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28 octobre 1999 : Afrique du Sud ( texte déposé au sénat )

 

N° 35

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 27 octobre 1999

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 octobre 1999

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

PRÉSENTÉE AU NOM DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE (1), EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT,

sur la proposition de règlement du Conseil relatif à certaines procédures de mise en oeuvre de l'accord de commerce, de développement et de coopération entre la Communauté et la République d'Afrique du Sud (E 1303),

Par M. Hubert HAENEL

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ;
Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Lucien Lanier, Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; Nicolas About, Hubert Durand-Chastel, Emmanuel Hamel, secrétaires ; Bernard Angels, Robert Badinter, Denis Badré, José Balarello, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Jean Bizet, Maurice Blin, Robert Del Picchia, Marcel Deneux, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jean-Paul Emin, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Philippe François, Yann Gaillard, Daniel Hoeffel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote, Paul Masson, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Simon Sutour, René Trégouët, Xavier de Villepin, Henri Weber.

 

Union européenne.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Sur la base d'une stratégie définie en juin 1995, sous présidence française, le Conseil a autorisé la Commission à entamer des négociations avec l'Afrique du Sud. Il ne s'agissait pas d'instaurer des relations nouvelles avec ce pays puisqu'un accord de coopération, signé le 10 octobre 1994, régissait déjà les relations bilatérales, mais d'aboutir à un accord plus vaste, parallèlement avec l'adhésion de l'Afrique du Sud à la Convention de Lomé, effective en avril 1997.

Durant près de quatre années, la recherche d'un accord global concernant les relations commerciales, le développement et la coopération entre l'Europe et l'Afrique du Sud a fait l'objet d'âpres discussions. Après vingt-cinq cycles de négociations, un accord a été finalisé le 24 mars dernier en marge du Conseil européen de Berlin.

Il s'agit d'un accord essentiel dans le domaine des relations extérieures de l'Union car il instaure une zone de libre-échange bilatéral entre les deux partenaires - ce qui n'a rien d'exceptionnel - mais qui concerne tous les secteurs, y compris l'agriculture - ce qui constitue une grande première.

Il en résultera la libéralisation des échanges à hauteur de 86 % des exportations européennes côté sud-africain et 95 % des exportations sud-africaines côté européen.

La libre circulation s'appliquera après une période transitoire maximale de douze ans pour la partie sud-africaine, et de dix ans pour la Communauté, dans le respect des règles de l'OMC. Elle se traduit par la réduction annuelle et échelonnée des droits de douane, variable selon les produits, et la suppression immédiate des restrictions quantitatives aux échanges.

L'accord prévoit également la libération des échanges dans le secteur des services et la libre circulation des capitaux. Il a en outre pour but de renforcer l'aide européenne au développement dans ce pays et comporte une série d'engagements offrant la perspective d'une coopération plus intense dans le domaine économique concernant de nombreux secteurs (industrie, commerce, agriculture, télécommunications, poste, énergie, transports...) et dans le domaine social, la priorité étant donnée à la lutte contre la pauvreté. Il prévoit enfin l'instauration d'un dialogue politique structuré sur des questions d'intérêt commun.

Pour atteindre les objectifs de l'accord, l'Afrique du Sud bénéficiera de l'assistance financière et technique de la Communauté, sous forme de prêts et de subventions.

*

Lorsque cet accord a été soumis au Sénat, en juin dernier, la Commission, soucieuse d'accélérer les procédures d'adoption de l'accord, avait pris l'initiative d'opter pour une proposition de nature purement communautaire : de ce fait, après signature entre le Conseil et les autorités sud-africaines, et après approbation du Parlement européen, l'accord aurait pu entrer en vigueur et la coopération se mettre aussitôt en place. Il aurait alors fait partie de l'acquis communautaire et n'aurait pas été susceptible de négociations distinctes avec les futurs membres de l'Union européenne.

En juillet 1999, l'ensemble des Etats membres a toutefois souhaité modifier cette logique de base : ils ont décidé que l'accord devrait aussi comprendre des dispositions politiques et de coopération. Ce faisant, ils se sont prononcés pour un accord de nature mixte, c'est-à-dire conclu avec la Communauté et avec les Etats membres, dont l'entrée en vigueur dépendait de la ratification par la Communauté et par les Quinze.

Or, comme les parties attachaient une valeur symbolique à l'entrée en vigueur de l'accord au 1er janvier 2000, - échéance trop proche pour permettre les ratifications nationales -, une deuxième proposition d'acte communautaire E 1282 a été soumise le 23 juillet en urgence au Parlement français.

Ce texte avait pour objet d'autoriser une application provisoire de certaines des dispositions de l'accord dès le 1er janvier 2000. Il s'agissait de dispositions relatives aux échanges et à la coopération au développement, donc de nature communautaire. A l'appui de la demande d'urgence transmise par le Gouvernement à la délégation pour l'Union européenne, il était précisé que cette proposition devait être adoptée dès le 29 juillet par le Conseil Affaires générales.

Compte tenu des délais d'examen qui étaient impartis à la délégation - moins d'une semaine - et de la période de vacances parlementaires, le Président de la délégation, alors M. Michel Barnier, avait adressé au Gouvernement une lettre faisant part des réserves que pouvait susciter ce texte. En l'espèce, il s'était montré très désagréablement surpris par la procédure suivie, qui plus est pour un texte fondamental, très complexe et non exempt de critiques, la suite allait le montrer. Ce texte n'étant applicable qu'à partir du 1er janvier 2000, il s'interrogeait sur les motifs conduisant à ne pas respecter le délai de six semaines, inscrit dans le protocole annexé au Traité d'Amsterdam et relatif au rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne.

Il concluait en laissant au Gouvernement le soin d'apprécier l'opportunité d'accepter cette proposition, à son sens fort mal venue. Le 30 juillet, le Conseil de l'Union a effectivement entériné ce texte.

Depuis lors, une troisième proposition E 1303 s'est surajoutée à l'ensemble. Il s'agit cette fois d'une proposition de règlement relatif à certaines procédures de mise en oeuvre de l'accord : ouverture et gestion de contingents tarifaires pour les fleurs, les fruits, les fromages, la caillebotte et les vins, modalités de calcul des droits préférentiels, surveillance des importations préférentielles. Il comporte ainsi, notamment, un quota annuel d'entrée sur le territoire de l'Union à droits nuls pour 32 millions de litres de vins sud-africains. La Commission précise, dans l'exposé des motifs de ce texte, « que le Conseil devrait adopter les mesures assez tôt pour permettre leur publication au Journal Officiel avant le 31 octobre 1999 ».

Autrement dit, en application du E 1282 - adopté en urgence - sur la base du E 1264 non encore accepté, il fixe des règles de calcul de droits de douane et des quotas pour certains produits agricoles, en vertu d'un accord commercial non encore signé, à l'époque.

*

L'affaire ne s'arrête pas là puisque l'accord, qui a finalement été formellement signé à Pretoria le 11 octobre dernier, a fait l'objet d'une vive contestation, in fine, par les producteurs de vins et spiritueux tant européens que sud-africains.

Ces difficultés de dernière minute ont résulté du fait que durant les négociations et afin d'obtenir un accord global des parties - et notamment de convaincre l'Espagne et le Portugal -, il avait été prévu que des accords particuliers seraient pris, parallèlement à l'accord général, dans les domaines de la pêche et du vin.

· Pour ce qui est de l'accord sur la pêche, la complexité de la matière a conduit les partenaires à repousser sa mise au point et sa signature à une date ultérieure non précisée.

· Concernant l'accord sur les vins, il pouvait sembler dangereux d'accepter ainsi la conclusion d'un accord séparé, considérant que l'on créait un précédent susceptible d'être opposé à l'Union dans d'autres enceintes, notamment l'OMC.

Mais surtout, ce texte n'était pas encore disponible en juillet, lors de la demande de procédure d'urgence - ce que M. Michel Barnier n'avait pas manqué de souligner alors.

L'accord « vins et spiritueux » devait être signé « au plus tard en septembre 1999 » et constituait, pour les parties, « un élément essentiel » susceptible de compromettre la signature de l'ensemble, le point d'achoppement des discussions portant sur la protection des appellations d'origine (« Porto » et « Sherry ») et la propriété intellectuelle. Finalement, le 10 octobre au soir un compromis ayant pu être négocié in extremis, cette affaire a trouvé une issue favorable, encore qu'il s'agisse non pas d'un accord formel mais d'une simple déclaration commune des parties.

Sur le fond, il est bien évidemment très satisfaisant que des négociations aussi complexes aient finalement abouti. En revanche, on peut émettre de réelles réserves sur les procédures qui ont été imposées au Parlement français, notamment pour cette demande d'urgence, très contestable.

De surcroît, nous avons observé que les deux textes d'application provisoire à partir du 1er janvier 2000 ne comportent pas de limite d'application dans le temps, ce qui signifie que, dans l'hypothèse où l'accord ne serait jamais - ou très tardivement - ratifié par les Quinze, ils continueraient de s'appliquer. Et le climat final de la négociation laisse penser que la ratification ne sera pas si facile à obtenir.

*

Ce dossier soulève donc, à ce stade, deux difficultés essentielles :

- le contingent de vin à droits nuls ouvert par la proposition E 1303 s'appliquera, en principe, automatiquement dès le 1er janvier 2000, alors que, dans l'esprit des négociateurs, il constituait clairement la contrepartie des engagements pris par l'Afrique du Sud sur le respect des appellations d'origine.

N'est-il pas dangereux d'accorder le déblocage de ces contingents avant même que l'on ait la certitude que l'Afrique du Sud applique de bonne grâce sa partie du contrat ? Ce faisant, l'Union se placerait en position de faiblesse, non seulement vis-à-vis de ce partenaire, mais aussi vis-à-vis de l'ensemble des autres pays nouvellement producteurs de vins. En outre, les négociations futures à l'OMC pourraient à nouveau mettre à mal, en prenant appui sur cet accord commercial, nos positions.

- L'accord prévu dans le secteur de la pêche n'est plus à l'ordre du jour alors qu'il constituait, à l'origine, un élément indissociable de la négociation de l'accord global.

*

Lors de sa réunion du 27 octobre 1999, la délégation pour l'Union européenne a examiné la proposition de règlement E 1303 et a conclu, à l'unanimité, au dépôt de la proposition de résolution suivante :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de décision du Conseil et de la Commission E 1264 relative à la conclusion de l'accord de commerce, de développement et de coopération entre la Communauté européenne et ses membres et la République d'Afrique du Sud,

Vu la proposition de décision du Conseil E 1282 approuvée le 30 juillet 1999 et relative à l'application provisoire de certaines des dispositions dudit accord à compter du 1er janvier 2000,

Vu la proposition de règlement E 1303 relative à la mise en oeuvre provisoire dudit accord à compter du 1er janvier 2000,

Considérant que ce dernier texte prévoit l'ouverture de certains contingents d'importations sud-africaines à droits nuls, et notamment l'entrée sur le territoire de l'Union sans droits de douane de 32 millions de litres de vins chaque année ;

Considérant que l'accord « vins et spiritueux » qui devait expressément accompagner le texte définitif de l'accord global n'est pas encore formellement conclu ; que, de ce fait, la protection et la reconnaissance des appellations d'origine des produits communautaires par la République d'Afrique du Sud ne sont pas encore assurées ; qu'il est admis que la suppression des droits de douane accordée aux productions sud-africaines constitue bien la contrepartie du respect de ses engagements par la République d'Afrique du Sud ;

Demande au Gouvernement de s'opposer à l'adoption de la proposition de règlement E 1303 tant qu'un accord ne sera pas formellement acquis entre les parties et de conditionner sa mise en oeuvre ultérieure au respect des engagements qui en résulteront,

Considérant qu'un second accord relatif au secteur de la pêche devait également être joint à l'accord global ; qu'en l'état actuel des choses, cet accord est remis à une date ultérieure, sans précision de durée et de contenu,

Demande au Gouvernement d'obtenir de ses partenaires la négociation et la conclusion rapides de cet accord.