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Prévention des inondations

12e législature

Question orale n° 0649S de M. Ambroise Dupont (Calvados - UMP)

publiée dans le JO Sénat du 28/01/2005 - page 545

M. Ambroise Dupont interroge M. le ministre de l'écologie et du développement durable sur la hiérarchie des documents de prévention des risques d'inondation et la classe des zones inondables.



Réponse du Ministère de l'écologie et du développement durable

publiée dans le JO Sénat du 09/03/2005 - page 1344

M. Ambroise Dupont. Ma question porte sur la coexistence de deux types de zones classées au titre de la prévention du risque d'inondation et sur les conséquences de ces deux classements sur la responsabilité des élus.

II existe deux types de classification des zones inondables. Le premier est intitulé « plan de prévention des risques d'inondation », mieux connu sous le nom de PPRI. Aux termes de la loi du 2 février 1995, ces PPRI doivent être mis en place à l'issue d'une concertation - trop souvent symbolique - entre les services de la direction départementale de l'équipement, la DDE, et les collectivités locales.

Cette classification interdit clairement aux maires et aux services d'urbanisme d'accorder un permis de construire ou tout autre certificat d'urbanisme au sein de ces zones, sauf à les assortir des conditions particulières prévues à l'article R. 421-38-14 du code de l'urbanisme.

La délivrance d'un permis de construire en méconnaissance des PPRI est de nature à entraîner la responsabilité pénale des élus, notamment sur le fondement de l'article 121-3, alinéa 3, et de l'article 223-1 du code pénal, qui sanctionnent les manquements à une obligation de sécurité mettant en danger la sécurité d'autrui.

Tout cela est clair, mais peu de ces PPRI sont aujourd'hui en place.

Le second type de zones soumises à un risque d'inondation est classifié au sein des atlas des zones inondables.

Ces atlas des zones inondables sont établis par les directions régionales de l'environnement, les DIREN, dans le cadre des obligations de l'Etat en matière de prévention des risques naturels majeurs prévues par le décret du 11 octobre 1990.

Ces documents portent à la connaissance des collectivités locales et du public les informations disponibles sur les risques d'inondation sous forme de textes et de cartes. Ils sont établis à partir des relevés des évènements historiques connus et d'études de modélisation. Ne faisant l'objet d'aucune concertation avec les élus locaux, ils font parfois l'objet de modifications importantes sans qu'aucun événement nouveau ne soit intervenu pour justifier l'extension des périmètres concernés et l'aggravation de l'aléa du risque envisagé. Ainsi, dans le Calvados, l'atlas des zones inondables, mis à jour en 2003, vient de connaître une nouvelle mise à jour en novembre 2004, qui étend les zones inondables bien au-delà du périmètre des plus hautes eaux et remplace, pour de nombreux secteurs, le classement zone alluviale à risque mal identifié par un classement zone inondable.

Les atlas des zones inondables recouvrent donc des zones très larges dans lesquelles les risques d'inondation ne sont souvent pas avérés, voire sont tout à fait improbables. Il est dès lors très difficile pour les maires d'en tenir compte, notamment pour refuser un permis de construire, sans entraîner un fort mécontentement général.

De plus, cette double classification crée une instabilité dans les informations portées à la connaissance des élus locaux et du public qui risque de décrédibiliser la politique générale en matière de prévention des risques majeurs.

Surtout, il semble qu'aux termes du décret du 11 octobre 1990 les seules obligations des maires découlant de ces atlas des zones inondables consistent en une information du public sur les risques encourus ; il n'incombe nullement aux maires de les prendre en compte lors de la délivrance des documents d'urbanisme.

Monsieur le ministre, je vous remercie de m'indiquer si les élus locaux et les maires qui ne tiennent pas compte des atlas des zones inondables, notamment lors de l'élaboration des documents d'urbanisme et de la délivrance des permis de construire, engagent leur responsabilité administrative, civile et surtout pénale de la même manière qu'en cas de méconnaissance des PPRI.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable. Monsieur le sénateur, vous m'interrogez sur les responsabilités des autorités locales compétentes en matière d'urbanisme qui ne tiendraient pas compte, lors de l'élaboration des documents d'urbanisme ou de la délivrance de permis de construire, des informations sur les risques d'inondation contenues dans les atlas des zones inondables.

Vous faites, à bon droit, la distinction entre deux types de documents qui n'ont ni la même valeur juridique ni, par conséquent, les mêmes implications en termes de responsabilités : d'une part, les plans de prévention des risques naturels prévisibles, servitudes d'utilité publique annexées aux plans locaux d'urbanisme et directement opposables aux tiers et, d'autre part, les atlas des zones inondables, documents purement informatifs qui comportent notamment une cartographie des phénomènes historiques recensés.

Cependant, comme le rappelle la circulaire ministérielle du 4 novembre 2003 relative à la politique de l'Etat en matière d'établissement d'atlas des zones inondables, ces derniers constituent des documents de référence pour la connaissance des phénomènes d'inondation. Il est d'ailleurs de la responsabilité de l'Etat de les porter à la connaissance des autorités locales pour que celles-ci les prennent en compte, en tant que de besoin, dans leurs décisions en matière d'urbanisme.

Par conséquent, bien que dépourvus de valeur réglementaire et ayant vocation à être actualisés ou enrichis avec le temps, ces atlas représentent, au moment de leur transmission, un certain état des connaissances sur les risques d'inondation. Ils doivent, à ce titre, contribuer à orienter la réflexion des collectivités territoriales sur le développement et l'aménagement de leur territoire au travers des documents d'urbanisme. Ils doivent également inciter ces mêmes collectivités à apprécier les conditions de délivrance des autorisations en droit des sols au regard des impératifs de sécurité publique, en application notamment de l'article R. 111- 2 du code de l'urbanisme.

Les responsabilités encourues par les autorités compétentes en matière d'urbanisme sont largement reconnues sur le plan administratif dans le cas où un permis de construire a été délivré sans tenir compte des risques connus.

En matière pénale, ne pas tirer de conclusion directe, dans le domaine de l'urbanisme, d'un atlas des zones inondables n'est pas en soi constitutif d'un manquement à une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement au sens de l'article 223-1 ou de l'article 121-3 du code pénal, comme le serait en revanche la violation d'une règle édictée par un plan de prévention des risques, un PPR.

En revanche, et j'insiste sur ce point, en application du même article 121-3 du code pénal, le juge pénal pourrait qualifier de faute caractérisée ayant exposé la vie d'autrui à un risque d'une particulière gravité qui ne pouvait être ignorée la délivrance d'un permis de construire dans une zone identifiée comme soumise à un risque d'inondation important.

M. le président. La parole est à M. Ambroise Dupont.

M. Ambroise Dupont. Je vous remercie, monsieur le ministre, des précisions que vous avez apportées sur la classification et la hiérarchie des documents. Toutefois, il ne m'apparaît pas clairement que la vie des maires en sera simplifiée.

Aujourd'hui, les services de l'Etat, notamment la DDE, service instructeur en matière de documents d'urbanisme et de permis de construire, émettent purement et simplement un avis défavorable à toute construction qui se trouve ressortir de l'atlas des zones inondables.

On nous dit, année après année, que la carte évolue en fonction des travaux destinés à rendre constructibles des terrains aujourd'hui situés en zone dite inondable. Vous reportez ainsi un risque, puisque les travaux qui aboutissent à des remblaiements, dont on ne mesure pas toujours les effets, conduisent à créer de nouvelles zones inondables, lesquelles n'auront pas été signalées dans le précédent atlas ayant permis la délivrance du permis de construire.

Nous allons au devant de grandes difficultés et, s'il n'y a pas une lecture commune des services de l'Etat des divers documents établis dans ce domaine, les maires ne pourront pas facilement assumer la responsabilité qui leur est confiée.

Monsieur le ministre, les zones inondables figurent en rouge dans les PPRI. Il ne faudrait pas que ces atlas des zones inondables « rougissent » à la vitesse grand V, sous peine de bloquer tout développement.