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Défense européenne : le défi de l'autonomie stratégique

3 juillet 2019 : Défense européenne : le défi de l'autonomie stratégique ( rapport d'information )

II. L'UE, ACTEUR MAJEUR DE LA DÉFENSE EUROPÉENNE : UN NOUVEAU PALIER EN PASSE D'ÊTRE FRANCHI

Le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, a créé les conditions d'un renforcement de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), ce qui a ouvert la voie à une intervention de la Commission européenne dans le domaine de la défense, au travers de la création du Fonds européen de défense.

Si elles sont confirmées par les nouvelles institutions de l'Union, avec une ampleur suffisante, ces évolutions marqueront un tournant historique.

A. L'ÉMERGENCE DE L'UE COMME ACTEUR MAJEUR DE LA DÉFENSE EUROPÉENNE

1. Le renforcement de la politique étrangère et de sécurité commune

Les textes ont conforté la politique étrangère et de sécurité commune, entrée en vigueur en 1993 avec le Traité de Maastricht (ancien « deuxième pilier »), en lui donnant un champ élargi et des outils supplémentaires. Sur le terrain, toutefois, la politique étrangère de l'UE peine à se matérialiser et à donner l'image d'une « Europe puissance ».

a) Le renforcement institutionnel de la PESC/PSDC

De manière visible, le traité de Lisbonne a renforcé la PESC en créant le poste de Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, vice-président de la Commission (HR/VP), et le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) qui lui fournit un appui.

La politique de sécurité et de défense commune (PSDC), qui est une composante de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est définie par l'article 42 du traité sur l'Union européenne (TUE). Celui-ci dispose que l'UE peut avoir recours à des moyens civils et militaires en dehors de l'Union « afin d'assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies ». Les capacités nécessaires à l'accomplissement de ces missions sont fournies par les États membres.

Les décisions en matière de PESC/PSDC sont adoptées par le Conseil à l'unanimité sauf dans certains cas spécifiques (article 31 du TUE). L'adoption d'actes législatifs (règlements, directives) est exclue.

Le traité de Lisbonne a, par ailleurs, complété le champ d'action de la PSDC, issu des missions de Petersberg, aux actions conjointes en matière de désarmement, aux missions de conseil et d'assistance en matière militaire, aux missions de prévention des conflits et aux opérations de stabilisation à la fin des conflits. Il est précisé que toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire.

En juin 2016, la HR/VP a présenté au Conseil européen une Stratégie globale de l'Union européenne en matière de politique étrangère et de sécurité (SGUE). Cette stratégie globale identifie cinq priorités pour la politique étrangère de l'Union : la sécurité de l'Union, la résilience des États et des sociétés dans le voisinage Est et Sud de l'Union, l'élaboration d'une approche intégrée des conflits, les ordres régionaux de coopération et la gouvernance globale.

Le Conseil européen du 28 juin 2016 a « accueilli avec intérêt » cette Stratégie globale, dont les ramifications sont multiples (voir encadré) et qui porte notamment l'ambition d'autonomie stratégique de l'Union européenne. Puis le Conseil européen du 15 décembre 2016 a lancé plusieurs initiatives pour renforcer l'action de l'UE dans le domaine de la défense.

Le dernier bilan de la Stratégie globale a été effectué lors du Conseil Affaires étrangères du 17 juin 2019, au cours duquel Mme Federica Mogherini, HR/VP a présenté le troisième rapport de progrès de la SGUE et le bilan de son action en tant que HR/VP. Dans la mise en oeuvre de cette Stratégie, la France est particulièrement attachée à la consolidation de l'autonomie stratégique, conçue comme une plus grande autonomie de décision, d'appréciation et d'action de l'Union, nécessaire pour permettre aux Européens d'être les acteurs de leur propre sécurité, contribuer à un meilleur partage du fardeau et coopérer sur un pied d'égalité avec nos partenaires.

2016-2018 : les avancées de la PSDC

En novembre 2016, le Conseil a examiné un « Plan de mise en oeuvre en matière de sécurité et de défense », qui visait à rendre opérationnelle la vision énoncée dans la SGUE quant aux questions de défense et de sécurité. Pour répondre au nouveau degré d'ambition, le plan prévoit 13 propositions, notamment un examen annuel coordonné en matière de défense (EACD) qui met l'accent sur les dépenses ; un renforcement de l'intervention rapide de l'Union, notamment par l'utilisation des groupements tactiques de l'Union ; et une nouvelle coopération structurée permanente (CSP) unique pour les États membres qui souhaitent s'engager davantage en matière de sécurité et de défense. Le 30 novembre 2016, la HR/VP a présenté un plan d'action européen de la défense (PAED) aux États membres, qui comporte des propositions clés relatives à un Fonds européen de la défense consacré à la recherche en matière de défense et à la mise en place de capacités de défense. Le Conseil a, en outre, adopté des conclusions approuvant un plan destiné à appliquer les décisions relatives à la coopération entre l'Union et l'OTAN prises à Varsovie (42 propositions).

Ces trois plans combinés, que certains appellent le «paquet d'hiver sur la défense», constituent une avancée considérable dans la mise en oeuvre du traité de Lisbonne dans le domaine de la sécurité et de la défense.

Le Conseil européen a fait le point, en mars 2017, sur les progrès effectués et souligné la création de la capacité militaire de planification et de conduite (MPCC), une nouvelle structure destinée à améliorer la capacité de l'Union à réagir de manière plus rapide, plus efficace et plus fluide dans la planification et l'accomplissement de missions militaires à mandat non exécutif. Il a également pris acte des progrès réalisés dans d'autres domaines. Par exemple, en novembre 2018, il a souligné les progrès substantiels réalisés au cours des deux dernières années dans des domaines tels que le pacte en matière de PSDC civile, le développement de la MPCC, la mise en oeuvre de la CSP, de l'EAC et du Fonds européen de la défense, le renforcement de la coopération entre l'Union et l'OTAN, la promotion de la proposition relative à la facilité européenne pour la paix, et la mobilité militaire. En décembre 2018, les dirigeants de l'Union se sont également félicités des progrès accomplis dans le domaine de la sécurité et de la défense, avec notamment la mise en oeuvre de la CSP, la mobilité militaire et le pacte en matière de PSDC civile.

Source : http://www.europarl.europa.eu

L'efficacité et la célérité de la prise de décision dans le domaine de la PESC/PSDC sont obérées par un verrou institutionnel : la règle de l'unanimité, qui est régulièrement mise en débat. Cette règle peut être outrepassée, à traité constant, si le Conseil européen décide à l'unanimité d'adopter une décision selon laquelle le Conseil statuera ultérieurement à la majorité qualifiée (article 31 § 3 TUE, dit « clause passerelle » : « Le Conseil européen peut, à l'unanimité, adopter une décision prévoyant que le Conseil statue à la majorité qualifiée... »)

Cette clause n'a jamais été utilisée. Elle n'est toutefois pas applicable aux décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense.

Le Président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker a préconisé, en 2017, dans son discours sur l'état de l'Union, de réduire le recours systématique à l'unanimité sur les questions de politique étrangère. La Commission a identifié, en septembre 2018 trois domaines spécifiques dans lesquels ce changement pourrait être opéré, lorsqu'il s'agit :

- de réagir collectivement à des violations des droits de l'homme ;

- d'appliquer des sanctions ;

- de lancer et gérer des missions civiles de sécurité et de défense.

La nature même de la politique étrangère et de sécurité commune est difficilement compatible avec le principe de la majorité qualifiée. L'idée d'activer la « clause passerelle » prévue par le traité de Lisbonne est séduisante, dans la mesure où elle comporte un certain nombre de garanties (décision préalable du Conseil européen, exclusion du domaine de la défense). Mais sa mise en oeuvre ne serait-elle pas contre-productive, si un pays se désolidarisait finalement de la position commune, adoptée à la majorité qualifiée ?

La désunion européenne face à la crise au Venezuela (l'Italie, la Slovaquie, Chypre et la Grèce ayant refusé de reconnaître Juan Guaido comme président par intérim) a montré récemment que des divisions entre partenaires européens étaient possibles même en matière de droits de l'homme. De même, s'agissant de la mise en oeuvre de sanctions, il ne paraît pas opportun de procéder autrement qu'en statuant à l'unanimité.

Vos rapporteurs préconisent plutôt une approche flexible, permettant à ceux qui le souhaitent d'avancer ensemble à l'intérieur du cadre de l'UE (par exemple : Coopération structurée permanente) ou en dehors de celui-ci (par exemple : Initiative européenne d'intervention). Cette approche permet en partie de contourner le débat sur l'unanimité qui est source de tensions et, de ce fait, pour le moment bloqué.

b) La Coopération structurée permanente : le réveil de la « Belle au bois dormant »

Prévue par les articles 42 § 6 et 46 du TUE, la Coopération structurée permanente (CSP ou PESCO) est restée longtemps la « Belle au bois dormant »34(*) du traité de Lisbonne. Elle a fini par être lancée, en décembre 2017, par 25 États membres (les 27 sans le Danemark et Malte). L'approche allemande, très inclusive, l'a emporté sur l'approche française de la CSP, qui se voulait plus sélective et était plus conforme aux dispositions du traité : pour mémoire, « Les États membres qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes, établissent une coopération structurée permanente dans le cadre de l'Union » (article 42 § 6 TUE.)

La conception initiale de la CSP était en effet très ambitieuse, une coopération « structurée » et « permanente » n'étant pas autre chose qu'un projet d'intégration des capacités militaires. Dans sa réalisation, la CSP est plus modeste, mais elle présente l'intérêt d'impliquer un très grand nombre d'États, chacun en fonction de son savoir-faire industriel et de sa motivation pour avancer ensemble. Loin des commentaires négatifs que l'on entend parfois, au sujet d'une CSP qui serait trop inclusive et pas assez ambitieuse, vos rapporteurs ont constaté que l'ensemble de leurs interlocuteurs en Europe en avaient une appréciation positive, ce qui est déjà une réussite en soi.

Le 6 mars 2018, le Conseil a adopté une feuille de route pour la mise en oeuvre de la CSP. Une liste de 17 projets collaboratifs initiaux a alors été adoptée. Le 19 novembre 2018, le Conseil a adopté une liste de 17 nouveaux projets. La France participe à 25 projets sur 34, dont 8 qu'elle coordonne.

Il est important de noter aussi qu'en participant à la CSP, les États s'engagent à remplir un certain nombre de critères et à atteindre certains objectifs en matière de capacités militaires.

Vos rapporteurs suggèrent trois voies d'amélioration de la CSP :

- Le principal reproche que l'on peut faire aujourd'hui à cet instrument est de ne pas s'inscrire dans une démarche ordonnée de comblement des lacunes capacitaires de l'Union. La CSP suit en effet davantage une logique de retour industriel aux États membres plutôt qu'un objectif d'efficacité militaire. Il est nécessaire de l'inscrire dans une planification d'ensemble, développée au sein d'un Livre Blanc, lui-même cohérent avec la planification OTAN (voir II).

- Par ailleurs, une réaffirmation claire du caractère obligatoire des engagements dits « plus contraignants », pris par les États participants en application du protocole n° 10 précité, est nécessaire. Ces engagements sont énumérés en annexe à la décision du Conseil du 11 décembre 2017 établissant la CSP (cf annexe). Les États se sont en effet accordés sur une liste de 20 engagements, aux termes desquels ils promettent notamment d'augmenter leurs dépenses d'investissement et de recherche dans le domaine de la défense, de s'inscrire dans une démarche d'identification des besoins militaires de l'UE, de mettre à disposition des unités déployables ou encore, de développer l'interopérabilité de leurs forces. Les engagements se rapportant au développement de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) méritent en particulier d'être rappelés. Ce sont notamment les suivants : « renforcer l'autonomie stratégique de l'Europe et la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE)» (engagement n° 15), « veiller à ce que tous les projets capacitaires conduits par des États membres participants viennent renforcer la compétitivité de l'industrie européenne de défense, grâce à une politique industrielle appropriée permettant d'éviter des doublons inutiles » (n° 19), « veiller à ce que les programmes en coopération, qui doivent bénéficier uniquement à des entités qui apportent manifestement une valeur ajoutée sur le territoire de l'Union, et les stratégies d'acquisition adoptées par les États membres participants aient un apport positif à la BITDE » (n° 20).

En participant à la CSP, les États s'engagent donc notamment à adopter des stratégies d'acquisition favorables au développement de la BITDE.

Les textes prévoient un dispositif d'évaluation du respect de ces obligations par les États participants. Des sanctions sont possibles : le Conseil peut, aux termes de l'article 46 § 4 du traité, exclure un État participant qui ne respecterait pas ses obligations.

À défaut du respect de ces engagements, on peut en effet craindre que la CSP ne soit finalement un échec, comme ont pu l'être par le passé d'autres mécanismes communs de développement capacitaire35(*).

- Enfin, une ouverture aux États tiers est prévue à titre exceptionnel : cette ouverture doit être strictement limitée aux cas où elle permet une contribution substantielle, manifestement dans l'intérêt des pays européens. Ce pourrait être le cas, par exemple, si le projet de système de combat aérien futur (SCAF), auquel participent à ce stade la France, l'Allemagne et l'Espagne, était inclus dans la CSP et ouvert au Royaume-Uni.

c) L'article 42 paragraphe 7, incursion de l'UE dans la défense collective du continent ?

L'article 42 § 7 du traité sur l'Union européenne est une clause d'assistance mutuelle entre pays de l'UE, instituée par le traité de Lisbonne.

Article 42, paragraphe 7, du traité sur l'Union européenne

« Au cas où un État membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l'article 51 de la charte des Nations unies. Cela n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres.

Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l'instance de sa mise en oeuvre. »

Cette clause a été invoquée une fois, par la France le 17 novembre 2015, à la suite des attentats qui ont frappé le pays le 13 novembre 2015. L'invocation de cette clause, plutôt que de l'article 5 du traité de l'Atlantique nord, fut un symbole politique important. C'est d'autant plus vrai que le Président de la République française aurait pu choisir d'invoquer plutôt l'article 222 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (« L'Union et ses États membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est l'objet d'une attaque terroriste ou la victime d'une catastrophe naturelle ou d'origine humaine »). Cet article, appelé « clause de solidarité » a une portée politique moindre, ne faisant pas appel à la notion d' « agression armée » comme l'article 42 § 7.

L'article 42 § 7 du TUE n'est toutefois pas que symbolique, puisqu'il fixe une obligation juridique, bien que chaque État soit invité à déterminer en totale discrétion l'aide et l'assistance qu'il peut fournir.

En réponse à l'activation de cette clause, nos partenaires européens ont apporté des contributions au Levant (Irak/Syrie) dans la lutte contre Daech, au Mali (renforcement de la MINUSMA et de l'EUTM Mali, mise à disposition de moyens de transport tactique au profit de Barkhane...) ainsi qu'en République centrafricaine (RCA).

La réponse des Européens à l'activation par la France de l'article 42 § 7

Nos partenaires ont été nombreux à répondre à l'activation par la France de l'article 42 § 7 du traité sur l'Union européenne le 17 novembre 2015. Voici quelques exemples (non exhaustifs) de leurs contributions.

Au Levant (Irak/Syrie) : le Royaume-Uni a autorisé le 2 décembre 2015 des frappes en Syrie et doublé sa flotte de chasseurs basée à Chypre ; l'Allemagne a approuvé le 4 décembre un soutien opérationnel aux frappes en Syrie (1 frégate, 6 Tornados...) ; les Pays-Bas ont autorisé l'extension de leurs frappes à la Syrie ; la Belgique (1 frégate), le Danemark, la Lettonie et l'Italie (déploiement d'un plot CSAR36(*) soit 130 personnels et 1 hélicoptère) ont également pris des mesures de soutien à la France.

Au Mali : renforcement des contingents et moyens de la MINUSMA et de l'EUTM Mali de la part de plusieurs pays, mise à disposition de moyens de transport tactique (C130 Hercules) au profit de l'opération Barkhane (Allemagne, Belgique, Norvège, Autriche), participation de la Norvège (pourtant hors champ de l'article 42 § 7) à une base logistique.

En RCA : participation du Portugal à la MINUSCA, engagement de troupes au sein d'EUTM RCA de la part de la Pologne, la Belgique, l'Espagne (dans le cadre de l'Eurocorps).

Liban : engagement d'une compagnie d'infanterie finlandaise au sein de la Force Commander Reserve (FCR) dans le cadre de la FINUL (Force intérimaire des Nations unies au Liban).

L'invocation par la France de l'article 42 § 7 du TUE et le soutien unanime qu'elle a alors reçu constituent une affirmation sans précédent de la solidarité existant entre États membres de l'UE. Elle a permis à la France de solliciter ses partenaires sur une base bilatérale, en soutien à ses opérations au Sahel, facilitant de ce fait le déploiement de l'opération Sentinelle sur le territoire national :

« La France ne peut plus tout faire. Être à la fois dans le Sahel, être à la fois dans la République Centrafricaine, être au Liban et être dans l'intervention et des ripostes sur le Levant et en plus d'assurer par ses propres forces la sécurité du territoire national. Donc, nous allons rentrer maintenant en discussion technique avec nos partenaires et faire avec chacun l'inventaire de ce que l'on peut faire ensemble et ce que chacun peut apporter. Ça peut être sur ce théâtre ou sur d'autres théâtres, et ça va se faire très vite. » a indiqué M. Jean-Yves Le Drian, alors ministre de la défense, le 17 novembre 2015.

Un retour d'expérience de cet emploi de la clause d'assistance mutuelle est nécessaire. En 2015, la mise en oeuvre de cette clause n'avait jamais été vraiment envisagée. Le traité ne prévoit d'ailleurs pas de rôle particulier des institutions européennes, dans la mise en oeuvre de l'article 42 § 7.

Sans forcément chercher à faire de l'article 42 § 7 « une espèce d'article 5 renforcé »37(*), il pourrait être utile, par exemple :

- de réfléchir en amont aux hypothèses dans lesquelles l'article 42 § 7 pourrait être déclenché, ainsi qu'aux modalités de l'assistance à fournir au pays attaqué, non seulement sous une forme bilatérale mais aussi, si cela paraît adapté au cas d'espèce, sous forme d'une action de l'UE (dans le domaine de la sécurité intérieure, de la gestion des frontières, de la PESC/PSDC...) ;

- et de conférer un rôle d'information et de coordination à un organe de l'UE, par exemple le HR/VP, en cas d'activation de l'art. 42 § 7.

2. Un déclin paradoxal des missions et opérations

La relance des mécanismes institutionnels de la PESC/PSDC après le traité de Lisbonne s'est accompagnée, paradoxalement, d'un déclin des missions et opérations de l'UE qui peine à démontrer sa valeur ajoutée dans ce domaine alors que l'environnement international justifierait un engagement accru.

a) Des missions civiles et militaires

Les États membres ont décidé, depuis 2003, du lancement de 33 missions et opérations, dans lesquelles près de 80 000 hommes et femmes ont été engagés. En juin 2019, 16 missions ou opérations sont encore en cours en Afrique, au Moyen-Orient, en Méditerranée, dans l'Océan Indien, dans les Balkans et en Europe orientale (cf annexe au présent rapport). 10 de ces missions sont civiles et 6 sont militaires38(*).

Les missions civiles sont tournées vers la formation des forces de sécurité des pays tiers ou vers le conseil stratégique. Ces missions sont financées par le budget de l'Union européenne, au titre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

Les opérations et missions militaires sont financées directement par les 27 États-membres participant à la PSDC (tous à l'exception du Danemark). Certains coûts sont supportés en commun via le mécanisme dit Athéna, la contribution des États étant fonction de leur PIB.

Missions et opérations de la PSDC en 2019

Source : Service européen d'action extérieure (SEAE)

b) Une relance nécessaire

Force est de constater que les missions et opérations de la PSDC n'apportent que des réponses très partielles aux crises actuelles.

Pour répondre aux menaces de l'est, l'OTAN paraît le cadre le plus approprié. Pour répondre aux menaces du sud, des coalitions ad hoc paraissent plus efficaces, plus rapides à mettre en oeuvre. La PSDC intervient alors plutôt en appui, avec toutefois une réelle valeur ajoutée en Afrique et en Méditerranée, où l'approche globale qui lui est inhérente est un atout.

Il faut mentionner aussi ici l'échec, à ce jour, des groupements tactiques de l'UE (GTUE), qui n'ont jamais été déployés.

Pour faire face à une crise dans un pays tiers, l'Union européenne s'est en effet dotée, après le Conseil d'Helsinki en 1999, d'une force de réaction rapide, les GTUE, ou « battlegroups », rassemblant 1500 personnels déployables en 15 jours dans le cadre de la PSDC. Les États assurent à ce titre des permanences par rotation pour une durée de six mois, 2 GTUE étant théoriquement en alerte concomitamment chaque semestre.

Les GTUE n'ont toutefois jamais été employés, faute de consensus politique, et du fait de la complexité de leur mise en oeuvre et de leur financement, en contradiction avec l'objectif initial de rapidité et d'efficacité.

Les missions et opérations de la PSDC suscitent aujourd'hui une attention insuffisante, de la part des responsables nationaux et européens.

Sous le mandat de Mme Federica Mogherini, HR/VP, seules trois missions et opérations ont été lancées : EUNAVFOR MED (2015), EUTM RCA (2016) et EUAM Irak en 2017.

La Commission européenne propose, pour le prochain Cadre financier pluriannuel, la création hors budget d'une « Facilité européenne pour la paix » (FEP) qui doit permettre de financer plus efficacement les coûts communs des opérations de la PSDC, et qui serait dotée de 10,5 milliards d'euros. Cette Facilité européenne pour la paix prendra le relais du mécanisme Athena de financement des opérations de l'UE, et de la facilité de soutien à la paix pour l'Afrique. Elle devrait permettre d'élargir le champ des coûts communs des opérations, et ainsi faciliter leur déploiement. La FEP vise à permettre à l'UE d'offrir une aide en matière de défense aux pays tiers et aux organisations internationales et régionales.

Les missions et opérations de la PSDC doivent ainsi être relancées :

- D'une part, en concentrant les moyens là où l'Union européenne a la plus forte valeur ajoutée, quitte à accepter de fermer certaines missions, après évaluation, celles-ci n'ayant de toutes façons pas vocation à être pérennisées à long terme ;

- D'autre part, en étendant le champ des coûts communs et en mettant en place des mécanismes de financement qui ne soient pas un frein, c'est-à-dire en mettant en oeuvre la proposition de la Commission européenne s'agissant de la Facilité européenne pour la paix, à hauteur de 10,5 Md€ sur la durée du prochain Cadre financier pluriannuel (CFP).

-Enfin, en renforçant les moyens de la capacité militaire de planification et de conduite (MPCC) créée en 2017 au sein de l'état-major de l'UE (EMUE), pour améliorer les structures de gestion de crise de l'UE. Ce peut être l'embryon d'un véritable QG européen, l'équivalent du SHAPE39(*) de l'OTAN, que l'UE a échoué à mettre en place depuis le sommet dit des « pralines » de 200340(*). Ce QG européen devrait toutefois être établi en cohérence avec les moyens dont dispose l'OTAN (dans la logique des accords dits de Berlin plus).

c) Le cas de l'opération Sophia

L'évolution de l'opération Sophia est emblématique d'un certain déclin des missions et opérations de la PSDC.

Votre commission a auditionné le contre-amiral Olivier Bodhuin, vice-commandant de l'opération EUNAVFOR MED Sophia41(*) qui a été l'une des plus importantes missions de la PSDC depuis 2015. Cette mission est mise en oeuvre par 26 pays de l'UE et dispose d'un état-major basé à Rome où vos rapporteurs se sont rendus.

L'opération Sophia illustre le continuum sécurité-défense. Elle souligne en particulier l'intérêt d'une articulation forte entre les actions de l'UE dans le domaine de la sécurité, qui relève de la Commission européenne, et la PSDC. Une coopération a été instituée, dès 2015, entre Sophia et les agences Frontex, Europol et Eurojust. Frontex est un partenaire essentiel, qui monte actuellement en puissance puisque l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes doit passer à 10 000 gardes-frontières dont 3000 agents de l'UE. La coopération avec les agences de l'UE souffre toutefois aujourd'hui d'un manque de visibilité sur l'avenir de l'opération Sophia.

Le Conseil de l'UE a en effet décidé en mars dernier la suspension temporaire des navires de l'opération Sophia, faute d'accord sur les ports de débarquement des migrants. La mission se concentre donc désormais sur les patrouilles aériennes ainsi que sur le soutien et la formation aux garde-côtes libyens et à la marine libyenne. Cette suspension regrettable des moyens maritimes de l'opération prive la mission de moyens d'information et d'action et ne lui permet pas de mettre en oeuvre l'embargo sur les armes à l'encontre de la Libye.

Même s'il faut se féliciter de la poursuite de l'opération Sophia, son déclin est particulièrement regrettable, alors que l'UE devrait assurer une mobilisation maximale de l'ensemble de ses moyens face à des défis qui risquent fortement de s'accroître à l'avenir. Mais la remontée en puissance de l'opération Sophia passe à l'évidence par la résolution des questions difficiles des ports de débarquement et de l'accueil des migrants.

L'opération Sophia a obtenu des résultats tangibles, comme le montre le bilan ci-dessous.

Bilan de l'opération EUNAVFOR MED Sophia (juin 2019)

Source : EUNAVFOR MED


* 34 « La coopération structurée permanente. Perspectives nationales et état d'avancement », note de MM. Frédéric Mauro et Federico Santopinto, réalisée à l'intention de la sous-commission « Sécurité et Défense » du Parlement européen, juillet 2017.

* 35 “Moving PESCO forward : what are the next steps ?”, M. Jean-Pierre Maulny, Mme Livia Di Bernardini, IRIS, ARES, mai 2019.

* 36 Combat Search and rescue.

* 37 Selon l'expression employée par M. Emmanuel Macron, président de la République française, le 30 août 2018 à Helsinki.

* 38 EUTM Mali, EUTM Somalie, EUTM RCA, EUNAVFOR MED Sophia, EUNAVFOR Atalante, EUFOR Althea (Bosnie-Herzégovine).

* 39 Supreme Headquarters Allied powers Europe.

* 40 Sommet des dirigeants français, allemand, belge et luxembourgeois à Bruxelles en avril 2003 : au cours de ce sommet des Etats opposés à la guerre d'Irak avait été affirmée la volonté de créer un « noyau » de capacité collective de planification et de conduite des opérations. Le Royaume-Uni s'y est opposé jusqu'au référendum de 2016 ayant approuvé le Brexit.

* 41 Audition du 26 juin 2019.