Rapport d'information n° 177 (1984-1985) de M. Christian PONCELET , fait au nom de la mission commune d'information, déposé le 19 décembre 1984
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Sommaire du rapport
Préface par M. Daniel Hoeffel, président de la Mission (p.5)
Introduction (p.7)
PREMIERE PARTIE: L'ACCENTUATION DES DESEQUILIBRES (p.15)
I. Les concours de l'Etat: le détournement progressif des principes de base (p.15)
A. La désagrégation progressive du principe de globalisation (p.16)
1. La dégradation de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
(p.16)
a)
Un rythme de progression insuffisant (p.16)
b)
L'émiettement de la DGF (p.19)
2. Les déceptions nées de la DGE (p.21)
a)
En dépit de réformes successives, la DGE des communes n'a pas répondu à leur besoin réel (p.21)
b)
Pour les départements la mise en oeuvre de la DGE a semblé plus satisfaisante que pour les communes en 1984 (p.23)
c)
Des atteintes de plus en plus caractérisées au principe de la globalisation (p.24)
la complexité croissante des mécanismes (p.24)
le maintien de concours spécifiques (p.25)
la résurgence de subventions spécifiques: la "déglobalisation" (p.26)
B. Les incertitudes de la compensation (p.27)
1. Une compensation insuffisante (p.27)
2. Une compensation sans rapport avec les charges nouvelles (p.28)
a)
La procédure d'évaluation des charges (p.28)
b)
La minoration de l'effort de l'Etat préalablement au transfert (p.29)
c)
L'existence de dérapages après transfert (p.30)
d)
Une crainte justifiée: les dépenses induites (p.32)
C. La péréquation: "Déshabiller Pierre pour habiller Paul" (p.32)
1. Des effets cumulatifs imprévisibles (p.33)
2. Le problème de la délocalisation des ressources (p.34)
II. L'irrésistible ascension de la fiscalité locale (p.36)
A. L'inadaptation de la fiscalité directe traditionnelle (p.36)
1. L'embardée de la fiscalité locale (p.36)
2. Des impôts de plus en plus difficiles à supporter (p.38)
a)
La taxe professionnelle (p.38)
b)
La taxe d'habitation (p.39)
B. Les faux-semblants de sa réforme (p.39)
C. Nouveaux impôts, nouveaux problèmes: la fiscalité de compensation des transferts (p.41)
1. Des impôts insuffisamment évolutifs (p.41)
2. Des impôts mal supportés (p.43)
III. L'emprunt: une ressource de plus en plus inaccessible (p.45)
A. La politique du crédit aux collectivités locales: des principes séduisants (p.45)
1. Les structures (p.45)
2. Les produits (p.46)
B. Le resserrement et l'enchérissement du crédit aux collectivités locales (p.47)
1. L'évolution inquiétante de la collecte (p.47)
2. La redéfinition des emplois (p.48)
3. Le problème du coût du crédit (p.48)
DEUXIEME PARTIE: LES COMPETENCES: UNE MISE EN OEUVRE ALEATOIRE (p.55)
1. Un découpage habile (p.55)
A. L'Etat a transféré les compétences les plus incertaines et les plus évolutives: l'exemple de l'aide sociale et de la santé (p.55)
1. Des dépenses évolutives par nature (p.55)
2. Des dépenses dont les départements n'ont pas une maîtrise parfaite (p.57)
3. Des dépenses que la crise économique ne pourra qu'aggraver (p.58)
B. L'Etat garde les compétences clés (p.59)
1. L'exemple de la formation professionnelle (p.60)
a)
Une liberté partagée: les soi-disant "compétences résiduelles de l'Etat" (p.60)
b)
Une liberté encadrée: coordination ou décentralisation? (p.61)
2. L'exemple de l'urbanisme: une décentralisation conditionnelle (p.63)
a)
En l'absence de document de planification opposable, l'Etat conserve une compétence de droit commun (p.63)
b)
Les pouvoirs de l'Etat dans les communes où l'urbanisme est décentralisé: un risque de résurrection de la tutelle (p.66)
C. Une compétence conservée: le pouvoir de réglementation (p.70)
1. Un pouvoir déjà utilisé lors des transferts (p.70)
a)
Les transports scolaires (p.70)
b)
Les ports et voies navigables (p.72)
c)
La formation professionnelle (p.73)
2. Un risque permanent (p.75)
II. Des compétences à haut risque (p.77)
A. Les risques de dérapage: l'aide sociale (p.77)
1. L'enchevêtrement de fait des secteurs de compétences (p.78)
2. Les risques de "transferts rampants" (p.78)
B. Les transferts à "l'aveuglette": l'exemple de l'interventionnisme économique (p.80)
1. Un risque évité: la prudence des élus locaux (p.81)
2. Les principaux modes d'intervention retenus (p.83)
a)
La poursuite des interventions traditionnelles (p.83)
b)
L'expérimentation de nouveaux moyens d'action (p.84)
TROISIEME PARTIE: LES INSTITUTIONS: DES GLISSEMENTS ANNONCIATEURS DE REMISE EN CAUSE (p.91)
I. Des logiques oubliées: le retour du représentant de l'Etat (p.91)
A. L'ère du soupçon: le demi-échec des contrôles a posteriori (p.91)
1. Une idée séduisante (p.91)
2. La lourdeur du nouveau système (p.92)
a)
La multiplication des échelons-relais (p.92)
b)
L'explosion du volume des documents à contrôler (p.93)
3. Le durcissement du contrôle, facteur d'incertitude pour les collectivités locales (p.95)
a)
Les disparités entre départements (p.95)
b)
Une jurisprudence encore incertaine (p.95)
4. L'engorgement des organes de contrôle (p.96)
a)
La mesure de l'inflation contentieuse (p.96)
b)
Des moyens en personnel insuffisants (p.97)
B. L'émergence du "préfet-arbitre" (p.98)
1. Des dérogations caractérisées aux "droits et libertés" (p.98)
2. Le rôle nouveau du commissaire de la République: un conciliateur qui tranche (p.99)
a)
Les commissions de conciliation dans le domaine de l'urbanisme (p.99)
b)
Le projet de loi sur l'aménagement ou l'aménagement de la décentralisation (p.100)
c)
Le projet de loi sur les transferts de compétences en matière d'éducation ou la décentralisation rééduquée (p.102)
C. La décentralisation comme prétexte (p.102)
II. Les questions en suspens (p.104)
A. Une oubliée qui s'impose: la région (p.104)
1. La création progressive d'un échelon administratif supplémentaire (p.105)
a)
La croissance exponentielle des dépenses de fonctionnement (p.105)
b)
La forte progression des frais de personnel (p.106)
c)
L'ambiguîté du rôle de l'établissement public régional (p.106)
2. La région point de pénétration privilégié de la politique gouvernementale (p.106)
a)
Le procédé contractuel entre collectivités publiques: une fausse bonne solution (p.107)
b)
Les contrats de plan Etat-régions, engagements financiers de la région sur les objectifs de l'Etat (p.108)
c)
La régionalisation des politiques de l'Etat: une savante ambiguïté (p.109)
B. Le lancinant problème de la répartition des services entre l'Etat et les collectivités locales (p.111)
1. L'inadaptation de la mise à disposition ou les services serviteurs de deux maîtres (p.111)
a)
L'imbrication des responsabilités (p.112)
b)
La multiplicité des statuts, source de confusion (p.112)
2. Le transfert des services: une solution souhaitable qui suscite des réticences (p.115)
a)
Les Directions départementales de l'action sanitaire et sociale ou le partage accepté (p.116 b)
Les services de l'agriculture ou une répartition esquivée (p.118)
c)
Les Directions départementales de l'équipement ou une partition différée (p.119)
III. La décentralisation victime de "la modernisation" (p.123)
A. La planification décentralisée: une démarche centralisatrice (p.123)
B. Les collectivités locales: un marché captif pour les choix politiques et technologiques nationaux (p.126)
C. Les services publics locaux sacrifiés à la lutte contre l'inflation (p.128)
1. Un dispositif d'une complexité juridique remarquable (p.128)
2. Une contrainte redoutable pour la gestion des services publics (p.130)
a)
Une liberté de négociation réduite (p.130)
b)
Une limitation excessive des dérogations (p.131)
3. Les conséquences négatives d'un encadrement prolongé des prix (p.132)
a)
Un déséquilibre accru des budgets de fonctionnement (p.132)
b)
Des investissements différés (p.133)
Conclusion (p.135)
Discussion et adoption du rapport (p.137)
Annexe: Liste des auditions auxquelles a procédé la Mission (p.141)