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Conséquences de l'article 28 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement

13e législature

Question orale sans débat n° 1194S de M. Daniel Laurent (Charente-Maritime - UMP)

publiée dans le JO Sénat du 03/02/2011 - page 223

M. Daniel Laurent attire l'attention de Mme la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement sur la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, qui a modifié le dispositif relatif aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) pour les remplacer par des aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP). Aux termes de l'article 28 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, les ZPPAUP mises en place avant la date d'entrée en vigueur de la loi continuent à produire leurs effets de droit jusqu'à la transformation en AVAP, dans un délai maximal de cinq ans. Les modifications et révisions en cours à la date d'entrée en vigueur de la loi continuent d'être instruites conformément aux dispositions législatives antérieures. La révision d'une ZPPAUP créée antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi conduit à l'établissement d'une AVAP. Or, aucune disposition législative ne prévoit la possibilité de débuter une nouvelle modification de ZPPAUP, sans adopter une AVAP, au risque d'obérer des projets de développement économique ou touristique qui étaient en cours avant l'adoption de la loi, mais dont la mise en œuvre de la modification n'avait pas été engagée. Situation particulièrement dommageable car elle entraîne de surcroît des délais d'instruction exorbitants au vu des projets qui peuvent être relativement modestes et sans incidences majeures. En conséquence, il lui demande quelles mesures elle compte mettre en œuvre pour pallier cette situation.

Transmise au Ministère de la culture et de la communication



Réponse du Secrétariat d'État chargé du logement

publiée dans le JO Sénat du 06/04/2011 - page 2402

M. Michel Doublet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je vous prie, tout d'abord, de bien vouloir excuser l'absence de notre collègue Daniel Laurent, retenu par les obsèques d'un adjoint au maire de sa commune.

L'article 28 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a modifié le dispositif relatif aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, les ZPPAUP, pour les remplacer par des aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine, les AVAP.

Cette nouvelle disposition s'applique aux ZPPAUP en cours de création, de révision ou de modification, ainsi qu'aux zones existantes.

Dans le cadre de l'examen de la proposition de loi visant à faciliter la mise en chantier des projets des collectivités locales d'Île-de-France, le Sénat a adopté un amendement de notre collègue Philippe Paul, auquel nous nous sommes associés, Daniel Laurent et moi-même, et dont l'objet visait à rectifier l'article L. 642-8 du code du patrimoine, issu de l'article 28 de la loi « Grenelle 2 ».

Ainsi, l'article L. 642-8 du code du patrimoine, qui précise les conditions du passage d'une procédure à l'autre, prévoit que les ZPPAUP « en cours de révision » sont instruites conformément à la nouvelle procédure lorsqu'elles n'ont pas encore fait l'objet d'une enquête publique.

Cette disposition permet d'approuver immédiatement la révision dès lors que celle-ci a été réalisée. Elle a, toutefois, involontairement oublié le cas des ZPPAUP en cours d'élaboration qui ont été soumises à enquête publique avant la publication de la loi. L'amendement ainsi adopté vise à réparer cet oubli. Gageons que cette disposition sera actée dans le texte définitif.

Un autre cas de figure mérite d'être mis en exergue, celui des communes dont la révision du PLU, le plan local d'urbanisme, aurait été approuvée par le conseil municipal avant la loi Grenelle 2, et qui aurait souhaité, après l'entrée en vigueur de cette même loi, procéder à une modification du règlement de la ZPPAUP pour intégrer, qui un nouveau projet urbanistique, qui une opération de développement touristique, etc.

Or que constate-t-on ? Il est tout simplement impossible de débuter une nouvelle modification de ZPPAUP, aussi modeste soit-elle, sans adopter une AVAP, aucune mesure transitoire n'étant prévue.

Comment peut-on imaginer qu'une modification, qui n'obère en rien la philosophie d'une zone de protection patrimoniale et architecturale, puisse nécessiter plusieurs mois d'instruction, pour ne pas dire plus, et entraîner des surcoûts injustifiés pour les finances de nos collectivités ?

Dans son discours du 2 mars 2010, le Président de la République a demandé aux parlementaires de consacrer une partie de l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et du Sénat à « délégiférer » et nous l'a rappelé encore lors de la présentation des vœux en janvier dernier.

Par ailleurs, le Président de la République a demandé au président Larcher de formuler des propositions concernant les normes applicables aux collectivités territoriales. La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire s'en est saisie, et nous avons dès lors identifié plusieurs domaines, dont l'urbanisme.

Je ferai enfin référence à l'excellent rapport d'information de notre collègue et ami Claude Belot, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, au titre pour le moins explicite : La maladie de la norme, qui ne dit pas autre chose. Les procédures de modification et de révision des documents d'urbanisme sont contraignantes, longues et coûteuses pour les finances publiques.

Dès lors qu'il s'agit d'adaptations mineures et marginales de ces règles, ne pourrait-on pas envisager la réalisation de ces projets sans une modification du document d'urbanisme ou en simplifiant significativement la procédure ? Les élus locaux, notamment en milieu rural, nous font savoir qu'ils sont dépassés, voire exaspérés, par l'empilement des textes et l'excès normatif, tout particulièrement en matière d'urbanisme, qui pénalisent, voire freinent la mise en œuvre de projets qui peuvent paraître modestes d'un point de vue réglementaire mais se révéler importants pour le dynamisme de nos communes.

Je partage pleinement ces légitimes préoccupations, que nous avions anticipées avec mon collègue Daniel Laurent, en nous abstenant lors du vote de la loi Grenelle 2.

Monsieur le secrétaire d'État, quelles réponses concrètes pouvez-vous nous apporter sur cette problématique et quelles mesures comptez-vous mettre en œuvre pour simplifier le code de l'urbanisme ?

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé du logement. M. Laurent a souhaité attirer l'attention du Gouvernement sur les difficultés rencontrées par les modifications des ZPPAUP en AVAP, telles qu'elles sont prévues par les dispositions de la loi portant engagement national pour l'environnement.

La représentation nationale a souhaité une mise en œuvre rapide de la loi Grenelle 2, et c'est la raison pour laquelle il ne peut effectivement plus être créé, depuis le 14 juillet 2010, de ZPPAUP, mais seulement des AVAP.

Cette volonté du législateur manifeste le désir que les objectifs liés au développement durable soient pris en compte le plus rapidement possible dans les documents d'urbanisme. Ainsi, le fait qu'il n'existe pas de dispositions transitoires pour l'entrée en vigueur de cette loi traduit non pas un frein à la mise en place des projets de ZPPAUP en voie d'aboutissement, mais la volonté de ne plus créer de telles zones, appelées à être remplacées dans tous les cas par des AVAP.

Cependant, lors de la première lecture de la proposition de loi visant à faciliter la mise en chantier des projets des collectivités locales d'Île-de-France, le Sénat a adopté, le 30 mars 2011, un article 2 visant à permettre de continuer à instruire, selon la procédure applicable au ZPPAUP, les projets en cours d'élaboration à la date de publication de la loi portant engagement national pour l'environnement.

En tout état de cause et dans l'attente du vote de l'Assemblée nationale sur ce dernier texte, je tiens à préciser que les acquis des études patrimoniales réalisées et du projet établi ne sont nullement remis en cause.

La poursuite de la démarche nécessite de compléter le dossier par un diagnostic environnemental, dont la synthèse et les conclusions devront figurer au rapport de présentation, et de mettre au point les prescriptions nécessaires à la prise en compte des objectifs de développement durable, en particulier en matière d'économie d'énergie et d'exploitation des énergies renouvelables.

Un acte portant mise à l'étude d'une AVAP peut d'ores et déjà être pris par délibération du ou des organes délibérants des collectivités territoriales compétentes, sans que soit encore paru le décret d'application de cette loi. Cet acte devra mentionner les modalités de concertation prévues par le code du patrimoine. Cependant, le décret d'application, qui doit être soumis prochainement au Conseil d'État, précise les dispositions législatives relatives à la composition de la commission locale, et la procédure de création ne peut être poursuivie avant la parution de ce décret.

Je précise, enfin, que le ministère de la culture et de la communication, qui a la charge de ce dispositif et de sa mise en œuvre, a prévu, dès le présent exercice budgétaire, un accroissement des crédits concernés, de manière à poursuivre l'attribution de subventions conséquentes auprès des collectivités territoriales qui s'engageront en particulier dans la transformation de ZPPAUP existantes ou en cours d'instruction en AVAP. Cet effort budgétaire, qui se répartira nécessairement dans le temps, sera consenti au moins jusqu'au terme du délai de cinq ans prévu par la loi pour la mise en œuvre de cette transformation.

M. le président. La parole est à M. Michel Doublet.

M. Michel Doublet. Je prends acte des déclarations de M. le secrétaire d'État, que je transmettrai bien sûr à notre collègue Daniel Laurent, et j'espère que celles-ci seront suivies d'effet.