Rapport d'information n° 328 (1994-1995) de M. Pierre FAUCHON , fait au nom de la commission des lois, déposé le 22 juin 1995
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Sommaire du rapport
LES CONCLUSIONS DU GROUPE DE TRAVAIL (p. 7)
INTRODUCTION (p. 11)
I. LE CONSTAT : UNE MISE EN JEU PLUS SYSTEMATIQUE DE LA RESPONSABILITE PENALE DES ELUS LOCAUX DANS UN CONTEXTE DE COMPLEXITE CROISSANTE DE LA GESTION PUBLIQUE LOCALE (p. 16)
A. LES CONDITIONS DE MISE EN JEU DE LA RESPONSABILITE PENALE DES ELUS LOCAUX POU R DES FAITS D'IMPRUDENCE OU DE NEGLIGENCE (p. 16)
1. Rappels historiques (p. 16)
a)
L'application du régime de garantie des fonctionnaires (p. 16)
b)
L'évolution des notions de faute détachable et de faute de service : l'arrê t Thépaz du 14 janvier 1935 (p. 17)
c)
La loi n 74-646 du 18 juillet 1974 relative à la mise en cause pénale des ma ires et modifiant les articles 681 et suivants du code de procédure pénale (p. 19)
d)
Les initiatives du Sénat dans le cadre du projet de loi pour le développement des responsabilités des collectivités locales (p. 19)
2. Les innovations récentes (p. 20)
a)
La responsabilité pénale des personnes morales (p. 20)
b)
Une redéfinition des délits (p. 24)
1)
La suppression des délits matériels (p. 24)
2)
Une nouvelle faute pénale : la mise en danger délibérée d'autrui (p. 25)
c)
La consécration législative de l'erreur de droit (p. 27)
d)
La suppression des règles particulières de procédure (p. 27)
B. UNE COMPLEXITE CROISSANTE DE LA GESTION PUBLIQUE LOCALE (p. 28)
1. La prolifération et la complexité des réglementations (p. 28)
a)
La prolifération (p. 28)
b)
L'éparpillement (p. 29)
c)
Le contenu des textes (p. 31)
2. Des obligations toujours plus lourdes mais des moyens trop souvent insuffisan ts (p. 33)
a)
Des obligations toujours plus lourdes (p. 33)
b)
Des moyens trop souvent insuffisants (p. 35)
3. Un sentiment d'insécurité juridique lié aux règles de prescription de l'act ion publique (p. 36)
a)
Les infractions instantanées (p. 36)
b)
Les infractions continues (p. 37)
4. Une imbrication étroite du rôle des différents acteurs (p. 37)
a)
La délimitation des compétences (p. 37)
1)
entre les autorités territoriales et l'Etat (p. 37)
2)
entre l'exécutif territorial et l'assemblée délibérante (p. 39)
3)
entre les exécutifs territoriaux et leurs adjoints (p. 40)
4)
entre les autorités territoriales et les délégataires de service public (p. 42)
b)
Les relations avec les services de l'Etat (p. 42)
C. LES MISES EN CAUSE RECENTES DE LA RESPONSABILITE PENALE DES ELUS LOCAUX POUR LES DELITS LIES AU MANQUE DE PRECAUTION : UNE MECONNAISSANCE DES CONDITIONS D'EXERCICE DES MANDATS LOCAUX (p. 44)
1. Les effets d'une pénalisation accrue des rapports sociaux (p. 44)
a)
Un mouvement global de pénalisation (p. 44)
b)
Une perte de spécificité de la sanction pénale (p. 45)
2. L'assimilation de l'élu local à un chef d'entreprise (p. 46)
3. Une méconnaissance des conditions d'exercice du mandat local (p. 48)
a)
L'élu local ne saurait être assimilé à un chef d'entreprise (p. 48)
b)
le raisonnement, in abstracto, du juge répressif méconnaît les conditions de la gestion publique locale (p. 50)
II. LES SOLUTIONS ENVISAGEABLES (p. 52)
A. UN AMENAGEMENT DE LA PROCEDURE PENALE (p. 52)
1. Rétablir l'intervention préalable de la cour de cassation (p. 52)
2. Réserver la mise en mouvement de l'action publique contre un élu local au mi nistère public (p. 53)
3. Prévoir l'intervention de la collectivité locale ou d'une association repré sentative d'élus dans la procédure (p. 53)
B. L'AMENAGEMENT DES REGLES DE FOND (p. 55)
1. Supprimer le cumul de la responsabilité pénale de la collectivité locale et c elle de l'élu local (p. 55)
a)
Etendre la notion de faute détachable au droit pénal (p. 55)
b)
Subordonner le cumul de responsabilités à une faute de la personne physique d 'une particulière gravité (p. 57)
2. Une caractérisation de la faute de l'élu local pouvant engager sa responsabi lité personnelle (p. 58)
3. Une appréciation in concreto de la responsabilité pénale de l'élu local (p. 59)
III. LA POSITION DU GROUPE DE TRAVAIL (p. 60)
A. LA RECHERCHE D'UNE SOLUTION EQUILIBREE (p. 60)
1. Le choix d'une solution de fond de portée générale (p. 60)
2. Respecter l'égalité des citoyens en évitant deux écueils (p. 61)
a)
Le refus d'exonérer les élus locaux de leur responsabilité pénale (p. 61)
b)
Le refus de créer un délit d'imprudence ou de négligence propre aux élus loc aux (p. 61)
B. LA SOLUTION DU GROUPE DE TRAVAIL (p. 62)
1. Une proposition de modification législative : l'exigence d'une appréciation in concreto de la faute d'imprudence ou de négligence (p. 62)
2. Des recommandations complémentaires (p. 65)
a)
Prévenir la survenance des dommages (p. 65)
1)
Par des mesures globales de prévention des risques dans certains domaines sen sibles (p. 65)
2)
Par une meilleure définition du rôle des différents acteurs de la vie publiqu e locale (p. 66)
b)
Mieux assurer l'information des élus locaux (p. 67)
1)
Par la formation et la sensibilisation au risque pénal (p. 67)
2)
Par la codification et la simplification des textes (p. 67)
3)
Par une amélioration du rôle des services du contrôle de légalité (p. 67)
c)
La prévention du procès pénal (p. 68)
1)
La limitation des incriminations (p. 68)
2)
La valorisation de la voie civile comme moyen d'obtenir réparation (p. 68)
3)
La prise en compte par les magistrats des spécificités de la gestion locale (p. 68)
. ANNEXES (p. 71)
. ANNEXE 1 REPONSES AU QUESTIONNAIRE DU GROUPE DE TRAVAIL (p. 72)
. (p. 73)
. ANNEXE 2 LISTE DES PERSONNES AUDITIONNEES PAR LE GROUPE DE TRAVAIL (p. 75)
. ANNEXE 3 COMMENTAIRE DE L'ARRET " THEPAZ " DU TRIBUNAL DES CONFLITS (1)
(p. 77)
. ANNEXE 4 LA RESPONSABILITE PENALE POUR POLLUTION DE L'EAU (p. 82)
1. Le champ d'application (p. 82)
2. L'élément matériel (p. 82)
3. L'imputation du délit (p. 82)
4. Les personnes responsables (p. 83)
5. Les sanctions (p. 84)
. (p. 84)
. L'INFLATION DU CONTENTIEUX PENAL RELATIF A LA GESTION LOCALE : UN RISQUE POUR LA DEMOCRATIE LOCALE ? (p. 85)