Note de présentation des crédits de la Mer pour 2005

M. Claude HAUT

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits inscrits dans le fascicule « mer » du projet de loi de finances pour 2005 s'établissent à 1.141 millions d'euros , ce qui représente une hausse de 4,6 % en moyens de paiement par rapport aux crédits votés dans la loi de finances pour 2004.

Hors dotation à l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), qui représente les deux-tiers du budget de la mer , le budget s'établit à 319 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005 contre 316 million d'euros de crédits votés dans la loi de finances pour 2004. La hausse des crédits n'est plus que de 0,9 % .

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des moyens de paiements dans le projet de loi de finances pour 2005 :

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES

1. Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement, retracées dans le titre III intitulé « Moyens des services », augmentent de 2 % .

a) L'évolution des emplois Mer
(1) Création et suppression d'emplois

Le PLF prévoit la suppression de 25 emplois qui doivent porter, d'après les informations fournies à votre rapporteur spécial, sur :

- le corps des syndics des gens de mer (6 emplois) ;

- le corps des agents des services techniques (10 emplois) ;

- le corps des gendarmes maritimes (9 emplois).

Il prévoit également la création de 15 emplois d'officiers de port et d'officiers de port adjoints conformément au plan triennal de renforcement de la sûreté portuaire dont le lancement a été décidé lors du comité interministériel de la mer du 29 avril 2003.

(2) Transferts induits par les expérimentations dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

Dans le cadre de la préparation de l'entrée en vigueur au 1 er janvier 2005, soit pour la loi de finances de 2006, de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), l'année 2005 sera une année d'expérimentation du programme « Sécurité et affaires maritimes » au niveau inter régional. Cette expérimentation induit des transferts d'emplois pour un montant de - 1.080.580 euros .

b) La formation maritime
(1) Enseignement supérieur

En ce qui concerne l'enseignement supérieur, la participation de l'Etat aux dépenses de fonctionnement des écoles nationales de la marine marchande (ENMM) s'établira, comme dans la loi de finances pour 2004, à 1.777.000 euros.

(2) Enseignement secondaire

Dans le cadre des lois de décentralisation, la subvention de fonctionnement des lycées professionnels maritimes (LPM) incombe aux régions ; mais les salaires des personnels sont à la charge de l'Etat. Les personnels des LPM, autrefois gérés par l'association pour la gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGEMA), qui a été dissoute le 15 juin 2004, relèvent du statut public depuis le 1 er janvier 2002. Depuis 2003, une subvention de fonctionnement est allouée aux LPM pour :

- rémunérer les agents vacataires recrutés pour assurer la carte scolaire ;

- prendre en charge partiellement le coût des stages obligatoires ;

- rémunérer l'agent comptable.

Cette subvention , qui s'est élevé à 665.000 euros en 2004, sera doublée en 2005 et atteindra 1.323.000 euros. Cette forte augmentation est destinée à l'emploi de personnels vacataires afin de pallier le manque d'enseignants titulaires.

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention, retracées dans le titre IV intitulé « Interventions publiques », augmentent de 5 %.

a) L'ENIM

Les dotations inscrites au titre IV sont consacrées à 86 % à la dotation de l'Etat à l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM) , qui finance la protection sociale des marins. Inscrite au chapitre 47-37, la dotation, qui s'élève à 822 millions d'euros , représente cette année 71 % des crédits du budget de la mer (comme l'année dernière), et est en hausse de 5,7 %. L'année dernière, la dotation s'élevait à 721 millions d'euros, ce qui représentait une hausse de 7,7 % par rapport à l'année 2003. Cette hausse résulte pour l'essentiel de la sensible diminution des recettes attendues au titre des compensations entre régimes de protection sociale, conjuguée à l'augmentation prévisionnelle des dépenses de pensions et de prestations .

b) La formation professionnelle maritime

La subvention à l'enseignement privé agréé atteindra, comme en 2004, 775.000 euros . La dotation destinée aux bourses de l'enseignement maritime atteint 390.611 euros , soit légèrement plus qu'en 2004 (+ 1,9 %). La dotation destinée aux bourses de l'enseignement secondaire augmente de 23 % pour s'établir à 1.134.077 euros , poursuivant ainsi une progression entamée par la loi de finances pour 2004. En revanche, les crédits dévolus à la formation continue des gens de mer chutent de 17 % pour s'établir à 1.850.312 euros .

c) Les ports maritimes

Les crédits de fonctionnement des ports autonomes inscrits au chapitre 44-34, après s'être établis à 58,7 millions d'euros en 2004, n'atteindront que 57,6 millions d'euros .

d) Les subventions à la flotte de commerce

Les subventions à la flotte de commerce inscrites au chapitre 45-35 sont reconduites au même niveau qu'en 2004, à l'exception de la subvention en faveur du cabotage maritime, qui, après avoir doublé en 2004 pour s'établir à 2 millions d'euros, est rétablie à son niveau initial de 1 million d'euros .

L'action sociale retracée dans les chapitres 46-32 et 46-37 est en baisse de 0,1 million d'euros , et s'établit à 1,1 million d'euros . La subvention de fonctionnement à la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) est reconduite au niveau de l'année dernière, soit 0,6 million d'euros . L'action sociale d'urgence en faveur des marins abandonnés dans les ports français passe de 208.000 euros en 2004 à 62.000 euros .

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL

Les dépenses en capital sont regroupées dans les titres V « Investissements exécutés par l'Etat » et VI « Subventions d'investissement accordées par l'Etat ».

1. Autorisations de programme

Comme l'indique le tableau ci-dessus, le montant des autorisations de programme demandées pour 2005, 53,55 millions d'euros , est inférieur de 5,5 % à la dotation de 2004. Cette réduction de 3,15 millions d'euros affecte :

- d'une part, le titre V , qui voit baisser les dotations en autorisations de programme :

- des ports maritimes (- 500.000 euros) ;

- des ULAM (- 257.000 euros) ;

- des CROSS (- 521.000 euros) ;

- de la signalisation maritime (- 250.000 euros) ;

- des équipements des écoles nationales de la marine marchande (- 20.000 euros) ;

- d'autre part, le titre VI , en raison du transfert sur le budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales de 1,5 million d'euros du programme exceptionnel d'investissement en Corse.

Rappelons qu'en 2003 et en 2004, les autorisations de programme avaient déjà considérablement chuté (- 36 % en 2003 et en 2004, - 20 % sur le titre V et - 40 % sur le titre VI).

2. Crédits de paiement

Les dotations d'investissement consacrées aux ports maritimes sont retracées dans les chapitres 53-30 et 63-30. Les crédits de paiement atteignent au total 42,6 millions d'euros contre 39,3 millions d'euros en 2004 , soit une hausse de 8,3 % . Cette hausse des dotations servira à financer des investissements de modernisation ou de sécurisation des infrastructures portuaires et à réaliser un môle de croisière à Ajaccio.

Les crédits de paiement pour la lutte contre la pollution accidentelle du littoral et de la mer (chapitre 53-30), après avoir augmenté de 47 % en 2004, sont reconduits au même niveau, soit, 1,9 million d'euros en crédits de paiement.

La subvention d'investissement à la Société nationale de sauvetage en mer inscrite au chapitre 66-32 est reconduite au niveau de l'année dernière, soit 1,5 million d'euros .

Les crédits d'investissement consacrés à la sécurité maritime inscrits au chapitre 53-32 augmentent de 124 % en ce qui concerne les CROSS (5,7 millions d'euros en crédits de paiement) afin de financer le plan de modernisation de leur équipement technique. Les moyens d'investissement des Unités littorales des affaires maritimes (ULAM) demeurent stables et s'établissent à 2,9 millions d'euros .

Enfin, les crédits de paiement consacrés à l'opération de rétablissement du caractère maritime de la baie du Mont-Saint-Michel sont stables et s'élèvent à 1 million d'euros.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. CONCERNANT LA SÉCURITÉ MARITIME

Après le naufrage de l'Erika en 1999 et celui du Prestige en 2002, la sécurité maritime est devenu l'objectif principal de la politique maritime de la France, et des efforts budgétaires notables ont été consentis. Depuis 1999, 89 emplois ont été créés au titre de la sécurité maritime et les moyens de paiement ont crû de 28 %.

Le tableau suivant décrit l'évolution des moyens de paiement consacrés à la sécurité maritime depuis l'année dernière. Il met en évidence une diminution globale de 1,8 % des moyens affectés à la sécurité en 2005 qui affectera de façon très variable les différents acteurs de la sécurité que sont les Centres de sécurité des navires (CSN), les Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage en mer (CROSS), les Unités littorales des affaires maritimes (ULAM) et le bureau des phares et balises, en charge de la signalisation maritime.

1. Le renforcement des effectifs des centres de sécurité des navires

Les 15 centres de sécurité des navires et les 4 services des affaires maritimes (situés dans les territoires d'outre-mer), mis en place en 1979, sont des services spécialisés des Affaires maritimes en charge du contrôle de la sécurité des navires . Ils ont pour tâche principale la visite des navires français en vue d'assurer le respect des conventions internationales ou des règlements nationaux et la délivrance des titres de sécurité nationaux et internationaux. Ils sont également chargés du contrôle des navires étrangers en escale dans les ports français dans le cadre du mémorandum de Paris. La situation des effectifs de ces centres a connu une période difficile puisque 40 % de l'effectif d'inspecteurs est parti à la retraite entre 1997 et 2000 . C'est dans ce contexte qu'est survenue la catastrophe de l'Erika.

Le Comité interministériel de la mer (CIM) du 28 février 2000 , entièrement consacré aux mesures de sécurité, s'est fixé pour objectif majeur de renforcer les contrôles sur les navires , afin d'accroître la proportion de navires contrôlés dans les ports français pour respecter les engagements du mémorandum de Paris qui prévoit un pourcentage d'inspection des navires minimal de 25% 1 ( * ) . Lors du naufrage de l'Erika, il existait quatre fois moins d'inspecteurs de la sécurité des navires que chez nos voisins anglais et espagnols 2 ( * ) . Il a alors été décidé de doubler leur nombre en deux ans : 66 postes ont été créés par les quatre dernières lois de finances .

Le temps de formation d'un inspecteur de la sécurité étant de trois ans et demi, ces efforts devraient commencer à porter leurs fruits en 2005 , ce qui justifie selon le gouvernement qu' aucune création de postes d'inspecteurs de la sécurité ne soit programmée dans le projet de loi de finances pour 2005 . d'après le gouvernement, en 2006, l'objectif du doublement des effectifs d'inspecteurs de la sécurité habilités sur le terrain devrait être atteint.

A la suite de la catastrophe du Prestige, les affaires maritimes ont vu leur budget abondé pour recourir à des experts vacataires. Ces experts sont recrutés pour seconder les inspecteurs de la sécurité des navires au cas par cas selon le type de navire et d'inspection à effectuer. Ce renfort substantiel permet notamment de remplir l'obligation d'effectuer les inspections renforcées de certains navires qui mobilisent un temps plus long que la moyenne. Au 31 décembre 2003, 47 experts vacataires ont participé à 477 inspections.

2. La modernisation des Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS)

Les sept CROSS , répartis entre la métropole et les DOM-TOM 3 ( * ) , ont pour mission de coordonner l'emploi des moyens navals et aériens des administrations concourant à l'action de l'Etat en mer. Ils sont chargés de l'exécution de quatre missions :

1) Recherche et sauvetage des personnes en détresse en mer : dans le cadre de cette mission ils utilisent fréquemment les moyens de la Société Nationale de Sauvetage en mer (SNSM) . Votre rapporteur spécial tient à souligner l'importance du rôle de cette association qui permet de sauver de nombreuses vies humaines, et se félicite de voir ses moyens reconduits dans le projet de loi de finances pour 2005 ;

2) Surveillance de la circulation maritime ;

3) Surveillance des pêches ;

4) Surveillance des pollutions accidentelles.

Les crédits de fonctionnement des CROSS ont augmenté fortement en 2004 (+ 74 %) afin à permettre le financement d'un système de surveillance des pêches dans les Terres australes et antarctiques françaises, « Radarsat ». A ce titre, cinq emplois ont été crée par la loi de finances pour 2004 pour le Centre opérationnel de sauvetage de la Réunion (COSRU).

Les CROSS font par ailleurs l'objet d'un programme d'investissement destiné principalement moderniser leurs outils d'information (renouvellement des radars) et de communication (mise en place du système d'identification automatique AIS). Ce programme avait vu son exécution ralentie ces deux dernières années, où ses dotations budgétaires avaient diminué respectivement de 34 % et de 7 %.

Un effort important est consenti en 2005, conformément aux orientations définies lors du dernier Comité interministériel de la mer du 16 février 2004 . Les autorisations de programme sont en hausse (+ 15 %) et les crédits d'investissement augmentent de 124 %, ce qui permettra de relancer l'exécution du programme dans des conditions favorables.

3. Le développement du réseau des ULAM

Les Unités littorales des affaires maritimes mettent en oeuvre le dispositif de contrôle et de surveillance des affaires maritimes (DCS). Dotées de moyens nautiques et humains, elles assurent une mission de surveillance et de contrôle dans les départements littoraux qu'elles ont vocation à couvrir entièrement , un plan de généralisation des ULAM ayant été engagé en 1995.

Le dispositif de contrôle et de surveillance ( DCS ) des affaires maritimes comprenait au 1 er janvier 2004 :

- une flottille de cinq vedettes régionales d'une trentaine de mètres et un patrouilleur de haute mer de 46 mètres, couvrant la zone du large ;

- un réseau d'unités littorales des affaires maritimes (ULAM) qui, en zone côtière et à l'échelon départemental, assurent des missions de surveillance et de police, de contrôle technique de certaines catégories de navires et des missions administratives.

En 2003, deux ULAM distinctes ont été créées dans le Finistère (respectivement à Brest et à Douarnenez ) en lieu et place de l'ULAM unique existante pour tenir compte de l'importance de l'activité pêche et nautisme et de la configuration géographique complexe du littoral.

Le dispositif des ULAM a fait l'objet d'un audit d'évaluation au début 2004 . La Gironde , la Manche et la Seine-Maritime qui ne disposent pas d'ULAM feront l'objet d'études au cours de l'année 2005. S'agissant de l'outre-mer, les départements de la Martinique et de la Guadeloupe disposent chacun d'une ULAM. En Guyane sera privilégiée l'affectation de gendarmes maritimes compte tenu du caractère sensible du contrôle des pêches. A la Réunion , une équipe de trois agents dotée de moyens nautiques assure des missions équivalentes à celles d'une ULAM. En 2005, par redéploiement d'effectifs une nouvelle ULAM interdépartementale à Boulogne sur Mer sera créée dans les départements du Nord , du Pas-de-Calais et de la Somme .

Les moyens financiers des ULAM avaient connu une forte augmentation en 2003 afin de financer l'acquisition d'un second patrouilleur de haute mer, qui a été mis en service au cours de l'année 2004. La fin de cette opération d'acquisition justifie-t-elle cependant une baisse des crédits de paiement de 62 % dans le projet de loi de finances pour 2005 ? Dans ces conditions, comment le plan de généralisation des ULAM peut-il s'effectuer correctement ?

4. La signalisation maritime

La signalisation maritime est la tâche du bureau des phares et balises. Le bureau des phares est balises fait l'objet, depuis 1998, d'un plan de modernisation dont les principaux axes sont les suivants

1) La modernisation des aides radioélectriques à la navigation ;

2) Le remplacement des bouées en acier , très lourdes, par des bouées plus légères et mieux visibles, dite bouées « nouvelle génération » ;

3) Le renouvellement de la flottille des bateaux ;

4) La remise à niveau de certains établissements de signalisation maritime.

L'exécution de ce plan de modernisation a été ralentie à partir de 2003, compte tenu notamment des mesures de régulation budgétaire.

A ce jour, les opérations suivantes ont pu être financées :

- achèvement du baliseur de Dunkerque ;

- achèvement de la tranche 2 des bouées de nouvelle génération ;

- opérations de maintien en état des moyens navals soumis à certificat de navigabilité ;

- construction du bateau de travaux de Morlaix ;

- quelques opérations urgentes de remise en état d'établissements de signalisation maritime (ESM) (réparations, étanchéité, ...) ;

- rénovation électrique de 18 phares et feux.

Un nombre important d'opérations ont du être reportées, notamment  le lancement de la construction des baliseurs du Verdon et de Saint-Nazaire et les tranches 3 et 4 du marché des bouées de nouvelle génération ont été reportées respectivement à 2004 et 2005. Certaines ont dû être arrêtées, comme le programme d'implantation du réseau d'émission de corrections différentielles du système de positionnement par satellites (DGPS) en outremer.

La chute des dotations en investissement prévues par la loi de finances pour 2005 ne va pas améliorer la situation. De surcroît, pour la première fois depuis 1998, les moyens de fonctionnement sont également revus à la baisse . De 1998 à 2004, la dotation en moyens de fonctionnement s'établissait en moyenne à 3,5 millions d'euros (3,66 millions dans la loi de finances initiale pour 2004). Cette année, les crédits de fonctionnement n'atteindront pas 3 millions d'euros .

Ces moyens de fonctionnement sont destinés à financer l'achat de matériaux pour phares, feux, marques, d'équipements des personnels et besoins associés (vêtements, matériels de sécurité, locaux...), les charges de carburant des engins navals et des véhicules de liaison, les dépenses en énergie (électricité et fuel) des phares, feux et ateliers ainsi qu'une partie de l'entretien annuel des engins navals.

Dans ces conditions, le bureau des phares et balises ne peut avoir d'autre ambition que celle d'essayer de maintenir, dans toute la mesure du possible, les capacités opérationnelles du dispositif de signalisation maritime .

5. La sécurité portuaire et l'avenir des ports maritimes

a) Les créations d'emplois

Le renforcement de la sûreté et de la sécurité dans les ports a fait l'objet de plusieurs décisions lors des Comités interministériels de la mer, notamment celui du 29 avril 2003, qui a décidé la création de 40 postes de nouveaux officiers de ports et d'officiers de port adjoints. 15 emplois ont à ce titre été crées par la loi de finances pour 2004. Le projet de loi de finances pour 2005 poursuit dans cette voie en proposant la création de 15 nouveaux emplois dont 2 emplois d'officiers de port, et 13 emplois d'officiers de port adjoints.

b) La politique d'investissement en faveur des ports maritimes

Les tableaux suivants montrent une progression globale des investissements de l'Etat (+ 23 % sur le titre V en crédits de paiement) en faveur des ports maritimes en 2005. La baisse des subventions aux ports maritimes s'explique en effet par le transfert du programme d'investissement en Corse sur le budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

Les autorisations de programme sont stables, compte-tenu du transfert évoqué ci-dessus :

L'avancement du projet Port 2000, dont la première phase sera mise en service en 2005, justifie la fin des autorisations de programme : ne sont inscrites au projet de loi de finances pour 2005 que le solde des crédits de paiement pour l'achèvement des opérations lancées au titres des lois de finances antérieures.

Ce grand projet doit être relayé par le projet d'investissement Fos 2XL du port de Marseille, qui doit être financé par la future Agence de financement des infrastructures de France , conformément aux choix opérés par le Comité interministériel de l'aménagement du territoire du 14 septembre dernier. Cette Agence devrait être crée d'ici la fin de l'année, le décret de création ayant été examiné en Conseil d'Etat le 5 octobre dernier.

Le projet Fos 2XL au Port Autonome de Marseille

Le Port Autonome de Marseille souhaite faire du développement du trafic conteneurisé l'une de ses actions prioritaires. La stratégie repose à la fois sur l'amélioration des services (augmentation de la productivité et la fiabilité) et sur les investissements (augmentation de la productivité et augmentation des capacités de production), le repositionnant pleinement comme port d'accueil des navires-mères sur la façade méditerranéenne.

Le terminal à conteneurs de Fos sera le fer de lance du développement du trafic conteneurisé. Le projet global comporte, outre la mise en service, à l'horizon 2004, d'un deuxième terminal à conteneurs, l'amélioration des tirants d'eau afin de pouvoir accueillir les plus grands navires overpanamax ainsi que la mise en service de nouveaux portiques overpanamax.

En complément, les aménagements relatifs à la desserte ferroviaire des terminaux à conteneurs, à Fos comme à Marseille, feront l'objet des aménagements nécessaires pour permettre d'offrir la qualité de service indispensable au développement attendu des trafics conteneurisés.

c) L'avenir des ports maritimes

Rappelons que le système portuaire français distingue trois catégories de ports :

- 7 ports autonomes , ports de commerce, établissements publics de l'État, implantés sur de vastes sites portuaires et qui traitent plus de 80 % du trafic maritime de marchandises: Bordeaux, Dunkerque, La Guadeloupe, Le Havre, Marseille-Fos, Nantes-Saint-Nazaire et Rouen.

- 23 ports d'intérêt national , ports de commerce et de pêche, relevant de la compétence de l'État et dont les installations de superstructure sont, dans la pratique, généralement concédées aux Chambres de commerce et d'industrie. Ces ports assurent environ 20% du tonnage de marchandises mais représentent 50 % environ des marchandises diverses non conteneurisées et plus de 80 % du trafic de passagers.

- 532 ports décentralisés , soit 304 ports de commerce et de pêche, comportant souvent une partie réservée à la plaisance, gérés par les Conseils généraux de départements, et 228 ports de plaisance gérés par les communes.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu le transfert des compétences des ports d'intérêt national au bénéfice des collectivités territoriales , à l'issue d'une concertation locale.

La loi prévoit un processus de transfert des compétences, des biens, des moyens financiers et des services de l'Etat, qui se déroulera d'ici le 1 er janvier 2007, date limite des transferts.

Une ordonnance doit adapter le code des ports maritimes, notamment ses dispositions relatives à la police portuaire, afin de préciser l'articulation entre les compétences de l'Etat en matière de sécurité et de sûreté et les compétences des collectivités territoriales en tant qu'autorités portuaires.

Quand au projet de directive européenne sur l'accès au marché des services portuaires , au sujet duquel votre précédent rapporteur spécial avait manifesté une certaine inquiétude, il a finalement été abandonné , le Parlement européen n'ayant pas adopté le compromis qui lui a été présenté le 20 novembre 2003. Un nouveau texte a été présenté par la Commission européenne le 13 octobre dernier, qui ne suscite pour l'instant pas d'inquiétude particulière du gouvernement, à condition que soient respectées les normes sociales en vigueur en France.

B. CONCERNANT LA FLOTTE DE COMMERCE

Le soutien à la flotte de commerce des navires battant pavillon français constitue le deuxième volet prioritaire de la politique maritime française. Il se justifie par le handicap de compétitivité naturel de la France, et se traduit par un système d'aides évalué dans le projet de loi de finances pour 2005 à 60,8 millions d'euros, contre 62,1 millions d'euros en 2004, soit une diminution de 2 %.

La flotte de commerce s'est établie à 205 navires au 1 er juillet 2003. Elle occupe le 29 e rang mondial en 2003 : en 1945, la France était la quatrième puissance maritime mondiale.

A titre de comparaison, les flottes européennes représentaient au début de l'année 2002, 13,7 % du tonnage mondial et la flotte sous pavillon français ne représentait que 0,4 % de ce total . Selon le dernier rapport de la CNUCED, la France a généré 5,1 % de la valeur du commerce mondial en 2001 avec une flotte représentant 0,75 % du tonnage de port en lourd mondial.

Le déclin du pavillon français est considérable et lié notamment à son coût , trois à quatre fois plus élevé que celui d'un pavillon de complaisance. Il comporte pourtant des avantages réels en termes de sécurité. Par ailleurs, la protection sociale des marins français s'avère nettement meilleure que celle, quasiment inexistante des marins naviguant sur pavillons de complaisance. En 1987 a été créé un « registre bis » dit de Kerguelen dans un objectif de compétitivité et d'attractivité. Ce registre, qui constitue aujourd'hui le principal registre de la flotte de commerce française n'a pas réellement tenu ses promesses. C'est pourquoi le gouvernement à la suite au rapport précité de notre collègue Henri de Richemont : « Un pavillon attractif, un cabotage crédible 4 ( * ) » envisageait de lui substituer un nouveau registre, le registre international français (RIF) en s'inspirant des registres bis des voisins européens dont la flotte a mieux résisté que la flotte française au cours des dernières années.

Ce registre, qui a fait l'objet d'une proposition de loi adoptée par le Sénat le 11 décembre 2003 , s'inspirerait des propositions contenues dans le rapport précité : l'équipage comprendrait obligatoirement un capitaine et un suppléant français ; le salaire des navigants serait défiscalisé et une exonération des charges patronales instaurée ; les marins non européens pourraient être embauchés par des sociétés de placement et bénéficieraient d'une protection sociale aux normes européennes. Pour l'instant, la proposition de loi n'a toujours pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Le projet d'autoroutes de la mer semble plus avancé. L'objectif du gouvernement est de proposer à la Commission européenne, dans le cadre du programme Marco Polo, un projet sur la façade Manche-Mer du Nord- Atlantique, comme prévu par le Comité interministériel de la mer du 16 février 2004 et le dernier CIADT.

En attendant ces réformes, le dispositif des GIE fiscaux qui favorise l'investissement maritime est maintenu .

Bilan du GIE fiscal

Le dispositif du GIE fiscal, régi par les articles 39 C et 39 CA du Code général des impôts, permet aux investisseurs et à l'exploitant du navire de bénéficier d'un avantage fiscal, variable selon le type d'opération, se situant en moyenne entre 20 et 25 % du montant investi.

En 2003, 29 dossiers ont été déposés et 38 navires ont été agréés ou pré-agréés, notamment un navire à passagers de Seafrance et 8 navires porte-conteneurs de CMA-CGM. Sur les sept premiers mois de l'année 2004, 14 dossiers ont été déposés représentant un investissement total de 1.942 millions d'euros. A fin juillet, quatre d'entre eux ont reçu un agrément ou une décision de principe favorable de la DGI.

A fin juillet 2004, depuis la mise en oeuvre du dispositif en 1998, 231 navires ont fait l'objet d'une demande d'agrément auprès du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Les dossiers ayant reçu un agrément ou un pré-agrément représentaient 119 navires et un investissement total de 4.677 millions d'euros dont : 8 navires à passagers représentant 740 millions d'euros d'investissements (BAI, CMN, SNCM, SeaFrance, Emeraudes-lines...), 16 porte-conteneurs pour 612 millions d'euros (CMA-CGM, Marfret, Maersk...), 2 méthaniers pour 390 millions d'euros (Gaz de France), ainsi que 18 pétroliers de taille moyenne (Fouquet-Sacop, Pétromarine, Maritima, Bröstrom, Socatra...).

D'après le « rapport Richemont » précité, il donne satisfaction aux armateurs : « Sans l'existence de ce GIE fiscal, l'entrée en flotte sous pavillon national aurait été reconsidéré 5 ( * ) ». Par ailleurs les allègements de charges  sont également reconduits : remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle et remboursement des contributions sociales patronales aux armateurs opérant des navires battant pavillon français et soumis à la concurrence.

Le remboursement des contributions sociales a été, en principe, étendu aux charges d'allocations familiales et de chômage par la loi de finances pour 2001.

Le dispositif n'a été appliqué qu'en 2003, et sur une partie seulement de ces charges (30 %). La loi de finances rectificative pour 2003 ayant abondé cette dotation de 8,39 millions d'euros, le remboursement de ces dernières charges a pu être effectué à hauteur de 80% pour les armements à passagers et à hauteur de 60% pour les autres armements.

En 2004 la dotation de 44,00 millions d'euros a permis également le remboursement intégral des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie, et accidents du travail versées par les entreprises en 2003. Le solde des crédits disponibles permettra un remboursement partiel des charges relatives aux allocations familiales et à l'assurance chômage.

Les crédits prévus au projet de loi de finances pour 2005 (44 millions d'euros) permettront de rembourser les armements éligibles sensiblement dans les mêmes conditions qu'en 2004 .

Enfin, le dispositif de taxation forfaitaire au tonnage 6 ( * ) pour les armateurs de commerce introduit par la loi de finances pour 2003 et qui se substituera à l'impôt sur les bénéfices 7 ( * ) , a reçu l'aval de la Commission européenne le 13 mai 2003.

L'objectif de ce dispositif, attendu par la profession et déjà largement en vigueur dans les autres Etats européens, est de maintenir et de développer les activités maritimes dont le centre de décision effectif est situé sur le territoire français et de renforcer de la flotte sous pavillon français avec tous les emplois afférents.

Ce nouveau dispositif d'aide, très proche de ceux mis en oeuvre dans les autres Etats-membres, notamment au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, consiste en la taxation d'un bénéfice déterminé forfaitairement, par application d'un barème au tonnage des navires exploités par l'armement. Cette taxe se substitue à l'impôt de droit commun sur les sociétés. Il est optionnel et s'applique par périodes de 10 ans.

Ce dispositif concerne les entreprises qui exploitent des navires armés au commerce dont la gestion stratégique et commerciale est réalisée à partir de la France et uniquement pour les revenus provenant d'activités de transport maritime. Ces entreprises doivent être assujetties à l'impôt sur les sociétés en France.

L'instruction fiscale du 12 février 2004 précise que ce régime est en vigueur pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2003. L'option doit être exercée au plus tard au titre d'un exercice clos ou d'une période d'imposition arrêtée avant le 1er janvier 2005. Ensuite, ne pourront opter que les entreprises qui deviendront éligibles postérieurement au 1er janvier 2004. Celles-ci devront opter au plus tard au titre de l'exercice suivant celui au cours duquel elles seront devenues éligibles.

A la fin du mois de juillet 2004, l'analyse des déclarations fiscales des armements ne permet pas encore de préciser le nombre d'entreprises ayant opté au titre de l'année 2003. Cependant un certain nombre ont déjà opté ou manifesté leur intention d'opter pour ce nouveau régime de taxation : Bourbon maritime (Abeilles, Surf), CMN, Maersk France, Pétromarine, la Compagnie Morbihannaise de Navigation, SETAM-SAGEP, STFMO, et la Compagnie maritime nantaise.

Cette mesure fiscale en faveur du transport maritime français a un impact sur les recettes de l'Etat. Le coût de cette mesure a été évalué à 9,0 millions d'euros pour la première année de mise en oeuvre du dispositif.

Votre rapporteur spécial estime que l'aide de l'Etat doit être poursuivie et amplifiée . Le déclin du pavillon français n'est pas inéluctable, comme le montre la croissance constante de la flotte des Pays-bas. La France demeurait avec la Suède le seul pays à pratiquer une fiscalité pénalisante : espérons que les réformes en cours et envisagées permettront à la flotte française de sortir de la situation d'immobilisme qui la caractérise depuis quelques années.

C. CONCERNANT LA FORMATION MARITIME ET LA PROTECTION SOCIALE DES MARINS

1. Un soutien insuffisant à la formation maritime

Le système de l'enseignement maritime français est dual : d'une part quatre écoles nationales de la marine marchande (ENM) relevant de l'enseignement supérieur assurent la formation des officiers, et, d'autre part, les douze lycées professionnels maritimes (LPM) , relevant de l'enseignement secondaire, délivrent des BEP, CAP et baccalauréat professionnels dans le domaines des pêches, des cultures marines et du commerce.

L'offre de marins et officiers bien formés représente un réel enjeu . Or, le marché se caractérise par un déficit croissant de personnels qualifiés. Par ailleurs, l'attractivité de ces professions reste faible par rapport à d'autres carrières envisageables. En effet, les contraintes liées aux métiers de la mer ne favorisent par l'intérêt des jeune pour les formations : rémunérations inférieures, missions longues, conditions de travail contraignantes, etc. Les écoles de la marine marchande ont du mal à attirer les candidats potentiels.

Cette situation a conduit la direction des affaires maritimes et des gens de mer (DAMGM) à entreprendre en 2002, avec l'appui des partenaires sociaux, une profonde réforme de l'enseignement maritime , dont les grans axes sont précisés dans l'encadré ci-dessous :

Restauration d'une véritable filière professionnelle

A côté de la filière académique de formation des officiers de la marine marchande (filière A), dont le recrutement continue de se faire par voie de concours, la filière professionnelle (filière B) a commencé à être déployée au mois de septembre 2003. Elle a vocation à offrir un moyen de promotion sociale à des professionnels issus du monde maritime. Monovalente et modulaire, elle permet en effet d'accéder aux mêmes brevets de responsabilité que la filière académique polyvalente, aussi bien au pont qu'à la machine. Cette mise en place sera achevée à la rentrée de septembre 2005.

Mise en place de brevets spécifiques en plaisance professionnelle

Pour naviguer sur les navires de plaisance armés avec un rôle d'équipage, seuls les brevets de la marine marchande existaient. Mis en concurrence avec des équipages étrangers, les navigants français de ce secteur devaient pouvoir bénéficier d'un accès à l'emploi avec des brevets spécifiquement adaptés.

Un ensemble de brevets accessibles à l'issue de formations modulaires a été créé. Certains nouveaux cours seront ouverts en septembre 2004, et en septembre 2005 la filière sera entièrement opérationnelle.

Validation des acquis de l'expérience (Vae)

La procédure de VAE, reconnue comme voie d'accès pleine et entière au même titre que les formations académiques, a commencé en 2003. Elle a été étendue en 2004 jusqu'au brevet de capitaine 3000 et de chef mécanicien 7500 kW de la filière professionnelle. Elle sera généralisée à tous les niveaux de brevets.

Modularité des formations

La modularité de l'enseignement, indispensable à la VAE, accompagne la mise en place de la filière professionnelle. Elle permet de décloisonner les métiers maritimes, de moduler les temps de formation, d'individualiser les parcours et d'articuler plus facilement les cursus. Elle représente un outil de gestion efficace de l'économie de la formation.

Adaptation et ouverture de la filière de formation à la pêche

Compte tenu de la charge de travail et des priorités de la réforme, la conception de la refonte des formations à la pêche, n'a pu être initiée qu'en 2002, après le démarrage des travaux sur la filière du commerce maritime. Elle commencera à être mise en oeuvre en septembre 2004. La filière pêche sera complétée (notamment par des baccalauréats professionnels, chaînon manquant pour attirer de nouveaux publics) et articulée avec les cursus de formation marine marchande. Rénovée et rendue modulaire, elle sera ouverte à des publics diversifiés. De nombreux modules communs à la pêche et la marine marchande permettront de fusionner certains cours. Ainsi, l'accession à certains brevets de la marine marchande sera facilitée.

Mise en place de deux baccalauréats professionnels

Un baccalauréat professionnel d'« électromécanicien marine » et un autre de « conduite et de gestion d'entreprises maritimes », communs aux deux secteurs de la pêche et de la marine marchande, seront mis en place à la rentrée de septembre 2005. Ces deux baccalauréats complèteront les filières de formation initiale à la pêche et la marine marchande et permettront d'attirer de nouveaux candidats aux professions maritimes, d'élever le niveau scolaire et de favoriser la promotion sociale.

Développement de l'apprentissage et de l'alternance

Le développement de l'apprentissage et de la formation en alternance, relancé à la demande des professionnels, leur permettra de s'impliquer directement dans la formation et l'insertion des marins. Dans un contexte de difficultés récurrentes de financement de la formation professionnelle, ces voies nouvelles permettront à la profession d'utiliser à son propre usage des fonds jusqu'ici en grande partie reversés à d'autres secteurs.

Le décret relatif aux modalités d'application du contrat d'apprentissage dans le secteur maritime est en cours de consultations auprès des ministères co-signataires et s devrait être porté devant le Conseil d'Etat avant la fin de 2004.

Réforme du certificat d'initiation nautique (CIN) et création d'un brevet
de premier niveau

La profession est attachée à la formation de CIN qui permet de recruter un grand nombre de marins dont elle manque, d'embarquer des spécialistes formés à terre et d'offrir un accès à l'emploi à certains jeunes parfois en rupture de scolarité. Afin de renforcer la formation à la sécurité et de répondre aux besoins de recrutement de la pêche notamment, une formation au CIN par alternance a été expérimentée en 2004.

Parallèlement, le développement des loisirs et sports nautiques ainsi que des activités commerciales sur le littoral a donné naissance à de multiples professions au cours des dernières années. Un cadre réglementaire adapté manque. Le premier niveau existant de brevet de conduite des navires est trop élevé. Un brevet de premier niveau doit être créé.

Le titre doit être articulé dans la logique générale des brevets de manière à ne pas entrer en concurrence avec les titres existants, notamment le CIN.

A partir de septembre 2004, un groupe de travail étudiera le résultat des expérimentations de CIN en alternance menées afin de réformer la formation. Il travaillera également à mettre en place un brevet de premier niveau.

Mise en place du contrat de professionnalisation

En application de la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie, le futur contrat de professionnalisation sera applicable aux marins de la pêche et de la marine marchande pour les qualifications d'entrée dans les métiers de marin. Dès que chacune des professions concernées en aura défini par accord de branche les modalités d'application (qualifications concernées, financement notamment), le contrat de professionnalisation prendra le relais des contrats de qualification, jusqu'ici utilisés seulement au commerce (pour l'embarquement des élèves-officiers). Il sera ainsi appliqué également à la pêche. La loi entre en vigueur au 1er octobre 2004. Les décrets d'application, généraux et maritime, ont été envoyés au Conseil d'Etat et ne sont cependant toujours pas publiés au 25 septembre.

Formations spécifiques à la sûreté maritime

Le code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (ISPS) entrait en vigueur le 1 er juillet 2004. Un agent de sûreté sur chaque navire, dans chaque compagnie et dans chaque installation portuaire devait être formé. Entre le mois d'octobre 2003 et le 2 juillet 2004, 1.065 personnes ont été formées à la sûreté maritime dans les quatre écoles nationales de la marine marchande (ENMM) afin de répondre à cette demande.

Depuis septembre 2004, les formations d'agents de sûreté du navire sont entrées dans les référentiels de formation initiale des officiers des filières A et B.

Par ailleurs, la loi n° 2004-808 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu de confier aux régions la responsabilité de la gestion des quatre écoles de la marine marchande (EMM). Une meilleure insertion des ces établissements d'enseignement supérieur dans le tissu socio-économique et institutionnel maritime et littoral en est attendue L'Etat continuera d'exercer les responsabilités pédagogiques dans un cadre national et international. Le décret d'application sera l'occasion, en concertation avec tous les partenaires, de moderniser et élargir le statut de ces établissements d'enseignement supérieur en confirmant leur vocation à développer la formation continue y compris dans le cadre d'échanges internationaux.

La loi libertés et responsabilités locales précitée prévoit également le transfert aux régions des personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS) des LPM, comme pour tous les autres lycées publics. L'Etat continuera d'exercer ses responsabilités pédagogiques dans un cadre national et international.

Par ailleurs, les besoins de financement des LPM sont en forte augmentation en raison notamment :

- du non renouvellement de la mise à disposition d'enseignants de l'éducation nationale ;

- de l'obligation de formation de professeurs nouvellement intégrés dans la fonction publique qui entraîne la nécessité de les remplacer durant cette période par des professeurs vacataires ;

- de la diminution des obligations de face à face pédagogique des professeurs qui crée un déficit d'au minimum 34 équivalents temps plein qu'il faut remplacer par des professeurs vacataires.

Le projet de loi de finances pour 2005 tient compte de ces contraintes : la dotation aux ENM est maintenue, en attendant leur transfert à compter du 1 er janvier 2005 aux collectivités locales, alors que les LPM voient leurs moyens fortement augmenter afin de leur permettre de pallier l'insuffisance d'enseignants en recrutant des personnels vacataires.

Votre rapporteur spécial tient à saluer la revalorisation des bourses de l'enseignement secondaire . Celles de l'enseignement supérieur seront stables en 2005.

2. La protection sociale des marins

La protection sociale des marins est dispensée par l'Etablissement nationale des Invalides de la Marine (ENIM). Depuis deux ans, l'ENIM prend en compte le congé paternité. Par ailleurs, un dispositif de cessation anticipé d'activité a été mis en place au profit des marins du commerce licenciés pour raison économique s'ils sont âgés de plus de 50 ans et réunissent 30 annuités de service.

Par ailleurs, la dotation budgétaire qui permet d'apporter une aide aux associations et d'effectuer une avance sur salaire au bénéfice des marins abandonnés dans les ports français est à nouveau réduite cette année, alors qu'elle était déjà d'un niveau très faible (0,2 million d'euros) l'année dernière. Cette aide, versée à l'association pour la gestion des institutions sociales maritimes (AGISM), qui alimente un fonds spécifique en liaison avec l'Office des Migrations Internationales, ne s'élèvera en 2005 qu'à 62.000 euros.

D. LA PROTECTION DU LITTORAL

Cette nécessaire priorité comporte deux dimensions.

1. L'augmentation des moyens du plan Polmar

Dans le cadre du plan Polmar, le ministère de l'équipement, des transports et du logement est chargé de la lutte à partir du rivage (POLMAR-terre, la lutte en mer étant sous la responsabilité du ministère de la Défense). Les moyens de lutte contre les pollutions marines qui dépendent du ministère de l'équipement, des transports et du logement sont inscrits sur le budget mer. Après avoir fait l'objet en 2004 d'une forte augmentation, tant en crédits de paiement (+ 47,6%) qu'en ce qui concerne les autorisations de programme, qui ont augmenté de 84 %, les moyens dévolus au plan Polmar sont reconduits au même niveau dans le projet de loi de finances pour 2005, tant en crédits de paiement qu'en autorisations de programme.

2. Les schémas de mise en valeur de la mer

L'aménagement et la mise en valeur du littoral font l'objet, depuis 1983, d'une politique spécifique qui consiste en l'institution de schémas de mise en valeur de la mer 8 ( * ) . Ces schémas définissent les grandes orientations de protection des zones littorales et sont actuellement au nombre de douze. Cette approche est par ailleurs encouragée dans le cadre communautaire, les instances européennes ayant recommandé une approche dite de  « gestion intégrée des zones côtières », approche que préfigurent les actuels schémas de mise en valeur.

L'élaboration des schémas de mise en valeur de la mer semble laborieuse. Leur coût unitaire moyen s'élève de 0,3 million d'euros à 0,4 million d'euros. La participation financière des collectivités locales se situe aux alentours d'un tiers du montant global.

Le bilan actuel des schémas de mise en valeur de la mer est le suivant :

- Le schéma de l'étang de Thau a été approuvé le 20 avril 1995 ;

- Celui du bassin d'Arcachon sera bientôt achevé ;

- Deux autres schémas devraient être rapidement finalisés : celui de Trégor-Goélo (Côtes d'Armor) et celui du golfe du Morbihan. ;

- Un autre schéma est à l'étude : celui de la baie de Saint-Brieuc (Côtes-d'Armor).

Les crédits délégués en 2003 et 2004 ont notamment permis de couvrir les coûts d'élaboration des documents finalisés des schémas de Trégor-Goélo et du golfe du Morbihan.

La dotation de 1 million d'euros prévue en 2005 en autorisations de programme, doit permettre de répondre à l'ensemble des besoins, qu'il s'agisse de l'accompagnement des SMVM, mais aussi du développement du sentier du littoral ou de la délimitation du domaine public maritime.

3. Le transfert au ministère de l'aménagement du territoire de l'opération de rétablissement du caractère maritime du Mont Saint-Michel

Le rétablissement du caractère maritime de la baie du Mont-Saint-Michel , opération d'envergure décidée en 1995 et dont le coût global a à nouveau été réestimé à 134 millions d'euros, sera désormais géré par le ministère de l'aménagement du territoire. Cette opération est financée par l'Etat pour 60 % et par les collectivités locales pour le reste, le FEDER et l'agence de l'eau Seine-Normandie participant également. La participation du budget de la mer en 2005 sera donc cette année constituée des seuls crédits de paiement correspondant à la couverture des autorisations de programme ouvertes antérieurement.

E. LA MISE EN oeUVRE DES DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)

1. Les missions et les programmes

Dans le cadre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, le budget de la mer sera intégré dans la mission « Transports » à l'exception des crédits du régime social et de retraite des marins (ENIM) qui relèveront pour leur part de la mission interministérielle « Régime sociaux et de retraite », qui intègre l'ensemble des régimes spéciaux de retraite.

a) Au sein de la mission « Transports »

Les crédits du budget de la mer seront repartis entre deux programmes :

- le programme « Transports terrestres et maritimes », qui répond à trois objectifs définis par le comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003 :

• contribuer à l'amélioration de la desserte des territoires, et à la qualité du service de transport de voyageurs et de marchandises ;

• favoriser la complémentarité et le rééquilibrage des modes, dans le cadre de la politique de développement durable ;

• contribuer à la prospérité économique du secteur, en garantissant le respect des règles économiques et sociales.

M. Patrice Raulin, directeur des transports terrestres, a été désigné responsable du programme.

- le programme « Sécurité et affaires maritimes », qui a pour objectif de promouvoir l'action régulatrice de l'Etat pour assurer la libre circulation par voie maritime des personnes et des biens en toute sécurité. Il est constitué de quatre actions :

• sécurité et sûreté maritimes , qui comporte les dispositifs de contrôle d'application de la réglementation, de surveillance de la circulation maritime, les interventions opérationnelles relevant des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage, des centres de sécurité des navires, des services des phares et balises, etc ;

• gens de mer et enseignement maritime , qui vise la promotion d'un emploi maritime sûr et de qualité, tant au titre de la formation initiale et continue, que de l'amélioration des conditions de travail ;

• activités littorales et maritimes , laquelle décrit le dispositif de protection de l'environnement marin et littoral (POLMAR) et la recherche d'un meilleur équilibre entre les différents usagers de la mer, notamment par une réglementation adaptée de la navigation de plaisance ;

• action interministérielle de la mer , retraçant l'activité de coordination du secrétariat général de la mer, placé sous l'autorité directe du Premier Ministre et celles de l'administration des affaires maritimes pour les contrôles en mer exercés sur la base d'une coopération interministérielle (marine nationale, douanes, pêches, outre-mer, écologie,...).

M. Michel Aymeric, directeur des affaires maritimes et des gens de mer, a été désigné responsable du programme .

b) Au sein de la mission « Régime sociaux et de retraite »

Le programme « Régime de retraite et de sécurité sociale des marins » est piloté par la direction de l'ENIM.

Il sera constitué de trois actions :

- pensions de retraite des marins , qui comprend l'activité de régime de retraite de l'ENIM, qui sert et liquide les pensions de 128.000 agents ou ayants-droits ;

- prévoyance des marins retraçant l'activité de sécurité sociale de l'ENIM ;

- action sanitaire et sociale , laquelle traduit le développement des actions de l'ENIM visant à renforcer la protection sociale légale des marins (aide aux personnes âgées, subventions aux institutions sociales et de prévention maritimes et autres actions de prévention, aides financières individuelles aux marins et à leurs familles, aide aux personnes handicapées).

Le directeur de l'ENIM a été désigné responsable de ce programme.

2. Budget opérationnel de programme envisagé

L'organisation en budgets opérationnels de programme (BOP) des programmes n'est pas encore définitivement arrêtée. Les diverses hypothèses envisagées font actuellement l'objet de réflexions qui devraient aboutir au cours du dernier trimestre 2004.

Les premiers éléments donnent une structuration du programme en deux types de BOP :

- BOP interrégionaux d'un seul type ;

- un BOP (hors expérimentation 2005) national complémentaire est envisagé pour les crédits d'investissement et les subventions (associations, enseignement privé, SNSM...).

3. Les objectifs et les indicateurs

a) Les objectifs du programme : « sécurité - affaires maritimes »

Les objectifs de performance du programme « sécurité et affaires maritimes » sont les suivants :

- l'objectif 1 : « sauvegarder les personnes et les biens en garantissant la sécurité et la sûreté de la circulation maritime » décrit les axes d'évolution de l'administration des affaires maritimes, dans les années à venir, pour la promotion d'une circulation maritime et de navires plus sûrs ;

- les objectifs 2 : « lutter contre les pollutions marines par une meilleure identification des sources de pollution et la poursuite des contrevenants » et 5 « préserver le littoral et l'environnement marin des atteintes causées par les accidents maritimes et notamment par les pollutions accidentelles par les hydrocarbures » soulignent le rôle opérationnel que joue le ministère de l'équipement dans la protection de l'environnement marin et littoral ;

- les objectifs 3 : « promouvoir une formation maritime de qualité au service de l'emploi maritime » et 4 : « assurer aux gens de mer des conditions de travail et de vie décentes et de qualité » mettent l'accent sur l'importance des problématiques de formation maritime et de protection des conditions de travail, au niveau tant national qu'international, pour la préservation de la compétitivité et de la qualité de l'emploi maritime - indispensable à un dynamisme économique renouvelé et premier niveau de prévention en terme de sécurité maritime ;

- l'objectif 6 : « mieux contrôler les activités maritimes » met l'accent sur le rôle de la coordination interministérielle pour ce qui concerne le contrôle des activités maritimes, notamment pour les pêches, en cohérence avec les objectifs de l'Union européenne, mais aussi pour l'ensemble des autres domaines de contrôles.

- l'objectif 7 : « renforcer les moyens consacrés aux missions opérationnelles ou au contact des usagers, par une rationalisation des tâches administratives » , est un objectif d'efficience visant, sur le plan de l'organisation des structures, à prendre en compte l'évolution des missions, tant opérationnelles que de gestion confiées à l'administration des affaires maritimes.

Votre rapporteur spécial estime que ces premiers éléments sont intéressants, et note avec intérêt la création d'un objectif ayant trait spécifiquement aux conditions de travail des gens de mer. Il reviendra plus en détail sur les orientations de la LOLF dans son rapport budgétaire.

b) Les objectifs du programme : « transports terrestres et maritimes »

Les objectifs du programme transports terrestres et maritimes sont au nombre de cinq :

- réaliser les projets de desserte ferrée, fluviale, intermodale, portuaire et maritime planifiés par l'Etat en maîtrisant les dépenses ;

- améliorer la performance des réseaux et des infrastructures de transports terrestres et portuaires ;

- contribuer au développement de l'usage des transports publics collectifs ;

- veiller à une concurrence loyale et harmonisée dans chaque mode de transport dans un cadre européen ;

- développer les modes de transport complémentaires ou alternatifs à la route : ferroviaire, fluvial, maritime, transports combinés.

Ces objectifs s'inscrivent dans le droit fil de la politique nationale définie par le comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003, tout en concourant à l'application de la réglementation européenne qui nécessite une constante adaptation du droit national aux normes communautaires :

- l'amélioration de la desserte des territoires ;

- la complémentarité et le rééquilibrage des modes dans un souci de développement durable ;

- le soutien au développement économique dans le respect des règles sociales et de la concurrence définies à l'échelon européen.

Les deux premiers objectifs concernent le développement des réseaux de transports et l'accroissement de leur performance. La réalisation des projets retenus par le CIADT se situant à un terme trop lointain, le taux d'avancement aux différentes phases des projets est apparu comme un objectif réaliste. Les trois autres objectifs correspondent à des missions essentielles de l'Etat : la contribution au développement de l'usage des transports publics collectifs, la régulation économique et sociale et la promotion de modes respectueux de l'environnement.

De même que pour les objectifs précédemment exposés, votre rapporteur spécial en fera une analyse plus détaillée dans son rapport budgétaire.

c) Les objectifs du programme : « Régimes sociaux et de retraite »

Ces objectifs n'ont pas été définis à ce jour.

4. Les expérimentations en 2005

Dans le cadre de la préparation de l'entrée en vigueur de la LOLF, une expérimentation du programme « Sécurité et affaires maritimes » sera réalisée en 2005 au niveau inter-régional : la direction régionale des affaires maritimes (DRAM) implantée au Havre a été choisie comme site expérimental.

Il est proposé de tester la déclinaison sur le plan local des 4 actions relevant du programme « sécurité et affaires maritimes » :

- action « sécurité et sûreté maritimes » ;

- action « gens de mer et enseignement maritime » ;

- action « activités littorales et maritimes » ;

- action « action interministérielle de la mer ».

Le responsable de programme est le directeur des affaires maritimes et des gens de mer (DAMGM). L'expérimentation donnera lieu, avant le début de la gestion 2005, à un protocole d'expérimentation qui décrira les modalités de celle-ci et ses objectifs. Le dialogue de gestion sera structuré autour d'un comité de pilotage au niveau national et un autre au niveau interrégional, qui seront chargés de suivre l'expérimentation.

Votre rapporteur spécial se tiendra attentif aux résultats de cette expérience.

* 1 En 2000, seuls 14 % des navires en escale dans les ports français étaient contrôlés.

* 2 L'administration de la mer ne disposait en 2000 que de 54 postes d'inspecteurs de la sécurité des navires.

* 3 Il existe cinq CROSS métropolitains (Gris-Nez, Jobourg, Corsen, Etel et La Garde), un CROSS d'outre-mer (Fort de France) et un centre opérationnel spécialisé à la Réunion (COSRU) ayant vocation à devenir à terme un CROSS à part entière.

* 4 Rapport à Monsieur le Premier ministre, « Un pavillon attractif, un cabotage crédible : Deux atouts pour la France », par Henri de Richement, sénateur de la Charente, octobre 2002- mars 2003.

* 5 Rapport Richemont précité, p. 45.

* 6 Avec la taxe au tonnage, le bénéfice taxable est calculé non par différence entre les recettes et les charges, mais par application d'un barème, lui-même fonction du tonnage des navires exploités par l'armateur.

* 7 Cette mesure doit être proposée par voie d'amendement dans le collectif budgétaire de fin d'année.

* 8 Les schémas de mise en valeur de la mer ont été institués par l'article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 complété par l'article 18 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986. Ils sont mentionnés dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, qui souligne leur intérêt.