Question de M. RENAR Ivan (Nord - C) publiée le 14/11/1991
M. Ivan Renar attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur les conséquences du décret d'application n° 91-875 du 6 septembre 1991 de la loi relative à la fonction publique territoriale. En effet, la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 autorise, par l'article 13, les collectivités territoriales à fixer par délibération le régime indemnitaire de leurs personnels, dans la limite des primes et indemnités des personnels de l'Etat, sans référence expresse à un décret d'application. Or, le décret publié par le Gouvernement menace gravement la fonction publique territoriale. Ainsi, de nombreuses catégories de personnels communaux sont exclues de ce dispositif, notamment les agents non intégrés dans la filière territoriale et les agents de la filière culturelle. L'écart entre la rémunération des personnels administratifs et des personnels techniques est encore aggravé. Aucune indemnité n'est accordée pour la catégorie C de la fonction publique territoriale, hormisles heures supplémentaires. Enfin, de nombreuses zones d'ombre subsistent quant au devenir des indemnités existantes avant la parution de ce texte, en particulier des primes collectives de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984. Au total, ce décret apparaît être en totale contradiction avec le sens même de la loi adoptée en 1990. En conséquence, il lui demande quelles mesures il compte prendre visant à abroger ce droit et à développer une véritable politique de revalorisation de la fonction publique territoriale.
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Réponse du ministère : Intérieur publiée le 02/01/1992
Réponse. - La loi du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale a modifié, sur la base d'un amendement parlementaire, le premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Le nouvel article 88 dispose désormais que " l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d'administration d'un établissement public local fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat ". La portée trop générale de cet article n'en permettait pas l'application directe, ce qui rendait indispensable pour sa mise en oeuvre l'adoption d'un décret en Conseil d'Etat, conformément à l'article 140 de la loi du 26 janvier 1984, analyse expressément confirmée par le Conseil d'Etat siégeant en formation d'assemblée générale. C'est pourquoi a été adopté le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991, complété par un arrêté du même jour. Ces textes ont donné lieu à une concertation avec les associations d'élus et de fonctionnaires territoriaux ainsi qu'à la consultation du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale le 27 juin 1991. Le législateur ayant posé comme limite à l'action des collectivités locales en matière indemnitaire les régimes indemnitaires applicables aux services de l'Etat, l'objet du décret est d'identifier les services de l'Etat, en considération des fonctions exercées, dont l'équivalence avec les fonctionnaires territoriaux permet de retenir leur régime indemnitaire comme référence. Cette comparaison a porté pour l'essentiel sur les agents des services extérieurs de l'Etat, en particulier ceux des ministères de l'intérieur et de l'équipement, dont les niveaux de qualification, de compétence et de responsabilité peuvent être raisonnablement rapprochés de ceux de leurs homologues des collectivités locales. Toutefois, pour les administrateurs territoriaux,l'absence d'équivalence immédiate au niveau local a justifié une référence aux administrateurs civils. Dès lors que cette équivalence est expressément établie par le décret, les textes réglementaires existant pour la fonction publique de l'Etat constituent le cadre commun à l'ensemble des collectivités locales à l'intérieur duquel celles-ci peuvent librement déterminer le contenu, les modalités et les taux du régime indemnitaire de leurs fonctionnaires. Le décret du 6 septembre 1991 s'inscrit donc, conformément à l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, dans le respect : d'une part, du principe d'égalité de traitement des fonctionnaires afin d'éviter des différences injustifiées entre fonctionnaires exerçant des fonctions équivalentes, entre fonction publique de l'Etat et fonction publique territoriale comme à l'intérieur de celle-ci ; d'autre part, de l'autonomie de décision des collectivités locales en matière de gestion de leur personnel : celles-ci disposent d'une grande souplesse pour adapter individuellement le régime indemnitaire de leurs agents, grâce notamment au mécanisme prévu par l'article 5 du décret, qui permet par la constitution d'une enveloppe complémentaire l'abondement des dotations individuelles. S'il est exact que le décret traduit des différences selon les grades et entre la filière administrative et la filière technique, celles-ci résultent de la situation existante liée à la diversité des situations des corps de la fonction publique auxquelles a renvoyé l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984. Au demeurant, les collectivités locales peuvent moduler les divers mécanismes indemnitaires à leur disposition selon les catégories d'agents et leurs propres choix de gestion, dans les limites des textes de référence de l'Etat. Globalement, les niveaux de primes découlant de ces textes sont aussi avantageux et fréquemment plus importants que ceux résultant des textes indemnitaires propres à la fonction publique territoriale antérieurs. Les possibilités offertes par l'article 5 du décret, comme le cumul toujours possible avec les primes ou indemnités liées à des responsabilités ou sujétions particulières, fournissent par ailleurs autant de marges de manoeuvre aux collectivités locales pour, non seulement assurer au minimum la continuité des avantages indemnitaires procurés à leurs fonctionnaires dans un cadre désormais plus homogène, mais encore améliorer la situation de certains grades. Si le Gouvernement reste naturellement ouvert à toute discussion sur les conséquences et la portée du nouveau régime indemnitaire, dans la perspective notamment de la prise en compte des autres filières, il n'est pas envisagé cependant de modifier le décret du 6 septembre dernier. ; moduler les divers mécanismes indemnitaires à leur disposition selon les catégories d'agents et leurs propres choix de gestion, dans les limites des textes de référence de l'Etat. Globalement, les niveaux de primes découlant de ces textes sont aussi avantageux et fréquemment plus importants que ceux résultant des textes indemnitaires propres à la fonction publique territoriale antérieurs. Les possibilités offertes par l'article 5 du décret, comme le cumul toujours possible avec les primes ou indemnités liées à des responsabilités ou sujétions particulières, fournissent par ailleurs autant de marges de manoeuvre aux collectivités locales pour, non seulement assurer au minimum la continuité des avantages indemnitaires procurés à leurs fonctionnaires dans un cadre désormais plus homogène, mais encore améliorer la situation de certains grades. Si le Gouvernement reste naturellement ouvert à toute discussion sur les conséquences et la portée du nouveau régime indemnitaire, dans la perspective notamment de la prise en compte des autres filières, il n'est pas envisagé cependant de modifier le décret du 6 septembre dernier.
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