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Devenir des partenariats public-privé dans la gestion des prisons en France

14e législature

Question orale n° 0042S de M. Jean-Jacques Mirassou (Haute-Garonne - SOC)

publiée dans le JO Sénat du 19/07/2012 - page 1601

M. Jean-Jacques Mirassou attire l'attention de Mme la garde des sceaux, ministre de la justice, sur le partenariat public-privé dans la gestion des prisons en France.

En 2002, M. Dominique Perben a souhaité renforcer la gestion mixte instituée par M. Albin Chalandon, en privatisant le parc pénitentiaire français avec son plan trop ambitieux « Prison 13 000 » ou comment financer 13 600 places avec seulement 1,4 milliard d'euros. Pour parvenir à cette privatisation, deux mécanismes sont venus compléter la gestion déléguée, la délégation de la conception et la construction des établissements pénitentiaires c'est-à-dire la location avec option d'achat pour l'État et le partenariat public-privé (PPP), un contrat unique qui permet de déléguer à la fois la conception, le financement, la construction, la maintenance et les services.

Que ce soit le partenariat public privé ou la gestion déléguée, qui consiste en un contrat global de multiservices allant de la restauration jusqu'à l'accueil des familles, l'État conserve ses missions fondamentales de direction, de surveillance et de greffe, laissant le fonctionnement courant à ces entreprises partenaires. Bien que l'administration et les entreprises ne fassent pratiquement qu'un pour l'exécution des services, ils sont bien distincts en ce qui concerne les bénéfices. Il est évident que les services privés, comme SIGES filiale de SODEXO intervenant dans le milieu carcéral, ne sont motivés que par l'immense profit qu'il est possible de réaliser. Il prend à titre d'exemple, le budget alloué à la direction interrégionale des services pénitentiaires Midi Pyrénées-Languedoc Roussillon. En 2011, dans les 46,7 millions d'euros du budget global 29,5 millions étaient affectés aux frais de la gestion déléguée et aux frais occasionnés par le partenariat public-privé de l'établissement pour peines de Béziers soit environ 60 % de ce budget qui n'a cessé de diminuer. En effet, il est passé de 54,5 millions d'euros en 2010 à 49,7 millions en 2011 alors que les dépenses globales de 2010 ont avoisiné les 55 millions d'euros. En conclusion, le budget global alloué à la gestion déléguée et au partenariat public privé augmente d'année en année et devient gargantuesque aux dépens des frais de fonctionnement public réservés à l'administration pénitentiaire. Ce triste constat n'est que la conséquence logique de l'oubli de l'État de sa fonction régalienne qui cède aux sirènes de la rentabilité. Or la sécurité n'a jamais fait bon ménage avec la rentabilité et le Gouvernement en a fait l'expérience à plusieurs reprises. La privatisation des prisons est un échec et il ne faut pas attendre que la prison devienne 100 % privée comme aux États-Unis pour mettre un frein à cette politique.

Face à ce constat alarmant, il lui demande de bien vouloir préciser l'ampleur de l'emprise du partenariat public-privé dans le parc pénitentiaire français ainsi que la part qu'elle représente dans le budget global alloué aux établissements pénitentiaires, et de lui faire part de la position du Gouvernement face à cette situation.



Réponse du Ministère de la justice

publiée dans le JO Sénat du 26/09/2012 - page 3112

M. Jean-Jacques Mirassou. Madame la garde des sceaux, en 2002, l'un de vos prédécesseurs, M. Perben, avait souhaité renforcer la gestion mixte instituée par Albin Chalandon, en engageant ce qu'il faut bien appeler une forme de privatisation du parc pénitentiaire français, par le biais d'un « programme 13 200 » qui consistait à financer la construction de 13 200 places de prison avec seulement 1,4 milliard d'euros.

Pour atteindre cet objectif, des mécanismes sont venus compléter la gestion déléguée. Je pense à la délégation de la conception et de la construction des établissements pénitentiaires, par le biais de la location avec option d'achat pour l'État, conclue grâce à la mise en place d'un partenariat public-privé. Ce contrat unique permet de déléguer non seulement la conception, le financement et la construction, mais également, et c'est beaucoup plus grave, la maintenance et les services.

Qu'il s'agisse du partenariat public-privé ou de la gestion déléguée, qui consiste en un contrat global de services allant de la restauration jusqu'à l'accueil des familles, l'État conserve ses missions fondamentales de direction, de surveillance et de greffe, laissant la gestion du fonctionnement courant aux entreprises partenaires. Mais, bien que l'administration et les entreprises ne fassent pratiquement qu'un pour l'exécution des services, elles sont bien distinctes en ce qui concerne la répartition des bénéfices. Je n'apprendrai rien à personne en soulignant qu'un certain nombre de filiales d'entreprises importantes intervenant dans le milieu carcéral ne sont motivées que par la perspective d'énormes profits.

En pratique, le budget global alloué à la gestion déléguée et au partenariat public-privé augmente d'année en année, aux dépens, malheureusement, des frais de fonctionnement publics réservés à l'administration pénitentiaire. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne le budget alloué à la direction interrégionale des services pénitentiaires Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon.

Ce triste constat n'est que la conséquence logique de l'« oubli » de sa fonction régalienne par l'État, qui a cédé dans le passé aux sirènes de la rentabilité. Or, on le sait, la sécurité n'a jamais fait et ne fera jamais bon ménage avec la rentabilité : l'ancien gouvernement en a fait l'expérience à plusieurs reprises.

La tentative de privatisation des prisons est un échec. Il ne faut pas attendre que la prison devienne à 100 % privée, comme aux États-Unis, pour mettre un frein à cette politique.

Face à ce constat alarmant, j'aimerais connaître, madame la ministre, votre évaluation de l'ampleur de l'emprise du partenariat public-privé dans le parc pénitentiaire français et la part que celle-ci représente dans le budget global alloué aux établissements pénitentiaires. Surtout, je voudrais savoir quelles sont vos intentions et ce que vous comptez faire pour enrayer une dérive qui peut déboucher sur un échec profond, comme on peut le voir outre-Atlantique.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur Mirassou, votre question est d'une très grande pertinence. Elle renvoie à des choix budgétaires qui hypothèquent les fonds publics pour deux générations !

Dès ma prise de fonctions, j'ai publiquement exprimé de fortes réserves au sujet de la forme de financement que constitue le partenariat public-privé.

J'ai fait évaluer la place et le poids du secteur privé dans la gestion et la construction des établissements pénitentiaires. Je puis vous communiquer quelques chiffres à cet égard : en 2012, les coûts s'élèvent à 295 millions d'euros pour la gestion déléguée et à 114 millions d'euros pour les loyers liés à des partenariats public-privé.

Ces crédits représentent 13,5 % du budget d'ensemble de la direction de l'administration pénitentiaire et concernent cinquante et un établissements, accueillant 49 % de la population carcérale. L'emprise est considérable.

Nous devons être rigoureux dans l'analyse : il y a lieu de distinguer gestion déléguée et partenariat public-privé.

Comme vous l'avez rappelé, monsieur le sénateur, le recours à la gestion déléguée date de la loi du 22 juin 1987, avec le lancement du programme de construction de 13 600 places de prison, voulu par M. Albin Chalandon, alors garde des sceaux, et financé à hauteur de 1,4 milliard d'euros.

Vingt-cinq ans plus tard, l'administration pénitentiaire dresse un bilan plutôt satisfaisant du recours à la gestion déléguée, de même que la Cour des comptes dans son rapport de 2006.

Pour autant, des questions de politique publique se posent néanmoins, car la politique pénitentiaire ne peut continuer à être déconnectée de la politique pénale : elle en dépend. Nous devons nous interroger non pas sur le nombre de places de prison à construire, mais sur le sens de l'incarcération dans la société française.

L'autre question posée est de nature financière : les services de l'État n'auraient-ils pas fait mieux ?

L'exemple des régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon que vous avez cité nous amène à penser qu'on ne peut se dispenser d'analyser les performances comparées du secteur privé et du secteur public en matière de gestion.

Pour ce qui concerne la formule du partenariat public-privé, elle a été introduite par le biais d'une ordonnance de 2004. Il s'agit de confier au secteur privé non seulement la gestion, mais aussi la conception, la construction et le financement d'établissements pénitentiaires. L'État s'engage ainsi avec un partenaire privé pour une durée de trente ans, soit deux générations. Ce type de formule de financement a un coût exorbitant. En outre, il met en place un rapport de force défavorable à l'État en cas de demande de modification ou de révision du contrat.

La Cour des comptes elle-même a établi dans son rapport d'activité de 2008, sous la présidence de Philippe Séguin, un bilan très critique des partenariats public-privé, dénonçant en particulier des projets qui consistent à confier à des tiers financeurs le soin de bâtir des usines à gaz, en oubliant que celui qui emprunte pour le compte de l'État le fait à un coût beaucoup plus élevé que celui-ci. C'est bien l'importance des taux d'intérêt qui explique que les loyers soient aussi lourds.

Trois établissements fonctionnent sur cette base : ceux de Lille, de Réau et de Nantes. Ce que l'on appelle les « coups partis » dans le jargon financier, à savoir les constructions déjà très avancées, iront à leur terme, et les engagements dont la dénonciation coûterait trop cher à l'État seront maintenus. En revanche, je prends l'engagement devant vous que, à l'avenir, il ne sera plus recouru aux PPP pour la construction d'établissements pénitentiaires.

Comme vous l'avez souligné à juste titre, monsieur le sénateur, la question n'est pas seulement financière : il y va également d'une mission régalienne de l'État s'il en fut, dont le grignotage par le secteur privé est inquiétant pour notre démocratie.

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou.

M. Jean-Jacques Mirassou. Madame la ministre, je vous remercie chaleureusement de votre réponse.

La précision et la conviction dont vous avez fait montre attestent que vous avez pleinement mesuré l'ampleur du problème, qu'il s'agisse de son aspect financier ou, surtout, du grignotage des missions régaliennes de l'État, qui risque de remettre en cause, comme on peut le constater aux États-Unis, l'égalité de traitement en matière d'incarcération.

Je prends acte du fait que l'évaluation de l'emprise du partenariat public-privé dans notre parc pénitentiaire a été réalisée de façon très précise et que si les projets déjà engagés seront poursuivis, il ne sera plus recouru à cette forme de financement à l'avenir.