Question de M. ALLIZARD Pascal (Calvados - UMP) publiée le 13/11/2014
M. Pascal Allizard attire l'attention de Mme la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité sur les règles de construction et d'évolution du bâti en zone agricole et naturelle.
Il rappelle que les règles de construction en zone « A » et « N » sont encadrées par les dispositions du code de l'urbanisme, notamment l'article L. 123-1-5. Celui-ci a été récemment modifié par la loi n° 2014-366 pour l'accès au logement et à un urbanisme rénové, dite ALUR, puis par la loi n° 2014-1170 loi n° 2014 1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.
Il observe que, de fait, il était devenu quasi impossible de faire évoluer le bâti existant en zone agricole et naturelle, en dehors des secteurs de taille et de capacité d'accueil limités (STECAL), pénalisant ainsi les habitants des territoires concernés. Les STECAL ne pouvant être établis, selon la loi, qu'à titre exceptionnel pour éviter le « pastillage » excessif, la situation était extrêmement problématique. Nombre de collectivités ont été amenées, comme dans le département du Calvados où l'habitat est très dispersé au cœur des zones « A » et « N », à prendre des délibérations traduisant leurs inquiétudes sur ce sujet. La loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a permis quelques avancées, à l'initiative de certains sénateurs, en lien avec l'Association des maires de France.
Il a toutefois fallu attendre le stade ultime de la commission mixte paritaire pour s'accorder a minima sur un assouplissement limité des contraintes. Ainsi, d'une part, en dehors des STECAL, certains bâtiments identifiés dans le règlement du plan local d'urbanisme (PLU) pourront faire l'objet d'un changement de destination, après avis conforme de la commission départementale de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers (CDPENAF, ex-CDCEA) pour les zones agricoles, et de la commission départementale des sites pour les zones naturelles.
D'autre part, les bâtiments d'habitation pourront faire l'objet d'une extension dès lors que le règlement en prévoit les conditions. Toutefois, rien ne vise les annexes qui ne constituent pas des extensions des bâtiments existants au sens de la loi - telles que les piscines, les garages ou les abris de jardin notamment, lesquelles annexes demeurent interdites alors qu'elles représentent des accessoires communs des habitations. Quant aux abris pour animaux, fréquents en zone rurale, ils sont régis par des règles sanitaires qui imposent un éloignement des habitations. En outre, l'obligation d'offrir un abri aux animaux prévue par le code rural est rendue impossible actuellement hors statut agricole.
Enfin, il n'est pas envisageable de créer un STECAL pour chaque annexe, quelle que soit sa nature (piscine, garage, abris de jardin ou pour animaux), dans les zones d'habitat dispersé. Au moment où les territoires ruraux doivent retrouver de l'attractivité pour ne pas périr, les habitants et les élus s'inquiètent de ce verrouillage inadapté des autorisations de construire. Sans revenir sur le principe de préservation du foncier - que nul ne conteste - il semble important de rappeler que les territoires ruraux sont vivants et leurs habitants doivent pouvoir y vivre sans contraintes excessives. De plus, ces annexes n'emportent pas de consommation foncière supplémentaire puisqu'elles se situent sur des terrains déjà bâtis.
Il lui demande, en conséquence, si une réflexion pourrait être mise en place, en partenariat avec les associations représentatives d'élus, permettant de faire évoluer les règles de constructibilité des bâtiments annexes ou de loisir en zone agricole et naturelle, en dehors des STECAL.
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Réponse du Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt publiée le 17/12/2014
Réponse apportée en séance publique le 16/12/2014
M. Pascal Allizard. Je voudrais attirer l'attention de Mme la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité sur les règles de construction et d'évolution du bâti en zone agricole et naturelle.
Les règles de construction en zones« A » et « N » sont encadrées par les dispositions du code de l'urbanisme, notamment l'article L. 123-1-5. Celui-ci a été récemment modifié par la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », puis par la loi d'avenir sur l'agriculture.
De fait, il est devenu quasiment impossible de faire évoluer le bâti existant en zone agricole et naturelle en dehors des secteurs de taille et de capacité d'accueil limités, les STECAL, pénalisant ainsi les habitants des territoires concernés.
Les STECAL ne pouvant être établis selon la loi qu'à titre exceptionnel pour éviter le pastillage excessif, la situation était extrêmement problématique. Nombre de collectivités territoriales ont été amenées, comme dans le département du Calvados où l'habitat est très dispersé, à prendre des délibérations traduisant leurs inquiétudes à ce sujet - je les tiens, monsieur le ministre, à votre disposition.
La loi d'avenir pour l'agriculture a permis, il est vrai, quelques avancées, sur l'initiative de certains sénateurs et en lien avec l'Association des maires de France.
Ainsi, d'une part, en dehors des STECAL, certains bâtiments identifiés dans le règlement du plan local d'urbanisme, le PLU, pourront faire l'objet d'un changement de destination, après avis conforme de la commission départementale de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers, la CDPENAF. D'autre part, les bâtiments d'habitation pourront faire l'objet d'une extension, dès lors que le règlement en prévoit les conditions.
Toutefois, rien ne vise les annexes, qui ne constituent pas des extensions des bâtiments existants au sens de la loi, telles que les piscines, les garages ou les abris de jardin notamment, et qui demeurent interdites, alors qu'elles représentent des accessoires communs des habitations.
Quant aux abris pour animaux, fréquents en zone rurale, ils sont régis par des règles sanitaires qui imposent un éloignement des habitations. En outre, l'obligation d'offrir un abri aux animaux, prévue par le code rural, est rendue impossible actuellement hors statut agricole.
Enfin, il n'est pas envisageable de créer un STECAL pour chaque annexe, quelle que soit sa nature, dans les zones d'habitat dispersé.
Sans revenir sur le principe de préservation du foncier, que nul ne conteste, il semble important de rappeler que les territoires ruraux sont vivants et que leurs habitants doivent pouvoir y résider sans contraintes excessives. De plus, et c'est le plus important, ces annexes n'emportent pas de consommation foncière supplémentaire, puisqu'elles se situent sur des terrains déjà bâtis.
Envisagez-vous, monsieur le ministre, de mener une réflexion sur ce sujet, en partenariat avec les associations représentatives d'élus ?
Une telle réflexion, attendue par les élus, permettrait de faire évoluer les règles de constructibilité des bâtiments annexes ou de loisirs en zones naturelles ou agricoles, et cela en dehors des STECAL.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Stéphane Le Foll,ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement. Le sujet que vous évoquez, monsieur le sénateur, a été longuement débattu dans cet hémicycle lors de l'examen de la loi d'avenir pour l'agriculture, à propos des modifications à apporter à la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite« loi ALUR », en vue de tenir compte des besoins du monde rural.
Nous devons tous garder à l'esprit que nous avons besoin, pour lutter contre l'utilisation des terres agricoles ou densifier l'habitat en vue de limiter les coûts de fonctionnement pesant sur les collectivités, de nous coordonner et de faire preuve de cohérence.
Vous l'avez rappelé, sur l'initiative d'élus, notamment de sénateurs et de députés, nous avons fait évoluer la loi ALUR. Il était en effet nécessaire d'y apporter des modifications, car, à trop durcir la règlementation, on impose un « corset » juridique difficile à supporter. La loi autorise donc désormais l'extension des bâtiments d'habitation pour les zones naturelles et agricoles, ainsi que le changement de destination de tous les bâtiments situés dans ces zones, s'ils ont été désignés par le règlement du PLU, le plan local d'urbanisme. Il s'agit, dans le cadre de ce plan, de suivre une stratégie globale d'urbanisation.
Ces nouvelles dispositions sont bien sûr encadrées, mais elles n'en constituent pas moins une évolution non négligeable par rapport à ce que la loi ALUR avait initialement prévu, permettant une souplesse utile, notamment pour l'installation des jeunes agriculteurs, un sujet qui avait été porté avec beaucoup de force par plusieurs sénateurs et par le rapporteur de la loi d'avenir pour l'agriculture, M. Didier Guillaume.
L'esprit premier de ces ajustements était de faciliter le logement des jeunes installés à proximité de l'exploitation, en évitant les dérives en termes de spéculation financière et foncière sur ces terrains.
Ces dispositions traduisent le compromis qui a été trouvé. Pour ma part, je souhaite que l'on en reste là, même si des réflexions peuvent toujours être poursuivies. En effet, j'avais pu mesurer, à l'époque, l'ampleur des tensions existantes et de l'opposition entre les préoccupations légitimes des élus et l'intérêt général, lequel veut que l'on maintienne une urbanisation maîtrisée, en évitant le mitage et la consommation de terres agricoles.
Je sais que je n'ai pas complètement répondu à votre question, monsieur le sénateur, mais sachez que ce débat a eu lieu et que des avancées ont été introduites dans la loi d'avenir pour l'agriculture. On pourra toujours aller plus loin, mais je crois que le compromis trouvé, en particulier au Sénat, est bon.
M. le président. La parole est à M. Pascal Allizard.
M. Pascal Allizard. Je vous remercie de votre réponse, monsieur le ministre. La question des annexes reste en effet posée.
M. Stéphane Le Foll,ministre.Tout à fait !
M. Pascal Allizard. Un point d'inquiétude subsiste, dont je souhaite vous faire part : depuis quelque temps, l'absence de réponses aux demandes d'autorisation d'urbanisme vaut accord. Je crains qu'un certain nombre de nos collègues n'en abusent quelque peu, ce qui risque d'entraîner des contentieux. Il faut donc continuer de travailler sur ce sujet.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Stéphane Le Foll,ministre.Pourriez-vous me saisir précisément de cet intéressant sujet, monsieur le sénateur ? En effet, nous n'avons pas encore eu l'occasion de l'examiner.
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