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Coopération des collectivités territoriales avec les pays pauvres

11e législature

Question écrite n° 00732 de Mme Marie-Claude Beaudeau (Val-d'Oise - CRC)

publiée dans le JO Sénat du 03/07/1997 - page 1811

Mme Marie-Claude Beaudeau attire l'attention de M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation 3ur la mise en oeuvre d'une politique de décentralisation et de solidarité engagée par les collectivités territoriales françaises en développant une coopération avec les pays pauvres. Certaines sont engagées dans une action économique intérieure destinée à soutenir petites et moyennes industries (PMI) et petites et moyennes entreprises (PME) locales. D'autres pratiquent une coopération à vocation de solidarité à tonalité économique, technique, culturelle, administrative, en direction de pays non développés. Enfin, des villes et villages des zones frontalières se lancent dans une coopération transfrontalière. Elle lui demande de lui faire connaître le bilan de ces activités, avec une analyse quantitative, qualitative, la nature des activités, les évolutions, l'avenir de cette activité internationale de nos collectivités territoriales ainsi que la liste des pays étrangers bénéficiaires.

Transmise au ministère : Affaires étrangères



Réponse du ministère : Affaires étrangères

publiée dans le JO Sénat du 26/03/1998 - page 957

Réponse. - Mme le sénateur Marie-Claude Beaudeau désire qu'on lui fasse connaître le bilan des activités extérieures des collectivités locales en particulier celui de la coopération décentralisée, qu'elles sont à même d'avoir depuis la loi du 2 mars 1982, et de ses prolongements particuliers en la matière, à savoir la loi du 6 février 1992 qui autorise formellement la coopération décentralisée, son complément, c'est-à-dire, la loi du 4 février 1995, et nombre d'accords-cadres internationaux auxquels la France participe ou dont elle se trouve à l'origine. La réponse à la question posée par l'honorable parlementaire comportera donc deux volets, d'une part, le rappel du cadre institutionnel et opérationnel interne et externe, à travers lequel l'Etat s'est efforcé de favoriser les diverses formes de la coopération décentralisée et, d'autre part, une présentation de l'ensemble des opérations. Il y a trois formes de la coopération décentralisée : une vers les pays de développement économiquement comparable, dite " Nord-Nord ", qui représente compte tenu du poids de l'Europe occidentale, la majorité du phénomène (60 %) ; une autre, " Nord-Sud ", qu'il s'agisse du " champ " ou du " hors-champ " qui est nommée coopération décentralisée " de développement " (20 %) ; et enfin une troisième dite " intermédiaire " et qui concerne les pays d'Europe centrale et orientale dont la Russie (20 %). I. - Le cadre institutionnel et opérationnel français : la loi du 2 mars 1982 ne comportait qu'une allusion à la coopération internationale des collectivités locales, en l'occurrence l'article 65 qui prévoyait qu'une autorisation a priori du Gouvernement était nécessaire pour permettre des coopérations entre régions frontalières françaises et étrangères. Dix ans après, alors que le phénomène de la coopération décentralisée s'était beaucoup développé dans une ambiance de tolérance, voie d'encouragement, de la part des gouvernements successifs (cf. circulaires des Premiers ministres Mauroy, Fabius et Chirac), c'est le Gouvernement dont M. Michel Rocard était le Premier ministre qui en a établi le projet et fait adopter par le Parlement la loi du 6 février 1992 relative à l'organisation territoriale de la République et dont le titre IV autorisait formellement la coopération décentralisée des collectivités locales françaises et étrangères sous certaines conditions, à savoir le respect des compétences respectives des collectivités désireuses de coopérer et le respect des engagements internationaux de la France, l'observation de ces conditions étant soumise au contrôle de légalité de droit commun tel qu'il est exercé par les préfets. Cette loi comportait aussi la création par voie législative d'un organisme paritaire Etat-collectivités locales présidé par le Premier ministre qui, après plusieurs autres formalités à remplir, dont un décret d'application en Conseil d'Etat, a été installé au nom du Premier ministre le 2 juillet 1996 et qui a donné naissance à plusieurs groupes de travail qui fonctionnent de manière satisfaisante depuis. En outre, le recours à des maîtres d'ouvrage comme les sociétés d'économie mixte et les groupements d'intérêt public était prévu. Par ailleurs, dès 1983 avait été créé par circulaire du Premier ministre un délégué pour l'action extérieure des collectivités locales au ministère des affaires étrangères, mais dont la fonction horizontale était largement interministérielle et consistait à favoriser par tout moyen le développement de la coopération décentralisée dans le respect de la décentralisation et les prérogatives de l'Etat central. En 1990, le statut de ce délégué, depuis cette date un préfet, a été consolidé en ce sens qu'il a été alors nommé par décret présidentiel en Conseil des ministres pour renforcer son autorité alors que le premier l'avait été par décret du Premier ministre. Le délégué est secrétaire de la Commission nationale de la coopération décentralisée, chef des délégations françaises aux commissions intergouvernementales de voisinage, préside de nombreuses réunions interministérielles pour faire avancer la coopération décentralisée qui répertorie actuellement 4 500 opérations telles qu'elles ont été recensées par l'inventaire informatique mis au point pour faciliter le travail de la Commission nationale (opérations en cours, y compris pluriannuelles qui permettent de suivre la continuité de ces opérations sur plusieurs années, et opérations achevées). Par ailleurs, la France a pris l'initiative de nombreux accords-cadre-bi ou multilatéraux, ou en a favorisé l'aboutissement, de manière à faciliter la conclusion de conventions de coopération décentralisée entre les collectivités territoriales françaises et étrangères. Un premier accord, d'ambition modeste, a été signé avec l'Italie concernant la coopération transfrontalière le 26 novembre 1993, à Rome. Un deuxième, beaucoup plus ambitieux, un traité franco-espagnol facilitant une coopération décentralisée transfrontalière étendue et approfondie, s'étendant sur 300 km de part et d'autre des Pyrénées, a été signé à Bayonne le 10 mars 1995. Enfin, un troisième accord, dont le champ d'application est plus vaste encore et qui concerne la France, l'Allemagne, le Luxembourg dans sa totalité, et la partie nord de la Suisse a été signé à Karlsruhe le 23 janvier 1996. Ce troisième accord crée une formule de maîtrise d'ouvrage tout à fait nouvelle et originale, une sorte de syndicat mixte international, qui s'appelle " le groupement local de coopération transfrontalière " et qui est en cours d'intégration dans le code général des collectivités territoriales. Ce groupement pourrait concerner aussi le traité franco-espagnol qui avait prévu une ouverture à ce sujet. Ces trois accords-cadre sont applicables à la suite de leur ratification, intervenue, par les parties concernées. La France a joué un rôle déterminant dans un document beaucoup plus important encore puisqu'il est susceptible de concerner, lui, 40 pays d'Europe et qui est le premier protocole additionnel à la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, dite " convention de Madrid ", qui avait pour objet de favoriser sur le plan des principes la coopération décentralisée, alors principalement transfrontalière, dans les années quatre-vingt. Cette convention avait été signée et ratifiée par la France, l'Italie et l'Espagne en 1984 avec certaines réserves, réserves que la France a levées en 1994 car elles n'étaient plus en harmonie avec l'évolution de sa législation interne. Le protocole additionnel qui a été négocié au Conseil de l'Europe sous la présidence française et adopté fin 1995 au comité des experts pour la coopération transfrontalière et interterritoriale dépendant du comité des pouvoirs locaux et régionaux prévoit lui aussi la possibilité pour les Etats qui le signeront et le ratifieront d'un maître d'ouvrage transfrontalier. Sept Etats ont déjà signé ce protocole et cinq l'ont ratifié ou sont en train de le faire, dont la France. Un second protocole relatif, celui-là à la coopération interterritoriale, dans ; la décentralisation et les prérogatives de l'Etat central. En 1990, le statut de ce délégué, depuis cette date un préfet, a été consolidé en ce sens qu'il a été alors nommé par décret présidentiel en Conseil des ministres pour renforcer son autorité alors que le premier l'avait été par décret du Premier ministre. Le délégué est secrétaire de la Commission nationale de la coopération décentralisée, chef des délégations françaises aux commissions intergouvernementales de voisinage, préside de nombreuses réunions interministérielles pour faire avancer la coopération décentralisée qui répertorie actuellement 4 500 opérations telles qu'elles ont été recensées par l'inventaire informatique mis au point pour faciliter le travail de la Commission nationale (opérations en cours, y compris pluriannuelles qui permettent de suivre la continuité de ces opérations sur plusieurs années, et opérations achevées). Par ailleurs, la France a pris l'initiative de nombreux accords-cadre-bi ou multilatéraux, ou en a favorisé l'aboutissement, de manière à faciliter la conclusion de conventions de coopération décentralisée entre les collectivités territoriales françaises et étrangères. Un premier accord, d'ambition modeste, a été signé avec l'Italie concernant la coopération transfrontalière le 26 novembre 1993, à Rome. Un deuxième, beaucoup plus ambitieux, un traité franco-espagnol facilitant une coopération décentralisée transfrontalière étendue et approfondie, s'étendant sur 300 km de part et d'autre des Pyrénées, a été signé à Bayonne le 10 mars 1995. Enfin, un troisième accord, dont le champ d'application est plus vaste encore et qui concerne la France, l'Allemagne, le Luxembourg dans sa totalité, et la partie nord de la Suisse a été signé à Karlsruhe le 23 janvier 1996. Ce troisième accord crée une formule de maîtrise d'ouvrage tout à fait nouvelle et originale, une sorte de syndicat mixte international, qui s'appelle " le groupement local de coopération transfrontalière " et qui est en cours d'intégration dans le code général des collectivités territoriales. Ce groupement pourrait concerner aussi le traité franco-espagnol qui avait prévu une ouverture à ce sujet. Ces trois accords-cadre sont applicables à la suite de leur ratification, intervenue, par les parties concernées. La France a joué un rôle déterminant dans un document beaucoup plus important encore puisqu'il est susceptible de concerner, lui, 40 pays d'Europe et qui est le premier protocole additionnel à la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, dite " convention de Madrid ", qui avait pour objet de favoriser sur le plan des principes la coopération décentralisée, alors principalement transfrontalière, dans les années quatre-vingt. Cette convention avait été signée et ratifiée par la France, l'Italie et l'Espagne en 1984 avec certaines réserves, réserves que la France a levées en 1994 car elles n'étaient plus en harmonie avec l'évolution de sa législation interne. Le protocole additionnel qui a été négocié au Conseil de l'Europe sous la présidence française et adopté fin 1995 au comité des experts pour la coopération transfrontalière et interterritoriale dépendant du comité des pouvoirs locaux et régionaux prévoit lui aussi la possibilité pour les Etats qui le signeront et le ratifieront d'un maître d'ouvrage transfrontalier. Sept Etats ont déjà signé ce protocole et cinq l'ont ratifié ou sont en train de le faire, dont la France. Un second protocole relatif, celui-là à la coopération interterritoriale, dans l'ensemble de l'Europe des 40, est en cours. Il a été conçu sur le modèle du premier. Le quorum minimum pour l'application du premier protocole par les pays qui l'ont adopté va donc être atteint. La présentation de ces instruments de légalité interne et externe montre que la France est un pays pilote en matière de coopération décentralisée, qui fait école non seulement dans les pays de l'Union européenne mais aussi dans les 40 pays du Conseil de l'Europe, et de façon plus extensive dans le reste du monde, grâce à la conception équilibrée de la coopération décentralisée dont elle a pris la tête. II. - Le bilan quantitatif et qualificatif des opérations de coopération décentralisée française : l'action extérieure des collectivités locales constitue un supplément substantiel à celle de l'Etat en termes de financement, spécialement vis-à-vis des pays dits du Sud, qu'ils soient de la zone " champ " ou " hors champ ", fréquemment d'ailleurs par l'intermédiaire d'opérateurs comme les ONG. Cette action extérieure s'exerce également vers toutes les zones géographiques et économiques du monde et dans différents domaines, dont l'action économique extérieure. D'après des estimations effectuées par le délégué pour l'action extérieure des collectivités locales en 1996, il apparaît que les collectivités territoriales consacrent environ un milliard de francs à leur action extérieure (opérations de coopération décentralisée, action économique extérieure, subventions aux associations et ONG, frais de personnel et de fonctionnement). Pour ce qui concerne plus spécialement la coopération décentralisée, les collectivités territoriales sollicitent de plus en plus des cofinancements de l'Etat, particulièrement dans le domaine de la coopération décentralisée de développement. Les services du ministère des affaires étrangères, à travers l'action de la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) ont vocation à intervenir en coopération en faveur de l'ensemble des pays du monde à l'exception des pays dits ACP (Afrique, Caraïbe et Pacifique) qui sont du ressort du secrétariat d'Etat à la coopération. Les outils et la politique de la DGRCST en matière de coopération décentralisée : depuis 1985 le ministère des affaires étrangères soutient l'action internationale des collectivités territoriales françaises ou coopération décentralisée, notamment grâce à un système de cofinancement de leurs projets. En 1992, les préfectures de région et de département ont été étroitement associées à ce processus de coopération décentralisée, par une circulaire du ministère des affaires étrangères qui leur délègue la charge de l'élaboration et du suivi d'un programme régional annuel de coopération décentralisée. Chaque préfecture reçoit en conséquence une notification d'enveloppe de crédits annuels lui permettant de cofinancer les projets présentés par des collectivités locales. Les cofinancements sont mis en oeuvre par les préfectures après que chaque projet a été expertisé par nos ambassades dans les pays concernés et les services compétents de la DGRCST lors du Comité national de la coopération décentralisée qui se réunit une fois l'an. Le montant des crédits alloués à la coopération décentralisée a augmenté sensiblement de 1993 (20,75 MF) à 1996 (26,8 MF soit 35 %), puis a subi un léger tassement en 1997, à l'image des crédits alloués à la DGRCST. La physionomie des cofinancements accordées aux collectivités locales françaises de 1994 à 1996 : a) la répartition géographique : la principale zone ; l'ensemble de l'Europe des 40, est en cours. Il a été conçu sur le modèle du premier. Le quorum minimum pour l'application du premier protocole par les pays qui l'ont adopté va donc être atteint. La présentation de ces instruments de légalité interne et externe montre que la France est un pays pilote en matière de coopération décentralisée, qui fait école non seulement dans les pays de l'Union européenne mais aussi dans les 40 pays du Conseil de l'Europe, et de façon plus extensive dans le reste du monde, grâce à la conception équilibrée de la coopération décentralisée dont elle a pris la tête. II. - Le bilan quantitatif et qualificatif des opérations de coopération décentralisée française : l'action extérieure des collectivités locales constitue un supplément substantiel à celle de l'Etat en termes de financement, spécialement vis-à-vis des pays dits du Sud, qu'ils soient de la zone " champ " ou " hors champ ", fréquemment d'ailleurs par l'intermédiaire d'opérateurs comme les ONG. Cette action extérieure s'exerce également vers toutes les zones géographiques et économiques du monde et dans différents domaines, dont l'action économique extérieure. D'après des estimations effectuées par le délégué pour l'action extérieure des collectivités locales en 1996, il apparaît que les collectivités territoriales consacrent environ un milliard de francs à leur action extérieure (opérations de coopération décentralisée, action économique extérieure, subventions aux associations et ONG, frais de personnel et de fonctionnement). Pour ce qui concerne plus spécialement la coopération décentralisée, les collectivités territoriales sollicitent de plus en plus des cofinancements de l'Etat, particulièrement dans le domaine de la coopération décentralisée de développement. Les services du ministère des affaires étrangères, à travers l'action de la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) ont vocation à intervenir en coopération en faveur de l'ensemble des pays du monde à l'exception des pays dits ACP (Afrique, Caraïbe et Pacifique) qui sont du ressort du secrétariat d'Etat à la coopération. Les outils et la politique de la DGRCST en matière de coopération décentralisée : depuis 1985 le ministère des affaires étrangères soutient l'action internationale des collectivités territoriales françaises ou coopération décentralisée, notamment grâce à un système de cofinancement de leurs projets. En 1992, les préfectures de région et de département ont été étroitement associées à ce processus de coopération décentralisée, par une circulaire du ministère des affaires étrangères qui leur délègue la charge de l'élaboration et du suivi d'un programme régional annuel de coopération décentralisée. Chaque préfecture reçoit en conséquence une notification d'enveloppe de crédits annuels lui permettant de cofinancer les projets présentés par des collectivités locales. Les cofinancements sont mis en oeuvre par les préfectures après que chaque projet a été expertisé par nos ambassades dans les pays concernés et les services compétents de la DGRCST lors du Comité national de la coopération décentralisée qui se réunit une fois l'an. Le montant des crédits alloués à la coopération décentralisée a augmenté sensiblement de 1993 (20,75 MF) à 1996 (26,8 MF soit 35 %), puis a subi un léger tassement en 1997, à l'image des crédits alloués à la DGRCST. La physionomie des cofinancements accordées aux collectivités locales françaises de 1994 à 1996 : a) la répartition géographique : la principale zone géographique bénéficiaire des crédits de cofinancement de coopération décentralisée depuis l'année 1991 est l'Europe centrale et orientale. On note cependant des tendances à une évolution marquée et rapide depuis 1995, à savoir une nette diminution des cofinancements (de 27 % de l'ensemble à 22 %), surtout sensible en Roumanie et en Pologne et corrélativement une augmentation forte des cofinancements en direction de l'Asie, notamment du Vietnam (de 15 à 21 % des cofinancements). Le Maghreb est aussi marqué par une demande de cofinancement en progression sensible (de 17 à 20 % des cofinancements, essentiellement liée au fort développement de la coopération décentralisée au Maroc). Les rencontres franco-marocaines de la coopération décentralisée qui se sont tenues à Marrakech en octobre 1996, ont permis d'apprécier la volonté du gouvernement marocain de développer ce genre de coopération. Les autres zones géographiques, Europe, Moyen-Orient, Afrique, Amérique latine, restent sables en terme de cofinancement. Les projets d'intérêt général représentent environ 15 % de l'ensemble des cofinancements. La notion d'intérêt général se réfère à des actions en France, qui ont surtout pour fonction d'apporter un appui technique au montage de projets ou de programmes. Les organismes représentatifs des collectivités locales comme Cités-Unies France et l'Assemblée des présidents des conseils généraux, bénéficient de cofinancements au titre d'un programme d'appui aux collectivités locales ou de projets d'éducation au développement du public français. Le nombre de demandes de cofinancement reçu au ministère n'a cessé de croître depuis 1993, passant de 169 demandes à 234 en 1997. Evolution de la coopération décentralisée : l'analyse de la coopération décentralisée au cours des dix dernières années fait apparaître des évolutions importantes en matière de structuration interne et de recherche de cohérence dans le cadre de la politique extérieure de la France. Les collectivités territoriales ont créé des services spécifiques pour traiter leurs relations internationales. La mise en place de service des relations internationales et l'organisation de formations spécifiques par le CNFPT (Centre national de la fonction publique territoriale) pour les agents ayant la charge de ces dossiers sont révélatrices de cette évolution. La recherche de cohérence s'exprime d'abord par la volonté de créer les meilleures synergies possibles entre les collectivités territoriales oeuvrant dans un même pays. A cette fin des groupes de concertation appelés groupe-pays ont été mis en place par les organismes fédérateurs des collectivités locales comme l'APCG ou Cités-Unies France. Cette recherche qui se fait avec les autres acteurs de la coopération (universités, ONG, entreprises et coopération institutionnelle bilatérale) s'affirme chaque année davantage, après une première période de recherche identitaire pendant laquelle la coopé ration décentralisée revendiquait sa différence par un isolement sans d oute trop marqué. Enfin, la reconnaissance internationale de l'émergence des pouvoirs locaux au niveau mondial, qui s'est concrétisée lors de la dernière conférence d'Istanbul sur l'habitat et les établissements humains par la constitution de la CAMVAL (coordination des associations mondiales des villes et des autorités locales), reconnue par le système des Nations Unies (PNUD, CNUEH) laisse envisager un accroissement des échanges internationaux entre les collectivités territoriales. La coopération décentralisée française qui se distingue par un ; géographique bénéficiaire des crédits de cofinancement de coopération décentralisée depuis l'année 1991 est l'Europe centrale et orientale. On note cependant des tendances à une évolution marquée et rapide depuis 1995, à savoir une nette diminution des cofinancements (de 27 % de l'ensemble à 22 %), surtout sensible en Roumanie et en Pologne et corrélativement une augmentation forte des cofinancements en direction de l'Asie, notamment du Vietnam (de 15 à 21 % des cofinancements). Le Maghreb est aussi marqué par une demande de cofinancement en progression sensible (de 17 à 20 % des cofinancements, essentiellement liée au fort développement de la coopération décentralisée au Maroc). Les rencontres franco-marocaines de la coopération décentralisée qui se sont tenues à Marrakech en octobre 1996, ont permis d'apprécier la volonté du gouvernement marocain de développer ce genre de coopération. Les autres zones géographiques, Europe, Moyen-Orient, Afrique, Amérique latine, restent sables en terme de cofinancement. Les projets d'intérêt général représentent environ 15 % de l'ensemble des cofinancements. La notion d'intérêt général se réfère à des actions en France, qui ont surtout pour fonction d'apporter un appui technique au montage de projets ou de programmes. Les organismes représentatifs des collectivités locales comme Cités-Unies France et l'Assemblée des présidents des conseils généraux, bénéficient de cofinancements au titre d'un programme d'appui aux collectivités locales ou de projets d'éducation au développement du public français. Le nombre de demandes de cofinancement reçu au ministère n'a cessé de croître depuis 1993, passant de 169 demandes à 234 en 1997. Evolution de la coopération décentralisée : l'analyse de la coopération décentralisée au cours des dix dernières années fait apparaître des évolutions importantes en matière de structuration interne et de recherche de cohérence dans le cadre de la politique extérieure de la France. Les collectivités territoriales ont créé des services spécifiques pour traiter leurs relations internationales. La mise en place de service des relations internationales et l'organisation de formations spécifiques par le CNFPT (Centre national de la fonction publique territoriale) pour les agents ayant la charge de ces dossiers sont révélatrices de cette évolution. La recherche de cohérence s'exprime d'abord par la volonté de créer les meilleures synergies possibles entre les collectivités territoriales oeuvrant dans un même pays. A cette fin des groupes de concertation appelés groupe-pays ont été mis en place par les organismes fédérateurs des collectivités locales comme l'APCG ou Cités-Unies France. Cette recherche qui se fait avec les autres acteurs de la coopération (universités, ONG, entreprises et coopération institutionnelle bilatérale) s'affirme chaque année davantage, après une première période de recherche identitaire pendant laquelle la coopé ration décentralisée revendiquait sa différence par un isolement sans d oute trop marqué. Enfin, la reconnaissance internationale de l'émergence des pouvoirs locaux au niveau mondial, qui s'est concrétisée lors de la dernière conférence d'Istanbul sur l'habitat et les établissements humains par la constitution de la CAMVAL (coordination des associations mondiales des villes et des autorités locales), reconnue par le système des Nations Unies (PNUD, CNUEH) laisse envisager un accroissement des échanges internationaux entre les collectivités territoriales. La coopération décentralisée française qui se distingue par un engagement fortement marqué des collectivités locales, contrairement aux collectivités des pays nordiques qui se positionnent plus comme des bailleurs de fonds, permet d'espérer un développement de cette forme de coopération au cours des prochaines années. ; engagement fortement marqué des collectivités locales, contrairement aux collectivités des pays nordiques qui se positionnent plus comme des bailleurs de fonds, permet d'espérer un développement de cette forme de coopération au cours des prochaines années.