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29 juin 2006 : Fonds européen d'ajustement à la mondialisation ( texte déposé au sénat )

 

N° 441

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 juin 2006

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

PRÉSENTÉE AU NOM DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE (1)
EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT,

sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création du fonds européen d'ajustement à la mondialisation (E 3102),

Par M. Roland RIES,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Affaires sociales, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Simon Sutour, vice-présidents ; MM. Robert Bret, Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; MM.  Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Louis de Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert del Picchia, Marcel Deneux, André Dulait, Pierre Fauchon, André Ferrand, Yann Gaillard, Paul Girod, Mmes Marie-Thérèse Hermange, Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Yves Pozzo di Borgo, Roland Ries, Mme Catherine Tasca, MM. Alex Türk, Serge Vinçon.

Union européenne.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une proposition de règlement portant création du fonds européen d'ajustement à la mondialisation.

Ce texte, qui a été présenté par la Commission en mars dernier conformément aux conclusions du Conseil européen de décembre 2005, traduit un double renversement de perspectives par rapport aux orientations traditionnelles des politiques communautaires.

D'une part, par sa proposition, la Commission fait évoluer sa présentation habituelle de la mondialisation et de ses conséquences. Certes l'ouverture des économies à la concurrence internationale peut contribuer positivement - comme le rappelle la Commission - à la croissance et à la création d'emplois dans l'Union. Mais la mondialisation entraîne aussi des effets pervers sous la forme de restructurations avec des pertes d'emplois dans les secteurs les moins compétitifs. Et ces effets ambivalents de la mondialisation peuvent être d'autant plus durement ressentis que les bénéfices en sont diffus, difficilement perceptibles tandis que les effets négatifs sont visibles, immédiats et peuvent constituer autant de drames humains.

D'autre part, les institutions européennes considèrent qu'elles ne peuvent plus se désintéresser des effets de la mondialisation. Dans la mesure où l'Union est compétente pour la politique du commerce extérieur, il est logique qu'elle prenne en charge une partie des effets négatifs des politiques qu'elle contribue à mettre en oeuvre.

Ce sont ces analyses qui ont conduit à la présente proposition d'instituer un fonds européen, doté d'une enveloppe annuelle maximale de 500 millions d'euros, destiné à aider à la reconversion des salariés victimes de restructurations majeures inhérentes à la globalisation.

En cela, cette proposition s'inspire très directement d'un programme similaire mis en place aux États-Unis dès 1962 : le Trade Adjustment Assistance Program. Sur les vingt-cinq dernières années, ce sont deux millions de travailleurs américains qui ont bénéficié du soutien de ce programme doté annuellement d'environ 1,2 milliard de dollars.

Le fonds européen n'aura pas vocation à intervenir dans toutes les restructurations, ni même dans toutes celles de grande ampleur. La réponse aux restructurations relève, en premier lieu, de la compétence des États. Le fonds n'interviendra qu'en complément de ceux-ci et sera concentré sur les seuls licenciements qui revêtent par leur ampleur et leurs répercussions une réelle dimension européenne.

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* *

Le principe même du fonds, ses orientations générales et son financement ont déjà été actées par les instances communautaires dans les conclusions du Conseil européen de décembre 2005 et dans l'accord sur les perspectives financières.

Il n'en reste pas moins que la proposition de règlement présente encore trois types de difficultés, alors que le fonds doit pourtant être opérationnel au 1er janvier 2007.

Les difficultés principales concernent les critères d'éligibilité.

Le fonds ne peut bien sûr avoir pour vocation d'intervenir dans toutes les restructurations. La politique de l'emploi relève et doit continuer à relever prioritairement de la compétence de chaque État. Le fonds ne doit intervenir que pour les sinistres d'ampleur ou d'écho européen. Et, à cet égard, il n'est pas illégitime que le fonds soit ciblé sur les secteurs frappés par la concurrence internationale car ce sont souvent les secteurs dans lesquels les salariés sont les plus faiblement qualifiés et les moins susceptibles de se reconvertir sur le marché du travail.

Mais, à l'inverse, les conditions fixées à son intervention ne peuvent non plus être trop sévères au risque de cantonner le fonds à une seule dimension symbolique, dénuée de toute portée pratique pour les salariés.

En l'espèce, eu égard à cet objectif et en l'état actuel du texte, les critères proposés par la Commission apparaissent sans doute un peu trop restrictifs.

Ainsi, la Commission indique que le fonds pourrait être appelé à intervenir chaque année pour accompagner entre 35 000 et 50 000 salariés. Cette estimation est à rapprocher des analyses - faites notamment par l'Observatoire européen des restructurations dans le cadre de la Fondation de Dublin - qui évaluent à 575 000 les suppressions d'emplois intervenues dans l'Union en 2005 dans le cadre de 1 729 restructurations.

Surtout, en se plaçant à l'échelle nationale, les simulations réalisées par le ministère de l'emploi montrent que seul un faible nombre de salariés aurait bénéficié du soutien du fonds ces dernières années.

Au titre du critère territorial, depuis 2000, ce serait sans doute simplement deux restructurations qui auraient été éligibles.

Au titre du critère sectoriel, pour l'année 2005, ce seraient probablement 3 800 salariés, dans le cadre de six opérations sectorielles, qui pourraient être éligibles, mais à la condition que la période de référence (pour apprécier les 1 000 suppressions d'emplois) soit portée de 6 à 12 mois.

La deuxième difficulté concerne les actions que pourrait financer le fonds.

En la matière, la difficulté tient sans doute moins au cadre fixé par la proposition de règlement qu'aux conditions pratiques de sa mise en oeuvre.

En ciblant les mesures actives de manière large, la proposition de règlement permet de couvrir la totalité des mesures d'accompagnement des restructurations qui sont mises en place au niveau national, à l'exception des mesures d'âge.

En revanche, il conviendra de veiller à l'articulation des mesures financées par le fonds et des mesures menées au niveau national et de s'assurer que les actions financées par le fonds interviennent bien en complément et non en substitution de celles-ci..

En pratique, les conditions d'intervention du fonds devraient donc s'intégrer et être définies dans le cadre de contrats de site ou de plans sectoriels.

La troisième et dernière difficulté a trait aux procédures.

La procédure retenue est calquée sur celle du fonds de solidarité institué en 2002 suite aux inondations en Europe centrale. Or, l'expérience de celui-ci montre que les crédits sont délégués, suite à l'accord de l'autorité budgétaire, en moyenne neuf mois après le dépôt de la demande. En matière de restructuration, de tels délais sont bien évidemment trop longs dans la mesure où l'efficacité d'une action d'accompagnement tient souvent à sa précocité. Dès lors, les États membres seront dans l'obligation de procéder à des avances. Or, rien ne garantit que les avances consenties ab initio par l'État seront in fine considérées comme éligibles au fonds par l'autorité budgétaire.

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Dans ces conditions, la proposition de règlement sur laquelle le Sénat est appelé à se prononcer exige, selon votre délégation, certains aménagements.

L'enjeu principal réside dans les critères d'éligibilité. Ils doivent répondre à trois exigences :

- être suffisamment précis et objectifs pour garantir une réelle visibilité sur la possibilité d'intervention ;

- être suffisamment rigoureux pour se limiter à la prise en compte des seules restructurations de dimension européenne et garder un caractère exceptionnel ;

- être suffisamment réalistes pour garantir une mise en oeuvre souple et effective du fonds.

Au regard de ces exigences, il apparaît que les critères d'éligibilité proposés par la Commission sont probablement un peu trop stricts pour garantir une intervention du fonds en soutien aux secteurs les plus touchés par les restructurations.

Plusieurs leviers pourraient alors être mobilisés pour adapter les critères d'éligibilité.

Le plus praticable et le plus efficace semble être l'introduction d'une « clause de sécurité » permettant de lisser les effets de seuil que ne manquera pas d'entraîner le règlement dans sa rédaction actuelle. Des procédures de licenciement importantes, retentissantes et directement liées à la mondialisation, pourraient être proches des critères fixés par le règlement sans pour autant les remplir. On peut penser par exemple à des licenciements un peu inférieurs à 1 000 salariés, à une restructuration de dimension trans-régionale, à une restructuration dans des départements ayant un taux de chômage inférieur à la moyenne nationale ou communautaire.

Il ne faut pas d'emblée s'interdire de prendre en considération de telles situations. Une « clause de sécurité » pourrait alors permettre aux États membres, dans ces cas exceptionnels, de prétendre au bénéfice du fonds.

Cette proposition pourrait être assortie, à titre subsidiaire ou complémentaire selon le cas, de plusieurs aménagements techniques des critères proposés : allongement de 6 à 12 mois de la période de référence dans laquelle sont pris en compte les licenciements, suppression ou aménagement de la condition liée à un taux de chômage supérieur à la moyenne nationale ou communautaire, léger abaissement du seuil de 1 000 salariés et meilleure prise en compte des sinistres transrégionaux.

En tout état de cause, la clause de révision prévue par le règlement - qui impliquera le réexamen du dispositif à l'issue de la première année - devra être l'occasion de s'assurer de la pertinence des critères qui ont été retenus.

À l'inverse, le risque majeur serait que les négociations en cours conduisent à abaisser très significativement les seuils - pour prendre en considération la situation des petits États - et à fixer des plafonds ou des quotes-parts par État - pour éviter que quelques États n'utilisent la majeure partie des fonds.

Ce risque est réel. Une telle position pourrait en effet être soutenue par plusieurs États dans le cadre du Conseil.

Elle constituerait pourtant une dérive regrettable. Non pas que la France puisse attendre en pratique un « retour budgétaire » du fonds supérieur à sa contribution au budget communautaire. Mais parce qu'elle viderait de sa substance le principe même de ce fonds qui est de concrétiser l'exigence de solidarité de l'Union face aux restructurations.

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Pour ces motifs, votre délégation pour l'Union européenne a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :

PROPOSITION DE RESOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création du Fonds européen d'ajustement à la mondialisation (E 3102) ;

Se félicite que l'Union européenne prenne en compte, par cette proposition de règlement, l'impact social de la mondialisation et contribue ainsi à favoriser le retour à l'emploi des travailleurs licenciés dans le cadre de restructurations de dimension européenne ;

Souligne que le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation intervient en complément des mesures mises en oeuvre dans le cadre national, ne peut s'y substituer et n'exonère donc aucun acteur de ses obligations actuelles ; observe que le fonds ne concerne que les restructurations de dimension européenne ; considère en conséquence que la proposition de règlement est en conformité avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

Estime que les critères d'intervention du fonds doivent être à la fois stricts et objectifs pour concentrer son action sur les restructurations d'ampleur européenne ; relève que les critères proposés par la proposition de règlement introduisent un effet de seuil ; considère alors qu'ils doivent être légèrement assouplis pour répondre aux objectifs visés, notamment par l'introduction d'une clause de sécurité permettant de lisser les effets de seuil ;

Demande au Gouvernement de s'opposer à toute évolution des critères qui conduirait à fixer des plafonds ou des quotes-parts par État et irait de la sorte à l'encontre de la logique de solidarité présidant à la mise en place du fonds.