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Réforme des normes d'accueil de la petite enfance

15e législature

Question écrite n° 11598 de M. Rémi Féraud (Paris - SOCR)

publiée dans le JO Sénat du 18/07/2019 - page 3817

M. Rémi Féraud appelle l'attention de Mme la ministre des solidarités et de la santé sur les futures ordonnances visant à réformer les normes d'accueil de la petite enfance.
La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance prévoit une évolution des normes d'accueil de la petite enfance.
Ce texte prévoit en effet, en son article 50, que le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances « toute mesure relevant du domaine de la loi afin de faciliter l'implantation, le développement et le maintien de modes d'accueil de la petite enfance ».
Depuis, un groupe de travail rassemblant professionnels de la petite enfance, représentants de gestionnaires d'établissements et de collectivités territoriales s'est réuni à plusieurs reprises.
Mais les options développées dans le texte intitulé « un cadre plus simple pour une offre d'accueil plus riche », soumis à consultation jusqu'au 15 juillet 2019, inquiètent tant les professionnels que les collectivités.
Parmi elles figurent une modification du taux d'encadrement qui serait unifié en fonction de l'âge des enfants, la diminution de 7 à 5,5 m2 de la surface moyenne par enfant, un assouplissement des qualifications requises, l'augmentation de la capacité des micro-crèches ou encore des modalités d'accueil en surnombre qui pourraient être revues à la hausse.
Le texte de la loi pour un État au service d'une société de confiance prévoit, en cas de dérogations aux législations actuelles, que des garanties équivalentes soient apportées « en termes de qualité d'accueil » et de « respect de l'intérêt de l'enfant ».
Il aimerait, sur ce point, connaitre l'existence et l'étendue de ces garanties, sans lesquelles la réforme actuellement proposée ne manquera pas de dégrader la qualité de l'accueil de la petite enfance.

Transmise au Secrétariat d'État auprès de la ministre des solidarités et de la santé



Réponse du Secrétariat d'État auprès de la ministre des solidarités et de la santé

publiée dans le JO Sénat du 24/10/2019 - page 5420

Par l'article 50 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018, le Parlement a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes les mesures d'ordre législatif pouvant concourir au développement et au maintien de l'offre d'accueil du jeune enfant soit en simplifiant et en mettant en cohérence les législations des différents modes d'accueil, dans le respect de leurs spécificités, soit en introduisant des possibilités de dérogation justifiées par la spécificité des situations et des enjeux locaux, dès lors que des garanties équivalentes en termes de qualité d'accueil seraient apportées, soit enfin en favorisant une meilleure coordination des différentes autorités compétentes à travers l'expérimentation de guichets uniques administratifs ou d'instances favorisant la cohérence des actes pris au regard des diagnostics, des schémas, des plans d'action locaux. Dans ce cadre, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) est chargée de la préparation des mesures, embrassant tous les modes d'accueil (individuels et collectifs) et étudiant les dispositions législatives et réglementaires. Des réunions de travail ont été organisées de septembre 2018 à janvier 2019. Elles ont rassemblé un large panel d'acteurs du secteur : organisations de professionnels de la petite enfance, fédérations et associations nationales de gestionnaires et employeurs publics et privés, administrations centrales de l'État. Ces rencontres ont été suivies de contributions écrites. La DGCS a ensuite communiqué un projet de réforme le 17 mai 2019 aux partenaires et organisations syndicales. L'ensemble de ces contributions fera l'objet d'un rapport de synthèse public à l'automne 2019. Le projet entend apporter plus de simplicité aux porteurs de projets, gestionnaires et employeurs, aux professionnels de l'accueil et aux parents. Il comporte quinze blocs de mesures qui ont trait aussi bien au renforcement de la gouvernance locale qu'à la fixation d'une exigence nationale de qualité de l'accueil, l'organisation de temps d'analyse de pratiques, l'accès à la médecine du travail pour les assistants maternels ou encore la mobilisation des relais d'assistants maternels dans l'organisation de solutions d'accueil temporaire afin de lever certains freins à la formation continue, à l'engagement syndical ou tout simplement à l'accès aux soins. Le projet identifie aussi des axes prioritaires parmi lesquels la systématisation de l'accompagnement des professionnels en matière de santé de l'enfant (également clef d'un accueil plus inclusif), l'accueil occasionnel et la multiplication des passerelles professionnelles. Les micro-crèches sont aujourd'hui un type d'établissement d'accueil du jeune enfant distinct des crèches collectives. Leur capacité maximale est de dix places (article 2324-17 du code de la santé publique), majorée à onze en cas de surnombre. Dans le cadre d'un projet incluant une extension aux micro-crèches de l'obligation de s'assurer les services d'un référent en santé, et l'inclusion des micro-crèches dans l'obligation nouvelle d'organiser des temps d'analyse de pratiques réguliers, il est proposé d'intégrer les micro-crèches comme première catégorie des crèches collectives et d'augmenter leur capacité d'accueil. Deux nouveaux plafonds sont proposés : douze places et quinze places. En matière de taux d'encadrement, il est proposé d'établir une règle exigeante mais simple à appliquer et à contrôler. La réglementation actuelle stipule que les établissements doivent assurer un ratio de un professionnel pour cinq enfants qui ne marchent pas et de un professionnel pour huit qui marchent (article R. 2324-43 du code de la santé publique). Cette disposition n'est pas satisfaisante. D'une part le critère de motricité fait l'objet d'interprétations plurielles et le développement moteur de l'enfant n'est pas linéaire. D'autre part des taux différenciés selon un critère de motricité, qui distinguent la France par rapport à ses voisins, sont difficiles à contrôler. Cela amène des services de PMI des conseils départementaux à recommander et à contrôler un taux unique moyen de un professionnel pour six enfants. Deux options de simplification sont proposées : A/ un taux variable selon l'âge de l'enfant (un professionnel pour cinq enfants de moins de dix-huit mois, un professionnel pour huit enfants de dix-huit mois et plus) ; B/ un taux unique de un professionnel pour six enfants, laissant le gestionnaire la mission de répartir les moyens de manière à répondre au mieux aux besoins des enfants. En matière de surnombre, les dispositions actuelles (article R. 2324-27 du code de la santé publique) sont imprécises, difficiles à manier pour les gestionnaires, à comprendre pour les parents et à contrôler pour les services de la PMI. La possibilité d'accueillir plus d'enfants que le nombre pour lequel l'établissement a été autorisé varie selon la taille de l'établissement (10 %, 15 ou 20 %). Elle est conditionnée à une « moyenne hebdomadaire du taux d'occupation » inférieure ou égale à « 100% de la capacité d'accueil » autorisée. Elle n'est possible que « certains jours de la semaine ». Ces règles sont l'objet d'interprétations diverses selon les départements, tant au sujet du nombre de jours par semaine que de la définition et du calcul de la moyenne hebdomadaire du taux d'occupation. Il est donc proposé de créer une règle nationale simple : stipuler que les taux d'encadrement doivent être respectés à chaque instant ; préciser que la capacité d'accueil en surnombre doit être calculée en nombre d'enfants simultanément présents par application d'un taux unique à la capacité autorisée ; souligner que le nombre total d'enfants simultanément accueillis ne peut à aucun moment de la journée dépasser la capacité autorisée majorée et enfin établir un taux unique de surnombre. Pour limiter dans le temps le recours au surnombre (4). Deux options ont été proposées : A/ la possibilité pour tout établissement d'accueillir jusqu'à 20% d'enfants au-delà de sa capacité autorisée, à condition de ne pas dépasser un taux d'occupation horaire hebdomadaire de 100% ; B/ la possibilité pour tout établissement d'accueillir jusqu'à 15% d'enfants au-delà de sa capacité autorisée pendant vingt heures chaque semaine, à répartir selon les besoins d'accueil identifiés par le gestionnaire. Il est par ailleurs proposé d'instaurer une surface minimale utile par enfant. La réglementation nationale actuelle ne précise aucune surface et laisse aux services chargés d'instruire les demandes d'autorisation ou d'avis le soin de vérifier si les locaux et leur aménagement permettent la mise en œuvre du projet d'établissement et un accomplissement des tâches "dans des conditions satisfaisantes de sécurité, d'hygiène et de confort" (art. R2324-28 du code de la santé publique). Dans ces conditions, les services de PMI des conseils départementaux ont édicté des doctrines propres qui ont produit une très grande diversité de règles locales et historiques, mais dont la comparaison permet de dégager une recommandation moyenne : environ 10 m2 de surface utile programme par place, soit environ 6 à 7 m2 de surface utile dédiée aux enfants. Il est donc proposé d'aller au-delà de la simple recommandation (cf. le guide ministériel de 2017 à destination des PMI) et de créer une règle nationale fidèle à ces pratiques : définissant ce qu'est la surface utile enfant (tous les espaces dédiés à l'accueil des enfants, ce qui exclut offices, buanderies, vestiaires et toilettes du personnel par exemple) et en fixant un minimum par place de 7 m2. Afin de tenir compte des spécificités des territoires et des pratiques actuelles, et de manière à ne pas freiner le développement de l'offre d'accueil collectif là où la pression foncière est forte et les besoins accentués, il est proposé d'introduire une surface minimale dérogatoire de 5,5 m2 dans les zones tendues, conditionnée à la présence d'un espace extérieur ou d'un espace intérieur de motricité de 20 m2 minimum et de 2 m2 par place. Il est proposé de s'appuyer sur le critère de densité pour objectiver le zonage de cette dérogation, en utilisant la grille de densité de l'Institut national de la statistique et des études économiques. Plus largement, il est proposé de travailler à l'élaboration d'un référentiel national opposable en matière de bâtiments, pouvant intégrer des critères tels que le bruit, la luminosité, la qualité de l'air et bien sûr l'accessibilité et la sécurité.