Note de présentation des crédits de la Décentralisation pour 2005

M. Michel MERCIER

I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UN TOURNANT IMPORTANT POUR LE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les principales mesures du projet de loi de finances pour 2005 concernant les collectivités territoriales traduisent la mise en oeuvre des dispositions introduites par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution et relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales et par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

La mise en oeuvre de ces trois textes fondamentaux pour les finances des collectivités territoriales permet de mesurer l'évolution des ressources et des charges des collectivités territoriales. Les évolutions récentes montrent en effet un bouleversement important des modalités de financement des collectivités territoriales, s'agissant tant des concours financiers de l'Etat que de la fiscalité locale. Ainsi, les mesures contenues dans le projet de loi de finances pour 2005 mettent en oeuvre deux principes fondamentaux introduits dans la Constitution par la loi n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République :

- le principe d'autonomie financière (« les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ») ;

- le principe de péréquation des ressources entre les collectivités territoriales (« la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales »).

Il convient de souligner le fait que ces réformes se mettent en place dans un contexte de bonne santé financière des collectivités territoriales, mais également de profonde inquiétude des élus locaux , exprimée notamment lors du récent congrès des maires. Cette inquiétude émane surtout des élus de territoires ruraux, qui constatent une réduction des services publics locaux sur leur territoire. Elle implique toutefois que des garanties puissent être apportées quant à l'évolution des ressources des collectivités à l'occasion des réformes engagées par le projet de loi de finances pour 2005.

Dans sa présentation de la note de conjoncture des finances locales pour 2004, M. Jacques Guerber, président du directoire de Dexia-Crédit local de France, constatait, en résumé, pour l'année 2004 :

- un accroissement de la pression fiscale plus modéré (les taux d'imposition de la fiscalité directe locale n'augmentent, en 2004, que de 1 %, toutes taxes et collectivités confondues);

- des investissements porteurs (l'investissement local devrait progresser de 4,3 % au total) ;

- une situation financière toujours parfaitement saine (les collectivités territoriales enregistrent ainsi un niveau record d'épargne brute, soit plus de 31 milliards d'euros).

Il considérait que « ces bonnes données factuelles, qui sont en pleine cohérence avec les travaux de la DGCL, de la DGCP, de l'Observatoire des finances locales, de l'INSEE..., tranchent toutefois avec les échos venant des élus locaux, qui évoquent l'avenir avec inquiétude . Ils se demandent en effet s'ils auront la capacité de maintenir à la fois leur effort d'investissement et leur bonne santé financière... et à quel prix pour le contribuable local ».

B. UNE ÉVOLUTION SATISFAISANTE DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le projet de budget du ministère de l'intérieur pour 2005 se traduit par une évolution favorable des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales , puisque ceux-ci augmentent de 4,4 % avant la substitution du produit fiscal de la taxe sur les conventions d'assurance à 880 millions d'euros de dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements .

La reconduction des dispositions relatives au contrat de croissance et de solidarité permet aux dotations de l'Etat « sous enveloppe normée » de progresser de près d'un point supplémentaire par rapport à l'ensemble des dépenses de l'Etat. Cette indexation, qui résulte du niveau élevé de la croissance prévisionnelle du produit intérieur brut pour 2004, permet, grâce à la réforme de l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales engagée par la loi de finances initiale pour 2004, de dégager des marges de manoeuvre d'environ 1,2 milliard d'euros pour la péréquation.

Le projet de loi de finances pour 2005 engage une réforme de la répartition de la DGF des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et de leurs groupements. Cette évolution doit permettre de mieux répartir la croissance des dotations entre les collectivités, de manière à réduire l'écart de ressources entre les collectivités les plus riches et les plus pauvres. Elle va de pair avec le renforcement de l'autonomie financière des collectivités territoriales et recueille l'assentiment de votre rapporteur spécial, qui considère qu'elle permettra de mettre en oeuvre de manière progressive et sans rupture majeure avec le système actuel, une péréquation des ressources plus efficace entre les collectivités territoriales .

C. LES GARANTIES ET LES LIMITES DE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, et les dispositions introduites par la loi relative aux libertés et responsabilités locales, offrent de nouvelles garanties aux collectivités territoriales quant aux modalités de financements des transferts de compétence qui seront mis en oeuvre de 2005 à 2008, en application de la loi relative aux libertés et responsabilités locales précitée.

Votre rapporteur spécial considère que ces garanties sont nécessaires afin de rassurer les élus locaux, inquiets quant à l'évolution de leurs charges, s'agissant notamment de la garantie de non-baisse des ressources fiscales transférées en compensation des transferts de compétences ou de la composition et des missions de la commission consultative sur l'évaluation des charges. Votre rapporteur souligne toutefois les limites des garanties offertes par la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales :

- en premier lieu, il considère qu' il convient d'appliquer de manière stricte le texte organique, en inscrivant dans la loi de finances, ou dans un document annexé, les fractions de taux ou de tarif des impositions attribuées aux collectivités territoriales revenant à chacune d'entre elles , afin d'assurer une transparence absolue des transferts de ressources devant le Parlement ;

- en deuxième lieu, il souligne l'importance de transférer aux collectivités territoriales des ressources fiscales dynamiques et modulables, afin de leur permettre de financer l'évolution des coûts des compétences transférées sans devoir augmenter la fiscalité directe locale dont l'obsolescence des bases est de plus en plus patente , et dont la prise en charge par l'Etat via les mécanismes de dégrèvements et d'exonération est croissante. Il insiste sur les difficultés soulevées par le financement par les départements du revenu minimum d'insertion (RMI) : la charge a été nettement plus dynamique en 2004 que l'évolution de l'assiette de la taxe intérieure sur la consommation des produits pétroliers (TIPP), dont une fraction de tarif a été attribuée aux départements par l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004. Il s'inquiète, à cet égard, de l'évolution de la ressource transférée aux départements et aux régions, compte tenu de la faible progression - par ailleurs souhaitable - de la consommation des carburants sur le territoire national ;

- en troisième lieu, il s'interroge sur la méthode retenue pour réformer la fiscalité directe locale, s'agissant des réformes annoncées de la taxe professionnelle et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Il remarque qu'il devient de plus en plus difficile de trouver des impôts dont la base serait localisable et le taux, modulable, et que les solutions permettant d'assurer l'autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales appellent sans doute des évolutions majeures, soit par la mise en oeuvre de la révision des valeurs locatives, soit par l'instauration de nouveaux impôts partagés dans le cadre d'un nouveau contrat entre l'Etat et les collectivités territoriales ;

- enfin, il insiste sur la nécessité de mieux contrôler les transferts de charges vers les collectivités territoriales résultant des textes de loi ordinaires . Il souligne que la création d'une conférence nationale des services d'incendie et de secours (SDIS) permettra d'améliorer la concertation, s'agissant de l'évolution des charges afférentes aux SDIS, mais que de nombreux transferts de charges sont opérés, sans compensation ni même, parfois, et évaluation, par les différents projets de loi portant sur l'action sociale.

II. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

A. ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

1. La modification du périmètre des crédits budgétaires

La loi de finances initiale pour 2004 a profondément modifié l'architecture des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, en procédant à une globalisation des dotations de l'Etat au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), dont le montant a ainsi doublé entre 2003 et 2004. Cette globalisation a conduit à transformer une grande part des crédits budgétaires consacrés à la décentralisation en prélèvements sur recettes.

Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales indique en effet que l'agrégat « collectivités locales » ne reflète que « très partiellement l'effort financier total de l'Etat en faveur des collectivités locales car il convient de rappeler qu'outre la participation de comptes spéciaux du Trésor et de transferts de fiscalité, les subventions et dotations attribuées aux collectivités locales sont financées pour une part sur des crédits budgétaires et majoritairement, par prélèvement sur les recettes de l'Etat ». Ainsi, « depuis 2004, figurent en crédits budgétaires toutes les dotations réparties par voie de subventions et certaines dotations à caractère automatique.

« En 2005, les prélèvements sur recettes s'élèveront à 45,7 milliards d'euros, soit 74 % de l'effort financier total (61,8 milliards d'euros) de l'Etat en faveur des collectivités locales » ^{1 ( * )} .

Les modifications de la répartition entre crédits budgétaires et prélèvements sur recettes introduites par la loi de finances pour 2004

La loi de finances pour 2004 organise le regroupement dans la DGF de plusieurs dotations ou compensations auparavant autonomes. Sont ainsi basculées dans la DGF, la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle (9 milliards d'euros), la compensation des allègements de fiscalité régionale (1,9 milliard d'euros), le fonds de correction des déséquilibres régionaux (0,06 milliard d'euros), le fonds national de péréquation (0,6 milliard d'euros) et la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (0,2 milliard d'euros).

En outre, l'essentiel de la dotation générale de décentralisation (DGD), soit 95 % des montants dûs au titre de 2003 à chaque département ou région, rejoint également la DGF (5,8 milliards d'euros). Le solde de la DGD, soit 5 % des montants dûs au titre de 2003, est maintenu en crédits budgétaires autonomes.

Parallèlement, il est mis fin au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), ses différentes composantes étant soit intégrées à la DGF (FNP et compensations des baisses de DCTP), soit imputées sur le budget de l'Etat (compensation des pertes de bases de taxe professionnelle et de redevance des mines, dotation de développement rural).

En sens inverse, la dotation de développement rural, qui figurait auparavant hors du budget du ministère, est désormais inscrite sur ce budget pour un montant de 116 millions d'euros.

Au total, cette réforme modifie assez substantiellement le partage des dotations de l'Etat entre crédits budgétaires et prélèvements sur recettes. La loi de finances initiale pour 2004 conduit à minorer, par rapport à 2003, les crédits budgétaires de 7.501 millions d'euros (essentiellement du fait du basculement de l'essentiel de la DGD et des allègements de fiscalité régionale dans la DGF) et à majorer les prélèvements sur recettes de 7.785 millions d'euros. Au total, le montant de la DGF double, passant de 18,8 milliards d'euros en 2003 (soit 32 % du total des concours financiers) à 36,7 milliards d'euros en 2004 (soit 62 % du total).

Source : bleu budgétaire

2. L'exécution du budget pour les années 2003 et 2004

a) Le titre IV

A l'instar de la plupart des ministères, le ministère de l'intérieur a subi plusieurs mesures de régulation au cours des années 2003 et 2004.

Ainsi, une mesure d'annulation de crédits sur le chapitre 41-56 est intervenue par décret du 14 juin 2004, portant sur 12 millions d'euros (dont 1 million d'euros pour la DGD des communes et des régions et 10 millions pour la DGD des départements). Ces annulations portent sur des crédits reportés depuis plusieurs années et non utilisés, et n'ont donc pas emporté d'effet sur la gestion des crédits en 2004. Une seconde mesure d'annulation a été prévue par décret du 9 septembre 2004, pour un montant de 6 millions d'euros (4 millions d'euros pour la DGD des communes et 2 millions d'euros pour la DGD des départements. Cette mesure a eu pour objet d'annuler des crédits reportés sur la gestion 2004 et relatifs, d'une part, au concours particulier en faveur des bibliothèques municipales (4 millions d'euros) et, d'autre part, au concours particulier relatif aux ports maritimes, de commerce et de pêche (2 millions d'euros).

Par ailleurs, le total des gels sur ce chapitre 41-56 s'élève à 102,32 millions d'euros, soit :

- 2 millions d'euros pour la DGD des communes s'agissant des crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2004 ;

- 100,32 millions d'euros (dont 12,07 millions d'euros pour la DGD des communes, 79,23 millions d'euros pour la DGD des départements et 3,03 millions d'euros pour la DGD des régions).

On rappellera que le chapitre 41-56 est inscrit à l'état H de la loi de finances, permettant ainsi le report de crédits non utilisés sur l'exercice budgétaire suivant.

Les reports constatés en 2004 sur le chapitre 41-56 correspondent pour partie (65,76 millions d'euros) à des crédits ouverts en loi de finances rectificative pour 2003 au titre de diverses mesures de régularisation des droits d'option des personnels (6,57 millions d'euros), de l'ajustement de la compensation aux départements, au titre de 2002 et 2003, de la perte de ressources fiscales consécutive aux exonérations de la vignette automobile prévues par l'article 24 de la loi de finances initiale pour 2002 (56,15 millions d'euros), ainsi que de la compensation, au titre de 2003, des charges résultant du transfert du réseau routier national à la région de Martinique (3,03 millions d'euros).

Ces crédits sont donc reportés et consommés au cours de l'exercice suivant.

Les crédits non utilisés et ne correspondant pas à une ouverture en loi de finances rectificative pour 2003 sont dus à des règles particulières de gestion des concours particuliers de la DGD, qui prévoient notamment un étalement sur deux ans des subventions à verser au titre d'une année. En effet, les textes disposent que les crédits mis en répartition correspondent aux crédits ouverts en loi de finances initiale majorés des reports constatés l'année précédente.

Ainsi les reports de 2003 vers 2004 sur le chapitre 41-56 du budget du ministère de l'intérieur sont constitués à hauteur de 65,76 millions d'euros, de crédits ouverts en loi de finances rectificative pour 2003, de 47,61 millions d'euros, de crédits liés aux spécificités de la gestion des concours particulier, pour un total de crédits reportés vers 2004 de 113,37 millions d'euros.

b) Le titre VI

Sur l'article 60 du chapitre 67-50 (programme de sécurité dans les établissements scolaires), les reports de crédits de paiement de 2002 vers 2003 avaient fait l'objet de mesures de gel à hauteur de 6,76 millions d'euros et de mesures d'annulation pour un montant de 14,5 millions d'euros.

Au titre de l'exercice 2003, un montant de 17,66 millions d'euros a été annulé et 0,87 million d'euros ont été transférés vers l'article 90.

Sur l'article 90 (autres opérations), aucun gel n'est intervenu en 2003. Au 15 septembre 2004,des crédits de paiement, d'un montant de 1,27 million d'euros, sont actuellement gelés.

Sur le chapitre 67-52 (dotation globale d'équipement et dotation de développement rural), le montant des crédits gelés de la DGE s'élevait à 147,8 millions d'euros en 2003. Par ailleurs, le décret du 14 mars 2003 a annulé des crédits à hauteur de 27 millions d'euros en crédits de paiement, imputés à l'article 20 (DGE des communes). Une seconde annulation est intervenue par décret du 3 octobre 2003 à hauteur de 5 millions d'euros, imputés pour 3 millions d'euros sur l'article 10 et pour 2 millions d'euros, sur l'article 20 (DGE des communes).

Le ministère de l'intérieur précise que « toutefois, ces annulations ayant été effectuées sur les crédits gelés n'ont pas entraîné de tension particulière sur la gestion de l'exercice ». Il indique que, au 15 septembre 2004, le montant des gels s'élevait à 35,74 millions d'euros sur l'article 30 (DGE des départements - 1 ^ère part) et 50,08 millions d'euros sur l'article 40 (DGE des départements - 2 ^ème part).

Pour la dotation de développement rural (DDR), des crédits de paiement pour 11,5 millions d'euros avaient fait l'objet d'un gel, sur lesquels 11 millions d'euros ont été annulés par décret du 9 septembre 2004.

S'agissant du chapitre 67-56 relatif aux dotations régionale et départementale d'équipement scolaire et des collèges (DRES et DDEC), les mesures de gel, s'élevant à 17,57 millions d'euros en 2003, ont porté sur les crédits de report 2002, non versés à quatre collectivités territoriales (trois départements et une région) pour des raisons techniques. Ces reports, rétablis en 2004, ont été à nouveau gelés au titre de cet exercice.

Un million d'euros a été annulé sur l'article 20 (dotation départementale d'équipement des collèges). Par conséquent, le ministère de l'intérieur considère qu'il « manquera 0,93 million d'euros sur cet article pour verser à trois départements les sommes qui leur sont dues au titre de la compensation financière du transfert des charges d'investissement des collèges ».

3. Les grandes lignes du projet de budget pour 2005

Dans le projet de loi de finances pour 2005, les crédits de l'agrégat 21 « Collectivités locales » ne représentent plus désormais que 2.811 millions d'euros, en augmentation de 101,3 millions d'euros par rapport à l'année 2004. Ce montant représente seulement 20,8 % du total des crédits inscrits sur le projet de budget du ministère de l'intérieur.

Les dépenses d'intervention (titre IV) progressent de 67,6 millions d'euros, en progression de 7,1 % par rapport à l'année 2004, tandis que les subventions d'investissement augmentent de 33,7 millions d'euros en crédits de paiement, en progression de 1,8 %.

Le montant des autorisations de programme demandées pour l'année 2005 s'élève à 2.020 millions d'euros. Il est inférieur de 1,3 % à celui demandé en 2004.

B. LES DOTATIONS DE COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

1. La dotation générale de décentralisation (DGD)

La dotation générale de décentralisation (DGD) est inscrite sur les chapitres 41-56 du budget du ministère de l'intérieur, et 41-57, s'agissant de la dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse. Elle progresse de 55,86 millions d'euros, soit + 8,71 %, pour le chapitre 41-56, et de 11,76 millions d'euros, soit + 4,99 %, pour le chapitre 41-57.

On rappellera que l'article 1614-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que cette dotation évolue comme la dotation globale de fonctionnement , soit + 3,29 % en 2005. Cette actualisation du montant de la dotation générale de décentralisation, d'un taux égal à celui de la dotation globale de fonctionnement, en application de l'article 1614-1 du code général des collectivités territoriales, se traduit, dans le projet de budget pour 2005, par :

- une augmentation de 22,24 millions d'euros de la dotation générale de décentralisation (article 41-56 du budget du ministère de l'intérieur) ;

- une augmentation de 7,88 millions d'euros de la dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse (article 41-57 du budget du ministère de l'intérieur).

Pour autant, la progression de la DGD constatée n'est pas identique à celle de la DGF, car elle fait l'objet chaque année d'ajustements et de mesures nouvelles pour tenir compte de l'évolution de la répartition des compétences et des personnels entre l'Etat et les collectivités territoriales . Les mesures d'ajustement concernent principalement les régularisations des mouvements afférents aux partages de services opérés en application de la loi du 11 octobre 1985 (DDASS, DDAF, DDE) et de la loi du 2 décembre 1992 relative au partage des services déconcentrés de l'équipement.

Les mesures nouvelles enregistrées ont trait d'une part, aux prévisions initiales des transferts à effectuer, en 2005, dans le cadre de la poursuite de la prise en charge par l'Etat et les départements des personnels des services placés sous leur autorité (DDASS, DDAF, DDE) et d'autre part, à la mise en oeuvre, à compter du 1 ^er janvier 2005, de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cependant, en application des dispositions de l'article 119 de ladite loi, la compensation financière des transferts s'opèrera, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature (produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et de la taxe sur les conventions d'assurance, en particulier).

Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 2005, la DGD fait l'objet des mesures d'ajustement suivantes :

- ajustements de la contrepartie de la prise en charge, pour les exercices 2003 et 2005, des personnels des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, du solde entre le montant des dépenses de personnel correspondant aux agents mis à la disposition de l'Etat par les départements et le montant de dépenses de personnel correspondant aux agents mis à la disposition des départements par l'Etat : - 0,083 million d'euros ;

- ajustements de la contrepartie de la prise en charge, pour les exercices 2003 à 2005, des personnels des directions départementales des affaires sanitaires et sociales, du solde entre le montant des dépenses de personnel correspondant aux agents mis à la disposition de l'Etat par les régions et le montant de dépenses de personnel correspondant aux agents mis à la disposition des régions par l'Etat : - 0,073 million d'euros ;

- ajustements de la contrepartie de la prise en charge, pour les exercices 2004 et 2005, des personnels des directions départementales de l'équipement, du solde entre le montant des dépenses de personnel correspondant aux agents mis à la disposition de l'Etat par les départements et le montant de dépenses de personnel correspondant aux agents mis à la disposition des départements par l'Etat : + 12,55 millions d'euros ;

- contrepartie de la prise en charge des dépenses de fonctionnement et d'équipement relatives aux directions départementales de l'équipement : - 0,62 million d'euros ;

- crédits correspondant à la prise en charge des dépenses de fonctionnement et d'équipement relatives aux instituts de formation des maîtres : - 0,36 million d'euros.

Enfin, la dotation générale de décentralisation sert de support au financement de certains transferts de compétences prévus par les lois n° 2004-809 relative aux libertés et responsabilités locales et n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse. Ainsi, figurent dans le projet de budget pour 2005 :

- l'inscription des crédits relatifs au fonctionnement et à l'équipement des collèges et des lycées antérieurement pris en charge par l'Etat (en application des articles 84 et 121 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales précitée), pour un montant de 6,71 millions d'euros ;

- l'inscription des crédits relatifs à l'entretien de la voirie nationale de la ville de Paris (en application de l'article 25 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales précitée), pour un montant de 13,86 millions d'euros ;

- l'ajustement des abondements, inscrits dans les lois de finances initiales pour 2002 et 2003, de la DGD de la collectivité territoriale de Corse, destiné à compenser les transferts de compétences prévus par la loi précitée relative à la Corse, pour un montant de 0,89 million d'euros ^{2 ( * )} ;

- l'abondement de la DGD de la collectivité territoriale de Corse destiné à compenser les transferts de personnels prévus par la loi précitée relative à la Corse, pour un montant de 2,95 millions d'euros ^{3 ( * )} .

Enfin, les crédits de la DGD sont majorés de 1,63 million d'euros en conséquence d'un transfert de crédits en provenance du ministère de l'Education nationale relatifs à la compensation, pour la collectivité départementale de Mayotte, du transfert de la compétence de l'organisation des transports scolaires prévu par la loi n° 2001-612 du 11 juillet 2001.

Les crédits des dotations générales de décentralisation s'établissent donc comme suit dans le projet de loi de finances pour 2005 :

Evolution des crédits des dotations générale de décentralisation (DGD) entre 2004 et 2005

(en millions d'euros)

Lignes budgétaires	Loi de finances pour 2004	Projet de loi de finances pour 2005	Evolution 2005 / 2004
Chapitre 41-56 : dotation générale de décentralisation, dont :	641,62	697,49	+ 8,7 %
Art. 10 : communes	181,72	202,02	+ 11,2 %
Art. 20 : départements	121,31	138,81	+ 14,4 %
Art. 30 : régions	338,59	356,66	+ 5,3 %
Chapitre 41-57 : dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse, dont :	235,80	247,56	+ 5,0 %
Art. 10 : compensation pour divers transferts de compétences	67,37	73,59	+ 9,2 %
Art. 20 : dotation de continuité territoriale	168,43	173,97	+ 3,3 %
Art. 30 : offices de développement agricole et rural et d'équipement hydraulique	-	-	-
Total DGD (chapitre 41-56 et 41-57)	877,42	945,04	+ 7,7 %

Source : bleu budgétaire

On rappellera qu'il convient d'ajouter les dotations générales de décentralisation inscrites sur le budget des autres ministères. Ainsi, la DGD du ministère de la culture s'élève, pour l'année 2005, à 170,16 millions d'euros, dont 9,51 millions d'euros au titre de la Corse, ce qui aboutit finalement à une DGD gérée par le ministère de l'intérieur de 1.115,21 millions d'euros. La DGD « formation professionnelle » atteint 2.052,51 millions d'euros.

2. Les dotations d'équipement scolaire

Les crédits de la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) sont inscrits au chapitre 67-54 du budget du ministère de l'intérieur. Ils sont indexés sur l'évolution de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, dont le taux d'évolution pour 2005 est de 3 %.

Le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe (FCBF) des administrations publiques est calculé chaque année dans le cadre des comptes nationaux établis par l'INSEE. L'évolution de la FCBF des administrations publiques depuis 1993 figure dans le tableau ci-après.

Evolution annuelle de la formation brute de capital fixe des administrations publiques entre 1993 et 2003

(en %)

Année	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003 (1)	2004 (2)
FBCF	-2,9	+1,1	-1,5	+1,1	-4,9	+1,7	+7,3	+13	+1,3	+1,7	+7,4	+3,7

Source : INSEE

(1) Le taux prévisionnel d'évolution de la FCBF des administrations publiques, était, pour l'année 2003, de 2,6 %.

(2) Prévision.

Ce taux est appliqué au montant des autorisations de programme de 2004 et conduit à prévoir, pour l'année 2005, 615,72 millions d'euros pour la DRES et 305,76 millions d'euros pour la DDEC.

En crédits de paiement, les crédits de la DRES progressent de 18,36 millions (soit + 3,15 %) et s'établissent à 600,41 millions d'euros, tandis que les crédits de la DDEC progressent de 9,12 millions d'euros (soit également + 3,15 %) et s'établissent à 298,16 millions d'euros.

a) La dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC)

La DDEC est répartie entre les régions en fonction de critères reflétant pour 70 % de la dotation la capacité d'accueil des établissements (soit à raison de 30 % proportionnellement à la superficie développée hors oeuvre totale des collèges, plus 15 % pour les seuls collèges construits avant 1973, de 5 %, proportionnellement à la superficie des classes mobiles, et de 20 % proportionnellement aux effectifs des élèves des collèges publics) et pour 30 %, l'évolution de la population scolarisable (soit à raison de 25 % proportionnellement au nombre de naissances constatées dans la région entre la septième et la quatrième année précédant l'année d'attribution de la dotation, et de 5 %, en fonction du rapport des effectifs des élèves des collèges publics à la superficie développée hors oeuvre totale de ces collèges, lorsque ce rapport pour l'ensemble des départements de la région excède le rapport des mêmes paramètres au plan national) ^{4 ( * )} .

Ces critères sont actualisés tous les ans par le ministère de l'éducation nationale.

L'enveloppe régionale est ensuite répartie entre les départements de la région par la conférence des présidents de conseils généraux.

Le taux de couverture par la DDEC des dépenses des d'équipement des collèges de chaque département s'élevait à 15,20 % pour l'année 2002. A partir des budgets primitifs pour 2003 et 2004, il peut être évalué, respectivement, à 14,34 % et à 13,19 %. Le tableau ci-après retrace l'évolution du taux de couverture des dépenses d'investissement des départements depuis 1994 (pour les années 2003 et 2004, il s'agit de prévisions réalisées à partir des budgets primitifs).

Evolution du taux de couverture des dépenses d'investissement des départements par la DDEC entre 1994 et 2004

(en %)

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

On constate donc une diminution du taux de couverture des dépenses des départements par la DDEC. Toutefois, cette évolution masque des divergences importantes selon les départements. En effet, sans tenir compte des départements d'outre-mer, qui bénéficient de taux de couverture supérieurs à la moyenne ^{5 ( * )} , on constate que les taux de couverture varient entre 5,3 % et 68,9 % en 2003 et entre 3,7 % et 82,3 % en 2004.

b) La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES)

La dotation régionale d'équipement scolaire est répartie en fonction de critères reflétant pour 60 % de la dotation la capacité d'accueil des établissements (soit à raison de 30 % proportionnellement à la superficie développé hors oeuvre totale des bâtiments scolaires, plus 5 % pour ceux construits avant 1973, de 5 %, proportionnellement à la superficie des classes mobiles, de 5 %, proportionnellement aux effectifs du second cycle général long des établissements publics et des classes préparatoires aux grandes écoles et de 5 % pour ceux des établissements publics et des sections de techniciens supérieurs et de 10 % proportionnellement aux effectifs du second cycle technique court des établissements publics) et pour 40 % l'évolution de la population scolarisable (répartis à raison de 25 % proportionnellement au nombre de naissances constatées dans la région entre la dixième et la sixième année précédant l'année d'attribution de la dotation et de 15 %, proportionnellement aux retards de scolarisation constatés dans la région.

Ces critères sont actualisés tous les ans par le ministère de l'éducation nationale.

Le taux de couverture des dépenses d'équipement scolaire par la DRES s'élevait à 28,47 % pour l'année 2002. A partir des budgets primitifs pour 2003 et 2004, il peut être évalué, respectivement, à 27,33 % et à 27,83 %. Le tableau ci-après retrace l'évolution du taux de couverture des dépenses d'investissement des départements depuis 1994 (pour les années 2003 et 2004, il s'agit de prévisions réalisées à partir des budgets primitifs).

Evolution du taux de couverture des dépenses d'investissement des régions par la DRES entre 1994 et 2004

(en %)

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

On constate donc une relative stabilité de la couverture des dépenses d'investissement des régions par la DRES. Toutefois, cette évolution masque des divergences importantes selon les départements. En effet, sans tenir compte des départements d'outre-mer, qui bénéficient de taux de couverture supérieurs à la moyenne (voire supérieur à 100 % certaines années), on constate que les taux de couverture varient entre 14,4 % et 44,3 % en 2002, entre 14,4 % et 44,3 % en 2003 et entre 14,4 % et 58 % en 2004.

C. LA DOTATION GLOBALE D'ÉQUIPEMENT ET LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL

Les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) et la dotation de développement rural (DDR) sont retracés sur le chapitre 67-52 du budget du ministère de l'intérieur. Ils sont indexés sur l'évolution de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, dont le taux prévisionnel d'évolution est établi à 3 % pour l'année 2005.

1. La dotation globale d'équipement

La DGE s'élève, en autorisations de programmes (AP) à 931,602 millions d'euros (soit 441,37 millions d'euros pour la DGE des communes et 490,23 millions d'euros pour la DGE des départements). En crédits de paiement, elle s'élève à 378 millions d'euros pour les communes et à 428,39 millions d'euros pour les départements.

a) La DGE des communes

Pour la DGE des communes, les autorisations de programme (AP) ouvertes en loi de finances initiale sont réparties en totalité sous forme d'enveloppes départementales et notifiées localement aux bénéficiaires par arrêté préfectoral. Les crédits de paiement (CP) sont versés aux bénéficiaires sous la forme d'avances au commencement d'exécution de l'opération, le solde étant versé au fur et à mesure de la réalisation de l'opération. La consommation des CP dépend donc de l'avancement des opérations subventionnées

Le montant de l'avance a été fixé à 30 % par le décret n° 2002-1522 du 23 décembre 2002 relatif aux modalités d'attribution de la DGE des communes.

En 2003, les CP délégués se sont élevés à 356,88 millions d'euros pour des crédits ouverts de 431,44 millions d'euros, soit 82,7 %. Les crédits sans emploi se sont élevés à 3,30 millions d'euros, représentant une consommation de 99 %.

Au 15 septembre 2004, les CP délégués correspondent à la totalité des crédits ouverts soit 354,56 millions d'euros pour des crédits ouverts de 354,57 millions d'euros.

On rappellera que jusqu'au budget 2001, les crédits étaient ouverts pour un même montant en AP et CP, alors que les CP étaient consommés progressivement. De ce fait, le montant des CP disponibles à la fin de chaque année a augmenté régulièrement, ainsi qu'indiqué dans le tableau ci-après.

Evolution des reports de crédits sur la DGE des communes de 1997 à 2001

(en millions d'euros)

Année	Fin 1997	Fin 1998	Fin 1999	Fin 2000	Fin 2001
Montant des CP reportés sur l'année suivante	259,4	333,2	390,5	427,3	472,6

Afin d'éviter le gonflement des crédits de report, il a été décidé, à compter de 2002, de réduire le niveau d'ouverture des CP par rapport aux AP, en le rapportant à 50 %. Le montant des CP ouverts en 2002 s'est élevé ainsi à 175,30 millions d'euros (pour des AP s'élevant à 417,38 millions d'euros), en 2003, à 176,81 millions d'euros (pour 413,23 millions d'euros en AP) et en 2004, à 246,53 millions d'euros (pour 428,52 millions d'euros en AP). Les CP prévus pour 2005 s'élèvent à 378 millions d'euros.

Ce principe a permis de ramener, à la fin de l'année 2002, le montant des CP reportés à 283,625 millions d'euros et à la fin de l'année 2003, à 78 millions d'euros. Il ne pénalise toutefois pas les collectivités locales dont les besoins sont couverts, outre les CP ouverts en loi de finances initiale, par les CP disponibles en fin de gestion et reportés sur la gestion suivante.

b) La DGE des départements

Pour la DGE des départements, les crédits sont versés en totalité en AP et en CP  aux bénéficiaires :

- pour la fraction principale des 1 ^ère et 2 ^ème parts, à la fin de chaque trimestre, par application d'un taux de concours sur le montant figurant dans les états de mandatement présentés par les bénéficiaires ;

- pour les dotations spécifiques (fraction voirie, majorations « potentiel fiscal » et « aménagement foncier »), dès que les crédits - dont les montants attribués à chaque département sont calculés au niveau central - ont été délégués au niveau local.

Les fractions principales des 1 ^ère et 2 ^ème parts étant versées sur la base d'un taux de concours, les crédits correspondants sont délégués sous forme de provision lors de l'année en cours, le solde étant versé l'année suivante. La fraction « voirie » et les majorations « aménagement foncier » et « potentiel fiscal » dues aux départements sont, pour leur part, calculées dès l'année en cours, les crédits étant délégués en totalité aux préfectures pour être versés aux bénéficiaires.

En 2003, les CP délégués se sont élevés à 463,79 millions d'euros pour des crédits ouverts de 532,10 millions d'euros soit 87,6 %. Les crédits sans emploi se sont élevés à 15,91 millions d'euros, représentant une consommation de 96,5 %.

Au 15 septembre 2004, les CP délégués s'élèvent à 462,55 millions d'euros pour des crédits ouverts de 548,37 millions d'euros.

La consommation des crédits dépend de l'importance des investissements réalisés par les bénéficiaires, sur lesquels sont appliqués des taux de concours. En outre, les états de mandatement du 4 ^ème trimestre étant présentés au début de l'année suivante, ce trimestre est traditionnellement payé sur la gestion suivante, ce qui génère inévitablement des reports de crédits. Ainsi, les crédits reportés sur 2004 s'élèvent à 84,22 millions d'euros.

2. La dotation de développement rural (DDR)

La dotation de développement rural (DDR) est destinée à soutenir des projets de développement économique et social ou des actions en faveur des espaces naturels, proposés par les groupements de communes à fiscalité propre. Une liste de projets éligibles est arrêtée par le Préfet, après consultation pour avis d'une commission départementale composée d'élus. Le montant de la subvention accordée relève de la décision du Préfet. L'évaluation des projets s'opère en tenant compte soit de l'augmentation attendue des bases de fiscalité directe locale, soit des créations d'emplois attendue sur le territoire concerné.

L'attribution de la DDR fait l'objet d'un arrêté préfectoral. Des acomptes peuvent être versés au commencement de la réalisation du projet, et au fur et à mesure de l'avancement des travaux, le solde étant attribué une fois l'opération achevée.

Bilan de l'utilisation des crédits affectés au titre de la DDR entre 2002 et 2004

(en euros)

Année	Crédits notifiés	Reliquats des années antérieures ou récupération de crédits sur des opérations annulées reportées sur l'exercice	Montant total des crédits DDR à utiliser	Crédits consommés	Pourcentage des crédits affectés en 2003
2002	113.571.174	55.553.031	169.124.205	125.553.784	74,24 %
2003	113.507.751	60.691.904	174.199.655	145.531.718	83,54 %
2004	113.449.663	-	-	-	-

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Il convient de souligner la forte augmentation de la consommation des crédits : le taux de consommation s'est ainsi élevé en 2003 à 83,54 %, contre 74,24 % en 2002 et 72,93 % en 2001.

Le projet de budget du ministère de l'intérieur pour 2005 prévoit une dotation de 119,59 millions d'euros de crédits en autorisations de programme et de 117,57 millions d'euros en crédits de paiement.

D. LE PROGRAMME EXCEPTIONNEL D'INVESTISSEMENTS POUR LA CORSE

1. Les principes généraux applicables au programme exceptionnel d'investissements

Les crédits relatifs au programme exceptionnel d'investissements (PEI) pour la Corse figurent sur une ligne budgétaire unique, au chapitre 67-50, article 40, du budget du ministère de l'intérieur. Cette ligne budgétaire unique permet d'assurer la fongibilité des crédits dans le cadre de ce programme d'investissement.

Il convient de rappeler que la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse a prévu, dans son article 53, la mise en place d'un programme exceptionnel d'investissement (PEI), d'une durée de quinze ans, destiné à combler les retards d'équipements de la Corse. Il comporte trois axes d'actions prioritaires :

- renforcer les infrastructures de base de la Corse ;

- améliorer les services collectifs ;

- mettre en valeur l'espace régional.

Ce programme d'un montant global de 1.940,68 millions d'euros est financé conjointement par l'Etat et les collectivités territoriales de Corse, la contribution de l'Etat ne pouvant excéder 70 % de son coût total. Le préfet de Corse et les élus de la Collectivité territoriale de Corse ont arrêté, de façon générale, dans une convention-cadre, la programmation des opérations couvrant la période 2000 à 2015, et, de façon plus précise, dans une convention d'application signée le 26 octobre 2002, la programmation des investissements à réaliser pour les années 2003 à 2006.

Dans le cadre de cette première convention d'application, le mandat de négociation donné au préfet de Corse l'autorisait à engager l'Etat dans la limite d'un montant total d'opérations au plus égal à 25 % de l'estimation globale des besoins à satisfaire sur la durée du programme, soit un maximum de 485 millions d'euros, ce qui, au taux de 70 %, représente une contribution maximale de l'Etat de 339,5 millions pour cette période.

2. L'exécution du programme pour l'année 2003 et la programmation afférente à l'année 2004

a) Les opérations du programmes exceptionnel d'investissements pour la Corse en 2003

D'après les informations recueillies auprès du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, les crédits transférés au titre de la tranche du PEI correspondant à l'année 2003 se sont élevés à 42,32 millions d'euros en AP et 7,64 millions d'euros en CP. Dix-sept projets d'investissement ont pu être lancés en 2003 pour un montant de 44 millions d'euros, dont 34,77 millions d'euros d'AP engagées et 1,21 million d'euros mandatés. Le taux de consommation des crédits a été supérieur à 90 % de l'enveloppe des crédits transférés sur la ligne budgétaire unique, soit plus de 82 % du montant total des crédits délégués en 2003 par les ministères au titre du PEI.

Le premier axe du programme d'investissement, consacré au renforcement des infrastructures de base de la Corse, est le plus important : le volume des dépenses qui lui est consacré correspond à 356,09 millions d'euros au titre de la première convention d'application 2002-2006, soit environ 74 % de l'enveloppe prévue pour cette période. Pour l'année 2003, cet axe est ainsi le premier poste d'engagement des crédits avec 31,22 millions d'euros, soit près de 90 % des autorisations de programme engagées.

Les dépenses au titre de l'année 2003 ont ainsi été consacrées à hauteur de 2,04 millions d'euros à des projets en matière d'eau potable, de 30,42 millions d'euros pour le domaine des transports et de 7,56 millions d'euros à des projets en matière d'éducation et de formation, s'agissant du premier axe précité.

Sur le troisième axe, relatif à la mise en valeur de l'espace régional, le niveau des crédits programmes au titre de la part de l'Etat en 2003 s'élève à 4,1 millions d'euros en ce qui concerne l'agriculture et le développement rural, et à 1,07 million d'euros dans le domaine du développement urbain.

b) Les opérations prévues pour l'année 2004

Pour l'année 2004, la participation de l'Etat au PEI est supérieure à celle de 2003 : les crédits transférés en 2004 sont de 43,20 millions d'euros en AP et 23,45 millions d'euros en CP contre 42,32 millions d'euros en AP et 7,64 millions d'euros en CP pour 2003.

Dans le calendrier des opérations de transfert de crédits, il est à noter un réel progrès puisqu'en 2004, l'arrêté de transfert global des crédits destinés à alimenter la ligne budgétaire unique a été publié au mois d'avril, facilitant ainsi la mise en oeuvre des opérations au niveau local.

En juillet 2004, le niveau de la programmation des opérations engagées au niveau local s'élevait à 21,98 millions d'euros avec une répartition par axe de mesures qui s'articule comme suit :

- axe I : 17,95 millions d'euros dont 4,48 millions d'euros pour le volet « transports », 7,05 millions d'euros pour le volet « éducation et formation » et 6,42 millions d'euros pour le volet « eau et assainissement » ;

- axe II : 3,01 millions d'euros, dont 1,83 million d'euros pour le volet « santé » et 1,18 million d'euros pour le volet « sport » ;

- axe III : 1,02 million d'euros pour le volet « agriculture et développement rural ».

3. Les perspectives du programme exceptionnel d'investissements pour la Corse pour l'année 2005

A compter de l'année 2005, les participations au PEI des ministères contributeurs seront inscrites dans les lettres plafonds de façon forfaitaire et en base. La mise en place de ce dispositif répond à une demande du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales qui, depuis le lancement du PEI, a toujours préconisé une alimentation de la ligne budgétaire unique qui ne soit pas le résultat de négociations au fil de l'année. Il favorisera, d'une part, l'émergence d'un abondement rapide de la ligne budgétaire unique en début d'année et, d'autre part, évitera les difficultés liées à un examen de chacune des opérations d'investissement programmées par le préfet de Corse au titre de l'année considérée.

Par ailleurs, l'ensemble des crédits de l'Etat destiné à financer le programme exceptionnel d'investissement pour la Corse sera dorénavant transféré sur la ligne budgétaire unique du PEI, à l'exception du fonds national de développement du sport (FNDS), dont les crédits continueront à transiter par un compte spécial du Trésor. Ainsi les opérations antérieurement financées par l'intermédiaire du fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) et du fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) sont, à compter de l'exercice 2004, inscrites sur le budget des départements ministériels de tutelle correspondants.

Dés 2005, le montant de l'enveloppe de crédits qui a été arrêté en réunion interministérielle et qui sera transférée en base sur la ligne budgétaire unique (hors FNDS) s'élèvera annuellement à 33,48 millions d'euros en CP et 33,78 millions d'euros en AP. Cet arbitrage ne remet toutefois pas en cause la capacité, pour le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, à la demande du préfet de Corse, de solliciter en cas de besoin un abondement supplémentaire de crédits en cours d'année.

Dans le projet de loi de finances pour 2005, les autorisations de programme afférentes au programme exceptionnel d'investissements pour la Corse s'élèvent à 38,46 millions d'euros, et les crédits de paiement, à 31,81 millions d'euros.

E. LES AUTRES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT

1. La reconstruction des ponts détruits par faits de guerre

Le principe du financement par l'Etat du coût de reconstruction des ponts détruits par faits de guerre était posé par la loi du 28 octobre 1946, dont l'article 2 prévoyait que « les dommages certains, matériels et directs causés aux biens immobiliers ou mobiliers par les faits de guerre dans tous les départements français et dans les territoires d'outre-mer relevant du ministère de la France d'outre-mer ouvrent droit à réparation intégrale ».

Le rapport relatif aux ponts détruits par faits de guerre et non encore reconstruits en ouvrages définitifs ainsi qu'à l'exécution du chaptire 67-50, remis aux deux assemblées parlementaires en janvier 2002, conformément à l'article 127 de la loi de finances pour 2001, faisait apparaître une liste de 13 ponts dont la reconstruction était jugée prioritaire sur le plan local.

La reconstruction à l'identique de ces ponts est, de ce fait, financée à 100 % sur le chapitre 67-50. Les crédits ont été mis en place en gestion 2002 pour un montant de 4,73 millions d'euros en autorisations de programme. Le tableau ci-après précise les opérations financées sur l'article 22 du chapitre 67-50 du budget du ministère de l'intérieur.

Les reconstructions en cours des ponts détruits pour faits de guerre

Département	Montant (en euros)	Ponts
Calvados	602.174	ponts de Carel (St Pierre sur Dives), de l'Orbiquet (Orbec) et des Bordeaux (St Denis de Méré)
Manche	533.572	ponts de Fourneaux et de la laiterie du Périers (St Martin d'Aubigny)
Meuse	609.796	pont de Quincy-Landzécourt
Moselle	533.572	pont du moulin à Niderviller
Orne	236.296	pont de Cahan
Nord-pas-de-Calais	1.054.948	pont de Thiennes (communes d'Aire sur la Lys et de Thiennes)
Vosges	1.158.613	Ponts d'Autrey, du cheneau (Rochesson), de Clairegoutte (Fraize) et des Bazures (Ban sur Meurthe)

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

L'article 73 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2002 ayant supprimé le dispositif précité issu de la loi du 28 octobre 1946 sur les dommages de guerre, la reconstruction des autres ponts relève désormais du droit commun. La reconstruction des ponts situés dans les départements du Calvados, de la Meuse, de l'Orne et des Vosges sera achevée en 2004. Les ponts à reconstruire dans la Manche, le Pas-de-Calais et en Moselle devraient être achevés en 2005.

Le projet de loi de finances pour 2005 n'a pas prévu de dotation pour cette ligne de crédits.

2. Le regroupement communal

Des majorations de subventions sont attribuées aux communes fusionnées dans les conditions prévues aux articles L. 2335-6 à L. 2335-8 du code général des collectivités territoriales.

Ces majorations ont été instaurées par la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes et sont imputées sur une ligne spécifique du ministère de l'intérieur (chapitre 67-50, article 70). Elles sont accordées pendant 5 ans après la date de la fusion.

Afin de permettre d'honorer les demandes susceptibles d'être présentées, un crédit de 0,76 million d'euros a été ouvert en autorisations de programme en loi de finances pour 2001. S'agissant des crédits de paiement, un virement interne au sein du chapitre 67-50 de 0,5 million d'euros a été effectué en gestion 2002.

Les crédits sont délégués aux préfectures au vu des besoins exprimés. En 2004, les demandes intervenues à ce jour concernent les fusions de Cherbourg-Octeville dans la Manche (91.998 euros) et Nueil-les Aubiers dans les Deux-Sèvres (5.849 euros). Les crédits délégués en 2002 et 2003 concernent uniquement l'année 2002 au cours de laquelle 158.525 d'euros en crédits de paiement ont été versés à la commune de Cherbourg-Octeville.

Le projet de loi de finances pour 2005 n'a pas prévu de dotation pour cette ligne de crédits.

3. Le programme de sécurité dans les établissements scolaires

Le plan quinquennal, ouvert sur ce chapitre en 1994, a été clôturé le 30 mars 2000, avec report-limite au 31 décembre 2001 de la date d'affectation des autorisations de programme concernant le radon. Le programme de mise en sécurité des établissements scolaires inclut :

- les opérations de recherche d'amiante et le désamiantage dans les écoles, les collèges et les lycées concernés par ce problème ;

- les opérations de recherche de radon dans les écoles, les collèges et les lycées, et les travaux de protection y afférents ;

- les opérations inscrites dans le plan de partition des collèges, dispositif retenu pour lutter contre la violence dans les gros collèges ;

- des aides exceptionnelles pour des opérations de construction ou de rénovation d'établissements scolaires, dans la mesure où ces travaux s'inscrivaient dans le plan de mise en sécurité des établissements scolaires.

Aucun crédit n'est inscrit sur cet article en loi de finances depuis 2001. Cette ligne budgétaire est alimentée depuis cette date par les seuls crédits de paiement reportés d'une année sur l'autre. Ces crédits sont nécessaires au mandatement des tranches prévisionnelles de travaux correspondant à l'exercice en cours, la totalité des autorisations de programme ayant été engagée au plan local entre 1994 et 2001.

Le montant des crédits 2002 reportés en 2003 s'élevait à 56,2 millions d'euros et 13,2 millions d'euros de crédits ont été consommés (soit 37,85% des crédits délégués en 2003) ; 14,5 millions d'euros ont été annulés dans le cadre des mesures de régulation budgétaire.

Les crédits 2003 reportés en 2004 (28,48 millions d'euros) ont également fait l'objet d'une annulation de 17,66 millions d'euros et d'un transfert de 0,87 million d'euros vers l'article 90.

Le solde des crédits dédiés au plan quinquennal, soit 9,94 millions d'euros, a été soumis au gel budgétaire. Aussi, hormis une délégation de 0,047 million d'euros, aucune demande de crédits de paiement formulée par les préfectures n'a pu, pour l'heure, être satisfaite.

Le projet de loi de finances pour 2005 n'a pas prévu de dotation pour cette ligne de crédits.

4. La subvention d'équipement aux services départementaux d'incendie et de secours

La subvention d'équipement aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), dont les crédits sont retracés au chapitre 67-50, article 80, du budget du ministère de l'intérieur, ne figure pas dans l'agrégat relatif aux collectivités territoriales. Il constitue toutefois une subvention d'équipement importante pour permettre aux collectivités territoriales, et notamment, aux départements, de supporter les charges liées aux SDIS.

Le fonds d'aide à l'investissement des SDIS a été créé par l'article 129 de la loi de finances pour 2003. L'article 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales dispose que « les crédits du fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours sont attribués aux services départementaux d'incendie et de secours, par les préfets de zone de défense dont ils ressortent, sous la forme de subventions pour la réalisation d'une opération déterminée correspondant à une dépense réelle d'investissement et concourant au financement des systèmes de communication ou à la mise en oeuvre des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (...).

« Une commission instituée auprès du préfet de zone de défense et composée de représentants des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours fixe chaque année la liste des différentes catégories d'opérations prioritaires pouvant bénéficier de subventions du fonds et, dans les limites fixées par décret, les taux minima et maxima de subvention applicables à chacune d'entre elles (...) ».

Le fonds a été doté initialement de 45 millions d'euros en autorisations de programme et crédits de paiement en 2003. Un préciput de 1 million d'euros a été réservé aux SDIS expérimentateurs du système de communication ACROPOL.

Pour l'année 2004, le fonds d'aide à l'investissement des SDIS est doté de 54 millions d'euros en autorisation de programme et de 45 millions d'euros en crédits de paiement, un préciput étant réservé, comme en 2003, au programme ANTARES (ACROPOL adapté à la sécurité civile) et fixé à 3 millions d'euros.

Toutefois, les crédits délégués en février 2004 (pour un montant de 33 millions d'euros) pour solder l'exercice 2003 ont été imputés sur les crédits de paiement prévus pour 2004. Dès lors, dans un premier temps, seuls 20 millions d'euros ont pu être répartis en AP pour l'exercice 2004. C'est pourquoi, pour l'exercice 2005, un rattrapage de crédits de paiement a été demandé et obtenu. Le FAI progressera donc en 2005 de 19,25 millions d'euros en crédits de paiement par rapport à 2004 (+ 42,7 %). Cette mesure est d'autant plus nécessaire que la loi relative à la modernisation de la sécurité civile a étendu le bénéfice du fonds d'aide à l'investissement des SDIS à la ville de Marseille et à la collectivité départementale de Mayotte.

Pour l'année 2005, le projet de budget du ministère de l'intérieur prévoit donc 61,45 millions d'euros en autorisation de programme et 65 millions d'euros en crédits de paiement pour les subventions d'équipement aux SDIS.

III. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN 2005

A. LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

1. L'indexation de l'enveloppe normée en 2005

L'article 32 du projet de loi de finances pour 2005 propose la reconduction des dispositions du contrat de croissance et de solidarité pour 2005.

L'évolution des montants des concours financiers de l'Etat compris dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité est définie en fonction de la croissance prévisionnelle des prix pour l'année suivante et de la croissance prévisionnelle du PIB pour l'année en cours : selon les dispositions de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004, dont les dispositions sont reconduites en 2005 par l'article 32 du projet de loi de finances pour 2005, les dotations sous enveloppe « forment un ensemble dont le montant s'accroît, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, par application d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de 33 % du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente associés au projet de loi de finances de l'année de versement ». Pour l'année 2005, le calcul de l'indice de progression de l'enveloppe normée est donc :

(Evolution prévisionnelle de l'indice des prix pour 2005) +
1/3 x (taux de croissance prévisionnel du PIB en 2004), soit :

1,8 % + (1/3 x 2,5 %) = 2,625 %

Le taux de progression du contrat de croissance et de solidarité sera donc, pour l'année 2005, de 2,625 %, soit près d'un point supérieure à celle de 2004 (1,67 %). Cette « performance » s'explique par :

- l'indexation plus favorable de l'enveloppe normée depuis 2001 (la croissance du PIB n'était en effet prise en compte qu'à hauteur de 20 % en 1999 et 25 % en 2000) ;

- la croissance prévisionnelle du PIB pour l'année 2004, dont le niveau (2,5 %) est nettement supérieur à celui des années précédentes.

On notera que ce taux de progression correspond à la différence entre l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité en 2005 et celle qui résulte de la DGF révisée pour l'année 2004 ( cf. infra ). De la loi de finances initiale pour 2004 à la loi de finances initiale pour 2005, la progression de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité est de 2,87 %.

La reconduction des dispositions relatives au contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2005 se traduit par une progression de 1.223 millions d'euros de l'enveloppe normée des concours de l'Etat, par rapport à la loi de finances pour 2004 ; le montant total des concours inscrits dans l'enveloppe normée serait donc de 43.902,85 millions d'euros en 2005 .

Lors de la réunion du comité des finances locales du 21 septembre 2004, M. Jean-François Copé, ministre délégué aux libertés locales, rappelait qu'« avec une hypothèse d'inflation pour 2005 de 1,8 % et une progression du PIB de 2,5 %, compte tenu d'une révision à la hausse de ces mêmes indices pour 2004, l'enveloppe normée du contrat de croissance va progresser au total de 2,87 % contre 1,7 % en 2004 et 2,3 % en 2003. 2,87 %, c'est évidemment un taux de croissance qui est très important, et naturellement ensuite, au sein de cette enveloppe, chaque dotation évolue selon ses propres règles, le respect de la norme globale d'évolution étant assurée, chacun en connaît le fonctionnement, par l'ajustement de la DCTP. Ce qui veut dire que l'enveloppe normée va atteindre 43,9 milliards d'euros en 2005, hors ajustement, et au sein de cette enveloppe, la DGF qui représente comme vous le savez 85 %, c'est la part la plus importante, va être indexée sur l'inflation et 50 % de la croissance. Ce qui veut dire un taux de croissance pour 2005 de 3,29 % contre 1,93 en 2004 ; soit au total pour la DGF un montant de 37,9 milliards d'euros en 2005 contre 36,7 milliards en 2004, ce qui veut dire 1,2 milliard précisément d'augmentation.

« Tout ça veut dire que nous avons de quoi mettre en place une véritable politique de péréquation à travers une réforme des critères d'attribution de la DGF (...) » ^{6 ( * )} .

Si l'on tient compte des ajustements résultant notamment des modifications de périmètre liées au financement des transferts des compétences relatives à la formation professionnelle et à l'apprentissage aux régions, ainsi qu'au remplacement d'une partie de la DGF des départements par une fraction de tarif de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur, proposé par l'article 34 du projet de loi de finances pour 2005, le montant des crédits inclus dans l'enveloppe normée s'établirait à 43.667,36 millions d'euros .

Le tableau ci-après détaille les composantes du contrat de croissance et de solidarité et leur évolution entre 2004 et 2005.

Le contrat de croissance et de solidarité en 2005 (en millions d'euros)
	LFI 2004 (a)	LFI 2004 révisée (b)	PLF 2005 (c)	Evolution en % p/r LFI 2004 révisée (c)/(b)	Evolution en %p/r LFI 2004 (c)/(a)
I - ENVELOPPE NORMÉE
Dotation globale de fonctionnement (DGF)	36.740,187	36.825,693	37.948,877	+ 3,05	+ 3,29
Dotation spéciale instituteurs (DSI)	199,295	214,295	221,345	+ 3,29
Dotation élu local	47,163	47,163	48,715	+ 3,29	+ 3,29
Compensation part salaires de la TP pour les FDPTP	109,158	109,158	112,749	+ 3,29	+ 3,29
Dotation globale d'équipement (DGE) des départements et des communes en AP	904,469	904,469	931,602	+ 3,00	+ 3,00
Dotations régionale et départementale d'équipement scolaire (DRES) en AP	597,784	597,784	615,718	+ 3,00	+ 3,00
Dotation département d'équipement des collèges (DDEC)	296,856	296,856	305,762	+ 3,00	+ 3,00
Dotation générale de décentralisation (DGD) (1)	797,162	797,162	823,387	+ 3,29	+ 3,29
Dotation générale de décentralisation Corse (DGD Corse) (1)	245,004	245,004	253,064	+ 3,29	+ 3,29
Dotation de décentralisation (DGD) formation professionnelle	1.372,120	1.372,120	1.417,260	+ 3,29	+ 3,29
Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors réduction pour création d'entreprise (ancienne REI)	1.370,171	1.370,171	1.224,367	- 10,64	- 10,64
SOUS-TOTAL I	42.679,369	42.779,875	43.902,846	+ 2,625	+ 2,867
II - AJUSTEMENTS
- DSI			- 47,278
- Reliquats du CNFPT			- 9,512
- DGD Intérieur (2)			13,507
- DGD Intérieur - loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales (3)			21,246
- DGD Corse (4)			4,001
- DGD formation professionnelle (primes d'apprentissage)	454,266	454,266	722,435
- DGD formation professionnelle (CIVIS)	36,020	36,020	110,734
- DGD formation professionnelle - réforme de la taxe d'apprentissage			- 197,919
- Minoration de la DGF correspondant au transfert de la TCA			- 880,000
SOUS-TOTAL II	490,286	490,286	- 262,786
TOTAL I + II (hors régularisation)	43.169,655	43.270,161	43.640,060	+ 0,855	+ 1,090
III - MAJORATIONS EXCEPTIONNELLES
- Majoration exceptionnelle de la DSU et de la DSR et de la dotation d'aménagement (5)	51,000	51,000	9,512
- Majoration exceptionnelle au titre du contentieux « Pantin » (fraction 16 %)	35,580	35,580	17,790
SOUS-TOTAL III	86,580	86,580	27,302	- 68,466
TOTAL I + II + III (hors régularisation négative)	43.256,235	43.356,741	43.667,362	+ 0,716	+ 0,950

(1) y compris les crédits inscrits sur le budget de la Culture.

(2) loi du 11 octobre 1985 du 2 décembre 1992 et transports scolaires à Mayotte.

(3) compensation en DGD prévue par les articles spécifiques de la loi.

(4) loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

(5) dont 9,512 millions d'euros issus du reliquat du CNFPT.

Hypothèses économiques retenues au 15 septembre 2004

	2003	2004	2005
DGF (indice définitif en 2003, révisé en 2004)	2,50 %	1,95 %	3,05 %
Satellites de la DGF	2,29403 %	1,93051 %	3,28983 %
Formation brute de capital fixe des administrations publiques	2,60 %	3,70 %	3,00 %
Enveloppe (prix + 33 % du PIB)	1,896 %	1,665 %	2,625 %
Prix hors tabac de N	1,90 %	1,70 %	1,80 %
PIB en volume de N	0,50 %	2,50 %	2,50 %

Source : document remis au Comité des finances locales lors de sa séance du 21 septembre 2004

2. L'évolution de la DCTP

Le respect de la norme globale du contrat de croissance et de solidarité se traduit par un ajustement sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), en disposant que « en 2004 et en 2005, le taux d'évolution » de la DCTP « est celui qui permet de respecter la norme d'évolution fixée au II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), compte tenu du montant total des autres dotations (...) ».

Ainsi, en application des dispositions prévues par le présent article, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) devrait passer de 1.370,17 millions d'euros à 1.224,37 millions d'euros, soit une diminution de 10,64 % .

Il convient de rappeler que la dotation de compensation de la taxe professionnelle vise à compenser les pertes de recettes fiscales des communes résultant des mesures d'allégement de la taxe professionnelle adoptées par le législateur.

Elle comporte quatre fractions, correspondant à une série de modifications de la législation applicable à la taxe professionnelle :

- la compensation du plafonnement des taux communaux de la taxe professionnelle ;

- la compensation de la réduction de la fraction imposable des salaires ;

- la compensation de l'abattement général de 16 % sur les bases de taxe professionnelle ;

- la compensation de la réduction pour embauche et investissement (REI).

Depuis la mise en place du pacte de stabilité financière entre l'Etat et les collectivités locales, instauré par l'article 32 de la loi de finances initiale pour 1996, les trois premières fractions de la DCTP, jusqu'alors indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, servent de variable d'ajustement dans le cadre de la mise sous enveloppe des dotations dites « actives » de l'Etat aux collectivités territoriales.

En 2004, la DCTP s'est établie à 1.370 millions d'euros, en tant que variable d'ajustement de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité.

En 2005, la DCTP s'établira, avant abondement au titre de la jurisprudence « Pantin », à 1.224 millions d'euros, soit une diminution de 10,64 % par rapport à 2004. Par ailleurs, elle bénéficiera d'un abondement de 18 millions d'euros au titre du règlement du contentieux « Pantin », pour s'établir au total à 1.242 millions d'euros.

Evolution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors REI et après prélèvement au profit du financement des CA) depuis 1998

(en millions d'euros)

Source : rapport de l'Observatoire des finances locales pour l'année 2004, présenté par Joël Bourdin, sénateur, juin 2004

La DCTP est, logiquement, en diminution constante depuis qu'elle constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité. En effet, dès lors que la quasi-totalité des dotations comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée bénéficient d'une indexation plus favorable que l'enveloppe elle-même, une telle diminution est inéluctable, en l'absence d'abondement supplémentaire de la part de l'Etat. Par ailleurs, et de manière quelque peu paradoxale, la DCTP résiste d'autant mieux que la croissance est réduite, puisqu'un faible différentiel de croissance entraîne un décalage moins important entre l'indexation de la DGF et celle de l'ensemble de l'enveloppe, et donc, un moindre besoin d'ajustement. Ainsi, pour l'année 2004, une diminution de « seulement » 3,46 % des crédits de la DCTP était nécessaire pour permettre le respect de la norme de progression de l'enveloppe normée, qui n'était que de 1,67 % en raison de la faible croissance prévisionnelle.

B. L'ÉVOLUTION DE LA PÉRÉQUATION DES RESSOURCES ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le développement des mécanismes de péréquation est désormais inscrit dans la Constitution, dont le dernier alinéa de l'article 72-2 prévoit désormais que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

La mise en oeuvre de ce principe est assurée par la réforme de l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, réalisée par la loi de finances initiale pour 2004, et la réforme des modalités de répartition des dotations, qui figure dans le projet de loi de finances pour 2005.

1. La progression de la péréquation

Le ministère de l'intérieur indique, en réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, que l'objectif de péréquation « a fait l'objet d'un effort soutenu sur la dernière décennie. Ainsi, depuis 1993, une part croissante des dotations versées par l'État aux collectivités locales est consacrée à la péréquation. Cette évolution a permis de réduire les écarts existant entre les différentes strates démographiques, mais également entre les collectivités selon leur richesse relative.

« Néanmoins, les mécanismes de péréquation mis en place depuis 10 ans ont aujourd'hui vieilli. Les critères de répartition, nombreux et complexes, ainsi que l'architecture même des dotations de péréquation ne permettent plus de poursuivre cet objectif dans de bonnes conditions.

« Le Gouvernement a par ailleurs engagé une nouvelle étape de la décentralisation qui s'articule autour d'une plus grande responsabilisation des élus. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 garantit l'autonomie financière des collectivités locales et consacre le principe de péréquation. En effet, dans la mesure où l'accentuation de la part de la fiscalité locale peut entraîner des écarts de richesse plus importants entre les collectivités compte tenu de l'inégalité des bases en France, le développement de la péréquation doit se faire en parallèle de cette décentralisation.

« Une nouvelle étape a été franchie avec la loi de finances pour 2004 qui a réformé l'architecture des dotations et dont l'un des objectifs essentiels est le renforcement de la péréquation. Par la globalisation dans la DGF des multiples dotations existant aujourd'hui, et par l'organisation au sein de la DGF et pour chaque niveau de collectivité, d'un mécanisme assurant une alimentation pérenne et renforcée de la péréquation, la loi de finances pour 2004 s'inscrit dans la dynamique créée par la révision de la Constitution » .

Il rappelle ainsi que « l'élément central de cette nouvelle architecture consiste à assurer, pour chaque niveau de collectivités, une alimentation pérenne de la péréquation. Ceci est rendu possible grâce à une évolution annuelle de la part « forfaitaire » moins rapide que l'évolution de la masse totale de la DGF, la différence majorant chaque année les sommes consacrées à la péréquation ».

S'agissant de l'efficacité péréquatrice des dotations de l'Etat, le gouvernement indique que « Lorsque l'on procède à un classement des communes en fonction de leur richesse fiscale (c'est-à-dire de la valeur de leur potentiel fiscal au regard du potentiel fiscal moyen de la strate), il apparaît que le rapport des dotations moyennes sur la dotation moyenne nationale est inversement proportionnel à la richesse des communes, comme le montre le tableau joint :

Comparaison des écarts à la moyenne de DGF par habitant en fonction de la richesse des communes

	Dotation forfaitaire (hors CPS)* par hab.	DSU par hab.	DSR par hab.	DNP par hab	DF + DSU + DSR + DNP par hab.
PF inférieur à 25% du potentiel fiscal/hab moyen de la strate	1,51	2,46	1,09	2,98	1,82
PF compris entre 25% et 50% du potentiel fiscal/hab moyen de la strate	1,07	1,83	1,20	2,08	1,22
PF compris entre 50% et 75% du potentiel fiscal/hab moyen de la strate	1,02	1,22	1,18	1,29	1,10
PF compris entre 75% et 100% du potentiel fiscal/hab moyen de la strate	1,03	0,90	1,01	0,51	1,02
PF supérieur au potentiel fiscal/hab moyen de la strate	0,94	0,74	0,70	0,24	0,87

*CPS : compensation de la suppression de la part salaires dans les bases de taxe professionnelle

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Ce tableau montre que les communes les plus pauvres bénéficient d'une dotation forfaitaire supérieure de 51 % à la moyenne nationale, alors que les communes dont le potentiel fiscal est supérieur à la moyenne ont une dotation forfaitaire inférieure de 6 % à la dotation moyenne.

La même comparaison opérée avec la DSU, la DSR et la DNP montre que les dotations péréquatrices augmentent les écarts constatés en dotation forfaitaire, soit un total de 82 % de plus que la moyenne pour les communes les plus pauvres et 13 % de moins pour les communes dont la richesse est supérieure à la moyenne.

La dotation forfaitaire contribue, elle aussi, à la réduction des écarts de richesse. Cela résulte de la péréquation opérée depuis la réforme de la DGF en 1985. Ainsi, le législateur n'a pas figé en 1994 une situation inégalitaire, mais a consolidé les corrections des écarts de ressources et de charges apportées par l'ancienne DGF. La dotation forfaitaire a donc consolidé l'avantage relatif dont pouvaient bénéficier les communes urbaines précisément du fait des charges supplémentaires que leur taille implique.

Toutefois, la différenciation entre les communes du montant des dotations par habitant en fonction de leur richesse relative résulte essentiellement de la DSU, de la DSR et de la DNP, et plus particulièrement de cette dernière dont l'éligibilité dépend en partie de la faiblesse du potentiel fiscal

Plus la commune est pauvre, plus le montant de ses dotations par habitant est élevé et plus la part de la DNP, de la DSU et de la DSR est importante dans les concours financiers de l'État. Ainsi cette part atteint :

- 27,18 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 25 % du potentiel fiscal moyen par habitant de la strate ;

- 23,68 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre 25 et 50 % du potentiel fiscal moyen par habitant de la strate :

- 18,80 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre 50 et 75 % du potentiel fiscal moyen par habitant de la strate ;

- 11,76 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre 75 et 100 % du potentiel fiscal moyen par habitant de la strate ;

- 7,58 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au potentiel fiscal moyen par habitant de la strate.

Le rapport publié en janvier 2002 par le Commissariat Général du Plan, et réalisé par MM. Gilbert et Guengant, qui consiste à mesurer, grâce à une étude économétrique, la réduction des écarts de richesse rendue possible par les dotations de l'Etat, a été actualisée en 2004 ^{7 ( * )} pour la période 1998-2001, et son champ d'investigation a été étendu aux départements et aux régions. Selon cette étude, « en 2001, la péréquation corrige 40% des inégalités de pouvoir d'achat entre communes, 51% entre départements et 54% entre régions . (...) Le taux de correction des inégalités progresse systématiquement dans le temps. De 1994 à 2001, la péréquation communale gagne 6% en niveau, la péréquation départementale 8% et la péréquation régionale 19% ».

Les travaux du Commissariat général du Plan montrent que les réformes intervenues dans le domaine de la péréquation ont permis un accroissement sensible de l'efficacité des dispositifs. L'étude souligne en particulier l'augmentation de l'efficacité de la dotation d'intercommunalité dans la réduction des inégalités.

2. L'effort financier de l'Etat en faveur de la péréquation en 2005

L'effort global en faveur de la péréquation s'élève, selon le gouvernement, à 4,5 milliards de francs en 2004.

Effort financier de l'Etat en faveur de la péréquation en 2004

(en millions d'euros)

Dotation de solidarité urbaine (DSU)	635,0
Dotation de solidarité rurale (DSR)	420,5
Dotation nationale de péréquation (DNP)	568,6
Dotation de fonctionnement minimale totale (DFM)	173,7
Dotation de péréquation des départements	691,9
DGF des groupements (1)	1.939,9
Dotation de péréquation des régions	75,7
TOTAL	4.504,3

(1) hors dotation de compensation des EPCI

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

C. LES GRANDS AXES DE LA RÉFORME DES DOTATIONS PROPOSÉE PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2005

Les réformes des critères d'attribution des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales proposées par le gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2005 (articles 29, 30 et 31) s'inspirent largement des préconisations du groupe de travail du Comité des finances locales, constitué le 8 juillet 2003, qui a présenté le rapport de synthèse de ses travaux au Comité des finances locales réuni en séance plénière le 28 avril 2004 ^{8 ( * )} .

1. Le passage du potentiel fiscal au potentiel financier

La notion de potentiel fiscal, qui sert en particulier à déterminer l'attribution des dotations de péréquation (dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale, dotation nationale de péréquation), serait remplacée par celle de potentiel financier.

L'objet du potentiel financier est de prendre en compte l'ensemble des ressources stables d'une collectivité, autres que celles à vocation péréquatrice (puisque sa fonction est précisément de déterminer les inégalités de ressources qui doivent ensuite faire l'objet de la péréquation).

Le projet de loi de finances pour 2005 propose que le potentiel financier comprenne :

- pour les communes, outre le potentiel fiscal (qui comprend déjà les dégrèvements de fiscalité locale et la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle), la seule dotation forfaitaire ^{9 ( * )} ;

- pour les départements, outre le potentiel fiscal, la dotation forfaitaire et les ressources procurées par les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), prises en compte sur la base des cinq dernières années grâce à un amendement adopté par l'Assemblée nationale.

2. La réforme de la DGF des communes

a) La dotation forfaitaire

L'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 propose de supprimer progressivement le rôle péréquateur de la dotation forfaitaire et prévoit que celle-ci sera composée de quatre parts.

Les deux parts principales seraient la « dotation de base » et la « garantie », qui correspondraient chacune à près de la moitié de l'actuelle dotation forfaitaire. La dotation de base serait attribuée pour chaque commune en fonction de sa population, et n'aurait donc pas d'effet péréquateur ^{10 ( * )} . La garantie aurait pour fonction de faire en sorte qu'aucune commune ne voie sa dotation forfaitaire baisser en 2005. Comme les deux autres parts (dotation superficiaire et compensation de la suppression de la part « salaires ») n'auraient, par construction, aucun rôle péréquateur, cette garantie assurera l'actuel rôle péréquateur de la dotation forfaitaire.

Les deux autres parts, la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, et une « dotation proportionnelle à la superficie » (soit 3 euros par habitant, portée par l'Assemblée nationale à 5 euros par habitant pour les communes de montagne), seraient de respectivement 2 milliards d'euros et 200 millions d'euros.

Le taux de croissance de chacune de ces parts serait fixé afin de faire augmenter plus rapidement la « dotation de base », déterminée en fonction de la population, que la garantie :

- la dotation de base aurait un taux de croissance, fixé par le CFL, égal au maximum à 75 % de celui de la DGF (comme la dotation superficiaire) ;

- la garantie aurait un taux de croissance égal, chaque année, à 25 % de celui de la DGF.

Les taux de croissance de la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle et de la « dotation proportionnelle à la superficie » seraient fixés par le CFL, avec un plafond de respectivement 50 % et 75 % du taux de croissance de la DGF.

Comme la dotation de base et la garantie représenteraient chacune environ la moitié de la dotation forfaitaire, il en découlerait un taux de croissance maximal de la dotation forfaitaire de l'ordre de 50 % de celui de la DGF.

En 2005 , le CFL ne pourra fixer le taux de croissance d'aucune des composantes de la dotation forfaitaire. Dans le texte initial du gouvernement, la dotation forfaitaire était « gelée ». Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit une augmentation de 1 % . En contrepartie, l'Assemblée nationale a affecté la régularisation positive de la DGF de 2004 à la DGF de 2005, ce qui favorisera automatiquement la dotation d'aménagement.

b) Les dotations de péréquation

La DGF des communes et des EPCI comprend trois dotations explicitement dédiées à la péréquation : la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation (DNP). La DSU doit être réformée principalement par l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale (passage d'environ 600 à 1.200 millions d'euros d'ici à 2009, concentration sur les communes situées en zone urbaine sensible et, parmi celles-ci, à celles disposant d'une zone franche urbaine). Le présent article a cependant sur elle un impact, du fait du remplacement de la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier.

La DNP (environ 600 millions d'euros) verrait ses modalités d'attribution légèrement modifiées afin qu'il y ait peu de communes perdantes du fait du passage au potentiel financier.

Enfin, le texte initial prévoyait que la DSR « bourgs-centres » (soit environ 130 millions d'euros, sur 400 millions d'euros au total pour la DSR) serait majorée de 50 %, pour les communes situées en zone de revitalisation rurale (ZRR). L'Assemblée nationale a ramené ce taux à 15 %.

Au total, le passage au potentiel financier susciterait peu de « sorties » : 33 pour la DSU, 774 pour la DNP (sur environ 20.000 bénéficiaires), 1 pour la DSR « bourgs-centres » et 55 pour la DSR « péréquation ».

3. La réforme de la DGF des groupements

L'article 30 du projet de loi de finances pour 2005, relatif à la réforme de la DGF des groupements, prévoit un « rattrapage » du montant de la dotation par habitant des communautés de communes par rapport à celle des communautés d'agglomération . La loi « Chevènement » du 12 juillet 1999 avait introduit un montant de dotation par habitant particulièrement avantageux pour les communautés d'agglomération, qui s'élève aujourd'hui à 40,34 euros par habitant, contre 20,30 euros par habitant pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique. Afin de réduire progressivement cet écart, la dotation par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle et à taxe professionnelle unique évoluera chaque année, selon un taux fixé par la comité des finances locales entre 130 % et 160 % de l'évolution de la dotation par habitant des communautés d'agglomération , en fonction d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale.

S'agissant de l'architecture même de la dotation des groupements , il est prévu de faire passer la part de la dotation de base de 15 % à 30 % du total (et en conséquence, de consacrer non plus 85 % mais 70 % des moyens à la péréquation), afin de réduire les variations des attributions de dotations pour les groupements d'une année sur l'autre.

Une simplification est également introduite pour le calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) , qui permet de mesurer le degré d'intégration réel des EPCI et constitue un critère important de la répartition de la dotation de péréquation. La simplification consiste à ne plus prendre en compte les dépenses de transfert pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, qui introduisent en fait une correction très minime, et à changer le périmètre des dépenses rentrant dans la définition des dépenses de transfert, en les resserrant autour des seules dotations de solidarité et des attributions de compensation pour les autres groupements . De plus, il est proposé d'accélérer la prise en compte dans le CIF de ces dépenses, qui ne devaient être pleinement comptabilisées qu'en 2010 (à raison de 10 % supplémentaire par an depuis 1999). Ainsi, il est proposé de les faire rentrer dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale à hauteur de 75 % en 2005 et 100 % à compter de 2006.

4. La réforme de la DGF des départements

L'article 31 modifie les modalités de répartition internes de ces dotations. Toutefois, l'institution de garanties assure la neutralité de la réforme pour les finances des départements : ils ne peuvent pas « perdre » à la réforme mais, le cas échéant, voir leur dotation progresser moins vite que par le passé.

Le montant de la dotation forfaitaire serait fixé à 70 euros par habitant. Une garantie serait prévue afin qu'aucun département ne voit son attribution baisser. Par ailleurs, une nouvelle « dotation de péréquation urbaine », qui concerne 32 départements « urbains » au regard des critères fixés par la loi, serait répartie en fonction de la richesse des départements, mesurée par le potentiel financier, ainsi que d'autres critères comme les bénéficiaires d'aide au logement, les bénéficiaires du RMI et le niveau de revenu des habitants. Enfin, une dotation « non urbaine », dite dotation de fonctionnement minimale, concernerait l'ensemble des autres départements, c'est-à-dire les 24 départements qui en bénéficient actuellement plus 40 autres.

En conséquence, tous les départements seront éligibles à la dotation de péréquation urbaine ou à la dotation de fonctionnement minimale, qui évolueront chaque année suivant un taux de progression fixé par le comité des finances locales.

Les informations transmises par le ministère de l'intérieur permettent de montrer un renforcement du caractère péréquateur des dotations. Votre rapporteur spécial considère que la réforme proposée par le gouvernement permet, sans entraîner de pertes de ressources pour les collectivités les plus favorisées, de mieux cibler les dotations de péréquation. Il se félicite de la mise en oeuvre de cette réforme, considérant que la péréquation constitue un élément complémentaire indispensable de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

IV. AVANCEES ET LIMITES DE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Les transferts de compétence au profit des collectivités territoriales

La loi relative aux libertés et responsabilités locales a prévu de nombreux transferts de compétences au profit des départements et des régions, devant intervenir progressivement jusqu'en 2008.

Le tableau ci-après précise les transferts de charges devant intervenir au profit des régions au cours de l'année 2005 :

Evaluation financière des transferts de charges prévus pour les régions pour l'année 2005 par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales

Article	Compétence	Ministère concerné	Montant (en euros)	Modalité de compensation
37-38	Syndicat des transports d'Ile-de-France	Equipement	45.000.000	Budget équipement
53	Formation des travailleurs sociaux	Cohésion sociale	122.560.000	TIPP
55	Aides aux étudiants des instituts de formations des travailleurs sociaux	Cohésion sociale	17.690.000	TIPP
73	Financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes	Santé	250.000.000	TIPP
82	Convention de restauration	Education nationale	5.380.000	TIPP
84	Lycées à sections bi-nationales ou internationales, lycée d'Etat de Font-Romeu et établissements publics nationaux d'enseignement agricole	Education nationale	6.929.007	DGD
95	Inventaire général du patrimoine culturel	Culture	1.930.000	TIPP
TOTAL			449.489.007 dont TIPP : 397.560.000

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Le tableau ci-après précise les transferts de charges devant intervenir au profit des départements au cours de l'année 2005 :

Evaluation financière des transferts de charges prévus pour les départements pour l'année 2005 par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales

Articles	Compétences	Ministère concerné	Montant (en euros)	Modalité de compensation
37+38	Syndicat des transports d'Ile-de-France	Equipement	30.000.000	Budget équipement
51	Aides aux jeunes en difficultés - Fonds d'aide aux jeunes (FAJ)	Cohésion sociale	25.550.000	TCA
56	Mise en oeuvre de la politique en faveur des personnes âgées (CLIC)	Cohésion sociale	19.080.000	TCA
65	Fonds de solidarité pour le logement	Equipement	76.480.000	TCA
99	Transfert des crédits de l'Etat consacrés à la préservation du patrimoine rural non protégé	Culture	5.450.000	TCA
TOTAL			156.560.000 dont TCA : 126.560.000

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Au total, la loi précitée relative aux libertés et responsabilités locales prévoit des transferts de compétences évalués à environ 4,6 milliards d'euros (sans tenir compte du transfert du revenu minimum d'insertion, pour un montant de 5 milliards d'euros), dont environ 2,2 milliards d'euros pour les régions et les départements, et 200 millions d'euros pour les communes et leurs groupements.

2. Les garanties relatives aux ressources transférées aux collectivités territoriales

Plusieurs garanties fondamentales relatives aux ressources des collectivités territoriales ont été introduites par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République :

- d'une part, le quatrième alinéa de l'article 72-2 dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Il garantit ainsi, en particulier, que les collectivités territoriales bénéficient toujours des ressources nécessaires au financement de leurs compétences nouvelles.

- d'autre part, le troisième alinéa de l'article 72-2 dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». La loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales a précisé la portée de cet alinéa. L'article 3 de cette loi organique dispose ainsi que « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ». La loi organique précitée tend donc à garantir que la part des ressources propres ne pourra, par catégorie de collectivités territoriales, être inférieure à la part constatée pour l'année 2003. Il convient toutefois de noter que les ressources propres des collectivités territoriales ont été entendues largement, incluant notamment les impôts partagés avec l'Etat pour lesquels les collectivités territoriales ne peuvent agir ni sur l'assiette, ni sur le taux.

Lors de l'examen de la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales, le Parlement a cherché à s'assurer que les compétences transférées et les compétences nouvelles seraient correctement évaluées et financées . Plusieurs dispositions ont été introduites à cette fin :

- l'article 118 prévoit que la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) sera désormais présidée par un élu. Elle devra être consultée sur les modalités d'évaluation des charges d'investissement, et chaque année, sur l'évaluation des charges liées à toutes les nouvelles compétences, notamment au regard des recettes fiscales transférées. Par ailleurs, le bilan de l'évolution des charges transférées aux collectivités locales devra désormais retracer :

? pour chaque catégorie de collectivités territoriales, l'évolution du coût des compétences qui leur ont été transférées ou confiées au cours des dix dernières années ;

? les conséquences financières des transferts de personnel et des délégations de compétences, ainsi que l'évolution du produit des impositions de toutes natures transférées en compensation des créations, transferts et extensions de compétences ;

? en annexe, pour le dernier exercice connu, la participation des collectivités locales à des opérations relevant de la compétence de l'Etat et des concours de l'Etat à des programmes intéressant les collectivités locales ;

? l'évolution, pour chaque collectivité lorsqu'elles concernent des compétences exercées par les régions ou les départements, des charges résultant des créations, des extensions de compétences ou des modifications par voie législative des conditions d'exercice des compétences transférées.

- l'article 119 prévoit que « la compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances ». Par ailleurs, il déroge aux dispositions de droit commun relatif à la compensation des transferts de compétences ^{11 ( * )} et prévoit que l'évaluation des charges de fonctionnement correspondant aux compétences transférées par la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales sera calculée à partir des trois derniers exercices, et, pour les charges d'investissement, au moins à partir des cinq derniers exercices, de manière à limiter l'impact d'une éventuelle minoration artificielle des dépenses de l'Etat en 2004, dernière année précédant le transfert ;

- l'article 119 précité prévoit également que si les recettes provenant des impositions attribuées aux collectivités territoriales au titre de la compensation financière des transferts de compétences diminuent « pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de sa compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport au Comité des finances locales » ^{12 ( * )} .

Cette dernière garantie est sans doute la plus essentielle, puisqu'elle garantit le niveau, en valeur, des ressources fiscales transférées par l'Etat aux collectivités territoriales en compensation des transferts de compétences. Certes, elle ne suffit pas à assurer les ressources nécessaires pour financer une compétence dont le coût serait très dynamique, mais elle limite toutefois le risque d'une diminution des ressources transférées, risque inexistant dans le cas des dotations, mais aujourd'hui réel avec le transfert de ressources fiscales. L'évolution de la consommation des carburants pourrait d'ailleurs conduire à une diminution des ressources de TIPP, et à la mise en oeuvre de cette disposition au cours des prochaines années.

3. Les limites du financement de la décentralisation du revenu minimum d'insertion

Votre rapporteur spécial a toujours considéré que les ressources propres des collectivités territoriales étaient celles dont elles pouvaient moduler le niveau afin de faire face à l'évolution de leurs charges, et de mener à bien leurs projets d'investissement.

Une part d'impôt d'Etat transférée aux collectivités territoriales, sur laquelle ces dernières ne disposent d'aucune possibilité de modulation, n'est guère différente, du point de vue de la gestion des collectivités, d'une dotation de l'Etat : seule la prévisibilité et le dynamisme de la ressource importe, et donc, la comparaison entre l'indice d'indexation de la dotation et l'évolution de la base de la ressource fiscale transférée.

S'agissant du financement du revenu minimum d'insertion (RMI), dont la gestion a été confiée aux départements par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, et dont le financement a été prévu par l'article 59 de la loi de finances pour 2004, on notera :

- qu'il s'agit d'une dépense sur laquelle les collectivités territoriales n'ont pas de maîtrise, puisqu'il s'agit d'une prestation sociale dont les conditions d'attribution et le niveau des prestations sont définis par la loi. A moyen ou long terme, les collectivités territoriales peuvent certes influencer le niveau de leur dépense : en développant les dispositifs d'insertion des allocataires du revenu minimum d'insertion, elles peuvent en effet contribuer à favoriser leur retour à l'emploi, et donc, réduire la dépense liée au versement du RMI. Toutefois, l'évolution de la dépense reste, à court terme, essentiellement liée à la conjoncture économique ;

- que les départements disposent, au titre de la compensation des charges liées au transfert de la compétence relative au revenu minimum d'insertion, d'une fraction de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, sur laquelle ils ne disposent d'aucune capacité de modulation.

Les départements doivent donc, dans le cas du RMI, financer une dépense très dépendante de la conjoncture économique au moyen d'une ressource non modulable et également variable en fonction de la conjoncture économique, mais dans un sens contraire.

Les premiers résultats concernant l'année 2004 traduisent les difficultés qui peuvent résulter de cette modalité de financement.

Lors de l'examen du projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales en deuxième lecture au Sénat, le 1 ^er juillet, votre rapporteur spécial avait interpellé le ministre délégué aux libertés locales, M. Jean-François Copé au sujet du décalage entre la charge du RMI-RMA pour les départements et la part de TIPP leur revenant pour financer cette compétence : « Cette mesure est entrée en application au 1 ^er janvier dernier. Nous sommes à la fin du premier semestre. Et dans un département comme le mien, la différence entre les charges payées et les recettes encaissées s'élève ce soir, 1 ^er juillet, à un peu plus de douze millions d'euros.

« Monsieur le ministre, pourriez-vous donner des instructions aux services afin que le principe de compensation devienne réalité ? Pour une petite collectivité territoriale, douze millions d'euros, cela commence à être important.

« Je souhaite que l'on parvienne à un équilibre financier plus favorable et à une meilleure compensation des charges transférées ».

En réponse, le ministre avait indiqué :

« Nous essayons, dans cette affaire, de gérer les choses au mieux, afin que les élus aient le moins de difficultés de trésorerie possible. Je signale que les versements ont lieu, si mes informations sont exactes, deux fois par mois, et qu'ils permettent une couverture très proche de 100 %.

« Vous semblez ne pas être d'accord, monsieur Mercier, mais si j'ai tort, je suis prêt à demander à mes services de se tenir à votre disposition pour comparer les chiffres. D'après le tableau en date du 30 juin que j'ai sous les yeux, le taux de couverture de la TIPP versée à votre département serait de 90% (...).

« Il va de soi que, sur le fond, l'objectif, à quelques pour cents près, est de mettre en place un adossement au mois près des dépenses par rapport aux recettes. Tel est l'engagement que nous avons pris et nous ferons en sorte que les choses se passent le mieux possible dans l'avenir ».

Notre collègue député Bernard Derosier avait également interrogé le ministre sur ce sujet lors de la séance des questions orales de l'Assemblée nationale du 19 octobre 2004 : « Si la fraction de TIPP versée aux départements est inférieure aux sommes payées, de deux choses l'une. Certains de mes collègues présidents de conseils généraux ont laissé les CAF effectuer des avances, mais elles feront payer aux départements des intérêts sur les sommes avancées. Qui les paiera ? Je ne pense pas que l'Etat acceptera qu'ils figurent dans l'addition. Si les départements, à l'inverse, assurent eux-mêmes l'avance - je viens de vous citer des sommes tout de même impressionnantes, pour un total, au bas mot, de 200 millions d'euros -, il faudra attendre l'adoption du compte administratif, c'est-à-dire, vous le savez sans doute, le mois de mai, voire celui de juin de l'année prochaine, après quoi, le temps que l'Etat s'en saisisse, le remboursement n'interviendra qu'à la fin de 2005. Entre-temps, les départements devront vivre avec un trou dans leurs recettes, ce qui serait de nature à hypothéquer d'autres types de financements, obligatoires ou volontaires » ^{13 ( * )} .

Le gouvernement a transmis à votre rapporteur spécial un tableau qui permet de comparer, département par département, les montants de TIPP versés et les dépenses de RMI. Il est précisé que ce tableau fait état des versements de TIPP effectués au profit des départements entre janvier et août 2004. Le chiffre des dépenses RMI prend en compte les dépenses réelles des caisses d'allocation familiale (CAF) et une estimation des dépenses de la mutualité sociale agricole (MSA) ; il peut différer légèrement du montant des acomptes réclamés par les organismes payeurs sur la base des conventions prévues par la loi pour régir les relations financières entre organismes payeurs et départements. Toutefois, ce chiffre permet de connaître d'une manière fiable la dépense RMI des départements depuis le 1 ^er janvier.

Départements	Dépenses Etat estimées janvier août	Montant de TIPP versée	Solde	Dépenses de RMI	Dépenses de RMI et MSA estimées	Solde de Trésorerie
01 - Ain	10 738 211	11 052 223	314 012	11 913 924	12 152 203	-1 099 979
02 - Aisne	19 704 269	20 280 469	576 199	22 614 464	23 066 753	- 2 786 285
03 - Allier	14 907 296	15 343 234	435 937	15 878 830	16 196 407	- 853 173
04 - Alpes-de-Haute-Provence	6 215 161	6 396 921	181 761	6 049 621	6 170 613	226 308
05 - Alpes Hautes	2 994 587	3 082 168	87 581	2 992 572	3 052 424	29 744
06 - Alpes Maritimes	50 967 860	52 458 276	1 490 416	50 782 178	51 797 821	660 455
07 - Ardèche	10 493 299	10 800 146	306 848	11 140 954	11 363 773	-563 627
08 - Ardennes	16 764 160	17 254 371	490 212	18 529 974	18 900 574	- 1 646 202
09 - Ariège	10 162 608	10 459 780	297 172	10 031 780	10 232 415	227 364
10 - Aube	12 717 163	13 089 032	371 870	14 092 567	14 374 419	- 1 285 386
11 - Aude	26 698 263	27 478 998	780 735	28 816 477	29 392 806	- 1 913 808
12 - Aveyron	5 937 790	6 111 426	173 636	5 845 054	5 961 955	149 471
13 - Bouches du Rhône	206 560 560	212 600 930	6 040 370	214 234 791	218 519 487	- 5 918 557
14 - Calvados	26 664 872	27 444 616	779 745	28 648 740	29 221 714	- 1 777 098
15 - Cantal	4 143 123	4 264 292	121 169	3 732 338	3 806 985	457 307
16 - Charente	17 879 821	18 402 680	522 859	18 303 095	18 669 157	- 266 477
17 - Charente Maritime	30 486 710	31 378 234	891 524	30 648 120	31 261 082	117 152
18 - Cher	16 361 324	16 839 773	478 450	16 691 019	17 024 839	- 185 066
19 - Corrèze	5 731 527	5 899 130	167 603	5 619 907	5 732 305	166 825
2A - Corse du Sud	8 432 619	8 782 508	349 889	7 636 758	7 789 493	993 016
2B - Haute Corse	11 048 324	11 872 814	824 490	10 842 321	11 059 167	813 647
21 - Cote d'Or	14 945 644	15 203 612	257 969	17 222 691	17 567 144	- 2 363 532
22 - Cotes d'Armor	15 693 450	16 024 661	331 210	16 473 504	16 802 974	- 778 313
23 - Creuse	4 435 711	4 854 374	418 663	4 427 655	4 516 208	338 166
24 - Dordogne	18 994 710	19 459 391	464 681	18 680 174	19 053 777	405 614
25 - Doubs	16 265 276	16 415 677	150 401	18 846 448	19 223 377	- 2 807 699
26 - Drome	20 596 941	21 155 200	558 259	21 875 446	22 312 955	- 1 157 754
27 - Eure	18 447 157	18 926 609	479 452	20 231 207	20 635 831	- 1 709 223
28 - Eure-et-Loir	12 189 678	12 777 279	587 601	13 579 416	13 851 004	- 1 073 725
29 - Finistère	29 285 310	29 843 717	558 408	31 145 499	31 768 409	- 1 924 692
30 - Gard	57 189 940	58 862 329	1 672 389	57 151 292	58 294 318	568 011
31 - Haute Garonne	72 360 243	74 476 233	2 115 990	76 930 186	78 468 790	- 3 992 557
32 - Gers	5 304 908	5 460 045	155 136	5 050 082	5 151 084	308 961
33 - Gironde	67 377 133	69 347 426	1 970 294	72 278 279	73 723 844	- 4 376 418
34 - Hérault	84 403 170	86 871 335	2 468 165	86 155 439	87 878 548	- 1 007 213
35 - Ille-et-Vilaine	21 614 055	22 246 109	632 055	24 883 567	25 381 238	- 3 135 129
36 - Indre	6 699 885	6 895 812	195 927	7 168 798	7 312 174	- 416 362
37 - Indre et Loire	23 099 921	23 775 432	675 511	24 208 033	24 692 193	-916 761
38 - Isère	33 158 660	34 128 296	969 636	37 125 099	37 867 601	- 3 739 305
39 - Jura	5 063 414	5 211 498	148 084	5 922 854	6 041 311	- 829 813
40 - Landes	13 070 889	13 453 122	382 233	13 757 669	14 032 823	- 579 701
41 - Loir-et-Cher	11 092 057	11 416 414	324 356	11 402 756	11 630 811	- 214 398
42 - Loire	25 020 231	25 751 904	731 673	27 257 166	27 802 310	- 2 050 406
43 - Haute Loire	4 079 247	4 198 524	119 277	4 338 986	4 425 766	- 227 241
44 - Loire-Atlantique	46 352 248	47 707 722	1 355 474	49 073 586	50 055 058	- 2 347 336
45 - Loiret	19 597 569	20 170 653	573 084	20 766 444	21 181 773	- 1 011 120
46 - Lot	6 227 763	6 409 881	182 119	6 816 787	6 953 122	- 543 241
47 - Lot-et-Garonne	15 082 531	15 523 583	441 052	14 857 946	15 155 105	368 479
48 - Lozère	1 856 043	1 910 305	54 261	1 897 663	1 935 616	-25 311
49 - Maine-et-Loire	25 321 610	26 062 086	740 476	26 677 675	27 211 228	- 1.149 143
50 - Manche	12 628 145	12 997 409	369 264	13 359 313	13 626 499	- 629 090
51 - Marne	20 627 566	21 230 770	603 204	22 146 901	22 589 839	-1 359 069
52 - Haute-Marne	6 300 990	6 485 245	184 255	6 891 430	7 029 258	- 544 013
53 - Mayenne	5 272 771	5 426 960	154 190	5 728 634	5 843 206	- 416 246
54 - Meurthe-et-Moselle	34 629 729	35 642 393	1 012 664	38 268 696	39 034 070	- 3 391 677
55 - Meuse	7 464 854	7 683 163	218 309	8 145 193	8 308 096	- 624 934
56 - Morbihan	19 811 897	20 391 247	579 350	20 853 168	21 270 231	- 878 984
57 - Moselle	32 420 418	33 368 467	948 049	37 184 044	37 927 725	- 4 559 259
58 - Nièvre	9 382 900	9 657 268	274 368	10 013 010	10 213 270	- 556 002
59 - Nord	175 672 052	180 809 164	5 137 112	197 161 786	201 105 022	- 20 295 858
60 - Oise	25 880 248	26 637 041	756 793	28 147 538	28 710 488	- 2 073 447
61 - Orne	11 161 642	11 488 045	326 403	12 094 139	12 336 021	- 847 976
62 - Pas de Calais	93 818 116	96 561 622	2 743 506	102 599 102	104 651 084	- 8 089 462
63 - Puy De Dôme	24 667 890	25 389 249	721 359	26 339 696	26 866 490	- 1 477 241
64 - Pyrénées-atlantiques	27 802 497	28 615 513	813 015	29 687 041	30 280 782	- 1 665 269
65 - Hautes Pyrénées	9 751 996	10 037 183	285 187	10 241 970	10 446 810	- 409 627
66 - Pyrénées Orientales	37 729 369	38 832 674	1 103 306	38 767 683	39 543 037	- 710 363
67 - Bas-Rhin	35 804 431	36 851 439	1 047 008	41 874 465	42 711 955	- 5 860 516
68 - Haut-Rhin	19 206 107	19 767 749	561 642	22 051 994	22 493 034	- 2 725 285
69 - Rhône	68 819 812	70 832 272	2 012 460	78 696 623	80 270 556	- 9 438 284
70 - Haute-Saône	6 238 695	6 421 143	182 448	6 798 267	6 934 232	- 513 089
71 - Saône-et-Loire	14 342 588	14 762 021	419 433	15 430 958	15 739 577	- 977 557
72 - Sarthe	18 792 597	19 342 158	549 561	20 582 158	20 993 801	- 1 651 643
73 - Savoie	9 282 612	9 554 050	271 438	9 681 875	9 875 513	- 321 463
74 - Haute-Savoie	15 088 589	15 529 811	441 222	15 794 707	16 110 601	- 580 790
75 - Paris	154 515 536	159 033 992	4 518 456	172 056 319	175 497 446	- 16 463 454
76 - Seine-Maritime	67 056 302	69 017 221	1 960 918	72 975 438	74 434 947	- 5 417 726
77 - Seine-et-Marne	30 346 485	31 233 905	887 420	34 824 619	35 521 112	- 4 287 207
78 - Yvelines	29 493 553	30 356 030	862 476	34 399 972	35 087 971	- 4 731 942
79 - Deux-Sèvres	9 513 427	9 791 637	278 210	9 637 717	9 830 471	- 38 835
80 - Somme	27 000 070	27 789 614	789 545	28 945 909	29 524 827	- 1 735 212
81 - Tarn	16 293 901	16 770 365	476 464	17 350 929	17 697 948	- 927 582
82 - Tarn-et-Garonne	11 476 992	11 812 618	335 625	10 914 147	11 132 430	680 188
83 - Var	60 353 802	62 118 713	1 764 911	62 826 859	64 083 396	- 1 964 684
84 - Vaucluse	32 501 929	33 452 359	950 430	31 278 263	31 903 829	1 548 530
85 - Vendée	11 236 721	11 565 307	328 585	11 930 587	12 169 199	- 603 892
86 - Vienne	18 217 001	18 749 711	532 710	19 468 278	19 857 643	- 1 107 932
87 - Haute-Vienne	13 206 501	13 592 686	386 185	13 641 777	13 914 612	- 321 927
88 - Vosges	11 932 111	12 281 026	348 915	13 233 983	13 498 662	- 1 217 636
89 - Yonne	11 045 209	11 368 204	322 995	11 742 423	11 977 272	- 609 068
90 - Territoire de Belfort	5 271 104	5 425 261	154 157	6 416 780	6 545 116	- 1 119 854
91 - Essonne	40 476 439	41 660 065	1 183 626	44 088 288	44 970 054	- 3 309 989
92 - Hauts-De-Seine	59 047 363	60 774 066	1 726 703	65 836 821	67 153 557	- 6 379 491
93 - Seine-Saint-Denis	129 186 031	132 963 777	3 777 746	145 071 682	147 973 116	- 15 009 339
94 - Val de Marne	64 353 231	66 235 075	1 881 843	72 918 761	74 377 136	- 8 142 061
95 - Val d'Oise	45 029 777	46 346 552	1 316 775	50 810 729	51 826 944	- 5 480 392
Total Métropole	2 800 586 935	2 882 483 489	81 896 554	3 020 158 500	3 080 561 670	- 198 078 182
971 - Guadeloupe	95 666 765	98 464 330	2 797 565	95 908 490	97 826 660	637 670
972 - Martinique	91 862 184	94 548 467	2 686 283	91 628 744	93 461 319	1 087 148
973 - Guyane	32 984 193	33 948 749	964 556	36 066 377	36 787 704	- 2 838 955
974 - Réunion	215 885 127	222 198 155	6 313 028	220 541 478	224 952 308	- 2 754 153
975 - Saint Pierre et Miquelon	67 227	69 199	1 973
Total Dom	436 465 496	449 228 900	12 763 404	444 145 090	453 027 992	- 3 868 291
Total Général	3 237 052 431	3 331 712 389	94 659 958	3 464 303 590	3 533 589 662	- 201 946 472

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Ce tableau montre notamment que :

- le montant de TIPP versé aux départements est légèrement supérieur aux dépenses de l'Etat au titre du RMI en 2003 ;

- sur l'ensemble des départements, les dépenses des conseils généraux sont supérieures aux montants de TIPP dont ils bénéficient d'environ 200 millions d'euros pour la période entre janvier et août 2004 ;

- ce solde est très inégalement réparti entre les départements , ceux qui doivent en supporter la plus grande part les départements les plus fortement urbanisés (région parisienne, nord de la France notamment).

La part de la charge liée au RMI non couverte par le transfert d'une part de TIPP s'explique en grande partie par l'augmentation du nombre de bénéficiaires du RMI au cours de l'année 2004. En effet, d'après une étude de la direction de la recherche des études de l'évaluation et des statistiques (DREES) du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale parue au mois de septembre, « fin juin 2004, le nombre d'allocataires effectivement payés au titre du revenu minimum d'insertion (RMI) ou bénéficiant d'un revenu minimum d'activité (RMA) , en métropole et dans les départements d'outre-mer (DOM), s'élève en données brutes à 1,194 million, soit une augmentation de 9,8 % par rapport au 30 juin 2003 ^{14 ( * )} . A cette date, un peu moins de 100 allocataires bénéficiaient d'un RMA dont l'entrée en application est intervenue à la fin du premier trimestre 2004. Par ailleurs, les versements effectués au deuxième trimestre 2004 au titre du RMI s'établissent à 1,3 milliard d'euros, soit + 11,7 % par rapport au deuxième trimestre 2003.

B. DE NOUVELLES MODALITÉS DE FINANCEMENT POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DOIVENT GARANTIR LEUR AUTONOMIE FINANCIÈRE

Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit les modalités de financement des premiers transferts de compétences au profit des départements et des régions, en application des dispositions de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il prévoit, dans ses articles 33 et 34, l'affectation aux départements de fractions de tarif de la taxe sur les conventions d'assurances contres les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur, et, dans son article 33, l'attribution d'une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) aux régions et à la collectivité territoriale de Corse.

1. Des ressources plus ou moins dynamiques

Les ressources fiscales dont une part est transférée aux régions et aux départements connaissent une évolution très différente de leur assiette. La possibilité, à terme, pour les régions et les départements, d'en moduler les taux de manière encadrée, si elle ne doit pas être entendue comme un moyen de compenser un faible dynamisme naturel de la ressource, permet toutefois d'assurer une certaine autonomie financière et fiscale aux collectivités concernées.

La nécessité de transférer des ressources dynamiques aux collectivités territoriales

Dans sa présentation de la note de conjoncture sur les finances locales, M. Jacques Guerber, président du directoire de Dexia-Crédit local de France, indique que ce qui a permis chaque année de faire le lien entre les évolutions très différentes des dépenses et des ressources, c'est :

- la capacité d'arbitrage sur les dépenses ;

- la capacité d'adaptation par l'utilisation du levier fiscal sur les autres recettes fiscales, puisque les marges de manoeuvre étaient quasiment inexistantes du côté des droits de mutation ;

- éventuellement, l'adaptation de la stratégie de financement de l'investissement pour utiliser plus ou moins les capacités d'endettement.

Il faudrait donc, dans le cadre des nouveaux transferts de compétences et pour qu'un effet de ciseaux trop prononcé ou trop prolongé ne puisse nuire aux capacités d'investissement, s'assurer que :

- les assiettes fiscales transférées s'avèrent suffisamment dynamiques ;

- l'indexation des dotations soit suffisamment tonique ;

- qu'existent des capacités d'arbitrage sur la dépense ;

- qu'un levier fiscal suffisant puisse être mobilisé par ailleurs.

L'idéal est de trouver un bon panachage des ressources.

La seule taxe intérieure sur les produits pétroliers ne suffira évidemment pas à assurer une assiette à la fois variée et dynamique. En effet, l'évolution en moyenne ces dix dernières années de son « assiette » n'a pas dépassé + 1 %.

Au contraire, la taxe sur les conventions d'assurance, dont une partie sera transférée aux départements dès 2005 pour le financement des services d'incendie et de secours, apparaît comme une ressource assez dynamique. (...)

Cet impôt semble bien approprié et devrait permettre d'assurer une diversification de la ressource et un bon rendement.

Si le transfert de plusieurs types de ressources aux départements est « acté », il serait bon que les régions puissent, elles aussi, s'appuyer sur un patchwork d'impôts. En effet, si le transfert de compétences aux régions (environ 3 milliards d'euros) n'était financé que par la TIPP, un différentiel de croissance entre les dépenses et la ressource transférée pourrait rapidement se créer et engendrer un effet de ciseaux significatif, aux conséquences importantes sur les budgets régionaux . En faisant l'hypothèse (grossière), de dépenses augmentant de 5 % chaque année et d'une ressource en croissance de 1 %, le manque à gagner en 2010 pourrait alors s'élever à près de 700 millions d'euros. Et cela par le simple jeu d'ajustement d'indexations...car nous n'avons pas tenu compte d'un éventuel effort supplémentaire des régions pour (bien) prendre en charge ces nouvelles compétences. En clair, la négociation financière Etat/collectivités locales autour des nouvelles compétences, ne peut faire abstraction des dynamiques en place. Elle rejoint également le débat sur leurs capacités à se procurer, lorsqu'il en est besoin, des ressources complémentaires par la fiscalité. En ce sens, les modalités choisies de réforme de la taxe professionnelle seront fondamentales à suivre.

2. Le faible dynamisme de la TIPP

La base d'imposition de la TIPP n'est pas très dynamique : on peut considérer que si les régions et les départements avaient bénéficié en 1993 d'une fraction de tarif de TIPP, leurs ressources auraient augmenté, en dix ans, d'environ 10 %. Or, cette progression est largement inférieure à celle des prix, ainsi qu'à l'évolution des principaux concours de l'Etat aux collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement ayant, au cours de cette même période, augmenté (à périmètre constant) de plus de 25 %.

Par ailleurs, pour l'avenir, s'il est difficile de prévoir les évolutions à moyen ou long terme en la matière, on constate toutefois un ralentissement de la consommation de carburants à compter de l'année 2002 . Ce constat peut s'expliquer par plusieurs facteurs conjugués :

- les progrès en matière de consommation d'énergie effectués par les fabricants d'automobiles, s'agissant notamment des véhicules diesel ^{15 ( * )} ;

- le renforcement de la politique de sécurité routière engagé par le gouvernement en 2002, et en particulier, l'installation de radars automatiques pour contrôler la vitesse des véhicules et le durcissement des sanctions encourues, qui tendent à limiter la vitesse des automobilistes, et donc, à réduire la consommation de carburants (pour mémoire, on rappellera que les constructeurs automobiles estiment qu'au-delà de 100 km/h, une diminution de la vitesse moyenne de circulation de 10 km/h entraîne une diminution de la consommation de carburant de l'ordre de 10 %) ;

- même si ce facteur reste marginal, le développement des véhicules à énergie alternative (véhicules fonctionnant au GPL, véhicules électriques ou « hybrides », voire aux bio-carburants...) pourrait, à l'avenir, contribuer à la réduction de la consommation des carburants « traditionnels » dont une part de la taxation est affectée aux départements en compensation du transfert du RMI et sera affectée aux régions en application des dispositions du projet de loi de finances pour 2005 ;

- enfin, on notera que la volonté affichée par le gouvernement d'encourager les économies de consommation de pétrole afin de limiter la facture énergétique de la France, dans un contexte où les prix du pétrole sont particulièrement élevés, n'est pas de nature à favoriser le dynamisme de la recette transférée aux régions.

3. L'indexation plus favorable de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules à moteur

Le tableau ci-dessus montre que le produit de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules à moteur est dynamique, puisqu'il progresse d'environ 2,9 % par an en moyenne, contre environ 2,5 % pour la DGF, qui constitue le principal concours financier de l'Etat aux collectivités territoriales. En revanche, le profil de cette progression est plus heurté, comme le montre le graphique suivant :

Evolution du produit de la taxe sur les conventions d'assurance afférente aux véhicules à moteur et de la DGF (indice 100 en 1993)

Source : Direction générale des impôts, Observatoire des finances locales

La relative complexité des opérations de territorialisation de l'assiette des taxes que le présent article propose de transférer souligne la difficulté qu'il existe à transférer de nouvelles impositions aux collectivités territoriales. Cette territorialisation permettra toutefois, une fois les procédures effectuées, aux collectivités concernées, de moduler, de manière encadrée, les taux des taxes, et donc, de disposer d'une capacité de modifier le produit qu'elles perçoivent, en fonction notamment de l'évolution du coût des compétences qu'elles se verront confier.

C. METTRE EN oeUVRE DE MANIÈRE RIGOUREUSE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Le dispositif destiné à garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales...

La loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, prises en application de l'article 72-2 de la Constitution, a fait l'objet d'âpres discussions, notamment au Sénat. Votre rapporteur spécial, qui rapportait ce texte au nom de votre commission des finances, saisie pour avis, et le rapporteur au fond de ce projet de loi, notre ancien collègue Daniel Hoeffel, souhaitaient en effet que constituent des ressources propres des collectivités territoriales les seules ressources pour lesquelles elles disposent d'une capacité d'influencer le produit. Le gouvernement n'a pas souhaité retenir une telle définition des ressources propres, arguant de son incompatibilité avec la Constitution, mais surtout, de la nécessité de ne pas « bloquer » l'évolution de la fiscalité locale, considérant l'obsolescence de la fiscalité directe locale actuelle et la difficulté d'y substituer des ressources fiscales dont la base serait localisable et le taux, modulable.

La loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales prévoit donc, en son article 3 que « au sens de l'article 72-2 de la Constitution, les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».

2. ...doit être appliqué à la lettre par le gouvernement

La définition des ressources propres susmentionnée est relativement large, puisqu'elle inclut le produit des impositions de toutes natures dont la loi détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, c'est-à-dire des ressources pour lesquelles les collectivités territoriales bénéficiaires ne disposent d'aucune marge de manoeuvre supplémentaire par rapport à une dotation.

Votre rapporteur spécial avait accepté ce compromis, en considérant que « nous allons voter non une part du produit de l'impôt - comme l'a dit, à tort d'ailleurs, mon ami de Courson hier soir - mais une part du taux ou une part de l'assiette. Nous constaterons qu'il nous sera impossible de nous désintéresser de ce débat. Chacun d'entre nous connaîtra lors de la discussion du projet de loi de finances la part du taux décidée pour son département. Il la comparera à la part du taux du département voisin ». Il s'agissait donc, dans son esprit, de confier au Parlement le soin de déterminer de manière explicite les fraction d'assiette, de taux ou de tarif qui seront attribuées à chaque collectivité, au sein des catégories définies par l'article 2 de la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales précitée.

Le gouvernement n'a pas entendu interpréter les dispositions de la loi organique de cette manière. En effet, dans une réponse à une question écrite de notre collègue député Léonce Desprez, le gouvernement indique que « constituent , notamment, des ressources propres des collectivités territoriales, non seulement les impositions pour lesquelles les collectivités locales fixent un taux ou déterminent l'assiette (comme par exemple les taxes professionnelles et d'habitation), mais encore celles des impositions pour lesquelles, dans le cadre d'un partage d'impôt entre l'Etat et les collectivités territoriales, la loi fixe un taux par collectivité ou prévoit les modalités de fixation de ce taux par collectivité . C'est ainsi que constituent des ressources propres les impositions correspondant aux fractions de tarif de taxe intérieure de consommation des produits pétroliers (TIPP) attribuées aux départements dans le cadre du transfert du RMI/RMA depuis le 1 ^er janvier 2004. Le projet de loi de finances pour 2005 propose un dispositif analogue pour le financement des transferts de compétences aux régions prévus par la loi du 13 août 2004. Constituera également des ressources propres le produit des impositions résultant des fractions de taux de taxe spéciale sur les conventions d'assurance attribuées aux départements dans le cadre de ces mêmes transferts. En effet, dans les deux cas, la loi fixera une clef de répartition par département ou par région, de telle sorte que ce taux local, appliqué à une assiette nationale, permette effectivement la détermination d'un produit en lien avec le ressort territorial de la collectivité . Doivent également être considérées comme des ressources propres les impositions transférées par l'Etat aux collectivités territoriales et prélevées sur une assiette géographique correspondant à cette collectivité. Ainsi, dès 2006, il est prévu d'affecter aux régions une fraction de tarif de TIPP qui sera déterminée non plus sur une assiette nationale mais sur une assiette locale, les consommations de carburant au niveau régional, sur laquelle les régions pourront appliquer des tarifs inférieurs ou supérieurs de 20 % par rapport au taux pivot » ^{16 ( * )} .

Par ailleurs, dans une note sur l'autonomie financière des collectivités territoriales distribuée aux membres de la commission de réforme de la taxe professionnelle, présidée par M. Olivier Fouquet, il est précisé que constituent des ressources propres, outre les impositions « pour lesquelles les collectivités territoriales fixent un taux ou déterminent l'assiette », celles « dont la loi détermine une « part locale d'assiette » », et celles « pour lesquelles la loi fixe un taux par collectivité ou prévoit les modalités de fixation de ce taux par collectivité ». Or, cette dernière mention ne figure pas dans la loi. Il est précisé dans la note précitée que « dans ce cas, le législateur attribue aux collectivités bénéficiant du transfert de compétences, une part du taux de l'impôt calculé en déterminant la clef de répartition de ce taux entre chacune des collectivités elles-mêmes. Ainsi, dans un premier temps, le législateur détermine une fraction du taux de l'impôt partagé de telle sorte que le produit de l'imposition couvre intégralement les transferts de charge ; dans un second temps, il détermine la méthode permettant à chacune des collectivités prise individuellement d'être elle même affectataire d'un pourcentage de ce taux en fonction d'éléments locaux. Il s'agit donc bien d'une ressource propre au sens de la Constitution et de la loi organique, dans la mesure où il existe un taux de taxe par collectivité ».

Votre rapporteur considère qu'une telle interprétation du texte organique s'éloigne assez sensiblement de la lettre du texte, puisque le texte de la loi organique prévoit bien que la loi doit déterminer, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette. Il ne permet donc pas un renvoi à une disposition réglementaire pour déterminer cette part locale de taux ou d'assiette revenant à chaque collectivité . On notera que la décision du Conseil constitutionnel n'apporte, contrairement à ce qui pouvait en être attendu, aucune précision utile sur ce point.

Les débats sur le projet de loi organique en deuxième lecture à l'Assemblée nationale ont d'ailleurs beaucoup porté sur ce point, compte tenu notamment de la modification rédactionnelle proposée par sa commission des lois et adoptée par l'assemblée, consistant à prévoir que font partie des ressources propres une ressource dont « la loi détermine, par collectivité, soit le taux, soit une part locale d'assiette ».

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, semblait retenir une interprétation plus stricte que le gouvernement de la détermination des fractions locales de taux ou d'assiette, puisqu'il indiquait : « Que seule la loi puisse définir le taux de la TIPP, département par département, représente un progrès considérable .

« Je prendrai un deuxième exemple, que nous avons tous à l'esprit : la réforme de la taxe professionnelle. La loi ne pourra pas fixer le taux dans chacune de nos 36 000 communes. Par conséquent, la nouvelle rédaction est également plus protectrice vis-à-vis de la future réforme de la taxe professionnelle ».

Par ailleurs, notre collègue député Didier Migaud indiquait que : « (...) notre rapporteur propose carrément de considérer qu'une imposition dont le taux serait voté pour une catégorie de collectivités, par exemple pour 36 000 communes, serait conforme au principe constitutionnel ! Telle est la définition de la ressource propre que le Gouvernement compte imposer aux parlementaires : 36 000 communes, un seul taux. Il est vrai que le Premier ministre voulait remédier à la complexité. C'est réussi ! Chaque année, avec une impatience teintée d'angoisse, les maires devront attendre de connaître, dans le projet de loi de finances, le taux fixé par le Gouvernement pour l'imposition dont une partie du produit leur sera reversée. Qu'y pourront-ils ? Rien, absolument rien ! ».

Votre rapporteur spécial note que l'interprétation retenu par le gouvernement rapprocherait l'attribution de ressources propres aux collectivités territoriales d'un classique prélèvement sur recette, une part d'une imposition de toute nature étant rétrocédée par l'Etat au profit d'une catégorie de collectivités territoriales, puis répartie entre les collectivités au sein de cette catégorie par une mesure réglementaire.

Il insiste donc sur la nécessité de faire figurer, dans la loi, ou, à tout le moins, de soumettre au Parlement, les fractions de taux ou de tarifs revenant à chaque collectivité territoriale.

3. Les premiers éléments relatifs à la mise en oeuvre des mécanismes de garantie de l'autonomie financière des collectivités territoriales

Les tableaux suivants donnent, pour les trois catégories de collectivités définies par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution et relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales : communes et EPCI, départements et régions, l'évolution des ressources propres, en niveau et en part de l'ensemble des ressources.

On rappellera que l'article 3 de la loi organique précitée dispose que « pour chaque catégorie, la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003 ».

Communes et groupements à fiscalité propre

(en milliards d'euros)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003*
Recettes totales **	78,83	83,35	86,07	89,61	92,08	96,59
Emprunts	7,09	8,14	8,61	8,54	8,45	9,03
Recettes totales hors emprunts	71,74	75,21	77,46	81,07	83,63	87,56
Recettes fiscales hors compensations	36,20	36,79	37,18	37,88	38,58	40,23
Dont produits 4 taxes	31,23	31,46	31,92	31,68	32,02	33,44
Autres ressources propres	8,09	8,26	8,35	9,05	9,05	9,06
Dont produits des services et du domaine	3,60	3,73	3,87	4,07	4,25
Dont Cessions d'immobilisations	0,99	1,18	1,22	1,30	1,16
Dont produits de gestion courante	2,06	2,06	2,17	2,16	2,24
Total des ressources propres	44,29	45,05	45,53	46,93	47,64	49,29
Recettes propres/Recettes totales hors emprunts	61,7 %	59,9 %	58,8 %	57,9 %	57,0 %	56,3 %

Source DGCP et DGCL

* : résultats provisoires

** : en retirant des recettes fiscales des communes les reversements fiscaux des groupements de communes à fiscalité propres

Départements

(en milliards d'euros)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003*
Recettes totales	36,41	37,96	38,00	38,96	42,43	45,69
Emprunts	3,11	3,06	2,92	3,51	4,29	4,63
Recettes totales hors emprunts	33,30	34,91	35,09	35,45	38,14	41,06
Recettes fiscales hors compensations	19,85	19,80	19,64	19,09	19,80	21,07
Dont produits 4 taxes	13,54	13,66	13,85	13,80	14,21	15,10
Autres ressources propres	2,53	2,62	2,60	2,50	2,48	2,50
Dont produits des services et du domaine	1,76	1,76	1,70	1,74	1,61
Dont Cessions d'immobilisations	0,08	0,09	0,12	0,08	0,10
Total des ressources propres	22,37	22,41	22,24	21,59	22,28	23,57
Recettes propres/Recettes totales hors emprunts	67,2 %	63,4 %	63,4 %	60,9 %	58,4 %	57,4 %

Source : DGCP et DGCL

* : résultats provisoires

(1) sans tenir compte des données concernant Mayotte, Saint Pierre-et-Miquelon, Polynésie, Nouvelle-Calédonie, qui ne sont pas encore disponibles.

Régions

(en milliards d'euros)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003*
Recettes totales	12,12	12,69	12,97	13,71	16,35	17,19
Emprunts	1,14	1,13	1,36	1,76	2,40	2,72
Recettes totales hors emprunts	10,99	11,55	11,61	11,94	13,95	14,47
Recettes fiscales hors compensations	6,83	5,63	5,83	5,00	5,08	5,02
Dont produits 4 taxes	3,78	3,80	3,95	3,09	3,02	3,06
Autres ressources propres	0,25	0,19	0,20	0,18	0,23	0,20
Total des ressources propres	6,58	5,81	6,03	5,18	5,31	5,22
Recettes propres/Recettes totales hors emprunts	59,9 %	50,3 %	51,9 %	43,4 %	38,1 %	36,1 %

Source DGCP et DGCL

* : résultats provisoires

Ce ratio s'établit donc, pour l'année 2003, à 56,3 % pour les communes et les EPCI, 57,4 % pour les départements et 36,1 % pour les régions.

V. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »

Les crédits du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales figureront au sein d'une mission ministérielle intitulée « relations avec les collectivités territoriales », comportant trois programmes : un programme général et un programme par catégorie de collectivités territoriales (communes et groupements de communes, départements, régions). Il convient toutefois de noter que ces crédits ne représentent qu'une petite part des concours financiers de l'Etat à ces collectivités, qui pour leur plus grande part, figurent désormais en prélèvements sur recettes. On notera d'ailleurs qu'en annexe de l'avant-projet annuel de performance relatif à la mission précitée, sont associés aux prélèvements sur recettes des objectifs et des indicateurs. Enfin, afin de disposer d'une vision complète des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, il conviendrait également de tenir compte du programme « remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » (crédits évaluatifs) de la mission « remboursements et dégrèvements ».

A. LE PROGRAMME « CONCOURS FINANCIERS AUX COMMUNES ET AUX GROUPEMENTS DE COMMUNES »

L'avant-projet annuel de performance précise que « ce programme, dont le Directeur général des collectivités territoriales est responsable, regroupe l'ensemble des concours financiers attribués aux communes et à leurs groupements gérés par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, en vue de répondre aux objectifs suivants : soutien à l'investissement local, couverture générale des charges de ces collectivités, renforcement de la péréquation, développement de l'intercommunalité. (...)

« Il convient de rappeler que les crédits budgétaires ne retraçent qu'une faible partie de l'effort financier de l'Etat aux communes et à leurs groupements : alors que les crédits budgétaires du programme représentent 0,6 million d'euros, près de 21 milliards d'euros sont versés aux communes et à leurs groupements en prélèvements sur recettes.

« Les prélèvements sur recettes sont détaillés et commentés dans une annexe informative « jaune » au projet de loi de finances qui leur est consacrée. Ils font par ailleurs l'objet de fiches « objectifs » et « indicateurs » distinctes mais complémentaires des projets annuels de performances ».

Par ailleurs, le ministère de l'intérieur souligne que « une grande partie des crédits affectés aux collectivités territoriales obéissent à des règles de calcul et d'évolution qui constituent pour elles autant de garanties. (...) Pour ces dotations, l'Etat ne saurait se fixer d'autre objectif que de respecter les engagements que lui imposent les textes constitutionnels et législatifs.

« D'autres crédits répondent en revanche à une logique de projet et d'effet de levier : c'est alors la capacité de l'Etat à soutenir durablement les projets des collectivités territoriales, en évitant le saupoudrage, que cherchent à mettre en évidence les indicateurs retenus ».

1. Le soutien aux projets des communes et groupements de communes

Cette action regroupe les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) et de la dotation de développement rural (DDR), dont la finalité est de soutenir les projets d'investissement des groupements de communes, ainsi que des communes, s'agissant de la DGE. Elle représente un montant de crédits de 362,631 millions d'euros en loi de finances pour 2004

Un objectif unique est associé à cette action, intitulé « promouvoir les projets de développement local », explicité à l'aide de deux indicateurs destinés à mesurer « l'effet de levier » des dotations susmentionnées, c'est-à-dire leur caractère incitatif.

L'indicateur n° 1 mesure l'évolution du volume des investissements des collectivités locales réalisés grâce aux subventions DGE ou DDR. Il est précisé que celle-ci « doit être calée au moins sur le taux d'investissement des APU (administrations publiques) ».

Cet indicateur est pertinent car il répond bien à l'objectif fixé pour les deux dotations. Il convient toutefois de préciser ce qu'il convient d'entendre par « grâce aux subventions » : au sens strict, il s'agirait ici de mesurer les investissements qui n'ont été réalisés que grâce aux subventions accordées dans le cadre de la DGE et de la DDR, et qui n'auraient donc pas été réalisés en l'absence de subventions. Il apparaît cependant qu'une telle mesure est impossible à mettre en oeuvre, puisqu'elle reviendrait à connaître les décisions qu'auraient prises les collectivités territoriales en l'absence de subventions. Par conséquent, la mesure porte sur les investissements ayant bénéficié d'une subvention, ce qui constitue une approximation de l'intitulé retenu. Il semblerait donc davantage pertinent de mesurer les investissements des collectivités locales « ayant bénéficié d'une subvention » plutôt que « réalisés grâce » à la DGE ou la DDR. Cet indicateur présente par ailleurs un biais puisqu'il est mécaniquement amélioré grâce à un saupoudrage des subventions, qui est contraire à l'effet incitatif recherché. Ce biais est toutefois levé par le second indicateur, décrit ci-après.

L'indicateur n° 2 porte sur les taux moyen de subvention. Il permet de neutraliser le biais susmentionné du premier indicateur, en mesurant la concentration des subventions accordées aux collectivités locales. Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales indique qu'il « s'agit de s'assurer que les subventions allouées exercent un véritable effet incitatif sur les investissements financés. La cible serait ainsi formulée sous la forme d'une fourchette signifiant le souhait de l'Etat de s'assurer de l'effet de levier de ses dotation en évitant une concentration exagérée comme un saupoudrage qui leur ferait perdre leur caractère déterminant ». Aucune précision n'est donnée, à ce stade, sur la fourchette qui pourrait être retenue, et qui permettrait d'éviter les deux écueils susmentionnés. On notera que les deux objectifs associés à l'action sont complémentaires, puisque seule leur lecture combinée permet d'avoir une image claire de l'impact des dotations.

Votre rapporteur spécial regrette toutefois que ne soit pas proposé un indicateur concernant l'efficacité des procédures de subventionnement des opérations d'investissement des collectivités locales. Il rappelle que, lors des débats sur le projet de loi de finances pour 2004 au Sénat, le rapporteur général, notre collègue Philippe Marini, avait interrogé le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, alors Alain Lambert, sur la consommation des crédits de la dotation de développement rural et de la dotation générale d'équipement, soulignant que « ce sont les deux dotations dont le taux de consommation est le plus faible. Les élus locaux s'en étonnent car ils ont le sentiment sur place que les crédits sont rares ».

Alain Lambert avait, en réponse, indiqué notamment que « le financement d'opérations donne lieu à des excursions des porteurs de projet vers les différents guichets. (...)

« D'abord, on obtient une dotation globale d'équipement. Ensuite, il faut obtenir, si possible, une subvention du département. Enfin, si le projet est suffisamment intéressant, la région peut octroyer une subvention. Et pour peu que l'on se situe dans une zone européenne, un dossier est également en cours à l'échelon européen. Au total, il faut, sinon quatre ou cinq ans, (...) au moins deux ans pour boucler le financement. Il y a là une cause importante de retard dans l'emploi des crédits. Nous devons simplifier les choses (...) ».

Votre rapporteur spécial considère qu'il serait utile d'étudier les possibilités de créer un indicateur permettant de calculer les délais de mise en oeuvre des investissements subventionnés par la DGE ou la DDR, afin de mesurer non seulement l'efficacité des aides, mais aussi leur « réactivité » par rapport aux projets des collectivités locales.

2. La dotation générale de décentralisation (DGD)

Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales indique que « cette action reprend une partie des dotations destinées à compenser les charges globales de fonctionnement des communes résultant d'un transfert, d'une création ou d'une extension de compétences ». Aucun indicateur n'est associé à cette action, dès lors qu'il s'agit d'une dotation dont le montant est déterminé par la loi. Pour autant, il est nécessaire de faire figurer cette dotation dans une action spécifique, dès lors que son objet est clairement distinct de celui des dotations susmentionnées.

Votre rapporteur spécial considère que, dès lors que la finalité de la DGD est la « compensation des charges résultant d'un transfert, d'une création ou d'une extension de compétences », il serait possible d'en mesurer la performance en comparant le coût des charges transférées et le montant de la ressource transférée, puisqu'il s'agit bien ici de mesurer la capacité de la dotation accordée aux collectivités territoriale de financer les compétences qui leur ont été confiées. Votre rapporteur spécial relève d'ailleurs qu'une telle mesure est prévue par l'article 118 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, qui modifie l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales pour prévoir que la commission consultative sur l'évaluation des charges établit chaque année, à l'intention du Parlement, un bilan de l'évolution des charges transférées qui « retrace; pour chaque catégorie de collectivités territoriales, l'évolution du coût des compétences qui leur ont été transférées ou confiées au cours des dix dernières années ». Un indicateur reprenant le principe de ce bilan annuel pourrait donc être mis en place au service d'un objectif de « juste compensation » des transferts de compétences.

B. LE PROGRAMME « CONCOURS FINANCIERS AUX DÉPARTEMENTS »

Le programme « concours financier aux départements » comporte d'importantes similitudes avec le programme précédent. Il regroupe l'ensemble des concours financiers attribués aux départements gérés par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, « en vue de répondre aux objectifs suivants : soutien à l'investissement local, couverture générale des charges de ces collectivités, renforcement de la péréquation, développement de l'intercommunalité ».

Comme pour le programme précédent, il est souligné que les crédits budgétaires (0,96 milliard d'euros) ne représentent qu'une faible part des concours financiers de l'Etat (11,3 milliards d'euros sont versés aux départements sous la forme de prélèvements sur recettes, qui sont détaillés dans une annexe « jaune » et font l'objet de fiches « objectifs » et « indicateurs » distinctes du projet annuel de performance).

1. Les aides à l'équipement des départements

Cette action, dotée de 753 millions d'euros en loi de finances pour 2004, reprend les actuelles dotation départementale d'équipement des collèges et dotation globale d'équipement (DGE) des départements.

Cette action est accompagnée d'un objectif unique consistant à « promouvoir les investissements des départements ». Il est précisé que « la DGE des départements obéit largement à une logique de taux de concours : elle est attribuée pour l'essentiel au prorata des dépenses directes d'investissement effectuées durant l'année en cours pour les départements ». Cette logique diffère des critères d'attribution de la DGE des communes et explique que le seul indicateur retenu soit le volume d'investissement des départements soutenus par la DGE.

Cet indicateur paraît particulièrement fruste, et ne permet guère de mesurer la « performance » de la DGE des départements, puisqu'elle ne met aucunement en évidence l'effet de levier recherché.

La DDEC, quant à elle, est destinée à « compenser les charges d'investissement liées au transfert de la gestion des collèges aux départements ». Les mêmes remarques que celles susmentionnées relatives à la DGD semblent devoir être mentionnées : dès lors qu'il s'agit de compenser une charge, le meilleur indicateur de performance semble devoir être la comparaison entre l'évolution de la ressource et celle de la charge. Toutefois, une telle appréciation n'est, à l'évidence, pas simple : dès lors que la ressource fait l'objet d'une indexation déterminée par voie législative, la correspondance entre la dépense et la ressource transférée ne peut être améliorée que par une diminution de la dépense, ce qui n'est pas nécessairement - voire pas du tout - souhaitable, s'agissant ici de l'équipement des collèges.

On constate donc que le questionnement autour de la performance d'une dotation destinée à compenser un transfert, une création ou une extension de compétence est fondamentalement un débat politique, qui conduit à s'interroger sur ce qui constitue une « juste » compensation, tant du point de vue des finances de l'Etat que de celles des collectivités territoriales.

2. La dotation générale de décentralisation (DGD)

Comme pour le programme précédent, cette action ne fait l'objet d'aucun objectif ou indicateur, puisqu'elle reprend une partie des dotations destinées à compenser les charges globales de fonctionnement des départements résultant d'un transfert, d'une création ou d'une extension de compétences.

C. LE PROGRAMME « CONCOURS FINANCIER AUX RÉGIONS »

Comme le programme « concours financier aux départements », le programme « concours financiers aux régions » regroupe l'ensemble des concours financiers attribués aux départements gérés par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, « en vue de répondre aux objectifs suivants : soutien à l'investissement local, couverture générale des charges de ces collectivités, renforcement de la péréquation, développement de l'intercommunalité ». Par ailleurs, le montant des crédits budgétaires ne représente qu'un montant de 2,76 milliards d'euros, contre 4,8 milliards d'euros qui sont versés aux régions en prélèvements sur recettes, et font l'objet d'une documentation distincte.

1. Les aides à l'équipement des régions (DRES)

Cette action reprend l'actuelle dotation régionale d'équipement scolaire (DRES), soit un montant de 582 millions d'euros en 2004. Cette action n'est pas accompagnée d'objectifs et d'indicateurs, pour les raisons évoquées plus haut au sujet de la DDEC.

2. La dotation générale de décentralisation (DGD)

Les mêmes observations que celles relatives à la DGD des communes et des départements trouvent à s'appliquer à la DGD des régions.

D. LE PROGRAMME « CONCOURS SPÉCIFIQUES ET ADMINISTRATION »

Ce programme regroupe « l'ensemble des concours financiers spécifiques gérés par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, ainsi que les moyens dont la finalité est de concourir à la réalisation des autres programmes de la mission ». Il s'agit donc d'un programme « hybride », à la fois programme « support » et programme « fourre-tout », puisqu'il accueille les crédits qui ne trouvent pas leur place dans les autres programmes de la mission.

1. Les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

Cette action regroupe les subventions destinées à soutenir les collectivités territoriales qui sont « déstabilisées » par des « circonstances exceptionnelles » qui appellent un effort de solidarité nationale, pour un montant total de 135,258 millions d'euros en loi de finances pour 2004.

Le premier objectif associé à cette action consiste à « soutenir un rétablissement rapide des collectivités territoriales déstabilisées par des circonstances exceptionnelles ». L'indicateur associé à cet objectif mesure le délai moyen de réalisation des opérations achevées dans l'année, ainsi que le pourcentage des opérations achevées dans un délai de cinq ans. Cet indicateur semble constituer un outil pertinent pour mesurer la réactivité des subventions accordées aux communes en difficulté, par exemple à la suite de catastrophes naturelles.

Le second objectif associé à cette action consiste à « garantir une gestion des dotations adaptée aux contraintes des collectivités locales ». Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales précise qu'il « s'agit de maximiser l'exactitude des montants de dotations notifiées aux collectivités locales tout en informant les collectivités de leurs dotations dans des délais compatibles avec le vote des budgets locaux ». L'objectif se conçoit donc du point de vue de l'usager, c'est-à-dire des collectivités territoriales, et concerne directement l'efficacité du travail effectué par la direction générale des collectivités locales (DGCL), tant en terme de qualité que de rapidité.

Trois indicateurs permettent d'éclairer la réalisation de cet objectif :

1) le nombre et le montant des rectifications opérées en cours d'année ;

2) le nombre de rectifications liées à la prise en compte d'une donnée erronée dans les calculs ;

3) la date de communication des dotations sur internet.

S'agissant des indicateurs 1 et 2, votre rapporteur spécial ne conteste pas leur utilité, puisqu'ils constituent des éléments significatifs de la qualité du travail de la DGCL. Il note toutefois que le bon renseignement de ces indicateurs doit être contrôlable, et qu'il doit donc être possible de vérifier le nombre de rectifications opérées par la DGCL.

2. L'administration des relations avec les collectivités territoriales

Cette action porte sur les objectifs généraux de la DGCL, qui concernent à la fois la qualité du travail normatif, et en particulier, les délais de production des textes d'application, l'amélioration de l'élaboration de la norme avec les organismes consultatifs et l'amélioration de l'information des collectivités territoriales et de l'administration territoriale sur la décentralisation.

Le premier objectif concerne la réduction des délais d'élaboration des textes d'application relevant de la responsabilité de la DGCL, dont il est précisé qu'il ne devra excéder 6 mois à compter de la publication de la loi. Cet objectif est mesuré à l'aide d'un indicateur concernant les délais réels de parution des textes réglementaires relevant de la responsabilité de la DGCL. Votre rapporteur spécial considère que cette mesure pourrait être améliorée en précisant, en outre, la proportion de ces textes dont le délai de parution excède la cible fixée, soit 6 mois à compter de la publication de la loi.

Le deuxième objectif consiste à améliorer l'élaboration de la norme avec les organismes consultatifs (Comité des finances locales, Commission consultative sur l'évaluation des charges, Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, Conseil national des opérations funéraires). Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales souligne la spécificité du droit applicable aux collectivités territoriales, dont l'efficacité tient en partie au fait qu'il prend en compte les caractéristiques propres aux conditions de fonctionnement des collectivités territoriales. Il précise que « cet objectif passe par la consultation des organismes prévus à cet effet par la loi et garants d'une qualité des normes élaborées. La DGCL recherche, dans ce cadre, à recueillir sur les projets de textes du gouvernement un avis favorable de ces organismes consultatifs ».

L'indicateur associé à cet objectif mesure la proportion de textes soumis par le ministère de l'intérieur à l'avis des organismes ayant reçu un avis favorable. Votre rapporteur spécial considère que devra être précisé, à l'appui de cet indicateur, le nombre de textes considéré, afin de donner une idée de la représentativité des données de l'indicateur.

Le troisième objectif consiste à améliorer l'information des collectivités territoriales et de l'administration territoriale sur la décentralisation, considérant que « la qualité du droit passe aussi par son accessibilité et sa visibilité ».

L'indicateur n° 1 associé à cet objectif mesure le taux de réponses aux élus locaux et aux pouvoirs publics. Il semble utile, mais mériterait toutefois d'être complété par une mesure des délais de réponse.

L'indicateur n° 2 mesure le nombre de visites supérieures à une minute sur les sites intranet et internet de la DGCL. Cet indicateur permet de mesurer la qualité des informations disponibles sur le site de la DGCL, dont il convient de souligner qu'il est en concurrence avec de nombreux sites afférents aux collectivités territoriales. Par conséquent, il constitue un bon indicateur, de nature à favoriser l'enrichissement du contenu du site.

E. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE RÉSULTATS DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

La loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances conduit à ne faire figurer dans les missions et les programmes que les crédits budgétaires, et n'exige donc pas que les prélèvements sur les recettes de l'Etat - dont son article 6 autorise désormais de manière explicite le recours au profit des collectivités territoriales - soient accompagnés d'objectifs et d'indicateurs de performance. Toutefois, il convient de rappeler que la frontière entre les crédits budgétaires et les prélèvements sur recettes est mouvante, s'agissant des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, comme en témoigne d'ailleurs le passage en prélèvements sur recettes, via leur intégration dans la DGF, de nombreuses dotations budgétaires par la loi de finances pour 2004. Il convient donc de saluer l'initiative consistant, sur ce point, à traiter de manière similaire les crédits budgétaires et les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales.

En introduction, le ministère rappelle que « les trois quarts environ des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales sont constitués de prélèvements sur recettes. Si la loi organique relative aux lois de finances ne fait pas l'obligation de leur fixer des objectifs et des indicateurs dans des conditions identiques à celles qui s'appliquent aux crédits budgétaires, il aurait été d'autant plus regrettable de ne pas étendre le débat parlementaire à ces prélèvements qu'ils jouent un rôle essentiel dans les efforts menés par l'Etat pour assurer une péréquation accrue entre les collectivités territoriales et faciliter la mutualisation de leurs moyens par le développement de l'intercommunalité ».

De manière symétrique aux crédits budgétaires, la présentation des objectifs et des indicateurs fait l'objet de trois rubriques, correspondant aux trois programmes de la mission. Les objectifs et les indicateurs portant sur la péréquation des ressources entre les collectivités territoriales sont similaires pour les trois catégories de collectivités. Les commentaires suivants portant sur cet objectif, applicables aux communes et à leurs groupements, sont donc transposables aux éléments concernant les départements et les régions.

A. LES CONCOURS FINANCIERS AUX COMMUNES ET AUX GROUPEMENTS DE COMMUNES

Outre les éléments relatifs à la péréquation des ressources entre les collectivités, les concours financiers aux communes et leurs groupements se voient assigner deux objectifs spécifiques, relatifs au développement de l'intercommunalité.

1. Accroître le degré d'intégration des groupements

Le premier objectif est d' « accroître le degré d'intégration des groupements », soit « achever la couverture du territoire des EPCI à fiscalité propre, tout en veillant à ce que les groupements soient un acteur central du développement local ».

Votre rapporteur spécial considère en effet que cet objectif anime, depuis la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, un pan important de la politique menée en direction des communes.

Les deux indicateurs concernent le niveau du coefficient d'intégration fiscale (CIF), qui mesure le degré d'intégration ou l'importance des compétences transférées aux groupements, et le rapport entre la population regroupée dans des EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) et la population totale regroupée en EPCI, qui permet de mesurer le développement de la TPU comme source de financement de l'intercommunalité.

Sur le premier indicateur, votre rapporteur spécial souligne la nécessité de neutraliser l'impact des variations dans la définition du CIF, dont le niveau a varié de manière importante dans le passé, compte tenu, par exemple, du degré de prise en compte des dépenses de transfert.

2. Achever la couverture du territoire par l'intercommunalité

Le second objectif devrait, en bonne logique, précéder l'objectif n° 1, puisqu'il vise à « achever la couverture du territoire par l'intercommunalité », précisant que « l'émiettement communal français pose la question de la mise en commun des moyens pour améliorer les services aux citoyens ».

L'indicateur retenu est d'une grande simplicité, puisqu'il consiste à mesurer la proportion de la population et des communes couverte par l'intercommunalité.

Votre rapporteur relève que cet indicateur pourrait être affiné afin de mesurer le degré de développement de l'intercommunalité en fonction de critères géographiques (espaces ruraux ou urbains...).

B. ASSURER LA PÉRÉQUATION DES RESSOURCES ENTRE COLLECTIVITÉS

Le troisième objectif concerne la péréquation des ressources entre les collectivités. On rappellera que l'objectif et les indicateurs retenus pour les départements et les régions sont similaires à ceux présentés ci-dessus pour illustrer l'objectif consistant à assurer la péréquation des ressources entre les collectivités.

Le ministère de l'intérieur rappelle que « l'objectif de péréquation des ressources financières des collectivités locales sous-tend de nombreuses dispositions relatives aux dotations de l'Etat et à la fiscalité locale, dont les mécanismes visent à aider les collectivités considérées comme défavorisées compte tenu de leur niveau de ressources et de charges. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 consacre la péréquation comme une exigence constitutionnelle, en disposant que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales » ». Cet objectif est commun aux trois catégories de collectivités distinguées au sein des prélèvements sur recettes.

Plusieurs indicateurs ont été retenus pour illustrer cet objectif :

? l'indicateur n° 1 porte sur les « volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation », qui mesure la part des dotations de péréquation (DNP, DSU, DSR, dotation d'intercommunalité) et du FSRIF (fonds de solidarité de la région Ile-de-France) dans l'ensemble des dotations. Cet indicateur est utile, mais constitue toutefois une approximation, dès lors que :

- d'une part, il est évident que l'intercommunalité permet, via la mise en commun des ressources des communes et leur redistribution, d'assurer une certaine péréquation au niveau local. En particulier, la mise en commun de la taxe professionnelle sur un périmètre intercommunal a contribué à réduire les distorsions entre voisins. Pour autant, il paraît délicat de considérer que la dotation d'intercommunalité est une dotation exclusivement péréquatrice;

- d'autre part, les travaux du Commissariat général eu Plan sur les effets péréquateurs des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ^{17 ( * )} ont montré que la DGF permettait de corriger, à hauteur de 40 %, les inégalités de ressources entre communes (contre 34 % en 1994), soulignant que l'intensité péréquatrice des concours de l'Etat ne pouvait être définie en fonction de l'objet de chaque dotation.

? l'indicateur n° 2 mesure le rapport entre le niveau de dotations par habitant versées par l'Etat aux communes les plus pauvres et le niveau de dotations par habitant servi en moyenne par l'Etat. Cet indicateur permet de montrer dans quelle mesure l'Etat compense la faiblesse des ressources des communes les plus défavorisées par les dotations. Il semble toutefois un peu fruste : il ne permet pas, en particulier, de mettre en évidence les situations qui ne sont pas correctement appréhendées par les dotations de l'Etat. La revue « La Gazette des communes » comparait deux villes à la population comparable (proches de 10.000 habitants) et montrait que celle qui disposait d'un potentiel fiscal par habitant de 839 euros bénéficiait d'une attribution de DGF près de deux fois supérieure (268 euros par habitant) à celle qui disposait d'un potentiel fiscal de seulement 453 euros par habitant (DGF par habitant : 175 euros).

? l'indicateur n° 3 reprend la méthodologie retenue par le Commissariat général au Plan pour mesurer l'effet péréquateur des concours de l'Etat, afin de mesurer le taux de correction, grâce aux dotations de l'Etat, des inégalités de ressources des collectivités corrigées en fonction de leurs charges. Cet indicateur permettrait de mesurer, tous les cinq ans, l'efficacité global de l'effort mené en faveur de la péréquation.

* ¹ Bleu budgétaire « Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales », présentation de l'agrégat 21 « Collectivités locales », page 118.

* ² Cet ajustement consolide, au sein de la DGD, le droit à compensation, en valeur 2005, tel que défini par l'arrêté du 27 juillet 2004 constatant le montant des charges financières résultant pour la collectivité territoriale de Corse des compétences transférées par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

* ³ Cette compensation financière des transferts de personnel est conforme aux conventions signées entre le représentant de l'Etat et le président du conseil exécutif de Corse, signées le 30 octobre 2003 et approuvées par arrêtés interministériels du 29 décembre 2003.

* ⁴ On notera toutefois que les modalités de répartition sont différentes, s'agissant des régions d'outre-mer. En particulier, l'article L. 3442-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que « la part des crédits consacrés à l'ensemble des départements d'outre-mer est au moins égale à celle constatée à la date du transfert de compétences ». Par ailleurs, en application de l'article L. 4434-7 du même code, « dans chaque région d'outre-mer, le conseil régional et le conseil général peuvent, par convention passée entre la région et le département, modifier le montant des sommes qu'ils perçoivent respectivement au titre de la dotation régionale d'équipement scolaire et de la dotation départementale d'équipement des collèges. Cet accord est notifié au représentant de l'Etat. Le montant de la dotation revenant à chaque collectivité est modifié en conséquence ».

* ⁵ Le taux de couverture des investissements dans les collèges par la DDEC dépassait même 100 % en Guyane, pour l'année 2003.

* ⁶ Compte rendu de la réunion du Comité des finances locales du 21 septembre 2004.

* ⁷ Guy Gilbert et Alain Guengant « Evaluation des effets péréquateurs des concours de l'Etat aux collectivités locales », rapport du commissariat général du plan, 2004.

* ⁸ Comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004.

* ⁹ Il est également précisé que le potentiel financier est minoré des prélèvements sur recettes éventuels résultant de la suppression des contingents communaux d'aide sociale ou de la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom.

* ¹⁰ Comme les charges de fonctionnement par habitant augmentent en fonction de la population, cette dotation serait comprise entre 60 euros par habitant et 120 euros par habitant, en fonction de la population de la commune, suite à un amendement adopté par l'Assemblée nationale.

* ¹¹ On rappellera que l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales dispose que « tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux communes, aux départements et aux régions des ressources équivalentes à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, « dès la première année, » comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées ».

* ¹² On rappellera que ce dispositif, introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, s'inspire de la décision du Conseil constitutionnel n° 2003-489 DC portant sur la loi de finances pour 2004. Au sujet de l'article 59 de la loi précitée, relatif aux modalités de compensation financière aux départements résultant de la décentralisation du revenu d'insertion, le Conseil constitutionnel a considéré que « si les recettes départementales provenant de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers venaient à diminuer, il appartiendrait à l'Etat de maintenir un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert ».

* ¹³ In JO Débats AN, 1 ^ère séance du 19 octobre 2004, page 8035.

* ¹⁴ En données corrigées des variations saisonnières, l'augmentation du nombre de RMIstes entre juin 2003 et juin 2004 se monte à 10,5 %.

* ¹⁵ On notera d'ailleurs que la diésélisation croissante du parc automobile français (les moteurs diesel équipent désormais environ 40 % des voitures particulières) entraîne une diminution de la part relative de la consommation des essences les plus taxées.

* ¹⁶ Réponse à une question écrite de notre collègue député Léonce Desprez, JO Questions Assemblée nationale du 26 octobre 2004, page 8425.

* ¹⁷ « Evaluation des effets péréquateurs des concours de l'Etat aux collectivités territoriales », Commissariat général au Plan, Guy Gilbert, professeur à l'ENS Cachan, et Alain Guengant, directeur de recherche au CNRS, université de Rennes-I, juillet 2004.