la loi de financement elle-même.

*

* *

Tels sont les différents motifs pour lesquels il vous est demandé de bien vouloir adopter la présente proposition de résolution.

PROPOSITION DE RESOLUTION

Article 1er

L'article 13 du Règlement du Sénat est complété par un alinéa 7 ainsi rédigé :

« 7. - Le président de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale fait de droit partie du bureau de la commission des affaires sociales ».

Article 2

Après l'alinéa 3 bis de l'article 16 du même Règlement, il est inséré un alinéa 3 ter ainsi rédigé :

« 3 ter. - Les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont renvoyés de droit à la commission des affaires sociales. »

Article 3

L'article 22 du même Règlement est complété par un alinéa 3 ainsi rédigé :

« 3. - La commission des affaires sociales, par elle-même ou par l'intermédiaire de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, suit et contrôle l'application des lois de financement de la sécurité sociale et procède à l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale. »

Article 4

Après l'article 22 ter du même Règlement, il est inséré un article 22 quater ainsi rédigé :

« Art. 22 quater. - 1. - La commission des affaires sociales peut, en application des articles L.O. 111-9 et L.O. 111-10 du code de la sécurité sociale, créer en son sein une mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale afin d'exercer de manière permanente le contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale et l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale.

« 2. - Le rapporteur pour les recettes et l'équilibre général de la loi de financement de la sécurité sociale en est de droit le président. Le président de la commission des affaires sociales siège au sein de cette mission avec voix délibérative.

« 3. - La mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale détermine les règles qui régissent son fonctionnement par un règlement approuvé par la commission des affaires sociales. »

Article 5

Après les mots : « de la Nation, », la fin de la première phrase de l'alinéa 1 de l'article 29 du même Règlement est ainsi rédigée : « , les présidents des groupes et, le cas échéant, le président de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, composent la Conférence des présidents. »

Article 6

Après l'article 46 du même Règlement, il est inséré un article 46 bis ainsi rédigé :

« Art. 46 bis. - Les amendements non conformes à l'article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale sont irrecevables et ne peuvent être mis aux voix par le Président. Toutefois, en application du même article, sont recevables les amendements qui ont pour objet de majorer un ou plusieurs sous-objectifs de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, dès lors que l'augmentation des charges est assortie, dans le même amendement, d'une diminution d'un ou plusieurs sous-objectifs pour un montant équivalent.

Article 7

Après l'article 47 bis du même Règlement, il est inséré un article 47 bis -1-A ainsi rédigé :

« Art. 47 bis - 1 - A. 1 - Pour l'application de l'article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale, il est procédé à un vote sur chacune des quatre parties dans les mêmes conditions que sur l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

« Avant chacun de ces votes, la seconde délibération est de droit lorsqu'elle est demandée par le Gouvernement ou la commission des affaires sociales.

« 2. - Lorsque le Sénat n'adopte pas les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, les troisième et quatrième parties du projet de loi sont considérées comme rejetées.

« 3. - Avant le vote sur l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale, les dispositions des alinéas 4 à 6 de l'article 43 ne peuvent être appliquées aux articles de ce projet comportant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année en cours et l'année à venir. Toutefois, sur demande du Gouvernement ou de la commission des affaires sociales, il peut être procédé à une coordination. »

Article 8

Après l'article 47 bis - 1 du même Règlement, il est inséré un article 47 bis - 2 ainsi rédigé :

« Art. 47 bis-2. - Pour l'application des dispositions de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, la Conférence des présidents fixe, sur proposition de la commission des affaires sociales, les modalités particulières d'organisation de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année. »

Article 9

Après le troisième alinéa de l'article 59, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« 2°bis - des dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir (troisième partie) de la loi de financement de la sécurité sociale ;

« 2 ter - des lois de financement de la sécurité sociale ; »