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Défense européenne : le défi de l'autonomie stratégique

3 juillet 2019 : Défense européenne : le défi de l'autonomie stratégique ( rapport d'information )

SECONDE PARTIE - LOIN DE L'OBJECTIF UTOPIQUE D' « ARMÉE EUROPÉENNE », UNE DYNAMIQUE QUI DOIT DEMEURER FLEXIBLE ET PRAGMATIQUE

I. DEUX GRANDS PARTENAIRES INCONTOURNABLES : LE ROYAUME-UNI ET L'ALLEMAGNE

A. ASSOCIER LE ROYAUME-UNI, UN PARTENAIRE VITAL

Le Royaume-Uni est probablement le partenaire européen qui, en matière de défense, a les préoccupations les plus proches des nôtres. Alors que le Brexit a créé un climat d'incertitude, qui pèse y compris sur la relation bilatérale, il est urgent d'intensifier notre dialogue stratégique et de consolider et développer notre coopération en matière d'armement.

1. Un contexte marqué par les incertitudes du Brexit
a) Un saut dans l'inconnu ?

Le Royaume-Uni a lancé le principe de la PSDC, avec la France, lors du sommet de Saint-Malo (1998). Il s'en est toutefois distancé après la guerre d'Irak, lorsque la PSDC est apparue comme un contrepoids possible à la puissance des États-Unis. Atlantistes avant tout, les Britanniques ont ensuite freiné un certain nombre d'avancées, dont la mise en place d'une capacité militaire de planification et de conduite de l'UE, qui n'a pu se concrétiser qu'après le référendum sur le Brexit de 2016.

L'accord de retrait négocié entre l'UE et le gouvernement du Royaume-Uni est peu prolixe sur les questions de défense. Il prévoit que les dispositions relatives à la PESC/PSDC cesseront de s'appliquer au Royaume-Uni si les deux parties parviennent à un accord régissant leurs relations futures dans ce domaine pendant la période de transition.

En outre, la déclaration politique, qui accompagne cet accord de retrait, mentionne la nécessité d'un partenariat futur « ambitieux, étroit et durable » dans le domaine de la politique étrangère, ainsi qu'une « coopération souple et modulable ». « Les relations futures devraient (...) permettre au Royaume-Uni de participer au cas par cas à des missions et opérations PSDC au moyen d'un accord-cadre de participation ».

Dans la mesure où cela est possible selon les conditions du droit de l'Union, une participation du Royaume-Uni à certains programmes et agences de l'UE devrait, d'après la déclaration politique, être permise : il s'agit notamment de rendre possible la participation du Royaume-Uni à des projets de l'Agence européenne de défense (AED), du Fonds européen de défense (FEDef) et de la coopération structurée permanente (CSP). Des arrangements dans le domaine spatial sont également évoqués.

La Chambre des communes ayant rejeté l'accord de retrait à trois reprises, et l'UE ayant indiqué qu'aucune renégociation n'était envisageable, bien que des amendements à la déclaration politique soient possibles, la perspective d'un « hard Brexit », devient de plus en plus crédible. Or le « hard Brexit » fait tomber toutes les dispositions de l'accord de retrait et de la déclaration politique précitées ; c'est un saut dans l'inconnu.

Les incertitudes sont d'autant plus grandes que la tentation existe, du côté des dirigeants et de l'opinion britanniques, de se tourner davantage vers le reste du monde que vers l'Europe, dans l'objectif d'affirmer le Royaume Uni comme puissance mondiale (« Global Britain »). M. Gavin Williamson, ancien ministre de la défense, a par exemple affirmé : « Ceux qui croient qu'en quittant l'Union européenne, nous tournons le dos au monde s'éloignent de la vérité. Nous allons construire de nouvelles alliances, raviver les anciennes et surtout préciser que nous sommes le pays qui agira en cas de besoin »54(*). Les partisans du Brexit ont ainsi joué, auprès de l'opinion, sur une certaine nostalgie de la puissance passée de l'empire britannique.

Il faut ajouter aux incertitudes générées par le Brexit celles pesant sur l'outil de défense britannique. Un rapport parlementaire récent55(*) a montré que le ministère de la défense britannique ne disposait pas d'un budget suffisant pour financer l'achat et le soutien des équipements planifiés. L'écart entre le budget disponible et les besoins est estimé entre 7 Md£ et 14,8 Md£ sur 10 ans. Le risque budgétaire pourrait s'accroître en raison des conséquences économiques négatives possibles du Brexit.

b) Une modification des équilibres au sein de l'UE

La sortie du Royaume-Uni bouleverse l'équilibre des nations au sein de l'UE, ce qui est particulièrement sensible dans les domaines de la politique étrangère et de la défense.

Le Brexit prive en effet l'Union européenne de l'État membre disposant du plus gros budget de défense (45 Md£ soit 2,15 % du PIB britannique56(*)), qui plus est, puissance nucléaire disposant d'un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU).

La sortie du Royaume-Uni prive ainsi la France de son partenaire le plus semblable et le plus proche, à ce jour, à l'intérieur de l'Union, du point de vue tant de ses capacités militaires que de sa capacité à mener des opérations de haute intensité hors de son territoire national.

Ce faisant, la France devient le seul pays de l'UE doté de l'arme nucléaire et disposant d'un siège permanent au sein du Conseil de sécurité des Nations unies, ce qui lui donne une responsabilité accrue mais lui fait courir le risque de pressions, notamment dans le sens d'une « mise en commun » à l'échelle de l'UE de son siège au CSNU. Des voix se sont exprimées en ce sens, notamment en Allemagne57(*).

Cette évolution n'est pas souhaitable. Elle ne serait ni dans notre intérêt ni dans celui de l'Union. L'UE dispose en effet à l'heure actuelle de cinq sièges (2 permanents et 3 non permanents) et on voit mal quel pourrait être l'intérêt de troquer ces 5 sièges contre un seul, fût-il permanent. En l'absence de politique étrangère unifiée, le représentant de l'UE risquerait de devoir recourir trop souvent à l'abstention.

C'est pourquoi la France y est opposée, plaidant plutôt pour une entrée de l'Allemagne comme membre permanent du CSNU.

2. Des modalités d'association « créatives » à imaginer

En septembre 2017, la Première ministre Theresa May a demandé aux négociateurs de trouver des solutions « créatives » pour associer le Royaume-Uni à la PESC/PSDC.

a) Le Royaume-Uni doit être associé aussi étroitement que possible à la défense européenne

Paradoxalement, le Brexit a entraîné un regain d'intérêt des Britanniques pour la coopération européenne dans le domaine de la défense.

La Première ministre Theresa May a proposé un traité de défense et de sécurité avec l'UE, pour définir le cadre de la relation future, qui serait fondée sur deux piliers : partenariat économique, partenariat de sécurité et de défense.

Le gouvernement britannique a précisé, en septembre 2017, qu'il souhaitait une relation future plus étroite que tous les partenariats existants avec des États tiers, c'est-à-dire un « partenariat spécial et approfondi » avec l'Union européenne et ses États membres58(*).

Le gouvernement britannique propose en particulier de contribuer étroitement aux missions de la PSDC. 45 États tiers contribuent ou ont contribué à de telles missions dans le passé, soit au travers d'accords spécifiques, soit en application d'un accord-cadre avec l'UE. De tels accords-cadres existent notamment avec la Norvège, le Canada, la Turquie et les États-Unis. Ces accords impliquent toutefois les États concernés en aval des décisions prises par l'UE, alors que le Royaume-Uni demande une implication le plus en amont possible. Il est toutefois clair que le gouvernement britannique ne pourra pas participer au lancement d'une opération, en n'étant plus membre de l'UE.

Le gouvernement britannique a également fait part de son intérêt pour la Coopération structurée permanente (CSP), notamment le projet relatif à la mobilité militaire, ainsi que pour le Fonds européen de défense (FEDef). Il souhaite conclure un arrangement administratif avec l'Agence européenne de défense (AED). Plus récemment, le gouvernement britannique a proposé la mise en place de structures de consultation et de coordination59(*).

Le Royaume-Uni souhaite continuer à participer au programme Galileo, y compris la partie cryptée à usage militaire (Public regulated service ou PRS). Or l'UE ne souhaite pas que des entreprises appartenant à des pays tiers participent aux futurs appels d'offre concernant la partie cryptée de Galileo. Pour ce qui est de l'accès en tant que tel au signal sécurisé de Galileo, les instances européennes ont proposé que le Royaume-Uni négocie un accord pour avoir accès à celui-ci, proposition qui a également été faite aux États-Unis. Le gouvernement britannique a évoqué, pour sa part, la possibilité de développer son propre système de navigation, ce qui paraît absurde à l'échelle de l'Europe.

Vos rapporteurs ont pu constater le fort ressentiment créé, côté britannique, par le refus d'accès aux appels d'offre de Galileo (PRS). C'est une question qu'il faudra régler, dans l'intérêt commun, dans la négociation du cadre des relations futures.

La participation des Britanniques aux coopérations dans le domaine de l'armement est dans notre intérêt, étant donné les compétences de leur industrie, et ses liens avec la nôtre (MBDA). Il est donc nécessaire d'ouvrir autant que possible les dispositifs européens au Royaume Uni, notamment la CSP et le FEDef, lorsque c'est dans l'intérêt de l'UE et de ses États membres.

Le Conseil de sécurité européen, proposé par le Président de la République française et la chancelière allemande (ou « Conseil de sécurité de l'UE », dans la déclaration de Meseberg de juin 2018), paraît une idée intéressante si elle permet, d'une part, de maintenir l'ancrage du Royaume-Uni au continent européen et, d'autre part, de contourner la lourdeur des procédures de la PESC/PSDC, notamment la règle de l'unanimité. Mais c'est un format qui devrait rester flexible et associer tous les pays de l'UE, afin de ne pas donner le sentiment de créer une « Europe à plusieurs vitesses ».

b) Une coopération bilatérale structurante pour la défense européenne

La coopération bilatérale de défense entre la France et le Royaume-Uni est, depuis la déclaration de Saint-Malo en 1998, un élément structurant de la défense européenne, entre deux puissances ayant des caractéristiques similaires, dont les budgets de défense représentent ensemble la moitié des dépenses de défense au sein de l'Union européenne.

En avril 2018, l'opération conjointe franco-britannique en Syrie, aux côtés des Américains, a illustré la proximité de nos deux pays, comme ce fut le cas en 2011 lors de l'intervention en Libye.

La solidarité franco-britannique s'est également exprimée, récemment, par la mise à disposition de trois hélicoptères lourds britanniques CH-47 « Chinook » à Gao, dans le cadre de l'opération Barkhane.

La France et le Royaume-Uni coopèrent par ailleurs en Estonie dans le cadre de la « présence avancée renforcée » (EFP60(*)).

Source : Institut Montaigne61(*)

La coopération franco-britannique s'inscrit aujourd'hui dans le cadre des accords de Lancaster House du 2 novembre 2010. Ces accords établissent une coopération de défense très étroite sur le plan opérationnel et industriel, avec notamment une force expéditionnaire conjointe (CJEF62(*)), qui devrait être déclarée pleinement opérationnelle en 2020, et plusieurs projets industriels majeurs. Ces accords bilatéraux continueront bien sûr de s'appliquer même dans l'hypothèse d'un « hard Brexit ».

Source : Institut Montaigne

Ces accords ont été confirmés, en janvier 2018, dans le cadre du sommet franco-britannique de Sandhurst.

Sur le plan industriel, les accords de Lancaster House ont fait de la coopération une priorité afin de développer des programmes d'armement communs et de permettre des économies d'échelle. MBDA est une des plus grandes réussites dans ce domaine, impliquant entre nos deux pays un niveau d'interdépendance important.

Les accords de Lancaster House devaient permettre le développement de trois grands projets conjoints :

- Le Système de combat aérien futur (SCAF) : En 2014, BAE Systems et Dassault Aviation se sont vus confier une étude de faisabilité concernant ce programme de système de combat de nouvelle génération. La coopération franco-britannique sur ce projet a toutefois été interrompue en 2017 au profit d'une coopération franco-allemande ; quelques mois plus tard, les Britanniques ont annoncé le lancement de leur propre projet (Tempest). Si l'Espagne a adhéré au projet SCAF, l'Italie et la Suède semblent en revanche prêtes à rejoindre Tempest.

- Le programme de futur missile anti-navires / futur missile de croisière (FMAN-FMC), porté par MBDA, destiné à prendre la suite des missiles Scalp et Storm Shadow ainsi que des missiles antinavires Exocet et Harpoon.

- Le programme de « guerre des mines » MMCM (Maritime Mine Counter Measures), lancé officiellement en mars 2015, qui associe Thales et BAE Systems.

Le Brexit n'affecte pas à court terme notre relation bilatérale.  Mais il pourrait toutefois avoir des conséquences indirectes, liées à un certain « ressentiment » - mot qui est revenu à plusieurs reprises lors des entretiens de vos rapporteurs à Londres. Ce ressentiment, vis-à-vis de l'Union européenne et en particulier de la France, est né d'une attitude jugée trop inflexible dans la négociation du contenu et des délais du Brexit, à l'image de ce qui s'est passé pour Galileo.

Il est essentiel, pour donner une impulsion nouvelle à nos relations bilatérales, que la sortie du Royaume-Uni le 31 octobre prochain (si elle a bien lieu à cette date) se déroule dans de bonnes conditions.

Une participation des Britanniques au programme d'avion de combat franco-allemand est-elle encore possible ? Cela impliquerait de faire converger les projets Tempest et SCAF, le second étant aujourd'hui plus avancé que le premier. Étant donné le degré de technologie requis, le coût de ces projets - le coût du projet SCAF est estimé à plusieurs dizaines de milliards d'euros - et la proximité des besoins entre la France et le Royaume-Uni, une réalisation en commun plutôt qu'en concurrence paraîtrait aller de soi. L'opinion partagée par tous nos interlocuteurs est qu'il n'y a pas la place pour deux projets de ce type en Europe. Vos rapporteurs appellent ce rapprochement de leurs voeux, avant la célébration, en 2020, des dix ans du traité de Lancaster House.


* 54 11 février 2019.

* 55 House of Commons Committee of Public Accounts, “Defence Equipment Plan 2018-28”, 23 janvier 2019.

* 56 Source : OTAN

* 57 Mme Annegret Kramp-Karrenbauer, présidente de la CDU, M. Olaf Scholz, vice-chancelier SPD et M. Wolfgang Schäuble, président du Bundestag, se sont exprimés en ce sens.

* 58 “A deep and special partnership that will make available UK assets, capabilities and influence to the EU and European partners”, cité par : House of Commons Defence Committee, “The Government's proposals for a future security partnership with the European Union”, 5 juin 2018.

* 59 Framework for the UK-EU Security Partnership, Department for exiting the EU (mai 2018).

* 60 Enhanced forward presence (EFP) : il s'agit d'une présence défensive et proportionnée participant au renforcement de la posture de défense et de dissuasion de l'OTAN à l'est (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne). Depuis avril 2017, la France déploie près de 300 soldats dans ce cadre (détachement « Lynx »).

* 61 « Partenariat franco-britannique de défense et de sécurité : améliorer notre coopération », Institut Montaigne, King's college London, novembre 2018.

* 62 Common joint expeditionary force, destinée à intervenir conjointement dans des opérations de haute intensité et d'entrée en premier sur le terrain (jusqu'à 10 000 hommes).