Note de présentation des crédits des Services financiers pour 2005

M. Bernard ANGELS

CHAPITRE PREMIER :

EN 2005, UNE MODÉRATION DES CRÉDITS DES SERVICES FINANCIERS AU SEIN D'UN BUDGET DU MINEFI GLOBALEMENT EN BAISSE

Le projet de budget pour 2005 est marqué par deux tendances :

- une diminution en valeur des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;

- une maîtrise des dépenses affectées aux services financiers .

I. LE PROJET DE BUDGET DU MINEFI POUR 2005

A. DES CREDITS EN BAISSE DE 0,3 % A STRUCTURE COURANTE

Le total des crédits prévus pour 2005 au titre du bleu « économie, finances et industrie » s'élève à 14.936,7 millions d'euros, soit une diminution de 0,3 % par rapport à la dotation initiale pour 2004. A périmètre constant 2004, la baisse de crédits est bien plus importante puisqu'elle atteint, selon les documents d'information joints au présent projet de loi de finances 1,1 %. Après le ministère de l'agriculture, celui de l'écologie et celui de la jeunesse et des sports, le budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est celui qui baissera le plus fortement en 2005 .

Alors que dans le projet de loi de finances initiale pour 2004, les crédits du Minéfi progressaient très légèrement en valeur et diminuaient en volume, l'inflexion à la baisse est très significative en 2005.

1. Le bleu « économie, finances et industrie »

Une analyse en détail du bleu du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie s'avère cette année très difficile en raison de la progression des dotations globalisées, dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF.

Celles-ci, qui figurent sur des chapitres se terminant en « 9 » (39, 49, 59 et 69 selon les titres sur lesquels elles apparaissent) représentent dans le projet de loi de finances initiale pour 2005 plus de 40 % des crédits 2 ( * ) .

Budget du ministère de l'économie, finances et industrie

(en millions d'euros)

LFI 2004

PLF 2005

%

TITRE III

11.035,57

11.148,41

1,02%

Moyens de fonctionnement

Personnel 3 ( * )

8.614,23

4.087,88

-52,55%

Action sociale (chapitre 33-92)

121,95

123,19

1,02%

Fonctionnement et modernisation

1.834,88

762,64

-58,44%

Dont moyens de fonctionnement 4 ( * )

1.798,66

723,67

-59,77%

Dont crédits de modernisation (chapitre 37-92)

36,22

38,97

7,61%

Autres crédits 5 ( * )

288,17

6.001,63

1.982,66%

Subventions de fonctionnement (chapitre 36-10)

176,34

173,07

-1,86%

TITRE IV

2.471,33

1.527,06

-38,21%

Interventions publiques

TOTAL DEPENSES ORDINAIRES

13.506,90

12.675,47

-6,16%

TITRE V

Autorisations de programme

521,03

421,59

-19,09%

Crédits de paiement

400,14

383,81

-4,08%

TITRE VI

SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT

Autorisations de programme

846,25

1 554,42

83,68%

Crédits de paiement

1.074,88

1.877,47

74,67%

TOTAL GENERAL DES CREDITS DE PAIEMENT

14.981,92

14.936,74

-0,30%

Les évolutions au sein des différents titres, ainsi que celles affectant, plus globalement ces mêmes titres, ne sont pas significatives en raison du regroupement des crédits expérimenté dans le cadre de la préparation de la mise en oeuvre de la LOLF, et des transferts correspondants.

2. Les évolutions de périmètre budgétaire

Les évolution du périmètre du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, relativement minimes désormais, correspondent à plusieurs évolutions comme :

- les transferts d'emplois vers d'autres sections budgétaires . Les transferts externes au Minéfi enregistrent d'une part le transfert de 25 emplois vers le ministère de l'écologie et du développement durable (inspection des installations classées) et de 29 emplois vers les services généraux du Premier ministre (au titre de l'Agence pour le développement de l'administration électronique (ADAE, 28 emplois) et du Secrétariat Général de la Défense Nationale (SGDN), soit une réduction de 54 emplois budgétaires, et d'autre part le transfert en provenance du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, pour l'exercice des fonctions d'attaché agricole à la DREE, soit la création de trois postes par transfert ;

- le transfert, comme pour les autres ministères, du service des prestations familiales aux caisses d'allocations familiales à compter du 1 er janvier 2005 , qui engendre une réduction de crédits de 71,82 millions d'euros ;

- le transfert sur les crédits des services généraux du Premier Ministre, à hauteur de 66 millions d'euros, des crédits de l'aide à la presse d'information politique et générale (aide au numéro) dans le cadre de la mise en oeuvre du protocole d'accord du 22 juillet 2004 sur les conditions de prise en charge, d'acheminement, de traitement et de distribution de la presse par La Poste ;

- l'externalisation de l'activité de contrôle technique des véhicules poids lourds qui conduit à la non reconduction de la dotation de 5,3 millions d'euros inscrite au budget 2004.

3. La présentation des crédits selon la nouvelle nomenclature LOLF

En raison de transferts entre les différentes missions du budget général et d'une nomenclature « LOLF » encore peu stabilisée, la présentation, à titre indicatif, en application de l'article 66-1 de la LOLF, des crédits du budget général entre les différentes missions 6 ( * ) doit être interprétée avec précaution. La présentation annexée en loi de finances, de même que les avant-projets annuels de performances des programmes, dont il est vrai ce n'est pas à proprement parler la vocation, n'offrent pas d'explication sur les éventuelles modifications de périmètre opérées d'un exercice à l'autre.

Selon la présentation indicative, la mission « gestion et contrôle des finances publiques » progresserait sensiblement dans le projet de loi de finances pour 2005 tandis que les deux autres missions « stratégie économique et pilotage des finances publiques » et « développement et régulation économique » verraient leurs crédits réduits de l'ordre de 2 %.

Au sein de la première mission, la progression s'explique en raison d'une priorité forte accordée au programme « juridictions financières » et, compte tenu des masses, à l'accroissement des dépenses du programme « gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » qui concentre une grande part des dépenses de modernisation et d'informatique du Minéfi.

Au sein de la mission « stratégie économique et pilotage des finances publiques », la baisse des crédits s'explique par la réduction significative des dépenses d'un programme, celui consacré à la « stratégie économique et financière » qui concerne un grand nombre d'administrations d'état major de Bercy, et en particulier, au sein de ce programme, par la réduction du volume financier de l'action « politique des finances publiques et réforme budgétaire ». Les crédits informatiques alloués à la direction de la réforme budgétaire ont été selon toute vraisemblance réduits du fait de l'abandon d'Accord 2.

Enfin, au sein de la mission « développement et régulation économiques », c'est le programme lié au développement des entreprises, qui diminue fortement, sans doute en raison d'un changement de périmètre.

Présentation du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en trois missions, selon les avant-projets annuels de performances des programmes

(en millions d'euros)

LFI 2004

PLF 2005

Evolution

Mission "gestion et contrôle des finances publiques"

8.937,14

9.051,41

1,28%

Programme "gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local"

8.071,91

8.199,39

1,58%

Programme "juridictions financières"

133,26

138,50

3,93%

Programme "soutien des politiques économique, financière et industrielle"

731,97

713,52

-2,52%

Mission "stratégie économique et pilotage des finances publiques"

769,01

754,75

-1,85%

Programme "stratégie économique et financière"

352,04

323,51

-8,10%

Programme "statistiques et études économiques"

416,97

431,24

3,42%

Mission "développement et régulation économiques"

3.577,80

3.493,78

-2,35%

Programme "développement des entreprises"

1.403,70

1.180,26

-15,92%

Programme "contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel"

251,26

246,30

-1,97%

Programme "régulation et sécurisation des échanges de biens et services"

1.395,04

1.411,87

1,21%

Programme "passifs financiers miniers"

527,81

655,36

24,17%

Total

13.283,95

13.299,94

0,12%

B. LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS : - 2.262 POSTES BUDGÉTAIRES EN 2005

Le projet de loi de finances initiale pour 2005 prévoit au titre du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie la suppression de 2.262 postes budgétaires, soit 1,3 % des effectifs 2004. Ce chiffre correspond globalement au non remplacement d'un peu plus d'un départ à la retraite sur deux.

1. Les évolutions prévues pour 2005

Les évolutions apparaissent particulièrement contrastées en 2005.

En volume, ce sont évidemment les deux grandes directions à réseau, direction générale des impôts (DGI) et direction générale de la comptabilité publique (DGCP), ainsi que « l'administration générale » qui contribuent le plus à la réduction des effectifs du ministère. En ce qui concerne la DGI, la DGCP, et d'ailleurs également la DREE, cet effort était programmé dans le contrat de performance 2003-2005 signé avec le secrétaire général du ministère. Pour « l'administration générale », la réduction des effectifs correspondrait à un effort de rationalisation ainsi qu'à la suppression de 149 emplois, au titre du transfert, à compter du 1er janvier 2005, aux caisses d'allocations familiales (CAF) du service de l'ensemble des prestations familiales dues aux agents de l'Etat exerçant leurs fonctions en métropole.

Contribution à la réduction des effectifs des différentes directions en 2005

La direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) est proportionnellement moins mise à contribution, en raison de ses emplois affectés à la surveillance qui contribuent à la politique du gouvernement en matière de sécurité.

L'effort demandé à la direction générale à la concurrence, à la consommation et à la répression des fraudes (DGCCRF) a également été réduit pour tenir compte de la spécificité de ses missions, notamment en matière de protection des consommateurs. Votre rapporteur spécial ne peut, encore une fois, toutefois que regretter que la DGCCRF ne bénéficie pas de moyens en personnel nécessaires à la réalisation des missions qui lui sont confiées.

Evolution des effectifs budgétaires du Minéfi en 2005

Directions

Effectif budgétaire 2004

Evolution des emplois

Effectif budgétaire 2005

Administration. générale

8.888

-589

8.299

DGSNR 7 ( * )

97

8

105

Conseil de la concurrence

120

-2

118

DRIRE

2.215

-33

2.182

DGI

77.225

-977

76.248

DGCP

54.887

-612

54.275

Douane

19.859

-174

19.685

INSEE

6.523

139

6.662

DGCCRF

3.678

-15

3.663

Cour des comptes + CRC

1.850

1

1.851

DREE

1.160

-26

1.134

Sous-total

176.502

-2.280

174.222

Ecoles des mines

947

0

947

Autorité de régulation des télécommunications

159

6

165

Commission de régulation de l'électricité

108

12

120

Total

177.716

-2.262

175.454

Il convient en outre de relever quelques créations d'emplois liés à des missions prioritaires. Le projet de loi de finances initial pour 2005 prévoit ainsi 63 créations d'emplois brutes au titre des missions suivantes :

- les missions de radioprotection de la direction de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DGSNR) seraient renforcées avec la création de 22 emplois, pour la troisième année consécutive (10 dans les services centraux et 12 en régions, implantés dans les DRIRE) ;

- l'accélération de l'ouverture à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz conduirait à la mise en place de 12 emplois supplémentaires à la commission de régulation de l'énergie (CRE) ;

- l'autorité de régulation des télécommunications (ART) verrait ses effectifs augmenter de 6 emplois, compte tenu de la montée en puissance de ses compétences en matière de régulation postale ;

- les juridictions financières bénéficieraient de la création de 19 emplois, dont 18 experts pour la certification des comptes de l'Etat et 1 emploi de conseiller référendaire de 2 ème classe supplémentaire ;

- les missions d'action sociale confiées à l'Administration générale seront renforcées par la création de 4 emplois d'assistante sociale, afin d'améliorer le service social de proximité offert aux agents du MINEFI en difficulté.

2. Le tableau des effectifs de Bercy

Les effectifs budgétaires correspondent aux seuls emplois inscrits en loi de finances au budget du ministère. Cette ressource budgétaire est accrue par l'effet des transferts d'emplois « entrants » en provenance d'autres ministères : ainsi, par exemple, les DRIRE bénéficient de 1.019 emplois « entrants », en provenance principalement du ministère de l'environnement et du développement durable.

Il convient de rapprocher cette ressource d'emplois autorisés avec les effectifs réels payés. A Bercy, comme dans les autres ministères, le nombre d'agents payés est très largement supérieur aux emplois budgétaires.

En termes d'équivalents temps plein « EATP », les effectifs du ministère diffèrent également des emplois budgétaires : il n'y a en effet aucune raison qu'ils coïncident.

Dès lors, il convient de se féliciter que la LOLF tienne compte, pour la définition du plafond d'emplois, non plus des emplois budgétaires qui renvoient imparfaitement à la réalité des emplois des administrations mais aux équivalents temps plein.

MINISTERE DE L'ECONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE

Effectifs par direction et service au 1 er Janvier 2004

EFFECTIFS BUDGETAIRES

LFI 2004

EFFECTIFS REELS PAYES EN AGENT (2)

EFFECTIFS REELS PAYES EN EATP (3)

Personnel titulaire

Autre personnel (4)

Total

Personnel titulaire

Autre personnel (4)

Total

Personnel titulaire

Autre personnel (4)

Total

Chapitre budgétaire

A

B

C

Militaires

Total

A

B

C

Militaires

Total

A

B

C

Militaires

Total

Ad. centrale et services rattachés (1)

3 440

2 502

3 368

39

349

596

9 945

3 213

2 298

3 863

26

9 400

807

10 207

3 173,5

2 202,5

3 707,4

26,0

9 109,4

792,1

9 901,5

INSEE

1 529

2 018

2 701

0

6 248

275

6 523

2 048

2 052

2 841

0

6 941

265

7 206

2 001,2

1 953,4

2 650,6

0,0

6 605,2

258,8

6 864,0

DREE (5)

347

0

42

0

389

667

1 056

270

0

37

0

307

695

1 002

270,0

0,0

36,2

0,0

306,2

694,6

1 000,8

DGCCRF

1 566

1 401

665

0

3 632

46

3 678

1 524

1 414

690

0

3 628

64

3 692

1 484,7

1 349,8

638,5

0,0

3 473,0

44,7

3 517,7

DGCP

10 441

18 228

25 629

0

54 298

589

54 887

10 383

19 554

27 712

0

57 649

2 173

59 822

10 232,4

18 210,3

25 669,2

0,0

54 111,9

615,2

54 727,1

DGI

19 592

23 574

32 946

0

76 112

1 113

77 225

20 240

24 586

35 735

0

80 561

1 766

82 327

19 591,9

23 114,0

32 693,8

0,0

75 399,7

1 036,4

76 436,1

DGDDI

3 588

7 154

8 911

11

19 664

195

19 859

3 640

7 271

8 598

10

19 519

426

19 945

3 578,0

7 098,8

8 393,2

10,0

19 080,0

195,7

19 275,7

DRIRE

582

313

1 239

9

2 143

72

2 215

1 025

702

1 519

6

3 252

128

3 380

1 011,3

683,8

1 426,1

6,0

3 127,2

89,4

3 216,6

(1) Dont Contrôle économique et financier et Ecoles des Mines mais hors IGF et SFE

(2) Un agent travaillant à temps partiel est compté une unité. En revanche, les agents en congé de longue durée n'y sont pas intégrés.

(3) E.A.T.P.=équivalent agent à temps plein (temps de travail)

(4) Comprend : contractuels, ouvriers de l'Etat, auxiliaires sur emplois vacants de titulaires.

(5) Non compris les effectifs des services financiers à l'étranger (SFE)

Remarque : les agents contractuels dits "Berkani" (art. 34 de la loi du 12 avril 2000) sont intégrés dans ce tableau.
Ils représentent 1456 emplois budgétaires et 3902 agents payés en effectifs physiques (1332,7 en EATP).

C. JUGEMENT PORTÉ SUR LA SINCÉRITÉ DU BUDGET DU MINEFI

Votre rapporteur spécial formule chaque année un certain nombre de critiques relatives à la présentation des crédits du budget des services finances. Il en est encore ainsi pour l'année 2005 malgré les efforts de sincérité qui ont été accomplis depuis plusieurs années.

1. Un périmètre budgétaire stabilisé

Le périmètre du budget s'est accru sur la période 1998-2001 : il est aujourd'hui relativement exhaustif et plus transparent. La réintégration de dépenses extra-budgétaires et l'inscription de fonds de concours au budget ont représenté en loi de finances initiale pour 1999 1.693,9 millions d'euros, en loi de finances initiale pour 2000 210,6 millions d'euros et 270,6 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2001.

Par ailleurs, un transfert de crédits auparavant inscrits au budget des charges communes (différentes dépenses administratives, d'action internationale ou d'action économique) a eu lieu en loi de finances initiale pour 2000. Les crédits du Minéfi sont dès lors passés de 9.244,8 millions d'euros en 1999 à 14.142,7 millions d'euros en 2001 . Depuis la loi de finances initiale pour 2002, à quelques ajustements prêts, les contours du budget paraissent stabilisés.

Les critiques de la Cour des comptes et des rapporteurs spéciaux des deux assemblées ont eu une efficacité qui mérite d'être soulignée

Deux points méritent cependant, comme chaque année, d'être évoqués :

- la rémunération des conservateurs des hypothèques, véritable « serpent de mer » de l'universalité budgétaire, doit à court terme être intégrée au budget ;

- les primes des agents des douanes, ainsi que les crédits alloués à l'oeuvre des orphelins des douanes et aux sociétés de secours mutuels intéressant le personnel des douanes, inscrites au chapitre 15-03 du budget des charges communes, devront tôt ou tard être transférés sur les missions et programmes qui recevront l'héritage budgétaire du fascicule des services financiers.

2. Des limites néanmoins

Outre l'agrégat 32 « dépenses administratives », qui reste l'agrégat fourre-tout du ministère, l'agrégat 31 « administration générale et dotations communes » regroupe des crédits dont les destinations sont par trop hétérogènes. La transparence budgétaire de ces agrégats est donc toute relative.

Dès lors, la disparition des agrégats, et en particulier de celui-ci, en application de la LOLF apparait bienvenue, d'autant que les programmes « support » élaborés par le Minéfi dans le cadre de la nouvelle nomenclature budgétaire semblent d'un volume financier raisonnable et regroupent peu ou prou les actions correspondant à la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration et à la direction de la communication du ministère.

Subsiste par ailleurs un compte extra-budgétaire, outre celui lié à la Polynésie française. La direction générale des douanes et droits indirects assure la gestion d'un compte de tiers, n° 466-123 « remises sur ventes au détail des tabacs manufacturés », principalement alimenté par les recettes d'une redevance sur les débitants de tabac.

La budgétisation de ce compte, conformément aux orientations tracées par l'article 110 de la loi de finances pour 1996, nécessite au préalable un important travail juridique de refonte des textes d'application ainsi que la levée des incertitudes sur le devenir du dispositif des parts de redevance. Malgré certaines avancés constatées sur ces différents points, il a été décidé de différer la budgétisation du compte, dans l'attente d'une plus grande visibilité, notamment financière, sur le contrat d'avenir des buralistes dans le contexte actuel de prix élevés du tabac.

Compte de tiers 466-123

(en millions d'euros)

Nature des dépenses

2003

2004

Compléments de remises aux débitants de tabacs

70,2

91,2

Parts de redevance de débits de tabac

31,7

30

Versements au régime d'allocation vieillesse des gérants de débits de tabac

67,8

67,8

Subventions au financement des dépenses de sécurité des débits de tabacs

16,4

16,4

Aides prévues par le contrat d'avenir des buralistes

31

181,2

Transfert au budget de l'Etat

100,3

0

Total dépenses

317,4

386,6

Enfin, le nombre de fonds de concours rattaché au Minéfi reste relativement élevé . L'exercice 2001 avait vu la suppression d'un grand nombre de fonds de concours. Le montant des fonds de concours rattachés au budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est ainsi passé de 215 millions d'euros en 2000 à 126 millions d'euros en 2001. Depuis, le montant et le nombre des fonds de concours reste stable malgré les avis répétés formulés par la Cour des comptes : 119 millions d'euros en 2002, 109,9 millions d'euros en 2003, 120,5 millions d'euros pour 2004 et 118,6 millions d'euros prévus pour 2005.

Votre rapporteur spécial est d'avis qu'un certain nombre de fonds inactifs ou d'un montant limité pourraient être fermés : la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003 remarquait ainsi que quatre fonds de concours du Minéfi n'avaient fait l'objet d'aucun rattachement depuis trois ans ou plus.

* 2 En 2004, 11 % des effectifs du Minéfi, soit environ 20.000 personnes, participaient déjà à des expérimentations de mise en oeuvre de la loi organique.

* 3 Chapitres 31 à 33 et 37-05, 37-30, 37-31, 37-90 personnel.

* 4 Chapitres 34-97, 34-98,37-05, 37-07, 37-30 et 37-31 fonctionnement, 37-50 et 37-70.

* 5 Chapitres 37-01, 37-06, 37-08, 37-10, 37-75, 37-90 fonctionnement, 37-61, 37-91, 37-93 et chapitres en 39 d'expérimentation.

* 6 Cf annexe pour apprécier les différentes missions auxquelles participera exclusivement (mission ministérielle) ou en partie (mission interministérielle) Bercy. L'analyse ci-dessous ne prend en compte ni les missions interministérielles ni les deux missions issues des charges communes dont Bercy aura la responsabilité.

* 7 Direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.