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MAÎTRISER LES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE : QUELS INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES ?

LEPELTIER (Serge)

RAPPORT D'INFORMATION 346 (98-99) - Délégation du Sénat pour la planification


Table des matières






N° 346

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 11 mai 1999.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour la planification (1) sur les instruments économiques et fiscaux visant à limiter les émissions de gaz à effet de serre,

Par M. Serge LEPELTIER,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Joël Bourdin, président ; Serge Lepeltier, Marcel Lesbros, Georges Mouly, Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; Roger Husson, Mme Odette Terrade, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Janine Bardou, MM. Michel Charzat, Patrick Lassourd, Henri Le Breton, Daniel Percheron, Roger Rinchet, Alain Vasselle.

Environnement - Changement climatique - Commerce international - Coordination des politiques économiques - CO2 - Développement propre - Double dividende - Economies d'énergie - Economie de l'environnement - Ecotaxe - Effet de serre - Equité - Evaluation des politiques publiques - Fiscalité - Marchés de permis - Mécanismes de flexibilité - Modèles macroéconomiques - Permis d'émission négociables - Protocole de Kyoto - Prospective -Réglementation - Sommet de Rio - Subventions - Transports - Union européenne.

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS

Pour les négociations internationales relatives au changement climatique :


· Promouvoir inlassablement l'idée d'une taxation des émissions de CO2 coordonnée dans les pays de l'OCDE.

· Mais accepter, au nom du principe de précaution, le développement des échanges internationaux de permis d'émissions, dont la France aura sans doute besoin pour respecter ses engagements de Kyoto.

· Renoncer à l'idée avancée par la France et l'Union européenne de rationner ces échanges de permis.

· Mais mobiliser les négociateurs européens pour que les échanges de permis prévus par le protocole de Kyoto soient efficaces, transparents, ouverts, non discriminatoires et concurrentiels.

· Promouvoir l'harmonisation internationale des règles d'allocation des permis d'émissions aux opérateurs privés.

· Renforcer l'expertise économique et financière des Délégations européennes aux conférences internationales sur le climat.

· Inciter les entreprises françaises à participer à des projets de développement propre.

Pour le cadre communautaire de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre :

· Adopter la proposition de directive qui vise à étendre et à renforcer la taxation minimale des produits énergétiques.

· Rechercher les bases d'un compromis pour une coordination plus ambitieuse de la fiscalité de l'énergie dans l'Union européenne.

· Coordonner les grandes lignes des politiques nationales des Etats membres en matière d'effet de serre.

· Instaurer avant 2008 un système européen de permis d'émissions négociables, ouvert aux entreprises industrielles et aux collectivités territoriales, et interconnecté à terme avec les marchés internationaux de permis.



Pour les mesures nationales de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre :

· Mieux informer les citoyens des enjeux liés au changement climatique.

· Débattre au Parlement des plans nationaux de lutte contre l'effet de serre.

· Conduire des politiques graduelles, annoncées à l'avance et qui préparent systématiquement le très long terme. Privilégier les mesures " utiles en tout état de cause ".

· Déterminer, dans le cadre du Commissariat général du Plan, une valeur de référence pour la tonne de carbone émis.

· Intégrer systématiquement la valeur des émissions de gaz à effet de serre évitées ou suscitées par les grands projets d'infrastructure dans l'évaluation de leur rentabilité socio-économique.



· Refonder et rétablir la notion d'économies d'énergie. Renforcer durablement les moyens de l'ADEME consacrés à la maîtrise de l'énergie.

· Donner l'exemple dans les bâtiments de l'Etat : respecter la réglementation qui limite la température dans les locaux publics ; modifier les modalités d'investissement immobilier de l'Etat pour prendre en compte les coûts de fonctionnement des bâtiments.

· Réduire les distorsions fiscales et réglementaires qui concourent insidieusement à accroître nos émissions de gaz à effet de serre : rapprocher la fiscalité des énergies primaires de leur contenu en CO2 ; rééquilibrer la fiscalité des carburants ; modifier les mécanismes de péréquation des prix de l'électricité ; favoriser le développement des énergies renouvelables dans les départements d'outre-mer.

· Promouvoir la filière bois et le développement de la cogénération.

· Restituer au consommateur un signal de prix qui intègre le coût pour la collectivité du choix de son mode de transport ; moduler la fiscalité des véhicules selon leurs émissions de polluants.

· Contrôler l'application de la réglementation relative aux performances énergétiques des nouveaux bâtiments. Simplifier et renforcer la réglementation relative aux bâtiments tertiaires.

· Amplifier les déductions fiscales pour gros travaux sur les opérations de rénovation et de réhabilitation qui présentent une utilité collective manifeste, et plus particulièrement sur les travaux qui réduisent la consommation d'énergie.

· Informer sur les gisements d'économies d'énergie : sensibiliser les jeunes aux consommations inutiles ; diffuser les ampoules basse consommation, renforcer l'étiquetage des appareils électroménagers ; développer la certification ; former à la conduite économique ; mettre en oeuvre la disposition de la loi sur l'air du 30 décembre 1996 qui rend obligatoire l'information des locataires et des acquéreurs de logements sur les dépenses énergétiques qu'ils peuvent s'attendre à acquitter annuellement.



· Développer l'appui au diagnostic énergétique pour les collectivités locales, les PME et les particuliers. Mettre à leur disposition, via le réseau Internet, des auto-diagnostics énergétiques. Favoriser l'émergence d'un marché de services énergétiques aux usagers.

Pour les collectivités territoriales :

· Informer et conseiller les élus locaux. Associer les collectivités territoriales à la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre.

· Prendre en compte, de manière cohérente, la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre dans les contrats de Plan Etat-Régions et dans les contrats d'agglomération.

· Coordonner les politiques foncières, la fiscalité locale, l'urbanisme commercial, l'offre de services collectifs et l'offre de transports en commun pour réduire les trajets subis et le recours systématique à la voiture individuelle pour les déplacements quotidiens.

· Promouvoir l'offre de transports économes en énergie fossile. Faciliter la circulation à vélo. Mieux imputer aux automobilistes le coût collectif de l'usage de leur véhicule en ville. Mieux réguler les feux.

· Développer les énergies locales : filière bois, cogénération, valorisation énergétique des déchets, petit hydraulique, géothermie, éolien, solaire.

INTRODUCTION

A l'issue du sommet " Planète terre " tenu à Rio de Janeiro en juin 1992, 171 Etats, dont tous les Etats européens, auxquels s'ajoute l'Union européenne, signataire à part entière, ont ratifié la convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique, dont l'objectif ultime est " la stabilisation des concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique1(*) du système climatique ".

Dans le cadre de cette convention, entrée en vigueur le 21 mars 1994, les pays dits " de l'Annexe I ", c'est-à-dire les pays de l'OCDE (dont la France), l'Ukraine et la Russie, ainsi que la plupart des pays d'Europe orientale, se sont engagés à stabiliser le volume de leurs émissions de gaz à effet de serre en l'an 2000 au même niveau qu'en 1990.

Au Sommet de Kyoto (décembre 1997), ces engagements ont été prolongés pour la période 2008-2012 : les pays industrialisés se sont en moyenne engagés à réduire de 5,2 % leurs émissions de gaz à effet de serre sur la période 2008-2012 par rapport à 1990, l'Union européenne s'engageant pour sa part à réduire ses émissions de 8 %.

Dans le cadre d'un accord interne à l'Union européenne, la France s'est engagée à stabiliser ses émissions (objectif 0 %).

Ces objectifs quantifiés, notamment parce qu'ils ne concernent que les pays industrialisés, sont relativement modestes d'un point de vue environnemental : leur respect ne ferait que ralentir légèrement la progression des concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère et retarder un peu les effets du changement climatique.

Pourtant, le respect de ces engagements suppose une inflexion majeure des tendances de la consommation d'énergie dans les pays les plus développés.

En effet, alors même que la faiblesse de la croissance économique dans les années 1990 a freiné la consommation d'énergie, la France ne devrait pas respecter son objectif de stabilisation des émissions de gaz à effet de serre en l'an 2000 par rapport à 1990 : après s'être infléchies au début des années 1990, nos émissions de CO2 réaugmentent fortement (+4,7 % en 1998) et se sont établies en 19982(*) à 108 millions de tonnes d'équivalent carbone, nettement au-delà du niveau atteint en 1990 (104,5 millions de tonnes).

En outre, si l'économie française connaissait, lors de la prochaine décennie, une progression de l'activité de l'ordre de son " potentiel de croissance ", (environ 2,3 % par an), les émissions de gaz à effet de serre augmenteraient spontanément de près d'un quart.

Le rapport du Commissariat général du Plan " Energie 2010-2020, les chemins d'une croissance sobre ", suggère donc que le respect par la France du protocole de Kyoto repose sur la combinaison de trois facteurs : " une politique nationale de maîtrise de l'énergie volontariste, une convergence au moins européenne autour de certaines mesures, une transformation socioculturelle des modes de vie "3(*).

Or, la mise en oeuvre des plans nationaux successifs de lutte contre l'effet de serre a pris du retard : les mesures de maîtrise des émissions appliquées à ce jour représenteraient seulement 15 % des efforts requis pour stabiliser les émissions de gaz à effet de serre en France d'ici 2008-2012, et la mise en oeuvre effective de l'ensemble des mesures décidées au cours des années 1990 ne représenterait qu'un quart à la moitié des efforts requis.

Ce constat a conduit la Délégation pour la Planification du Sénat à confier à votre rapporteur un rapport d'information sur les instruments économiques qui permettraient à la France de maîtriser ses émissions de gaz à effet de serre au moindre coût économique.

CHAPITRE I

DÉSORMAIS SCIENTIFIQUEMENT ÉTABLIE,
LA NÉCESSITÉ DE MAÎTRISER LES ÉMISSIONS
DE GAZ À EFFET DE SERRE A ÉTÉ UNANIMEMENT RECONNUE LORS DES SOMMETS
DE RIO (1992) ET DE KYOTO (1997)

I. POURQUOI LUTTER CONTRE L'ACCUMULATION DE GAZ À EFFET DE SERRE DANS L'ATMOSPHÈRE ?

1. L'effet de serre est un phénomène naturel, mais qui est amplifié par le développement des activités humaines

L'effet de serre est un phénomène naturel. S'il n'existait pas, la terre serait inhabitable, car la température sur terre serait inférieure de quelque 33° C à ses niveaux actuels.

Le mécanisme de l'effet de serre, schématiquement, est le suivant4(*) : le rayonnement solaire incident est pour partie absorbé par la terre, principalement à la surface, pour partie renvoyé vers l'espace sous la forme de rayonnements de longueur d'onde plus élevée. Une partie de ce rayonnement est à son tour absorbée et réfléchie par les gaz à effet de serre de l'atmosphère, principalement par la vapeur d'eau, les nuages, le CO2 (dioxyde de carbone), le CH4 (méthane), le N2O (protoxyde d'azote) et les CFC (chlorofluorocarbones) 5(*).

Autrement dit, la terre reçoit à la fois un rayonnement provenant directement du soleil et un rayonnement réfléchi par l'atmosphère, ce qui entraîne une élévation des températures moyennes à la surface.

Cet effet est amplifié par les formes contemporaines du développement des activités humaines.

En effet, la plupart des activités humaines (transports, chauffage, réfrigération, industrie, élevage, déchets...) rejettent des gaz à effet de serre. En particulier, l'utilisation de sources fossiles d'énergie (charbon, pétrole, gaz) ou de l'électricité produite à partir de ces sources fossiles, émet du CO2, qui se diffuse très rapidement dans l'atmosphère et y demeure en moyenne plus d'un siècle avant d'être " piégé " dans des " puits à carbone ", comme la végétation.

Tous les modèles s'accordent à prévoir que les émissions humaines de gaz à effet de serre augmenteront spontanément à un rythme soutenu au cours des décades à venir. Selon l'OCDE, le total de ces émissions pourraient ainsi tripler d'ici 2050, pour atteindre 50 à 70 milliards de tonnes d'équivalent CO2, soit 15 à 20 milliards de tonnes d'équivalent carbone6(*) par an.

Ces émissions de gaz à effet de serre tendent à s'accumuler dans l'atmosphère : il est désormais établi que la teneur atmosphérique des gaz à effet de serre a significativement augmenté depuis l'époque préindustrielle, notamment pour le méthane (CH4 : + 145 % environ), le protoxyde d'azote (N2O : + 15 % environ) et le CO2 (+ 30 % environ).

La concentration de CO2 dans l'atmosphère est ainsi passée de 280 ppm7(*) à 360 ppm en un siècle, alors qu'elle n'était pas sortie d'une fourchette de 170 ppm à 280 ppm au cours des 200.000 années précédentes.

2. L'accumulation des gaz à effet de serre dans l'atmosphère tend à changer le climat

Les constatations précédentes ont conduit en 1988 à la création du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), sous l'égide du Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE) et de l'Organisation météorologique mondiale (OMM). Le GIEC est une instance intergouvernementale qui regroupe près de deux mille chercheurs et experts, avec pour missions d'évaluer les données scientifiques disponibles sur l'évolution du climat, d'en apprécier les incidences écologiques et socio-économiques, et de formuler des stratégies possibles de prévention et d'adaptation.

Le GIEC a publié un premier rapport en 1990. Mis à jour en 1992, ce rapport a servi de base scientifique aux négociations du sommet de la Terre de Rio. Le GIEC a ensuite rendu public en 1995 son deuxième rapport d'évaluation, et conduit désormais un processus d'expertise continu : un troisième rapport est en cours d'élaboration.

Les résumés de ces rapports ont été approuvés mot à mot à l'unanimité par l'assemblée du GIEC et ratifiés par l'ensemble des parties à la convention cadre sur le climat (dont la France).

Les rapports du GIEC concluent très nettement que l'accumulation de gaz à effet de serre dans l'atmosphère tend à modifier le climat.

Le GIEC a ainsi mis en évidence de nombreuses " anomalies statistiques " relatives à l'évolution récente du climat. Par exemple, l'ampleur et la persistance d'El Niño entre 1990 et 1995, phénomène à l'origine de sécheresses et d'inondations en Amérique Latine ont été inhabituelles par rapport à la situation au cours des 120 dernières années.

En outre, les travaux scientifiques coordonnés par le GIEC indiquent que la température moyenne à la surface de la terre a augmenté de 0,3 à 0,6 °C depuis l'ère préindustrielle, les effets de ce réchauffement ayant été jusqu'alors en partie masqués et atténués par l'inertie thermique des océans et par la présence croissante d'aérosols (poussières, sulfates) dans l'atmosphère (où ils font écran au rayonnement solaire).

En l'absence de mesures énergiques de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre, le GIEC estime donc que la température moyenne à la surface de la terre pourrait s'accroître encore de 2° C entre 1990 et 2100 (+ 1° C à + 3,5° C selon les scénarios), ce qui représente (par dilatation thermique) une élévation d'environ 50 cm du niveau de la mer (+ 15 à + 95 cm selon les scénarios).

Enfin, le GIEC a étudié différents scénarios qui permettraient de stabiliser la concentration de CO2 dans l'atmosphère. L'examen de ces scénarios suggère que l'effort à réaliser est considérable. Par exemple, pour stabiliser la concentration de CO2 à 550 ppm (le double de la concentration préindustrielle ou une fois et demie la concentration actuelle), ce qui constitue selon l'Union européenne un objectif nécessaire à long terme, il faudrait que les émissions mondiales retrouvent en 2100 leur niveau d'aujourd'hui, malgré la croissance de la population mondiale et l'industrialisation des pays en développement, puis que ces émissions diminuent ensuite d'un tiers. La hausse de la température globale se poursuivrait toutefois longtemps après 2100 (en raison de l'inertie thermique des océans), et elle serait à terme supérieure à 2°C8(*).

3. Ce changement climatique sera vraisemblablement préjudiciable à l'humanité

Selon le GIEC (1995), ce changement climatique s'accompagnerait d'une perturbation du cycle de l'eau et par une augmentation de la fréquence et de l'intensité des catastrophes naturelles d'origine climatique (sécheresses, inondations, tempêtes, cyclones).

La montée du niveau de la mer et l'accroissement de la fréquence des tempêtes (et des surcotes) menaceront certains espaces côtiers, en particulier les deltas (comme la Camargue), les mangroves, les récifs coralliens, les plages d'Aquitaine.

Selon le GIEC, la superficie émergée du Bangladesh sera ainsi réduite de 17,5 %, celle de l'Egypte de 1 %.

Par ailleurs, le changement climatique pourrait favoriser la recrudescence du paludisme, ainsi que l'extension de maladies infectieuses comme la salmonellose ou le choléra, en raison de l'élévation de la température et de la multiplication des inondations.

En outre, le changement climatique serait trop rapide pour que les écosystèmes naturels puissent s'adapter : il en résultera sans doute une forte baisse de la biodiversité (c'est-à-dire la disparition d'espèces animales ou végétales).

Les effets du changement climatique sur l'agriculture sont débattus : schématiquement, d'un côté les plantes cultivées pourraient souffrir de " stress hydrique " (c'est-à-dire de l'alternance de périodes de sécheresse et de pluviosité plus prononcées) ; de l'autre, l'accumulation de CO2 dans l'atmosphère exerce aussi un rôle fertilisant sur les plantes (qui tendent à pousser plus vite).

Au total, le changement climatique aura des conséquences économiques importantes : aux coûts directs (dégâts des tempêtes, par exemple), s'ajoutent en effet des coûts d'adaptation (construction de digues, modification des cultures, etc.).

Pour la France, les simulations réalisées par les experts de Météo-France9(*) suggèrent que le changement climatique réduirait le caractère tempéré du climat : la France connaîtrait un réchauffement moyen de l'ordre de 2° C, mais celui-ci serait davantage marqué en été et dans le sud du pays. En outre, les précipitations augmenteraient de 20 % en hiver, mais baisseraient de 15 % l'été. Il en résulterait une augmentation des crues en hiver et au printemps et une diminution sensible de l'humidité du sol en été et à l'automne, avec une augmentation du stress hydrique pour les cultures agricoles (maïs, tabac, tournesol, ...) et les arbres forestiers (pin maritime, hêtre, chêne pédonculé...) les plus sensibles à la sécheresse.

Ces évolutions pourraient être préjudiciables à l'agriculture, à l'environnement et au tourisme : " la France serait moins douce ".

Par ailleurs, le réchauffement du climat pourrait entraîner la disparition d'entre un tiers et la moitié de la masse des glaciers alpins au cours des cent prochaines années10(*) (ce qui accroîtrait les risques d'avalanches), ainsi qu'une réduction sensible du manteau neigeux dans les Alpes et les Pyrénées, avec des conséquences importantes pour les stations de ski de moyenne montagne.

Inversement, il existe également un risque, difficilement quantifiable, que le changement climatique ne se traduise par un affaiblissement du Gulf Stream11(*), susceptible d'entraîner un refroidissement sensible de notre façade océanique (- 4° C), ramenant les températures moyennes en France au niveau de celles atteintes lors de la dernière glaciation.

II. POURQUOI S'EFFORCER DE RÉDUIRE LES ÉMISSIONS DÈS MAINTENANT ?

1. Le principe de précaution commande de freiner le changement climatique dès aujourd'hui

Le fait que les émissions humaines de gaz à effet de serre tendent à perturber le climat et à accroître le risque de phénomènes climatiques extrêmes est désormais scientifiquement établi par les travaux du GIEC, dont le deuxième rapport a été approuvé mot à mot en décembre 1995 par les représentants de 116 gouvernements, de 13 organisations intergouver-nementales et de 25 O.N.G.

Certains auteurs toutefois ont argué des incertitudes quant aux conséquences précises du changement climatique pour préconiser de ne rien faire avant d'en savoir plus, d'autant plus que " l'échelle de temps " du phénomène est très longue : après la stabilisation du niveau des émissions de gaz à effet de serre, il faudra plusieurs décennies pour que la concentration de ces gaz dans l'atmosphère cesse d'augmenter, et plusieurs siècles pour que le niveau de la mer s'arrête de monter, en raison de l'inertie du climat.

Certaines simulations économiques suggèrent par ailleurs qu'il serait économiquement rationnel de repousser dans l'avenir la maîtrise des émissions afin de l'effectuer à moindre coût.

Ces simulations reposent toutefois sur un pari quant aux évolutions technologiques futures. Ce pari est contraire au principe de précaution unanimement reconnu lors du Sommet de Rio.

Par ailleurs, si l'on attend pour agir d'être en mesure d'établir des prévisions climatiques précises à l'horizon d'un siècle, il est certain que l'on ne fera jamais rien. Or les connaissances scientifiques accumulées jusqu'à aujourd'hui soulignent que le changement climatique sera très probablement dommageable à l'humanité. En outre, certains des dommages prévisibles, comme la réduction de la biodiversité et la destruction d'écosystèmes côtiers, seront irréversibles. Dans ces conditions, le principe de précaution commande d'agir dès aujourd'hui pour freiner l'accumulation de gaz à effet de serre dans l'atmosphère.

L'article 2 de la convention-cadre sur le changement climatique stipule ainsi que " ... quand il y a risque de perturbations graves ou irréversibles, l'absence de certitudes scientifiques absolues ne doit pas servir de prétexte " et qu'il " incombe aux parties de prendre des mesures de précaution pour prévoir, prévenir ou atténuer les causes du changement climatique ou en limiter les effets néfastes " (c'est-à-dire " mitiger " le changement climatique).

D'un point de vue économique, il est rationnel de payer dès aujourd'hui une " prime d'assurance ", sous la forme de mesures de maîtrise des émissions, pour retarder le changement climatique, en attendant d'en savoir plus.

Réduire dès aujourd'hui les émissions de gaz à effet de serre est également plus équitable, notamment vis-à-vis des générations futures. En effet, cela revient à répartir une partie du coût des dommages potentiels sur les pollueurs actuels, au travers des coûts de maîtrise des émissions.

Enfin, l'inertie des émissions de gaz à effet de serre invite à des décisions publiques rapides. Les choix publics contemporains en matière d'urbanisme et d'infrastructures de transports conditionnent en effet le niveau des émissions de gaz à effet de serre du siècle prochain, en particulier pour les pays en développement, qui effectuent aujourd'hui des choix de développement irréversibles12(*).

2. Le coût des dommages liés au changement climatique est très difficile à évaluer

La théorie économique suggère de mettre les coûts d'une politique au regard de ses avantages. Un tel bilan coûts/avantages est cependant extrêmement difficile, sinon impossible, dans le cas du changement climatique :

- il est difficile de rapporter des coûts présents (de maîtrise des émissions) à des bénéfices futurs (la mitigation des conséquences dommageables du changement climatique) lorsque ceux-ci sont lointains : le coût d'un dommage survenant dans 100 ans varie de 1 à 50, selon que le taux d'actualisation retenu (c'est-à-dire la préférence pour le présent) est de 5 % ou de 1 % ;

- les prévisions d'émissions sont très sensibles aux hypothèses retenues en matière de croissance, de progrès technique et de prix relatifs des différentes sources d'énergie, comme l'illustrent les projections ci-dessous de l'OCDE :

PROJECTIONS DES ÉMISSIONS DE CO2 À L'HORIZON 2050
SELON DIVERSES HYPOTHÈSES POUR LA CROISSANCE MONDIALE
SUR LA PÉRIODE 1990-2050


Taux de croissance annuel moyen 1990-2050

Emissions de CO2 en 2050
(en milliards de tonnes de carbone)

3,3 %

30

2,3 %
(scénario de référence)

17

1,3 %

9

Source : OCDE, 1995.

- le lien entre les émissions (flux) de CO2 et l'évolution des concentrations (stocks) de gaz à effet de serre dans l'atmosphère est loin d'être parfaitement élucidé. L'incertitude tient surtout au manque d'informations précises sur les processus d'élimination des gaz à effet de serre (l'action des " puits ") et à la complexité des interactions entre les gaz dans l'atmosphère ;

- enfin, même si les incertitudes scientifiques étaient levées, le coût prévisible du changement climatique demeurerait très difficile à estimer avec précision. La valorisation de risques irréversibles dont l'horizon est lointain soulève en effet des dilemmes, notamment éthiques, qui sont presque insolubles, par exemple : quel coût donner à la disparition d'une espèce naturelle ou d'un écosystème ?

Les tentatives d'estimation du coût du changement climatique fournissent toutefois deux enseignements :

- d'une part, l'ordre de grandeur des dommages liés au changement climatique est de plusieurs points du PIB mondial annuel13(*) (0 à 21 % selon les études recensées par le GIEC, avec une moyenne de 3,6 %). Selon le GIEC, le coût du changement climatique serait ainsi de 5 à 125 $ par tonne de carbone actuellement émise (le Conseil d'analyse économique donnant pour sa part une fourchette plus large : coût négatif à 200 $ / tonne) ;

- d'autre part, les pays en développement seront les principales victimes du changement climatique car leurs économies sont plus fragiles et plus dépendantes des milieux naturels, tandis que certains pays froids pourraient globalement en bénéficier, du fait de l'augmentation de leurs rendements agricoles.



ESSAI D'ESTIMATION DU
COÛT ANNUEL DES DOMMAGES LIÉS AU CHANGEMENT CLIMATIQUE,
en pourcentage du PIB

Europe orientale et ex-URSS

- 0,3 %

OCDE - Europe

1,3 %

Amérique du Nord

1,5 %

OCDE - Pacifique (Japon, Corée, Nouvelle-Zélande, Australie)

2,8 %

Moyen-Orient

4,1 %

Amérique Latine

4,3 %

Asie du Sud et du Sud-Est

8,6 %

Afrique

8,7 %

Source : TOL (1994), repris dans le rapport du GIEC
(1995), chapitre 6, p. 63.

3. Il convient donc de privilégier les mesures " sans regrets " et les instruments souples, graduels et lisibles

Les incertitudes relatives aux aspects économiques du changement climatique ne plaident évidemment pas pour l'inaction, mais invitent seulement à conduire des politiques de maîtrise des émissions qui soient graduelles, transparentes et si possible réversibles, c'est-à-dire à recourir aux instruments économiques les plus souples.

Ces incertitudes invitent par ailleurs à veiller au " séquençage " des politiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre, en mettant continûment en rapport les coûts économiques d'une modernisation prématurée de certaines installations et les risques d'une temporisation excessive (qui rendrait la maîtrise des émissions plus coûteuse à l'avenir).

Il est notamment indispensable d'accorder une priorité aux mesures " sans regrets " ou " utiles en tout état de cause ", c'est-à-dire qui accroissent le bien-être collectif indépendamment de leur impact favorable pour la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre.

Selon l'OCDE, la suppression de certaines distorsions fiscales et des imperfections de marché conduisant à une utilisation sous-optimale de l'énergie réduirait ainsi de 20 % les émissions de CO2 des pays industrialisés. Par ailleurs, l'abandon des subventions à l'énergie dans les pays en développement et en transition pourrait stimuler leur croissance économique, tout en réduisant de 4 à 18 % les émissions mondiales de CO214(*).

III. POURQUOI LES PAYS INDUSTRIALISÉS DOIVENT-ILS S'ENGAGER LES PREMIERS DANS LA MAÎTRISE DES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE ?

1. Les pays en développement seront à l'avenir les principales victimes et les principaux responsables de l'accroissement des émissions de gaz à effet de serre

Les estimations présentées supra suggèrent que le coût du changement climatique rapporté au PIB sera plus élevé pour les pays en développement que pour les pays industrialisés.

Les pays en développement tropicaux et subtropicaux concentreront également l'immense majorité des victimes humaines liées à la fréquence accrue des tempêtes et des cyclones.

Or, les pays en développement sont aujourd'hui et demeureront à l'avenir les principaux responsables de l'accroissement des émissions de gaz à effet de serre. En effet, leurs besoins énergétiques augmentent fortement, en lien avec leur développement économique et avec leur dynamisme démographique.

En outre, ces besoins énergétiques risquent d'être largement satisfaits à partir de charbon (l'énergie fossile la plus polluante pour l'effet de serre), car il s'agit de la principale ressource énergétique de nombre de pays en développement, dont la Chine et l'Inde.

Selon l'OCDE, les émissions de CO2 de la Chine et de l'Inde pourraient représenter ainsi plus d'un tiers des émissions mondiales de CO2 en 2050, tandis que les pays de l'OCDE ne représenteraient plus qu'un quart des émissions mondiales.

EMISSIONS ANNUELLES DE CO2 :
L'IMPORTANCE CROISSANTE DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT

PART DES ÉMISSIONS MONDIALES DE CO2 (EN %)


 

1990

2050

OCDE

48

25

dont Etats-Unis

23

12

Europe de l'Est et ex-Union soviétique

23

17

Chine et Inde

13

38

Reste du monde

16

20

Source : modèle GREEN de l'OCDE, 1998.

A l'échelle mondiale, la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre dépendra donc à très long terme avant tout des choix énergétiques des pays en développement.

Selon M. Michel PETIT, coordonnateur du GIEC pour la France, si les pays industrialisés mettaient tous en oeuvre, dès aujourd'hui, les politiques de maîtrise des émissions les plus rigoureuses qui soient envisagées, le réchauffement de la planète ne serait ainsi réduit que de 0,3°C à l'horizon 2100 (1,7°C au lieu de 2°C), si les pays en développement n'infléchissent pas leur mode de croissance.

LES INCERTITUDES RELATIVES À L'ÉVOLUTION
DE LA CONSOMMATION D'ÉNERGIE DE LA CHINE15(*)

Avec 1,3 milliards d'habitants (21 % de la population mondiale), la Chine ne représente aujourd'hui que 10 % de la consommation mondiale d'énergie, et moins de 5 % de celle de pétrole (sa consommation de pétrole est à peine supérieure à celle de l'Allemagne).

A ce jour, l'intensité énergétique (c'est-à-dire le rapport consommation d'énergie/PIB) est ainsi deux fois plus faible que dans la moyenne des pays en développement. Les causes de cette sobriété " anormale " demeurent débattues : surestimation du PIB, efficacité énergétique induite par des pratiques contraignantes (comme les restrictions aux déplacements), structure différente de l'économie ?

De même, l'évolution de la consommation d'énergie de la Chine apparaît difficile à prévoir, la principale inconnue portant sur les besoins énergétiques du secteur des transports :

- selon certains " optimistes ", ces besoins pourraient demeurer contenus, la progression du nombre de véhicules individuels (2 millions aujourd'hui) étant limitée par le faible développement des infrastructures routières, le faible degré d'urbanisation et la densité du réseau ferroviaire ;

- à l'inverse, d'autres énergéticiens s'inquiètent de ce que le mode de développement chinois ne rejoigne celui des autres économies dynamiques d'Asie, à la faveur notamment de l'ouverture croissante de l'économie. La consommation d'énergie par habitant a en effet été multipliée entre 1971 et 1994 d'un facteur 4 à 6 en Indonésie, en Thaïlande et en Corée, dont le niveau de développement économique " précède " celui de la Chine.

2. Les pays industrialisés ont toutefois une responsabilité historique en matière d'effet de serre

Les pays industrialisés ont une responsabilité particulière dans l'accumulation des émissions de gaz à effet de serre dans l'atmosphère.

En premier lieu, les pays industrialisés sont très largement responsables des émissions passées de gaz à effet de serre dans l'atmosphère depuis la révolution industrielle.

En second lieu, les pays industrialisés et en transition émettent encore aujourd'hui plus des deux tiers des gaz à effet de serre.

EMISSIONS ANNUELLES DE CO2 : 1950-1994

(en tonnes de CO216(*))



Enfin, les pays industrialisés émettent aujourd'hui beaucoup plus de gaz à effet de serre par habitant, notamment de CO2, que les pays en développement.

EMISSIONS DE CO2 PAR HABITANT EN 1993

(en tonnes de carbone par an)


Etats-Unis

5,4

Pays-Bas

3,1

OCDE

3,0

Allemagne

3,0

France

1,7

Chine

0,6

Afrique

0,2

Monde

1,1

Les pays industrialisés sont ainsi largement responsables de l'augmentation de la concentration de gaz à effet de serre dans l'atmosphère depuis la révolution industrielle, donc du changement climatique observé depuis plusieurs décennies.

Les pays industrialisés possèdent par ailleurs les meilleures technologies disponibles pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

L'article 3 alinéa 1 de la convention-cadre des nations Unies sur le changement climatique énonce donc le principe de responsabilités communes, mais " différenciées ". Les pays industrialisés ont ainsi reconnu leur responsabilité particulière en matière de changement climatique.

3. Les pays industrialisés doivent donc s'engager les premiers dans la maîtrise des émissions, de manière suffisamment crédible pour rallier les pays en développement

Il découle des constats précédents que l'équité, comme la volonté de promouvoir des relations diplomatiques apaisées entre les pays du Nord et ceux du Sud, commandent aux pays industrialisés de s'engager les premiers dans la maîtrise des émissions.

Toutefois, cet engagement sera peu utile s'il n'exerce pas d'effets d'entraînement (politique et technologique) sur les pays en développement.

Il importe donc que cet engagement soit crédible, c'est-à-dire que les pays développés prennent des mesures qui " démontrent [qu'ils] prennent l'initiative de modifier les tendances à long terme des émissions anthropiques ", comme l'énonce l'article 4 de la convention-cadre sur le changement climatique. Les pays de l'OCDE doivent donc donner des " signes forts " en matière d'effet de serre.

Par ailleurs, les pays industrialisés doivent privilégier les instruments de maîtrise des émissions auxquels les pays en développement pourront le plus aisément se rallier et qui favorisent la diffusion des technologies économes en énergie.

Enfin, le processus de maîtrise des émissions à l'échelle internationale doit être équitable pour être légitime, donc efficace. La France souligne à cet égard avec constance lors des sommets internationaux que la maîtrise des émissions doit s'accompagner d'une convergence des niveaux d'émissions par habitant : il n'y a aucune justification à ce qu'un Américain du Nord ait durablement le " droit " d'émettre 25 fois plus de CO2 dans l'atmosphère qu'un Africain.

A titre d'exemple, pour stabiliser la concentration de CO2 dans l'atmosphère à 550 ppm (le double du niveau préindustriel), la France estime ainsi que les émissions de CO2 des pays industrialisés devraient converger à long terme vers un niveau situé entre 1 et 2,7 tonnes de carbone par habitant et par an.

IV. POURQUOI ACCORDER LA PRIORITÉ À LA MAÎTRISE DES ÉMISSIONS DE CO2 ?

CARACTÉRISTIQUES ET SOURCES

DES PRINCIPAUX GAZ À EFFET DE SERRE D'ORIGINE HUMAINE

 

Emissions anthropiques
en 1990
(en millions de tonnes)


Durée moyenne de séjour dans l'atmosphère en années

Part dans le réchauffement anthropique de la planète (" le forçage radiatif "), en %

Principales sources anthropiques d'émissions

CO2
(dioxyde de carbone)

26.000

120

64,2 %

Utilisation d'énergie (80 %) et modification de l'utilisation des sols principalement déforestation (17,3 %), production de ciment (2,7 %).

CH4
(méthane)

300

10,5

19,3 %

Production et utilisation d'énergie (25,9 %), fermentation entérique (23,9 %), rizières (17 %), déchets (7,4 %), décharges (10,8 %), combustion de biomasse (8 %), eaux usées domestiques (7,1 %).

CFC

0,7

9,0

9,5 %

Industrie (100 %), principalement réfrigérants, aérosols, agents d'expansion, solvants.

N2O
(protoxyde d'azote)

6

132

4,0 %

Combustion de combustibles fossiles (8,7 %), sols fertilisés (47,8 %), défrichage (17,4 %), production d'acide (15,2 %), combustion de biomasse.

Autres hydrocarbures halogénés (HFC, PFC)

1,2

variable

2,9 %

Activités industrielles : applications comparables à celles des CFC et production d'aluminium


Source : GIEC, 1990, 1992.

1. Les émissions de CO2 constituent la cause principale du changement climatique

Le CO2 est, de loin, le plus important des gaz à effet de serre d'origine anthropique : si l'on tient compte du pouvoir de réchauffement des différents gaz, les émissions de CO2 sont ainsi responsables des deux tiers du changement climatique, et même de 80 % de l'effet de serre imputable aux pays industrialisés.

Ces émissions de CO2 sont aujourd'hui en augmentation rapide à l'échelle mondiale et, contrairement à d'autres gaz à effet de serre, on ne connaît pas de procédés efficaces de capture au bout du tuyau (" end of pipe ").

CAPTURE ET STOCKAGE DES REJETS DE CO2 17(*)

Il existe déjà des technologies chimiques de capture de CO2, mais leur coût est élevé (de l'ordre de 900 F/tonne de carbone). A moyen terme, d'autres technologies pourraient permettre de réduire ces coûts. Cependant, le rendement d'une centrale électrique thermique équipée de systèmes de capture serait environ 15 % moindre, ce qui pourrait renchérir de 30 % le coût du Kw/h produit. En outre, la capture du CO2 entraîne une surconsommation énergétique, donc une surproduction de CO2. Enfin, ces technologies ne concerneraient que les grandes installations fixes.

Le stockage de CO2 est envisagé dans des gisements d'hydrocarbures épuisés, dans les nappes aquifères ou dans les océans (cette dernière formule reposant sur l'idée d'accélérer le processus naturel d'absorption du CO2 par les océans, en y injectant du CO2 et en espérant qu'il y séjournera plusieurs centaines d'années avant de se redégager dans l'atmosphère). Outre leurs difficultés techniques et leur coût élevé (lié au transport du CO2), ces injections, qui ne seraient d'ailleurs envisageables que pour les émissions d'installations fixes (en raison de la nécessité de récupérer le CO2 émis), présentent toutefois de nombreuses incertitudes quant à leur impact sur l'environnement.

Par ailleurs, les effets du CO2 sur le climat sont relativement bien identifiés, et la plupart des émissions de CO2 se mesurent avec une précision suffisante pour constituer l'assiette d'une taxe.

Enfin, les mesures d'atténuation des émissions de CO2 influent indirectement sur les émissions de méthane et directement sur les émissions d'oxydes d'azote (NOx) et d'oxydes de soufre (SOx).

En effet, une part significative des émissions de méthane (grisou) sont liées à l'extraction du charbon, aux rejets dans l'atmosphère à la sortie des puits de pétrole, et à la distribution du gaz : en agissant sur les émissions de CO2, donc sur la consommation d'énergie fossile, on réduit indirectement les émissions de méthane. De même, les émissions d'oxyde d'azote ou de soufre sont largement liées à l'utilisation de combustibles, notamment dans les véhicules automobiles.

Ces arguments plaident prioritairement en faveur de politiques de maîtrise des émissions de CO2.

Il est cependant nécessaire de favoriser aussi le développement des " puits " de carbone, c'est-à-dire d'une part de réduire le déboisement, de préserver le couvert forestier et de favoriser l'afforestation (le reboisement) ; d'autre part, de promouvoir l'utilisation du bois, dans la construction ou l'ameublement : non seulement le bois est un matériau qui fixe le carbone, mais il se substitue pour partie à d'autres matériaux (ciment, acier), dont la production émet des gaz à effet de serre dans l'atmosphère.

La promotion des " puits " de carbone ne peut cependant se substituer à long terme à une politique de maîtrise des émissions, dans la mesure où le reboisement ne met pas un terme aux émissions brutes de carbone et où il existe une limite physique aux surfaces qui s'y prêtent.

2. Il est également possible de maîtriser à faible coût les émissions des autres gaz à effet de serre

Les émissions de protoxyde d'azote (N2O) sont principalement liées à l'utilisation d'engrais dans l'agriculture et à des processus industriels tels que la production d'acide nitrique et d'acide adipique, ainsi qu'à la généralisation des pots catalytiques et aux processus de combustion des combustibles fossiles.

Les émissions de méthane (CH4) proviennent du lisier, de la digestion du bétail, des déchets (notamment des décharges), enfin de la production et de la distribution d'énergie.

Les émissions de N2O et de CH4 résultent donc d'un très large éventail d'activités humaines et sont souvent difficiles à mesurer. Elles se prêtent donc mal à l'instauration d'un impôt ou d'un marché.

Selon les travaux réalisés par la Commission européenne, il serait toutefois possible de parvenir à des réductions supplémentaires de ces gaz à faible coût, grâce à des réglementations adaptées, favorisant l'amélioration des processus industriels, la réduction des déchets biodégradables, la récupération du méthane dans les décharges, la réduction des émissions provenant des gazoducs, enfin une meilleure gestion de l'alimentation et du lisier animaux.

S'agissant des autres gaz à effet de serre, les CFC sont d'ores et déjà interdits dans le cadre du protocole de Montréal, car ces substances attaquaient dans la couche d'ozone.

Le protocole de Kyoto a par ailleurs pris en considération trois gaz " industriels " à pouvoir radiatif élevé et longue durée de vie dans l'atmosphère, même si leur incidence sur le réchauffement est pour l'heure relativement limitée :

- les HFC, produit de substitution aux CFC ;

- les PFC, qui sont principalement des sous-produits de la fusion de l'aluminium ;

- le SF6, dont les émissions sont notamment dues à son utilisation dans les équipements à haute tension, mais également à la production de magnésium et à d'autres usages industriels.

Le potentiel de réduction des émissions de ce gaz est pour l'heure mal connu. Selon la Commission européenne, il semblerait toutefois possible, en coopération avec les milieux industriels, de parvenir à une réduction significative à faible coût d'ici à 2010.

CHAPITRE II


LA THÉORIE ÉCONOMIQUE PROPOSE DES INSTRUMENTS POUR RÉDUIRE LES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE AU MOINDRE COÛT

I. LA MAÎTRISE DES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE N'IRA PAS SANS COÛTS NI EFFETS REDISTRIBUTIFS

1. La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre n'ira pas sans coûts pour certains secteurs économiques

La maîtrise des émissions de CO2, principal facteur de l'effet de serre, suppose d'effectuer davantage d'économies d'énergie ou de substituer des énergies très peu (électricité nucléaire, électricité hydraulique, énergies renouvelables) ou peu (comme le gaz) intenses en CO2 aux énergies les plus intenses en CO2 (charbon, pétrole).

Cette évolution repose sur un redéploiement progressif de nos économies et une inflexion de nos modes de vie.

Ce redéploiement n'ira pas sans coûts socio-économiques d'adaptation : par exemple, certaines entreprises devront modifier et moderniser leurs modes de production plus tôt qu'elles ne l'avaient anticipé.

Ce redéploiement accélérera la transformation sectorielle de nos économies, au détriment des secteurs producteurs ou fortement utilisateurs d'énergie (transports automobiles, par exemple).

Si le marché du travail fonctionne mal, en particulier si la mobilité géographique ou sectorielle des salariés est insuffisante pour compenser le déclin relatif de certaines activités, ce redéploiement pourrait entraîner un chômage de transition.

Ces coûts de friction résultent de la nécessité même de maîtriser les émissions de gaz à effet de serre, pour prévenir des dommages supérieurs.

Le recours à des instruments économiques, comme des taxes sur le CO2, ne fait que répartir ces coûts de la manière la plus efficace, c'est-à-dire la moins pénalisante pour la croissance économique à long terme.

Les simulations effectuées à ce jour suggèrent d'ailleurs que le coût de maîtrise des émissions serait très faible à l'échelle macroéconomique : les politiques de maîtrise des émissions n'auraient pas d'impact perceptible sur la progression de notre niveau de vie à moyen terme. Selon l'OCDE, la mise en oeuvre du protocole de Kyoto ne freinerait la progression du PIB des pays industrialisés que de 0,01 à 0,05 point par an d'ici 2010.

2. La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre s'accompagnera également d'effets redistributifs

La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre exercera nécessairement des effets redistributifs :

- entre entreprises, a priori au détriment des activités intensives en énergie, et en faveur de certaines activités de services18(*) ;

- entre ménages, au détriment des plus gros utilisateurs d'énergie ;

- entre Etats, au détriment des pays producteurs et exportateurs d'énergie et, dans une moindre mesure, au détriment des pays industrialisés qui se sont le plus engagés à rationner leurs émissions19(*).

Ces effets redistributifs trouvent leur origine dans la nécessité même de réduire les émissions de gaz à effet de serre. Il serait d'ailleurs conforme au principe pollueur/payeur que les ménages, les particuliers ou les pays les moins économes en énergie participent davantage à l'effort collectif de maîtrise des émissions.

Par ailleurs, le fait que les pays industrialisés se soient engagés à rationner leurs émissions de manière plus ou moins intensive, tandis que les pays en développement n'ont pas pris d'engagements semblables, se traduira nécessairement par des distorsions de concurrence à l'échelle internationale.

II. LA TAXATION DES ÉMISSIONS DE CO2 : UN INSTRUMENT SIMPLE ET EFFICIENT, MAIS QUI POURRAIT PÉNALISER LA COMPÉTITIVITÉ DES PAYS QUI Y RECOURRAIENT ISOLÉMENT.

1. La taxation est un instrument simple et efficient, qui satisfait au principe pollueur-payeur

Les émissions de gaz à effet de serre présentent un coût pour la collectivité qui n'est pas reflété dans les prix actuels des énergies fossiles. Cette " externalité négative " conduit à une surconsommation d'énergie et à des émissions de gaz à effet de serre préjudiciables au bien-être collectif.

Dès lors, il est légitime de modifier, via l'instauration de taxes appropriées, le système des prix relatifs afin de faire prendre en compte aux agents le coût réel de leurs émissions de gaz à effet de serre : la taxation satisfait ainsi au principe pollueur/payeur. En corrigeant une externalité négative, elle rétablit la vérité des prix, c'est-à-dire qu'elle améliore le fonctionnement du marché, au lieu de le fausser.

La taxation des émissions de gaz à effet de serre est par ailleurs un instrument simple d'utilisation par les autorités publiques, dès lors que les émissions sont bien identifiées, ce qui est notamment le cas pour le CO2.

En particulier, les autorités publiques n'ont pas besoin de disposer d'informations sur les techniques et les coûts de production des agents économiques, au contraire d'une approche réglementaire.

La taxation est également un instrument souple, qui permet la modulation de la politique de l'environnement en fonction de l'évolution des connaissances scientifiques et techniques.

La taxation est un instrument lisible pour les agents économiques : la mise en oeuvre graduelle d'une taxe, selon un calendrier annoncé à l'avance et crédible fournit un horizon (" un signal de prix ") pour les choix d'investissement des ménages, des entreprises et des collectivités publiques.

La taxation est plus efficace que la réglementation : en effet, la taxation incite les agents dont les coûts de dépollution sont faibles à aller au-delà de la norme ou de l'existant.

La taxation est un instrument économiquement efficient : chaque agent réagit de la manière qui lui convient le mieux, en fonction de ses coûts de réduction des émissions. La réduction des émissions est ainsi obtenue au moindre coût.

Par ailleurs, chaque agent est incité à réduire les émissions jusqu'à ce que ses coûts marginaux de dépollution atteignent le niveau de la taxe (c'est-à-dire jusqu'à ce qu'il ne lui soit plus rentable de réduire ses émissions). A long terme, les coûts marginaux de maîtrise des émissions sont donc égalisés pour l'ensemble des agents économiques. La taxe permet ainsi de répartir efficacement les effets de maîtrise des émissions : les réductions d'émissions les plus importantes seront effectuées là où leur coût est le plus faible.

En particulier, la taxation devrait dynamiser les mesures " sans regrets ", et stimuler les efforts de recherche et d'innovation des agents privés.

La taxation peut également fournir des ressources aux autorités publiques pour favoriser le développement de technologies " propres ".

La taxation des émissions de CO2 pourrait générer d'autres avantages économiques que la maîtrise de l'effet de serre : réduction des dommages environnementaux causés par les émissions gazeuses (par exemple de dioxyde de soufre - SO2 -) liées à la consommation d'énergies fossiles, réduction des coûts de congestion, d'insécurité et de bruit liés aux transports ; réduction de la dépendance énergétique, etc.

Pour être pleinement efficace, la taxation doit être mise en oeuvre de manière graduelle et selon un calendrier annoncé longtemps à l'avance, afin de permettre aux agents économiques d'effectuer leurs calculs coûts/avantages et de limiter leurs coûts d'ajustement.

Dans le cadre de la lutte contre l'effet de serre, le niveau " optimal " d'une taxe sur le CO2, c'est-à-dire le niveau qui freinerait suffisamment les émissions de CO2 pour satisfaire au principe de précaution, varie selon les études de 600 à 1.500 F/tonne de carbone, ce qui correspondrait à une augmentation de 25 % à 60 % du prix du pétrole raffiné, à une augmentation de 100 % à 400 % du prix du charbon, et à une hausse de 40 centimes à 1 franc du litre de carburant.

En revanche, le niveau de taxe sur le CO2 suffisant pour atteindre les objectifs fixés à Kyoto pourrait être inférieur : de l'ordre de 100 à 800 F/tonne de carbone, soit l'équivalent de quelques centimes à 0,5 franc par litre de carburant.

Lorsqu'elle s'ajoute à une fiscalité déjà élevée, l'efficacité d'une taxe modérée est toutefois controversée : soit par exemple une voiture consommant 7 litres aux 100 kilomètres, et dont la durée de vie est de 200.000 kilomètres. Elle consommera au total 14.000 litres de carburant, ce qui correspond à 8 tonnes de carbone environ. Une taxe de 800 F/tonne de carbone ne représentera alors qu'un coût de l'ordre de 6.400 F sur la durée de vie de la voiture, soit un surcoût marginal très faible (quelques %), par rapport à l'ensemble des coûts d'achat et d'entretien du véhicule. Il est ainsi peu probable que cette taxe infléchisse immédiatement les choix des automobilistes.

A court terme, la taxation des émissions de CO2 pourrait donc avoir un impact assez faible : selon la Direction de la Prévision, une augmentation du prix de l'énergie fossile de 10 % ne réduirait la consommation que de 3 % après 5 ans20(*).

A long terme, la sensibilité de la consommation d'énergies fossiles à leur prix serait cependant en France quatre fois plus élevée : l'évolution des prix de l'énergie exerce bien à long terme une influence sensible sur la consommation d'énergie, donc sur les émissions de gaz à effet de serre.

Cette intuition est confirmée pour l'Union européenne par les simulations réalisées par l'OCDE à l'aide du modèle d'équilibre général GREEN21(*) : selon ces simulations, une écotaxe aurait sur les émissions de CO2 des effets d'abord modestes, puis fortement croissants avec le temps.

EMISSIONS DE CO2 DE L'UNION EUROPÉENNE APRÈS L'IMPOSITION, EN 199022(*),
D'UNE ÉCOTAXE ÉNERGIE-CO2 ÉQUIVALENTE À 10 $/BARIL DE PÉTROLE


 

1990

1995

2000

2010

2030

2050

Emissions (en millions de tonnes de carbone)


813


791


773


752


750


795

% d'écart par rapport au scénario de référence


0


- 7


- 13


-20


- 30


- 38

L'expérience des vingt dernières années suggère d'ailleurs une corrélation entre les efforts d'économie d'énergie et les variations des prix de l'énergie :

LIEN ENTRE LES VARIATIONS DES PRIX DE L'ÉNERGIE

ET DE L'INTENSITÉ ÉNERGÉTIQUE
23(*) DANS LE SECTEUR DES TRANSPORTS

 

France

Etats-Unis

Japon

Evolution du prix moyen des carburants (en %)

78 / 81

86 / 92

+ 17,5

- 16,8

+ 58,2

- 2,0

+ 46,1

- 13,3

Evolution de l'intensité énergétique (en %)

78 / 86

86 / 92

- 6,0

+ 7,9

- 16,4

- 4,0

- 11,9

+ 8,2

Source : Commissariat général du Plan, 1998.

Selon le Conseil d'analyses économiques24(*), les niveaux d'émission de CO2 des différents pays industrialisés seraient de même liées au prix implicite de ces émissions25(*) : " La Suède, pays plus froid et de même niveau de vie que les Etats-Unis, dégage 5 fois moins de CO2 par dollar de PIB, avec un prix à la tonne d'émission 2,5 fois plus fort. Avec un prix d'émission 75 % plus élevé qu'aux Etats-Unis, l'Allemagne de l'Ouest dégage 2 fois moins de CO2 par dollar produit ".

Au total, il semble bien que nos économies soient sensibles aux signaux de prix que représenteraient des taxes sur le CO2.

2. Pour être efficace, la taxation doit toutefois s'accompagner de politiques publiques d'incitation à la maîtrise de l'énergie

La taxation n'est pleinement efficiente que si l'ensemble des agents économiques sont effectivement en mesure d'effectuer des calculs et des arbitrages coût/avantages.

La taxation est ainsi peu efficace si les agents économiques connaissent mal leur consommation d'énergie et/ou leurs coûts de maîtrise des émissions. Cela pourrait être le cas des ménages, pour la consommation des appareils d'électroménagers, l'éclairage individuel ou l'isolation des bâtiments.

Comme le soulignait le rapport de la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France26(*), il est ainsi nécessaire d'informer les locataires ou les acquéreurs sur la consommation énergétique des logements ; d'informer les consommateurs sur les performances énergétiques des appareils électroménagers ; enfin d'informer les citoyens sur leurs consommations inutiles.

Par ailleurs, la taxation peut être inefficace dans les secteurs où les agents rencontrent des contraintes de financement pour effectuer des investissements pertinents en matière d'économies d'énergie (par exemple dans le logement social ou pour certaines PME). Il incombe alors aux autorités publiques de réduire les imperfections du marché du crédit, en accordant aux agents concernés des garanties publiques ou des subventions pour leurs emprunts.

Enfin, la taxation sera d'autant plus juste et plus efficace que les autorités publiques s'attacheront à offrir des alternatives aux agents privés, par exemple en développant les transports collectifs, pour les trajets domicile - travail.

3. Sous certaines conditions strictes, la taxation des émissions de CO2 pourrait conduire à un " double dividende "

· La prévention du changement climatique justifie à elle seule l'instauration d'une taxe sur les émissions de CO2, dont le produit pourrait être très important : une taxe de 600 F/tonne de carbone rapporterait, en France, près de 60 milliards de francs, soit 0,7 % du PIB.

La taxation environnementale ne doit cependant pas servir de prétexte à la hausse des prélèvements obligatoires et de frein à la rationalisation des dépenses publiques : la taxe prélevée doit être redistribuée sous la forme d'une baisse des autres impôts.

L'instauration d'une taxe sur le CO2 est donc l'occasion d'une réforme fiscale de grande ampleur.

A priori, si cette réforme fiscale substitue une taxe sur le CO2 à des impôts plus distorsifs pour l'activité économique, elle peut favoriser la croissance. La baisse de certains prélèvements distorsifs peut d'ailleurs en retour stimuler la maîtrise des émissions de CO2 : par exemple, la diminution des droits de mutation pourrait faciliter les déménagements des salariés, et donc réduire les trajets domicile-travail.

· De manière générale, l'idée selon laquelle une réforme fiscale pourrait remplacer des impôts distordants par des impôts prélèvements moins défavorables à l'activité économique suscite néanmoins deux réserves :

- en premier lieu : la structure d'une économie dépendant largement de celle de la fiscalité, toute réforme fiscale se traduit par des coûts d'adaptation. Dans le cas de l'instauration d'une taxe sur le CO2, ces coûts de redéploiement ne sont toutefois pas liés à la réforme fiscale elle-même, mais à la nécessité de réduire les émissions de CO2 ;

- en second lieu, les économistes éprouvent les plus grandes difficultés à déterminer quels sont les impôts qui, pour une économie et un moment donnés, sont les plus préjudiciables à l'activité économique.

En l'espèce, il semble toutefois que, compte tenu du niveau élevé du chômage, notamment pour les salariés les moins qualifiés, les charges sociales pesant sur le coût du travail figurent aujourd'hui en Europe parmi les prélèvements les plus pénalisants pour la croissance à l'emploi, d'où l'idée émise par la Commission européenne27(*) de " recycler " le produit d'une écotaxe sous la forme d'allégements de cotisations sociales28(*).

· En première analyse, la combinaison d'une taxe sur l'énergie et/ou les émissions de CO2 et d'allégements de charges sociales sur les salaires constitue un transfert favorable aux entreprises et aux salariés, au détriment des consommateurs. Ce transfert des prélèvements des actifs vers les inactifs pourrait contribuer à l'enrichissement du contenu en emploi de la croissance à travers deux mécanismes :

- l'allégement du coût du travail ralentirait la substitution de capital au travail, tant à l'échelle microéconomique - dans chaque entreprise -, qu'à l'échelle macroéconomique - la demande des consommateurs serait modifiée au profit des biens ou services intensifs en travail, dont le prix baisserait - ;

- cet effet serait renforcé par la hausse du prix de l'énergie. De manière générale, les investissements en biens d'équipement et l'utilisation d'énergie sont en effet complémentaires, car les machines consomment de l'énergie. L'augmentation du prix de l'énergie résultant des écotaxes inciterait donc les entreprises à privilégier les modes de production les plus intensifs en main-d'oeuvre.

Par ailleurs, la taxation des énergies fossiles réduirait les importations d'énergie, donc améliorerait le solde extérieur.

· Ces effets favorables seraient toutefois contrebalancés par les conséquences du choc inflationniste induit par cette réforme fiscale : l'accroissement du prix de l'énergie entraînerait, en raison de l'importance de ce produit dans la consommation des ménages (10 % d'un budget-type), une forte élévation des prix à la consommation.

Si les salaires étaient indexés sur l'évolution du pouvoir d'achat, il en résulterait une accélération des salaires nominaux, donc des prix à la production, ce qui enclencherait une spirale prix/salaires.

En outre, la résorption du chômage, initialement induite par la mesure, favoriserait une hausse du salaire réel. Or, cette accélération des salaires réels serait concomitante avec un ralentissement des gains de productivité du travail (en freinant la substitution capital/travail, la réforme fiscale ralentirait en effet le progrès technique), qui devrait " normalement " s'accompagner d'un ralentissement des rémunérations (il y aurait moins de " grain à moudre ").

Au total, la mesure peut accélérer l'inflation et dégrader les coûts salariaux unitaires des entreprises, ce qui freinerait la croissance et in fine l'emploi. Cela explique que les simulations effectuées avec des modèles macroéconométriques, qui reflètent les comportements passés, conduisent, en première analyse, à un certain scepticisme quant à la possibilité d'un double dividende : selon ces modèles, l'impact de la mesure sur la croissance et l'emploi serait en tout état de cause faible, et peut-être même légèrement négatif.




DOUBLE DIVIDENDE ET MODELES MACROECONOMIQUES

Le fonctionnement spontané des modèles macroéconométriques met en évidence le premier dividende : l'instauration d'une écotaxe compensée par des allègements de cotisations sociales réduit significativement la consommation d'énergie et les émissions de CO2. En revanche, le fonctionnement spontané de ces modèles, qui reflète les comportements passés, ne conduit pas à un double dividende : la réforme fiscale est à peu près neutre pour la croissance et l'emploi, tout en accélérant l'inflation.

EFFETS MACROÉCONOMÉTRIQUES À 5 ANS D'UNE TAXE SUR LES ÉMISSIONS DE CARBONE(1) ÉQUIVALENTES À 300 F/TONNE DE CARBONE, SELON LE MODÈLE MÉTRIC
DE LA DIRECTION DE LA PRÉVISION (1997)


(écart par rapport au scénario de référence en %)

 
 

... compensée par une baisse de la TVA

... compensée par une baisse des cotisations sociale employeurs

 
 

P.I.B.

0,06

0,00

 
 

Prix à la consommation

- 0,03

+ 0,40

 
 

Solde budgétaire en % du P.I.B.

+ 0,00

+ 0,07

 
 

(1). Soit environ 30 milliards de francs par an.

 

· En revanche, si l'on rajoute aux simulations une hypothèse de modération salariale29(*), les modèles macroéconométriques font apparaître un " double dividende " : à coût budgétaire nul, le remplacement des charges sociales par une écotaxe est favorable à la croissance et à l'emploi à moyen terme, tout en réduisant les émissions de CO2.

SIMULATION, À L'AIDE DU MODÈLE MACROÉCONOMÉTRIQUE HERMÈS, D'UNE RÉDUCTION DES COTISATIONS SOCIALES EMPLOYEUR FINANCÉE PAR UNE TAXE CO2/ÉNERGIE(1), ÉQUIVALENTE À 1 POINT DE PIB, SOUS L'HYPOTHÈSE DE MODÉRATION SALARIALE

(écart par rapport au scénario sans mesures après huit ans, en %)

 
 

France

Six pays européens

 
 

P.I.B.

+ 0,06

+ 0,15

 
 

Consommation

+ 0,03

+ 0,15

 
 

Investissement

- 0,06

- 0,01

 
 

Exportations

- 0,56

-

 
 

Importations

- 0,56

-

 
 

Solde extérieur en points de P.I.B.

+ 0,08

-

 
 

Emploi

+ 0,44

+ 0,64

 
 

Salaire réel/tête

+ 0,24

+ 0,39

 
 

Prix à la consommation

+ 0,80

+ 0,95

 
 

Solde public(2)

0,00

0,00

 
 

Solde extérieur en points de PIB

- 2,78

- 3,53

 
 

Emissions de CO2

- 4,69

- 4,41

 
 

1. Par construction : l'intégralité du produit de la taxe ex post est ristournée.

2. Ces simulations, effectuées en 1993, portent sur la période 1993-2001. Par hypothèse, la taxation est introduite progressivement dans six pays européens (Allemagne, Belgique, France, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni) : d'un montant de 0,3 point de PIB la première année, elle atteint 1 point de PIB après 8 ans, et porte pour moitié sur l'énergie, pour moitié sur le CO2.

 



Cet impact favorable est renforcé si l'on prend en compte les interactions entre une écotaxe et le progrès technique : la taxation accrue de l'énergie incite les entreprises à intensifier leurs efforts de modernisation et à accélérer l'introduction des techniques de production les plus performantes en matière d'économies d'énergie.

A priori, ces techniques de production sont aussi plus économes en emploi.

Inversement, l'accélération du progrès technique stimule la productivité et la compétitivité des entreprises, ce qui est à moyen terme favorable à la croissance et à l'emploi.

Selon les simulations réalisées pour la Commission européenne à l'aide du modèle HERMÈS-LINK, ce second effet l'emporte sur le premier : la prise en compte du progrès technique maintient, sinon renforce, les créations d'emploi résultant de la combinaison de l'instauration d'une taxe CO2-énergie et d'une réduction équivalente des cotisations sociales employeur.


SIMULATION, À L'AIDE DU MODÈLE MACROÉCONOMÉTRIQUE HERMÈS-LINK(1), D'UNE RÉDUCTION DES COTISATIONS SOCIALES EMPLOYEUR FINANCÉE PAR UNE TAXE CO2-ÉNERGIE(2), SOUS L'HYPOTHÈSE DE MODÉRATION SALARIALE ET EN TENANT COMPTE DU PROGRÈS TECHNIQUE(3)

(écart par rapport au scénario sans mesures après huit ans, en %)

 
 

France

Six pays européens

 
 

Montant de la taxe en 2005 (en % du PIB)

1,10(4)

1,7

 
 

P.I.B.

0,15

0,74

 
 

Emploi

0,33

0,74

 
 

Solde public (en % du P.I.B.)

- 0,22

0,02

 
 

Consommation d'énergie

- 3,19

- 5,50

 
 

Emissions de CO2

5,73

-

 

1. Bureau du plan - Bruxelles, Erasme, Paris, 1997.

2. Mise en oeuvre graduelle sur la période 1997-205 dans six pays européens (France, Allemagne, Italie, Royaume-Uni, Belgique, Pays-Bas).

3. Effectuées quatre années après les simulations précédentes, celles-ci ne leur sont pas directement comparables.

4. Cela revient à accroître le prix moyen de l'ensemble des produits énergétiques d'environ 16 % en moyenne, et de baisser le coût du travail de 3 % en moyenne.


· Ce résultat s'inverse si l'on rajoute une hypothèse de modération salariale. Les simulations commanditées par la Commission européenne (cf. encadré) suggèrent ainsi que l'introduction d'une taxe mixte CO2/énergie d'un montant de l'ordre de 1 % du PIB, redistribuée sous forme de baisse des cotisations sociales, aurait des effets considérables à moyen terme sur la consommation d'énergie et les émissions de CO2, tout en favorisant la croissance et l'emploi, sous réserve que cette réforme fiscale s'accompagne de politiques de modération salariale.

Ces simulations suggèrent également que ce double dividende est d'autant plus important que la mesure est mise en oeuvre simultanément dans plusieurs pays interdépendants : il en résulte alors un effet d'entraînement mutuel, lié au dynamisme de la consommation catalysé par les créations d'emplois.

Enfin, des variantes de ces simulations suggèrent que les créations d'emplois potentielles sont plus importantes si les allégements de charges sociales sont ciblés sur les bas salaires.

Ces résultats macroéconométriques, sont dans l'ensemble confirmés pour le long terme par les simulations réalisées à l'aide de " modèles d'équilibre général calculables " qui reproduisent de manière théorique le fonctionnement de l'économie.

· Ces résultats sont toutefois fragiles, car les modèles appréhendent très mal les enchaînements macroéconomiques induits par les variations de prix relatifs.

En outre, les modèles macroéconomiques rendent mal compte des coûts " de transition " et des " chocs sectoriels " induits par la mesure30(*).

· Au total, votre rapporteur ne saurait se risquer à trancher la controverse académique sur le double dividende, mais il en retient toutefois deux conclusions consensuelles :

- la taxation des émissions de CO2 se justifie par elle-même et ne doit pas reposer sur l'idée d'un " double dividende ". Ce double dividende est en effet d'ampleur limitée (+ 70.000 à + 100.000 emplois potentiels en France pour un déplacement de prélèvements de l'ordre de cent milliards de francs). En outre, le double dividende repose sur l'acceptation par les consommateurs d'un transfert de pouvoir d'achat au profit des entreprises et, implicitement, des chômeurs, ce qui semble aujourd'hui incertain ;

- l'instauration d'une taxe sur les émissions de CO2 doit cependant s'accompagner de politiques de modération salariale, sous peine de relancer l'inflation et de dégrader la compétitivité des entreprises, donc l'emploi.

4. La taxation des émissions de CO2 doit être coordonnée à l'échelle internationale

Si un pays décide de manière isolée l'introduction d'une taxe sur le CO2 compensée par la baisse d'autres prélèvements, il modifie la compétitivité de ses secteurs exportateurs31(*) :

- d'un côté la compétitivité-prix des branches intensives en énergie (industrie lourde, transports internationaux) est détériorée ;

- de l'autre, la compétitivité-prix des activités peu intensives en énergie est accrue.

La résultante de ces deux effets est incertaine, mais probablement défavorable. En effet, les pertes de compétitivité sont concentrées sur certains secteurs, où elles exercent un impact suffisamment sensible pour conduire à des délocalisations d'activités, tandis que les gains de compétitivité sont plus diffus, et dans l'ensemble modestes, de sorte que leur impact est réduit.

La plupart des modèles suggèrent ainsi que les effets de l'introduction d'une taxe sur les émissions de CO2 sont moins favorables lorsque cette taxe est mise en oeuvre de manière isolée, que lorsque la réforme fiscale est coordonnée dans un ensemble de pays interdépendants.

L'introduction d'une taxe sur le CO2 dans la France seule pourrait ainsi y freiner la croissance, dans des proportions toutefois très modestes, comme l'illustrent les simulations ci-dessous.



SIMULATION À L'AIDE DES MODÈLES HERMÈS ET MIDAS
DE L'INTRODUCTION GRADUELLE EN HUIT ANS À PARTIR DE 1993 D'UNE ÉCOTAXE MIXTE CO2 / ÉNERGIE D'UN MONTANT MAXIMAL DE 10 $/BARIL DE PÉTROLE, ET COMPENSÉE AUX 2/3 PAR UNE BAISSE DE LA TVA POUR LES PRODUITS NON-ÉNERGÉTIQUE ET POUR 1/3 PAR UNE BAISSE DES COTISATIONS SOCIALES PATRONALES


(écart après huit ans, en % par rapport au scénario de référence)

 

Mesure mise en oeuvre en France seule

Mesure mise en oeuvre à l'échelle européenne européens

 

Résultats pour la France

P.I.B.

- 0,03

0,18

Emploi (milliers)

+ 89

+ 116

Solde budgétaire (en % du P.I.B.)

- 0,05

+ 0,36

Solde commercial (en % du P.I.B.)

0,39

0,40

Cela explique que, parmi les pays de l'OCDE, seuls le Danemark, la Finlande, les Pays-Bas, la Norvège et la Suède aient adopté des taxes sur l'énergie ou le CO2 explicitement destinées à réduire les émissions de CO232(*). En outre, ces systèmes de taxes comportent de nombreuses exemptions ou modérations de taux, concernant notamment l'électricité, les industries lourdes et les entreprises qui sont fortement utilisatrices d'énergie et/ou qui sont exposées à la concurrence internationale, ce qui en réduit d'ailleurs l'efficacité pour la maîtrise des émissions de CO2.

L'instauration d'une taxe sur les émissions de CO2 doit donc s'effectuer dans la mesure du possible de manière coordonnée à l'échelle internationale.

La plupart des simulations macroéconométriques suggèrent à cet égard que l'Union européenne pourrait constituer une échelle suffisante, sous réserve d'exemptions spécifiques à certaines activités très intensives en énergie et exposées à la concurrence des autres pays industrialisés.

En effet, l'Union européenne constitue à la fois une zone suffisamment fermée pour que l'impact macroéconomique des variations de compétitivité vis-à-vis du reste du monde soit relativement faible, et une zone suffisamment intégrée pour que la redistribution du produit de l'écotaxe sous la forme d'une baisse des charges sociales exerce un effet d'entraînement mutuel sur la croissance et l'emploi dans les pays membres.

5. La coordination internationale des taxes sur le CO2 est néanmoins délicate

Le débat relatif aux propositions européennes d'écotaxe montre toutefois que, même coordonnée à l'échelle internationale, la taxation peut modifier les conditions concurrentielles au détriment des pays consommateurs ou producteurs d'énergies riches en carbone, de sorte que l'instauration coordonnée d'une écotaxe demeure délicate : la plupart des pays de l'Union européenne s'accordent désormais sur le principe d'une écotaxe (dont seraient exonérées les énergies nouvelles), mais par sur l'assiette de cette taxe.

La Commission européenne avait en effet proposé au Conseil en 1992, puis en mai 1995, une directive portant création d'une écotaxe sur les produits énergétiques assise pour moitié sur le contenu en carbone de ces produits (c'est-à-dire sur le CO2), pour moitié sur leur contenu en énergie. Le montant de cette taxe mixte CO2/énergie devait être graduellement augmenté pour atteindre l'équivalent de 10 $ par baril.

PROPOSITION DE DIRECTIVE TAXE CO2/ÉNERGIE AMENDÉE EN MAI 1995 :
TAUX OBJECTIFS POUR L'AN 2000 (TAUX ÉQUIVALENTS À 10 $ PAR BARIL) 
(EN ÉCUS)

1 litre d'essence

0,04487

1 litre de gazole

0,05140

1 kg de GPL

0,0625

1 kg de fuel lourd

0,05737

1 litre de gaz naturel

0,042

Produits énergétiques solides

0,00937 Écu/kg de CO2
+ 0,70 ÉCU par gigajoule

Électricité

0,007ECU par Kw/h

1. Le niveau de la taxe serait fixé à 30 % de l'objectif la première année, et atteindrait ensuite progressivement 100 % de ce taux objectif.

Trois arguments justifiaient selon la Commission le choix d'une assiette mixte 50 % CO2/50 % énergie :

- une assiette mixte incite à économiser l'ensemble des énergies, donc favorise à long terme un développement économique moins fondé sur l'utilisation intensive de l'énergie ;

- une taxe assise uniquement sur le contenu en CO2 des énergies aurait conféré un avantage comparatif excessif à l'énergie nucléaire, alors même que les externalités négatives liées à la filière électronucléaire (déchets notamment) sont mal maîtrisées. Le principe de précaution invitait donc, selon la Commission, à diversifier l'approvisionnement énergétique ;

- enfin, une taxe assise sur le seul contenu en CO2 des produits énergétiques aurait donné un avantage très important à la France33(*), dont la consommation d'énergie repose largement sur les électricités hydraulique et électronucléaire (qui n'émettent quasiment par de CO2), au détriment des autres pays européens, dont l'Allemagne, qui produisent leur électricité en majorité à partir d'énergies fossiles (charbon, gaz). Cet avantage aurait stimulé les exportations françaises d'électricité électronucléaire, d'une part ; favorisé la compétitivité intra-européenne des industries lourdes françaises, d'autre part34(*).

Ce choix d'une assiette mixte CO2/énergie rencontrait toutefois trois réserves :

- en premier lieu, la prise en compte des externalités négatives présumées ou le " rétablissement de la vérité des prix " dans la filière nucléaire, ne peut être atteint de manière efficiente par la fiscalité. Il vaudrait mieux astreindre les opérateurs à provisionner rigoureusement les coûts de retraitement des déchets et de démantèlement des centrales, comme le suggère la Cour des comptes dans son dernier rapport annuel ;

- en second lieu, une assiette mixte réduit l'incitation à substituer des énergies pauvres en CO2 à des énergie riches en CO2. Une taxe mixte est donc moins efficace à court terme qu'une taxe émise seulement sur le CO2 ;

- enfin, une assiette mixte énergie/CO2 ne trouve guère de fondements éthiques, car elle ne répond guère aux principe pollueur/payeur.

Ces réserves ont motivé l'opposition à la directive de l'Espagne, et dans une moindre mesure de la France, cependant que le Royaume-Uni se réclamait par principe hostile à une harmonisation de la fiscalité, et craignait par surcroît des pertes de compétitivité importante pour les industries consommant du charbon.

Le projet de directive s'est ainsi trouvé bloqué. Le Conseil a donc invité la Commission à reformuler des propositions sur une base moins ambitieuse (cf. encadré).




 

NOUVELLE PROPOSITION DE DIRECTIVE DE LA COMMISSION
EN MATIÈRE DE FISCALITÉ ÉNERGÉTIQUE

- augmenter les taux minimaux d'accise fixés par la directive 92/82/CEE pour certains produits énergétiques qui n'ont pas été réévalués depuis lors ;

- étendre le principe de taux de taxation minimaux à l'ensemble des produits énergétique, dont l'électricité, ainsi que les combustibles solides, le gaz naturel et le charbon (hors utilisation dans la production d'électricité) ;

- accroître graduellement ces taux minima ;

- Sous réserve d'atténuations pour les industries pour lesquelles l'énergie représente plus de 10 % des coûts de production, et d'exemptions pour les produits énergétiques utilisés autrement que comme carburants (par exemple à des fins de réduction chimiques).


 
 

NIVEAU DES IMPÔTS INDIRECTS (AUTRES QUE LA TVA)
APPLICABLES AUX COMBUSTIBLES FOSSILES EN FRANCE,
ET TAUX MINIMA PROPOSÉS PAR LA COMMISSION POUR 2002 (EN ÉCUS)

 
 
 

Impôts indirects au

1er janvier 1997

en France

Taux minima proposés pour 2002

 
 

Super sans plomb (1000 l)

625

500

 
 

Essence sans plomb (1000 l)

583

500

 
 

Gazole-carburant (1000 l)

362

393

 
 

Gazole de chauffage (1000 l)

79

26

 
 

Fuel lourd1 (1000 kg)

18

28

 
 

Charbon (1 GJ)

0

0,7

 
 

Gaz naturel (1000 m3)

13 2

25

 
 

Électricité :

- consommation industrielle (MWh)

- consommation privée (MWh)

0,2 3

8,5

3

3

 
 

1. Teneur en soufre < 1 %.

2. Seulement pour les industriels dont la consommation annuelle est > à 500 000 m3.

3. Il s'agit d'une moyenne nationale des taxes municipales.

Source : Commission européenne, 1997.

 
 

EFFETS À L'HORIZON 2005 DE LA DIRECTIVE PORTANT RESTRUCTURATION DE LA FISCALITÉ ÉNERGÉTIQUE, SELON DIVERS MODÈLES MACROÉCONOMIQUES, SOUS L'HYPOTHÈSE D'UNE AFFECTATION DES RESSOURCES FISCALES SUPPLÉMENTAIRES À DES ALLÉGEMENTS DE CHARGES SOCIALES

(écarts en % par rapport au scénario sans directive)

 
 
 

Modèle Hermès1

Modèle GE1-E32 (2004)

Modèle E3 ME3

 
 
 

France

UE

France

UE

France

UE

 
 

PIB

0,01

0,06

0,02

0,02

0,09

0,20

 
 

Emploi (en milliers)

17

190

13

155

72

457

 
 

Émissions de CO2

- 2,14

- 1,60

- 0,63

- 1,47

- 0,46

- 0,50

 
 

1. Modèle macroéconométrique, Bureau général du Plan. Bruxelles et Erasme. Paris.

2. Modèle d'équilibre général, Université Technique Nationale d'Athènes (effets en 2004).

3. Modèle macroéconométrique, Cambridge Econometrics et Centre d'observations économiques de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris.

 

Selon la Commission européenne cette directive réduirait les distorsions de concurrence sur le marché intérieur qui sont imputables aux différentiels de taxation de l'énergie.

En outre, l'augmentation des taux minima d'accises réduirait la concurrence fiscale entre États membres, permettant de ce fait aux États qui le souhaitent d'accroître la taxation des émissions de CO2, sans souffrir de pertes de compétitivité dissuasives.

Enfin, les propositions de la Commission se traduiraient par une hausse de la taxation de certains produits énergétiques qui, quoique modeste, pourrait contribuer à la maîtrise des émissions de CO2, tout en stimulant légèrement la croissance et l'emploi, selon les simulations macroéconomiques réalisées par la Commission.

Votre rapporteur estime que l'adoption de cette Directive constitue un premier pas indispensable.

Votre rapporteur souhaite par ailleurs qu'un compromis permette une coordination plus ambitieuse de la fiscalité énergétique à l'échelle de l'Union européenne.

III. LES MARCHÉS DE PERMIS D'ÉMISSION CONSTITUENT UN INSTRUMENT EFFICIENT, MAIS DE MISE EN oeUVRE DIFFICILE

1. Le principe des marchés de permis d'émission n'est aucunement immoral

Le principe des marchés des permis d'émission consiste à allouer aux " pollueurs " (des États à l'échelle internationale, des entreprises à l'échelle nationale) gratuitement, à prix fixe ou aux enchères, des quotas d'émissions de CO2, que ceux-ci peuvent ensuite s'échanger.

Chaque émetteur de CO2 doit alors s'assurer qu'il détient autant de permis d'émission que ce qu'il va émettre. Dans le cas contraire, il se trouve contraint ou bien de réduire ses émissions, ou bien d'acheter des permis. Inversement, si ses efforts de maîtrise des émissions lui permettent de posséder un excédent de permis, il peut mettre ceux-ci en vente.

Le développement de marchés de permis d'émissions négociables rencontre en France des obstacles culturels35(*) :

- " l'organisation de nos régimes administratifs, fondée sur la transcription réglementaire d'approches d'ingénieur ;

- la croyance de la part des administrations, mais aussi des entreprises, que la souplesse nécessaire à une maîtrise efficiente des émissions serait obtenue par la négociation informelle des conditions d'application de la réglementation, plutôt que par un système formel de permis ;


- le rejet de la notion de " droit à polluer ", dans un pays où le terme de " droit " est associé à des contenus positifs ;

- enfin, l'idée que des agents privés puissent gagner de l'argent avec de la pollution est généralement considérée comme immorale
 ".

Le principe des marchés de permis n'est pourtant en aucun cas immoral : loin de consacrer un " droit à polluer ", la création de marchés de permis d'émission restreint au contraire la faculté des agents économiques d'émettre du CO2, qui était auparavant illimitée.

2. Les marchés de permis constituent un instrument efficient sous certains conditions

À l'instar des taxes, les marchés de permis sont en théorie un instrument efficient : les réductions d'émissions ont lieu là où leur coût est le plus faible. En effet, les agents ayant les coûts marginaux de maîtrise des émissions les plus faibles ont intérêt à procéder à des investissements de dépollution pour vendre des permis d'émission aux agents ayant des coûts plus élevés. Inversement, ces derniers peuvent acheter des permis plutôt que de procéder à des réductions d'émissions trop coûteuses.

Pour que les marchés de permis soient efficients, il est toutefois nécessaire que le nombre de participants effectifs soit limité, sinon les coûts de transaction sont trop élevés : il est donc exclu que chaque automobiliste achète des permis d'émission pour son véhicule. Mais le nombre de participants doit aussi être suffisant, sinon les échanges sont peu concurrentiels.

En outre, le fonctionnement des marchés de permis doit être transparent. En effet, les transactions occultes favorisent les rapports de force politique et les abus de position dominante.

La transparence des marchés pourrait a priori reposer sur une obligation déclarative, mais il semble préférable que les transactions s'effectuent plutôt par l'intermédiaire d'une ou plusieurs bourses d'échanges36(*) :

- chaque État ou entreprise demandeur de permis aurait ainsi un accès équitable, mais concurrentiel, à toutes les offres de permis . Cela éviterait les arrangements privilégiés et exclusifs qui réserveraient le bénéfice des échanges les plus prometteurs à certains États ou grandes entreprises, en fonction de relations d'allégeance ou de dépendance ;

- la mise en concurrence la plus large des offres et des demandes favoriserait un prix économiquement significatif qui, rendu public, fournirait une information précieuse à tous les opérateurs, y compris ceux qui ne sont pas partie à l'échange ;

- l'information ainsi donnée sur le prix de transaction permettrait d'évaluer aisément par la suite les conditions selon lesquelles les gouvernements rétrocéderaient des permis à leurs entreprises (une rétrocession à un prix inférieur au prix d'acquisition se révélant comme une subvention déguisée) ;

- enfin, la liquidité du marché serait accrue, tandis que les coûts de transaction seraient réduits.

Par ailleurs, si l'offre et la demande sont instables ou inertes, ce qui est le cas de l'énergie, le rationnement induit par les quotas d'émissions peut se traduire par une forte volatilité des prix, préjudiciable aux décisions des agents économiques. Les quotas d'émission CO2 doivent donc comporter des mécanismes de flexibilité intertemporelle (mise en réserve des permis excédentaires à une période donnée, calcul des émissions en moyenne, possibilité " d'emprunter " des permis). Ces mécanismes, qui favoriseraient l'apparition de marchés dérivés permettent en retour une meilleure efficience intertemporelle : les réductions d'émissions sont effectuées au moment où elles sont collectivement les moins coûteuses.

Il existe toutefois un dilemme entre l'efficience économique (qui invite à une grande flexibilité dans le temps), et la crédibilité du système (il ne doit pas être possible de repousser trop longtemps ses obligations).

Enfin, pour que les marchés de permis fonctionnent, il est nécessaire que les permis aient une valeur, c'est-à-dire qu'il existe un mécanisme de sanction dissuasif en cas de non respect des quotas et que le respect des quotas ne soit pas difficile à contrôler.

3. Cette intuition théorique est validée par les expériences de marchés de permis conduites aux États-Unis

Les États-Unis ont expérimenté dès 1977 différentes formules de flexibilité dans leur approche contre les pollutions atmosphériques. Avec la réforme de la loi sur l'air de 1990 (" Clean Air Act "), les États-Unis ont ainsi entrepris de créer un marché national de permis d'émission du dioxyde de soufre (SO2), sur la base d'un plafond national d'émission réparti entre les centrales thermiques37(*). Ce programme avait pour objectif de réduire le phénomène des pluies acides, c'est-à-dire une pollution à longue distance, à l'instar de celle due aux rejets de gaz à effet de serre. À ce titre, cette expérience fournit des enseignements quant à la possibilité de lutter contre le changement climatique au moyen de marchés de permis d'émission :

- l'expérience du programme Acid-Rain démontre la faisabilité à grande échelle d'un système de permis négociable et l'existence de gains économiques importants. Certes, il a fallu une longue période d'expérimentation pour définir, et rendre acceptable aux yeux des tutelles administratives, des ONG, de l'opinion, des firmes elles-mêmes, un système de règles permettant des échanges fluides. Mais les objectifs de réduction des émissions de SO2 ont été atteints, et même dépassés, et les coûts moyens de dépollution ont été réduits de 30 à 50 % par rapport à l'approche réglementaire initialement envisagée, ces gains provenant notamment de la mise en concurrence des différentes techniques de dépollution38(*).

- " l'expérience américaine démontre également la souplesse d'un système de permis négociables : le marché n'a pas fonctionné de la façon qui était prévue -toutes les précisions relatives aux prix, aux quantités échangées et à l'évolution des technologies s'étant révélées erronées-, mais il a su s'adapter de façon satisfaisante, au moins en première approximation " 39(*).

- le programme Acid-Rain suggère par ailleurs quelques facteurs clefs de succès40(*). En premier lieu, la vente aux enchères d'une partie des permis (le reste étant alloué gratuitement), a joué un rôle important dans le démarrage, puis l'unification du marché, en diffusant de l'information, en favorisant l'apparition d'un prix public et en stimulant l'apparition d'intermédiaires (ou courtiers) spécialisés. En second lieu, les tentatives initiales de greffer les permis négociables sur les dispositifs réglementaires existants et d'introduire les marchés de permis par phases successives, se sont révélées source de complexité et d'inefficacité.

Enfin, le succès du programme " Acid Rain " doit beaucoup à la crédibilité du système de mesure41(*) des émissions, d'enregistrement et de mises à jour des droits de chaque détenteur, ainsi que des systèmes de sanction et de pénalités en cas de défaillance.

Il est donc clair qu'un tel système ne pourrait être transposé à l'identique pour les émissions de CO2, que se soit à l'échelle nationale (entre grandes entreprises), en raison de la moindre précision de la mesure des émissions ; ou à l'échelle internationale (entre États), en raison de la difficulté de mettre en place un système de contrôle et de sanction crédible.

4. L'allocation initiale des permis soulève toutefois des difficultés considérables

D'un point de vue théorique, la taxation des émissions de CO2 et l'instauration d'un marché de permis d'émission sont des instruments relativement proches, en ce qu'il s'agit d'instruments de marché qui permettent tous deux de réduire les émissions au moindre coût. La vente de permis à prix fixe est ainsi analogue à une taxe. Marché de permis et taxation présentent toutefois plusieurs différences :

- la taxation permet aux autorités publiques de fixer un plafond (le montant de la taxe), pour les coûts de réduction des émissions, avec une incertitude sur l'efficacité de la taxe pour réduire les atteintes à l'environnement. En revanche, un système de permis négociables permet de fixer à l'avance un plafond pour les émissions de CO2, mais avec une incertitude sur les coûts de la dépollution mise en oeuvre.

Le choix de l'instrument optimal dépend donc de l'incertitude que les autorités publiques préfèrent supporter. Dans le cas de l'effet de serre, les coûts du changement climatique pourraient être quasiment proportionnels aux émissions (il est difficile de mettre en évidence des effets de seuil), tandis que les coûts de dépollution sont très sensibles aux objectifs (la détermination d'objectifs trop ambitieux pourrait conduire à des coûts économiques prohibitifs). Dans ces conditions, il est a priori préférable de recourir à la taxation plutôt qu'à des quotas et à des échanges de permis ;

- par ailleurs, le système de marchés de permis est un instrument moins adapté si le nombre d'intervenants est trop élevé (en raison des coûts de transactions), ou si ce nombre est réduit (en raison des risques de collusion). A l'échelle nationale, il ne saurait donc être question de marchés de permis qu'entre entreprises de taille suffisante (ce qui ne couvrirait qu'une partie des émissions) ;

- les marchés de permis présentent toutefois l'avantage d'ajuster les contraintes pesant sur les agents économiques au contexte économique général : lorsque la conjoncture est déprimée, les émissions ralentissent, donc le prix des permis baisse, toutes choses égales par ailleurs, ce qui réduit les efforts demandés aux entreprises ;

- en outre, lorsque les permis sont distribués gratuitement (comme dans le programme " Acid Rain "), les entreprises polluantes ne subissent pas de choc financier initial, ce qui rend l'instrument plus acceptable qu'une taxe.

L'allocation initiale des permis soulève toutefois des difficultés considérables.

En théorie, si les coûts de transaction sont faibles, l'efficience économique et environnementale ne dépend pas des modalités d'allocation de ces permis : les réductions d'émission ont lieu de toute façon là où leur coût est le plus faible.

L'allocation des permis présente toutefois des effets redistributifs très importants, dès lors que ces permis ont une valeur marchande ou un coût d'opportunité.

Les modalités d'allocation initiale et de renouvellement des permis d'émissions (à l'instar des permis de pêche, ils sont temporaires), soulèvent ainsi des problèmes d'équité et de distorsions de concurrence, aussi bien à l'échelle nationale, qu'à l'échelle internationale. Par exemple, selon quelles règles allouer des permis aux nouvelles entreprises ? Une entreprise qui ferme une installation polluante conserve-t-elle ses quotas ?

Sauf si elle s'effectue sous forme d'enchères périodiques, l'allocation des permis donne ainsi lieu à des marchandages aux enjeux financiers considérables, pour lesquels les diplomaties (à l'échelle internationale) et les administrations (à l'échelle nationale), sont inégalement préparées.

Les négociations internationales sur le changement climatique achoppent ainsi entre pays en développement et pays industrialisés sur le critère d'allocation " équitable " qui doit être retenu (cf. chapitre III.1)

De manière générale, l'allocation des permis risque en fait de conduire à une situation de " victime-payeur " : les victimes ayant davantage intérêt que les " pollueurs " à la maîtrise des émissions, elles se verront contraintes de brader des quotas à bas prix aux pollueurs afin que ceux-ci consentent à s'associer à la réduction des émissions. La répartition des quotas de Kyoto repose ainsi largement sur des " droits acquis ".

À l'échelle nationale, cette situation se manifesterait par l'allocation gratuite de permis aux entreprises émettrices, au détriment de la collectivité (qui aliénerait ce faisant son patrimoine).

IV. LA RÉGLEMENTATION EST NÉCESSAIRE, À TITRE COMPLÉMENTAIRE

1. La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre ne saurait entièrement reposer sur la réglementation

La réglementation42(*) consiste à imposer des limites quantitatives à l'émission de substances nocives ou à l'utilisation de certains biens. Elle peut prendre de nombreuses formes : normes d'émission individuelles, obligations de recourir à des techniques de production moins polluantes ou à des dispositifs de dépollution, etc.

D'une manière générale, la réglementation est indispensable en matière environnementale quand il s'agit de prévenir des risques vitaux identifiés ou localisés, par exemple pour le transport des produits dangereux ou le fonctionnement des centrales nucléaires. Mais cela n'est pas le cas des risques associés au changement climatique, car on ne peut établir la chaîne des causalités entre les émissions d'une installation donnée et les perturbations du climat.

Lorsque des contrôles sont possibles la réglementation peut être efficace et présente l'avantage que ses effets sur l'environnement sont parfaitement prévisibles, dans la mesure où elle s'appuie sur des normes définies avec précision. Le rapport du Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques relatif à la maîtrise de l'énergie43(*), souligne ainsi que " l'action réglementaire développée avec continuité depuis 1975 pour améliorer l'efficacité énergétique des nouveaux bâtiments constitue un exemple réussi qui a eu un impact énergétique marqué et rentable ".

L'établissement de normes peut également faciliter la production de certains produits en grande série, donc conduire à des économies d'échelle.

La réglementation est toutefois difficile à calibrer. Trop exigeante, elle fait peser des coûts excessifs sur les agents économiques. Insuffisante, elle est inefficace.

Le Comité interministériel d'évaluation des politiques publiques44(*) remarque, par exemple, que " la réglementation qui avait exigé en 1975 un niveau minimum de rendement pour les chaudières est un échec exemplaire. Insuffisamment exigeante, elle n'a servi à rien alors qu'elle aurait pu généraliser l'emploi de matériels plus performants et stimuler le progrès technique ".

En raison de ces difficultés de calibrage, la réglementation est difficile et coûteuse à administrer : les négociations entre les industriels et l'administration pour la codétermination des seuils réglementaires peuvent être longues et délicates. Elle est également instable, ce qui brouille les anticipations des entreprises et des ménages et ne favorise pas les meilleurs choix d'investissements. Par ailleurs, lorsqu'elle impose certains moyens technologiques, la réglementation constitue un frein au progrès technique puisqu'elle fixe une fois pour toutes les méthodes à utiliser45(*).

En outre, la réglementation est difficile à coordonner à l'échelle internationale. Il y a alors un risque que les Etats cherchent à manipuler les normes pour créer des barrières aux importations ou pour avantager leurs entreprises à l'exportation.

Enfin, les réglementations, même les mieux définies, ne sont pas efficientes économiquement : elles ne minimisent pas le coût total pour atteindre un objectif fixé. En effet, il est impossible de les différencier suffisamment pour tenir compte de chaque situation, de sorte que les réductions d'émissions ne sont pas nécessairement effectuées là où elles sont les moins coûteuses (les coûts marginaux de réduction des émissions ne sont pas égalisés pour tous les agents). D'un côté, certains agents devront effectuer des investissements très coûteux et peu efficaces ; de l'autre, les agents qui pourrait réduire leurs émissions à très faible coût ne sont aucunement incités à aller au-delà des normes existantes.

Au total, la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre ne saurait donc entièrement reposer sur une approche réglementaire.

2. La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre requiert toutefois le renforcement de certaines réglementations

Le recours à des instruments de marché (taxation et permis d'émissions) est inopérant dans au moins deux situations :

- lorsque les émissions sont difficiles à établir ou à mesurer : il est alors malaisé de déterminer une assiette fiscale ou de contrôler le respect de quotas d'émission ;

- lorsque les agents ne disposent pas d'une information suffisante sur leurs propres émissions et sur leurs coûts de dépollution, soit par " myopie " (les ménages connaissent ainsi très mal les coûts et les avantages de l'isolation des habitations), soit parce que les émissions sont très diffuses (les consommateurs prennent ainsi très peu en compte le critère d'efficacité énergétique lors de l'achat d'ampoules ou d'appareils électroménagers).

Dans ces deux configurations, le recours à la réglementation est indispensable.

La lutte contre les émissions des gaz à effet de serre autres que le CO2, dont les émissions sont difficiles à mesurer, passe donc par la réglementation. On peut ainsi réduire les émissions de méthane par l'instauration ou le renforcement des réglementations relatives aux mises en décharge, aux fuites de gaz sur les sites de production d'énergie et les oléoducs, voire à la qualité de l'alimentation des ruminants.

Par ailleurs, la réglementation peut améliorer l'information des consommateur, grâce à :

- l'instauration d'obligations d'information, à l'instar du système d'étiquetage informatif qui a été rendu obligatoire pour certains appareils électroménagers (réfrigérateurs, congélateurs, sèche-linge), afin d'orienter les consommateurs vers les appareils les plus économes ;

- le développement de " labels ". À court terme, la labellisation peut s'avérer peu efficace pour lutter contre le changement climatique. En effet, les coûts de certification et de contrôle peuvent être élevés, et la labellisation ne répondrait peut-être pas à un besoin d'information des consommateurs, qui ne sont pas encore prêts à des sacrifices individuels significatifs pour lutter contre le changement climatique. En outre, la labellisation pourrait être considérée par l'OMC comme une barrière aux échanges internationaux. Cependant, à long terme, la diffusion de labels pourrait sensibiliser les consommateurs à la maîtrise de l'énergie, et contribuer au développement d'une conscience environnementale ;

- des dispositions réglementaires portant sur des normes minimales de rendement énergétique (ces normes fournissent implicitement une information aux consommateurs).

Par ailleurs, le renforcement de la réglementation peut prendre la forme d'engagements volontaires de la part des industriels : les constructeurs automobiles européens se sont ainsi engagés auprès de l'Union européenne sur des objectifs quantifiés d'amélioration de l'efficacité énergétique de leurs moteurs46(*).

Idéalement, le renforcement de la réglementation doit être harmonisé à l'échelle internationale, afin d'éviter l'apparition de barrières ou de distorsions aux échanges, et le développement corollaire de litiges commerciaux. Mais l'harmonisation des normes est un processus très lent et très difficile.

L'adoption par un pays isolé d'une réglementation plus restrictive n'est toutefois pas toujours un frein à sa compétitivité. Les premiers pays à mettre en oeuvre certaines normes peuvent disposer d'une avance technologique ou peser davantage lors des négociations internationales relatives à la normalisation (les pays suiveurs s'adaptant aux normes définies par les pays pionniers), à l'instar de l'Allemagne avec les pots catalytiques.

V. BIEN CIBLÉES, LES SUBVENTIONS SONT EFFICACES

1. Les subventions peuvent présenter des inconvénients

Les subventions qui seraient nécessaires pour réduire les émissions de gaz à effet de serre sans recourir à d'autres instruments économiques atteindraient des montants considérables (plusieurs dizaines de milliards de francs par an), et se traduiraient par des prélèvements publics supplémentaires. Par ailleurs, les subventions sont parfois peu efficaces (effets d'aubaine), peu efficientes (en distordant le fonctionnement des marchés), et peu réversibles.

En outre, la gestion des subventions peut représenter des coûts pour les administrations, comme pour les entreprises, tout en étant difficile à calibrer.

Le rapport du Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques relatif à la maîtrise de l'énergie47(*)concluait par exemple qu'il " n'a pas été possible de mettre en évidence l'impact de l'aide, très modeste, constituée par le régime d'amortissement accéléré des investissements de maîtrise d'énergie, qui représente un avantage équivalent à une subvention de 2 à 5 % selon la durée de vie de l'installation ". Par ailleurs, les avantages fiscaux proposés aux sociétés agrées pour le financement des économies d'énergie (SOFERGIE) constituent selon ce même rapport d'évaluation48(*)une formule qui complique, sans profit réel, le paysage des financements des entreprises et des collectivités ".

Enfin, le fait de subventionner les " polleurs " peut être injuste et favorise à long terme le développement d'un " aléa moral " (c'est-à-dire une incitation à polluer pour bénéficier de subventions).

En conséquence, la lutte contre le changement climatique ne saurait entièrement reposer sur la création de nouvelles subventions.

Pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, il serait au contraire plus judicieux de réduire certaines subventions implicites à la consommation d'énergie ou aux énergies les plus riches en CO2 (cf. chapitre IV).

2. Des subventions ciblées sont toutefois nécessaires pour remédier aux imperfections des marchés

La théorie économique identifie plusieurs configuration où des subventions ciblées peuvent efficacement favoriser la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre.

En premier lieu, il est efficace d'aider les agents économiques qui rencontrent des contraintes de financement, c'est-à-dire qui éprouvent des difficultés à emprunter pour effectuer des investissements à la fois rentables d'un point de vue socio-économique et pertinents pour la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre.

À l'échelle internationale, il est ainsi souhaitable que les pays industrialisés accordent des garanties d'emprunt ou des aides directes aux investissements de dépollutions des pays en développement où se trouvent les gisements de maîtrise des émissions les moins coûteux.

À l'échelle nationale, il est notamment pertinent d'aider l'afforestation, les investissements d'économie d'énergie des PME, les efforts d'isolation thermique des bailleurs sociaux et des primo-accédants à la propriété, ainsi que les projets des collectivités locales en matière de transports collectifs. Ces aides peuvent prendre la forme de subventions directes, mais aussi de garanties d'emprunt, dont l'effet multiplicateur peut être élevé.

En second lieu, des subventions bien ciblées peuvent avoir un " effet déclencheur " en améliorant l'information des agents économiques, à travers deux mécanismes :

- le fait que les investissements de maîtrise des émissions soit subventionné est un " signal " symbolique important de leur intérêt pour la collectivité dans son ensemble, qui contribue à sensibiliser l'ensemble des agents économiques au changement climatique. Conjoncturellement, il serait ainsi mal venu de remettre en cause le principe de certaines subventions aux économies d'énergie, même si leur impact est incertain ;

- par ailleurs, les subventions au conseil, en particulier le cofinancement des diagnostics énergétiques pour les collectivités locales, les entreprises ou les particuliers, sont extrêmement efficaces. La plupart des agents économiques n'ont en effet ni l'idée d'effectuer un tel diagnostic, ni surtout une idée des économies d'énergie qu'ils pourraient réaliser.

Enfin, les autorités publiques peuvent subventionner les " externalités positives ", c'est-à-dire les décisions individuelles qui accroissent le bien-être collectif, sans que leur auteur en soit directement récompensé.

Il convient notamment d'encourager la recherche-développement en matière de changement climatique, et de réorienter les dépenses de R & D dans le domaine de l'énergie : selon l'OCDE, durant la période 1977-1990, moins de 6 % des dépenses de R & D dans le domaine de l'énergie des pays de l'OCDE ont été affectées aux économies d'énergie, et seulement 9 % aux formes d'énergie renouvelables, contre près de 50 % à la fission nucléaire et 12 % à la fusion nucléaire.

Par ailleurs, subventionner la diffusion de technologies prometteuses, comme la cogénération permet de bénéficier d'économies d'échelle, donc d'en réduire le coût.

La cogénération49(*)

La cogénération recouvre un ensemble de techniques de production simultanée d'énergie thermique, récupérée sous forme de gaz chauds ou de vapeur et utilisée pour le chauffage, et d'énergie mécanique, cette dernière étant le plus souvent utilisée pour produire de l'électricité par couplage à un alternateur.

La valorisation simultanée de la chaleur et de l'énergie mécanique peut permettre d'atteindre des rendements énergétiques très élevés, de l'ordre de 80 %, et même jusqu'à 90 %, largement supérieurs à ceux d'une production séparée de chaleur et d'électricité. La cogénération permet donc de réaliser des économies appréciables d'énergie primaire.

La cogénération se prête en outre à la valorisation énergétique des ordures ménagères.

CHAPITRE III

ENJEUX ET MODALITÉS DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE EN MATIÈRE DE CHANGEMENT CLIMATIQUE

I. UNE COOPÉRATION DIFFICILE

1. Le changement climatique : un problème global, d'ampleur sans précédent

Au contraire des " pluies acides ", qui retombent pour partie sur le territoire des pays pollueurs, ou des atteintes à la couche d'ozone, dont les CFC émis par les pays industrialisés étaient largement responsables, le changement climatique est un problème entièrement global, dont tous les pays sont à la fois responsables et victimes : les émissions de gaz à effet de serre se diffusent très rapidement dans l'atmosphère de l'ensemble de la planète, où leur concentration est homogène.

Le changement climatique est aussi sans précédent par son ampleur, par la diversité des activités humaines concernées, et par l'importance des inflexions nécessaires pour y remédier : contrairement aux CFC, il existe peu de produits de substitution aux gaz à effet de serre.

La lutte contre le changement climatique soulève également nombre de questions nouvelles, en matière économique, éthique et politique.

2. Comment déterminer le niveau d'effort optimal ?

La première de ces questions porte sur le calendrier et l'intensité des efforts de maîtrise des émissions à l'échelle internationale.

Si le respect du principe de précaution invite en effet à agir (cf. chapitre I), les connaissances scientifiques et les simulations économiques ne permettent en effet guère de déterminer un niveau d'effort " optimal ", d'autant plus que l'horizon temporel ou les préférences des populations diffèrent : le degré de préférence pour le présent, la valeur attribuée à la préservation de la biodiversité, la solidarité envers les générations à venir ne sont pas les mêmes dans tous les pays.

Par surcroît, le coût de maîtrise des émissions est partout plus que proportionnel aux réductions de ces émissions, comme l'illustre le tableau ci-dessous.



 


COÛTS DE RÉDUCTION DES ÉMISSIONS POUR L'UNION EUROPÉENNE

À L'HORIZON 2010

 
 

Émissions en 2010 (en millions de tonnes de carbone)

Réduction d'émissions

(en millions de tonnes de carbone)

Ordre de grandeur du coût pour l'Union européenne (en milliards d'euros)

Ordre de grandeur coût moyen de réduction
(en euros/tonne)

 
 

1030 (référence)

0

0

-

 
 

900

- 130

10

75

 
 

800

- 230

25

110

 
 

700

- 330

60

180

 
 

600

- 430

130

300

 
 

Source : OCDE, calculs de l'auteur.

3. Comment répartir les efforts entre les pays ?

Il est difficile de définir un critère optimal pour la répartition des efforts de maîtrise des émissions entre pays.

Le critère a priori le plus conforme à l'équité consisterait à partager un plafond d'émissions mondial au prorata de la population des pays. La mise en oeuvre de ce critère n'est toutefois par aussi simple qu'il n'y paraît : faut-il par exemple accroître les quotas des pays démographiquement dynamiques, au détriment de ceux qui maîtrisent la fécondité de leur population ?




 


ENJEUX DE L'ALLOCATION INITIALE DES QUOTAS D'ÉMISSION

 
 

EXEMPLES DE RÈGLES D'ALLOCATION DES QUOTAS À L'ÉCHELLE INTERNATIONALE

 
 
 

Règle

Avantages

 
 

1.

Droits acquis. Quotas alloués d'après les parts d'émissions des pays/régions dans une année donnée.


Relativement facile à définir et à mesurer.


 
 

2.

Règle égalitaire. Quotas alloués à proportion du poids démographique de chaque pays/région dans une année donnée.


Facile à mesurer et conforme au principe de l'égalité des droits en matière d'utilisation de l'atmosphère.


 
 

3.

Règle d'efficience. Quotas alloués à proportion de l'inverse de l'intensité de carbone relative des pays/régions, mesurée par le ratio des émissions de C02 au PIB, pondérée en fonction de la population.


Avantage les pays qui utilisent des sources d'énergie plus efficientes émettant moins de carbone.


 
 

4.

Règle redistributive. Quotas alloués en proportion inverse du PIB par habitant du pays/de la région, pondéré en fonction de la population.


Avantage les pays pauvres en engendrant un flux positif de

ressources vers les pays en développement.


 
 

5.

Règle d'équité et d'efficience. Quotas alloués en proportion inverse de la consommation de combustibles fossiles par habitant d'un pays/d'une région.


Tend à avantager les pays en développement démunis et les pays qui favorisent les sources d'énergie exemptes de carbone et l'utilisation rationnelle de l'énergie.


 
 
 
 
 
 
 

RÉPARTITION INITIALE DES QUOTAS50(*) SUIVANT DIFFÉRENTES RÈGLES D'ALLOCATION (EN % DU TOTAL)

 
 
 

Droits acquis

Critère égalitaire

Efficience

Critère redistributif

Équité

 
 

États-Unis

27.1

7.9

15.4

0.2

1.9

 
 

Japon

6.8

3.9

11.0

0.2

4.0

 
 

Communauté européenne

16.6

10.2

19.8

0.7

4.1

 
 

Autres pays de l'OCDE(1)

6.0

4.0

7.7

0.3

4.5

 
 

Chine

12.2

35.1

18.2

42.0

20.6

 
 

Ex-Union soviétique

20.9

9.1

2.7

2.8

2.3

 
 

Inde

3.0

26.1

23.8

52.7

59.2

 
 

Europe de l'Est

7.3

3.8

1.5

1.1

3.5

 
 

(1) À l'exclusion du Mexique.

 
 

SIMULATION DES TRANSFERTS FINANCIERS INDUITS EN 2050 ENTRE GRANDES ZONES PAR LE CHOIX D'UNE RÈGLE D'ALLOCATION

(en milliards de $ de 1995)

 
 
 
 
 
 

Région

 
 

Règle d'allocation des quotas

OCDE

Ex-Union soviétique et Europe de l'Est

Chine et Inde

 
 

Droits acquis

14

22

-36

 
 

Critère égalitaire

-90

-29

119

 
 

Efficience

5

-57

52

 
 

Critère redistributif

-176

-58

234

 
 

Équité

-130

-52

182

 
 

Source OCDE.

 
 
 
 
 

Les simulations ci-dessus suggèrent que l'allocation des quotas nationaux sur la base de l'égalité " pure " (au prorata du nombre d'habitants), se traduirait par des transferts au profit des pays en développement, dont le montant serait plusieurs fois supérieur au montant actuel de l'ensemble de l'aide au développement.

 

En outre, ce critère ne tient compte ni des responsabilités historiques en matière de changement climatique, ni des capacités technologiques ou financières des différents États, ni de ce que les effets du changement climatique sont très différenciés, (certains pays froids en seraient peut-être même bénéficiaires).

Enfin, la répartition des efforts selon un critère égalitaire se traduirait par des transferts au profit des pays en développement, dont le montant total pourrait être supérieur au niveau actuel de l'aide au développement et équivalent aux transferts induits par les chocs pétroliers au profit des pays de l'OPEP, ce qui ne paraît par de nature à réunir l'adhésion des pays industrialisés.

Ces problèmes d'équité entraînent le risque de comportements de " passagers clandestins " : quel que soit le critère retenu, à défaut d'autorité coercitive à l'échelle internationale, certains pays refuseront de s'associer aux efforts collectifs de maîtrise des émissions ou auront la tentation de s'affranchir de leurs obligations, tout en espérant bénéficier des efforts consentis par les autres.

4. Le problème des " fuites de carbone "

L'efficacité de mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre prises unilatéralement par un pays ou un ensemble de pays peut être affectée par un phénomène baptisé " fuite de carbone ". Ces fuites de carbone se produisent si la maîtrise des émissions de CO2 dans certains pays tend à accroître les émissions de CO2 des autres pays, à travers les mécanismes suivants :

- le ralentissement de la consommation d'énergies fossiles dans les pays qui s'efforcent de réduire leurs émissions de CO2 entraîne une diminution de la demande mondiale de ces énergie, donc une baisse de leur prix. Cela peut favoriser une hausse de la consommation d'énergie fossile dans les autres pays ;

- par ailleurs, les efforts de maîtrise des émissions dans les pays " vertueux " peuvent stimuler le développement des activités les plus polluantes dans les pays les moins vertueux, où ces activités seraient de fait plus compétitives.

Les simulations effectuées par l'OCDE à l'aide du modèle Green d'une réduction unilatérale des émissions dans l'Union européenne suggèrent toutefois que l'ampleur de ces " fuites de carbone " serait très limitée (de l'ordre de quelque %), voire négatives.



AMPLEUR DES FUITES DE CARBONE SOUS L'HYPOTHÈSE D'UNE STABILISATION UNILATÉRALE DES ÉMISSIONS DANS L'UNION EUROPÉENNE

À LEUR NIVEAU DE 1990


(en millions de tonnes de carbone)

 

2010

2030

Évolution des émissions de l'Union européenne par rapport au scénario de référence :

- 206

- 389

Évolution des émissions des autres pays :

+ 3

- 13

Source : OCDE, 1995.

Au premier abord surprenant, ce résultat s'explique, selon l'OCDE, par l'action de mécanismes correcteurs :

- la maîtrise des émissions dans les pays de l'Union européenne entraînerait une diminution du prix mondial du pétrole, conduisant à un ralentissement de la croissance économique, donc des émissions de CO2, des pays exportateurs de pétrole (OPEP, Russie). Par ailleurs, cette baisse du prix du pétrole favoriserait un effet de substitution interénergie par lequel le pétrole remplacerait plus rapidement le charbon dans les pays en développement, ce qui favoriserait la maîtrise des émissions.

- par ailleurs, les pertes de compétitivité subies par les secteurs à haute intensité d'énergie dans l'Union européenne, s'accompagneraient inévitablement d'un renforcement de l'avantage comparatif des autres secteurs économiques, susceptible de favoriser des relocalisations d'autres activités dans les pays de l'Union.

Le modèle utilisé par l'OCDE ne peut toutefois prendre en compte plusieurs mécanismes susceptibles d'accroître l'ampleur de ces " fuites de carbone51(*) :

- l'impact de mesures unilatérales sur les anticipations et les comportements stratégiques des producteurs, qui peuvent être incités à délocaliser leurs unités de production ;

- le pouvoir de marché des producteurs de biens à haute intensité d'énergie dans les pays ne participant pas à la réduction des émissions : si ces producteurs sont moins nombreux, ils pourront accroître leurs marges, ce qui se traduira par un transfert de revenus au profit des pays les moins économes en énergie, donc par une augmentation des émissions totales.

II. POURTANT SIMPLE ET EFFICIENTE, LA CRÉATION D'UNE TAXE COORDONNÉE SUR LE CO2 N'A PAS ENCORE FAIT L'OBJET D'UN ACCORD INTERNATIONAL

1. L'instauration d'une taxe coordonnée sur le CO2 constituerait un instrument simple et efficient, ainsi qu'un " signal " politique fort

Le recours à une taxation du CO2 coordonnée à l'échelle internationale, c'est-à-dire à une action par les prix, constituerait un instrument efficient. En effet, la taxe maximiserait les réductions d'émissions dans les pays où elles sont les moins coûteuses. Au total, la taxation coordonnée du CO2 est susceptible de diviser au moins par 2 les coûts de maîtrise des émissions par rapport à des mesures de réduction unilatérales.

La taxation coordonnée n'empiéterait guère sur la souveraineté des États, puisque les ressources fiscales qu'ils prélèveraient leur reviendraient directement (une partie de ces revenus pouvant toutefois bénéficier au fonds mondial pour l'environnement).

COÛT MACROÉCONOMIQUE DU PROTOCOLE DE KYOTO SUR LA PÉRIODE 1990-2010 SELON DIVERSES HYPOTHÈSES

(Ecart du PIB en 2010 par rapport au scénario " sans mesures ", en % du PIB)

 

Chaque zone met en oeuvre
isolément le protocole

Taxe coordonnée
sur le CO2

Union européenne

- 0,8 %

- 0,2 %

Etats-Unis

- 0,4 %

- 0,2 %

Japon

- 0,9 %

- 0,2 %

Pays exportateurs de pétrole

- 3,4 %

- 1,4 %

Monde

- 0,7 %

- 0,2 %

Source : Centre de développement de l'OCDE, Modèle GREEN, 1998.

La mise en oeuvre d'une taxe coordonnée serait par ailleurs très simple, et très aisée à contrôler.

La taxation coordonnée des émissions de CO2 permettrait de maîtriser très simplement les rejets " apatrides ", c'est-à-dire les émissions liées aux transports aériens ou maritimes internationaux, pour lesquelles les politiques nationales sont impuissantes et le développement de réglementations internationales semble complexe. A défaut, ces émissions doivent faire l'objet d'une taxation ou d'une réglementation spécifique.

Enfin, l'instauration d'une taxe coordonnée, même d'un montant modeste, et même limitée aux pays industrialisés, aurait constitué un signal politique et diplomatique fort :

- attestant vis-à-vis de l'opinion publique, de l'importance du changement climatique ;

- attestant vis-à-vis des pays en développement de la détermination des pays industrialisés à réduire leurs émissions ;

- témoignant de la prise en considération du principe de précaution et de la capacité des pays industrialisés à prendre en compte leur intérêt commun.

2. Le principe d'une taxe coordonnée n'a pas pour l'heure surmonté les réticences de certains pays

Lors des négociations internationales relatives à l'effet de serre, le principe d'une taxe coordonnée à l'échelle mondiale a rencontré l'opposition des pays en développement gros consommateurs de charbon, au premier rang desquels l'Inde et la Chine, où l'instauration d'une écotaxe assise sur le CO2 aurait constitué un choc économique de très grande ampleur.

En effet, le prix initial de l'énergie y est faible. En outre, selon le GIEC, le contenu en CO2 d'une unité de PIB est dix fois plus élevé en Chine qu'en Europe, en raison d'un recours accru au charbon et d'une efficacité énergétique moindre.

Au total, selon l'OCDE, le montant d'une taxe harmonisée à l'échelle mondiale aurait représenté en Chine et en Inde une part du PIB plus de quatre fois supérieure à celle atteinte dans les principaux pays industrialisés. Le produit fiscal de la taxe aurait également été plus important, permettant des allégements massifs d'autres impôts. Mais le " choc économique " induit aurait peut-être affecté la croissance de ces pays en développement.

En outre, l'instauration d'une taxe sur les CO2 exercerait des effets redistributifs importants en Chine, où les produits énergétiques sont pour partie subventionnés, ce qui y rend la mesure socialement et politiquement difficile.

Au total, selon l'OCDE52(*), l'instauration d'une taxe sur les émissions de CO2, coordonnée à l'échelle mondiale, devrait s'accompagner de transferts financiers massifs en faveur des pays en développement. En quelque sorte, il faudrait aider ces pays pour qu'ils acceptent d'effectuer l'essentiel des efforts de réduction, dans l'intérêt de la collectivité à l'échelle planétaire.

Il demeure toutefois envisageable, et souhaitable, d'instaurer une taxe coordonnée sur le CO2 au sein des pays de l'OCDE, où les disparités sont plus limitées. Cette mesure représenterait en effet un " signal  fort " vis-à-vis des pays en développement.

Mais cette idée s'est jusqu'alors heurtée aux réticences des États-Unis envers le principe même d'une " taxe ", et plus encore d'une taxe " internationale ".

III. LE SOMMET DE KYOTO S'EST CONCLU PAR UN ACCORD SUR LE PRINCIPE DE QUOTAS D'ÉMISSIONS POUR LES PAYS INDUSTRIALISÉS À PARTIR DE 2008, C'EST-À-DIRE D'UNE APPROCHE PAR LES QUANTITÉS ET NON PAS PAR LES PRIX

1. Les acquis du Sommet de Rio53(*)

La convention-cadre sur le changement climatique adoptée en juin 1992 au Sommet de Rio après quinze mois de négociations, puis ratifiée par 171 États, dont tous les États européens, auxquels s'ajoutent la communauté européenne, signataire à part entière, est entrée en vigueur le 21 mars 1992.

Cette convention définit les principes qui doivent guider l'action de la communauté internationale :

- la protection du climat doit être assurée pour le bénéfice des générations présentes et futures, sur la base d'un critère d'équité qui prenne en compte les responsabilités communes mais différenciées des États, ainsi que leurs capacités respectives ;

- les parties à la convention ont l'obligation de prendre des mesures de précaution pour anticiper, prévenir ou réduire les causes du changement climatique ;

- les mesures adoptées par les parties ne doivent pas constituer une discrimination arbitraire ou injustifiable ou une restriction déguisée au commerce international ;

- enfin, la conférence des parties (COP) est désignée comme l'organe exécutif de la convention. Elle examine périodiquement la pertinence des engagements, à la lumière des progrès scientifiques et de l'expérience des programmes nationaux de réduction des émissions.

Au vu de ces principes, une distinction a été opérée dans les types d'engagements incombant respectivement aux pays en développement et aux pays industriels. Les pays de l'OCDE, moins le Mexique, et les pays en transition vers une économie de marché, en particulier la Fédération de Russie et l'Ukraine, constituent ainsi " les pays de l'Annexe 1 " qui ont souscrit des engagements particuliers :

- ramener leurs émissions des trois principaux gaz à effet de serre (CO2, méthane, N2O) en l'an 2000 au niveau de 1990 ;

- assurer le financement des surcoûts qui seraient supportés par des pays en développement, du fait des actions de réduction des gaz à effet de serre que ces derniers entreprendraient.

Le Sommet de Rio instituait ainsi les prémices d'engagements quantitatifs. Ces engagements, qui n'étaient pas assortis de mécanismes de contrôle et de sanctions, ne seront toutefois guère respectés : selon le Conseil d'analyses économiques, " la plupart des pays signataires de la convention n'auront pas ramené en l'an 2000 leurs émissions au niveau de 1990. Certains en seront même très éloignés : les États-Unis pourraient bien augmenter leurs émissions de près de 15 %, et l'Union européenne de 5 % ".

2. Les engagements du protocole de Kyoto

La troisième session de la conférence des parties à la conférence sur le climat, qui s'est tenue à Kyoto en décembre 1997, avait donc pour ordre du jour l'adoption de nouveaux engagements.

Ce sommet s'est effectivement conclu par un accord entre l'ensemble des parties, y compris les pays en développement.

Cet accord, le " protocole de Kyoto ", constitue sans doute le traité le plus ambitieux jamais signé en matière d'environnement.

Cet accord comporte pour l'essentiel des engagements de la part des pays " de l'annexe I ", c'est-à-dire des pays industrialisés et les pays en transition, de réduire ou de limiter les émissions globales de six gaz à effet de serre54(*) exprimées en équivalent CO2, et mesurées sur la période 2008-2012.

En moyenne, ces engagements consisteraient, pour les pays industrialisés, à réduire leurs émissions sur la période 2008-2012 de 5 % par rapport au niveau de référence de 1990, alors qu'en l'absence de mesures, ces émissions auraient augmenté en moyenne de près d'un quart. Les émissions des pays industrialisés seraient ainsi réduites de près de 30 % par rapport à leur tendance.

Ces engagements varient entre - 8 % (pour l'Union européenne) et + 10 % (pour l'Islande) pour 2008-2012 par rapport à 199055(*), sans tenir compte des sources d'émissions ou inversement des " puits " de carbone liés à la forêt ou au changement d'affectation des terres56(*).

Dans le calcul de leurs émissions pour la période 2008-2012, les parties tiendront compte des modifications des émissions résultant de leurs initiatives en matière de boisement et de reboisement (qui absorbe du CO2) où à l'inverse de déforestation.



LES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE PAR PAYS EN 1990
ET LES ENGAGEMENTS DU PROTOCOLE DE KYOTO

1990

Quotas

2008-2012

 

Émissions de CO2

(en millions de tonnes de carbone)

Émissions de l'ensemble des gaz à effet de serre

(hors sols et sylviculture) en millions de tonnes d'équivalent carbone

Émissions de GES par habitant hors changements d'affectation des sols et sylviculture

Émissions de GES par habitant y compris changements d'affectation des sols et sylviculture

par rapport à 1990 en moyenne annuelle

Australie

79

127

7,4

15,0

+ 8 %

États-Unis

1352

1593

6,4

4,6

- 7 %

Canada

126

158

6,0

6,0

- 6 %

Russie

651

840

5,7

4, 3

0 %

Allemagne

277

339

4,3

4,0

- 21 %*

Pays-Bas

47

58

3,9

3,8

- 6 %*

Royaume-Uni

157

198

3,5

3,4

- 12,5 %

Italie

117

154

2,7

2,1

- 6,5 %

Japon

315

329

2,7

1,9

- 6 %

France

100

135

2,4

1,8

0 %*

Espagne

62

85

2,2

1,6

+ 15 %

*  Ces quotas résultent d'un accord de juin 1998 interne à l'Union européenne et relatif au partage de l'objectif de l'Union (- 8 %).

Les pays de l'annexe I se sont par ailleurs engagés à avoir pris, d'ici 2005, des mesures tangibles, leur permettant de réaliser une part significative (mais non précisée) de leurs engagements.

3. Les zones d'ombre du protocole de Kyoto

Même si les pays en développement reconnaissent qu'ils devront eux aussi participer à l'effort général de maîtrise des émissions, le protocole ne comporte aucun engagement précis de leur part.

Le protocole de Kyoto résulte ainsi pour l'essentiel d'un compromis diplomatique entre pays développés, qui se sont alloués entre eux des quotas57(*). Ces quotas sont l'expression ni de la rationalité économique, ni de l'équité, comme le suggère la lecture du tableau ci-dessus.

Au total, les réductions d'émissions acceptées pour la période 2008-2012 sont ainsi très en deçà de ce qui serait nécessaire, d'après les scientifiques, pour stabiliser les émissions de gaz à effet de serre à un niveau compatible avec le principe de précaution.

Par ailleurs, le principe des quotas soulève des difficultés de contrôle (certification, vérification) et de sanction : le protocole reste très flou quant aux modalités des sanctions, le terme de " sanctions " n'étant même pas mentionné dans le texte de l'accord. En outre, le protocole demeure muet sur l'après 2012.

Par surcroît, toute partie peut se retirer du protocole après trois années écoulées à partir de l'entrée en vigueur du protocole, sans que cela ait, semble-t-il de conséquence58(*).

Or, il est indispensable que le processus de Kyoto soit crédible, afin que les pays en développement se rallient effectivement à la maîtrise des émissions.

Enfin, l'entrée en vigueur du protocole de Kyoto ne sera effective que trois mois après sa ratification par 55 parties de la convention, dont des pays de l'annexe I (des pays industrialisés) représentant au moins 55 % des émissions totales des parties de l'annexe I en 1990, ce qui est très loin d'être atteint et ce qui signifie que les États-Unis (plus de 30 % des émissions mondiales de CO2) disposent quasiment d'un droit de veto.

IV. LES PAYS SIGNATAIRES DU PROTOCOLE DE KYOTO SE SONT ÉGALEMENT ACCORDÉS SUR LE PRINCIPE DE MÉCANISMES D'ÉCHANGE DE LEURS QUOTAS

1. Le principe commun de ces mécanisme de flexibilité : plusieurs pays peuvent s'accorder pour répartir leurs efforts de manière plus efficiente

Les coûts marginaux de réduction des émissions diffèrent dans des proportions considérables selon les pays. Schématiquement, il est plus facile et moins coûteux de maîtriser les émissions de CO2 dans les pays où l'utilisation de l'énergie est initialement moins efficace, ainsi que dans les pays où les énergies consommées sont riches en CO2 et peuvent donc être remplacées par des énergies moins polluantes. Inversement, il est plus difficile et beaucoup plus coûteux de maîtriser les émissions de CO2 dans les pays où l'efficacité énergétique est élevée et où les possibilités de substitution sont réduites.



COÛT D'UNE RÉDUCTION DE 1 % PAR AN DU TAUX DE CROISSANCE MOYEN DES ÉMISSIONS59(*)

(en $ de 1995 par tonne de carbone non émise en 2010)

Union européenne

80

Économies dynamiques d'Asie ...

52

Brésil

40

Japon

39

États-Unis

35

Pays exportateurs de pétrole

35

Pays en transition

23

Inde

7

Chine

3

Source : Simulation du modèle GREEN, OCDE, 1995.

Il est donc rationnel que plusieurs pays s'accordent pour maîtriser les émissions de CO2 avec le meilleur rapport efficacité/coût, c'est-à-dire là où les réductions d'émissions sont les moins coûteuses.

Selon les simulations effectuées par l'OCDE, le recours à ces mécanismes de flexibilité permet de diviser au moins par deux les coûts des engagements de Kyoto :



COÛTS DES ENGAGEMENTS DE KYOTO EN 2010

SELON DIFFÉRENTES HYPOTHÈSES


(écart du PIB par rapport à sa tendance, en % du PIB)

 

Chaque pays ou bloc1 de pays de l'annexe I respecte ses engagements seul

Réduction des émissions au moindre coût

Réduction des émissions au moindre coût

 

au moyen d'une taxe intérieure

par une taxe coordonnée dans les pays de l'annexe I

par des marchés de permis entre les pays de l'annexe I

grâce à des échanges de permis à l'échelle mondiale

Union européenne

- 0,8

- 0, 2

- 0,4

- 0,2

États-Unis

- 0,4

- 0,2

- 0,3

- 0,2

Pays en transition

2,1

1,6

1,2

0,9

CEI

- 1,0

0,7

3,0

1,3

total annexe I

- 0,5

- 0,1

- 0,1

- 0,2

Chine

- 0,1

- 0,1

- 0,1

0,4

Pays exportateurs de pétrole

- 3,3

- 1,4

- 1,3

- 0,9

Total pays en développement

- 1,0

- 0,5

- 0,4

-0,1

Monde

- 0,7

- 0,2

- 0,2

-0,1

1. Union européenne, États-Unis, Japon, et les pays de l'OCDE, Économies en transition, Etats Baltes et communauté des États indépendants (Russie, Ukraine notamment).

Source : simulations du modèle GREEN, Centre de Développement de l'OCDE, 1998.

Ces simulations suggèrent également que le recours à des mécanismes de flexibilité est gagnant-gagnant à l'échelle mondiale.

- les engagements des pays de l'annexe I sont réalisés à moindre coût ;

- les pays en développement ou en transition bénéficient des transferts financiers ou technologiques liés aux échanges ;

- la croissance des pays industrialisés est moins ralentie, ce qui freine moins la demande adressée aux pays en développement, donc leur propre croissance.

Le ralentissement de la croissance dans les pays industrialisés lié à la mise en oeuvre du protocole de Kyoto serait quoi qu'il en soit imperceptible à l'échelle macroéconomique (- 0,01 point à - 0,05 point de croissance annuelle en moins selon les scénarios).

2. L'Union européenne a ainsi obtenu la possibilité de former une " bulle " au regard du protocole de Kyoto

Lors des négociations de Kyoto, l'Union européenne a demandé, et obtenu, la possibilité pour un groupe de pays de prendre un engagement solidaire au regard du protocole de Kyoto, c'est-à-dire de former ensemble une " bulle ".

Les parties qui souhaitent ainsi satisfaire à leurs obligations de manière conjointe doivent établir un accord séparé portant nouvelle répartition des engagements individuels des États membres. Ainsi, la France et l'Allemagne qui se sont toutes deux dans un premier temps engagées à Kyoto sur un objectif de - 8 % pour 2008-2012 par rapport à 1990, ont vu leurs objectifs ramenés respectivement à 0 % et - 21 % dans le cadre d'un accord interne à l'Union européenne.

L'accord créant une bulle doit être déposé au moment de la ratification ou de l'entrée en vigueur du protocole, et doit rester valide sur la durée entière de la période d'engagement. En cas de défaillance collective, la responsabilité de l'Union européenne et des États membres serait conjointement engagée.

Comme le souligne le Conseil d'analyses économiques60(*), ce mécanisme " répond aux préoccupations européennes, mais il ouvre des perspectives qui peuvent être saisies par toutes les autres parties. Des bulles opportunistes, ne reposant pas sur un lien géographique, économique et politique fort, peuvent donc être constituées ".

Cette possibilité emportait ainsi de facto la reconnaissance du principe des marchés de permis : si l'Union européenne refuse ce principe ou si elle souhaite en limiter l'utilisation, rien n'empêchera les pays qui le souhaitent de former une bulle " opportuniste " pour échanger des permis entre eux.

3. Le protocole de Kyoto reconnaît également la possibilité de marchés internationaux de permis d'émissions, et le principe de la " mise en oeuvre conjointe "

Le protocole de Kyoto autorise le négoce des quotas d'émissions entre les pays qui ont pris des engagements chiffrés, c'est-à-dire les pays industrialisés et en transition. Les États qui parviendront à un niveau d'émissions inférieur à la quantité qui leur était attribuée pourront ainsi revendre une partie de leurs quotas d'émission à d'autres États.

Des opérateurs privés pourront accéder à ces marchés internationaux, mais sous la responsabilité de leur État d'origine : si les autorités françaises attribuent une partie du quota national à une entreprise française, celle-ci pourra vendre des permis d'émission, qui viendront en déduction du quota alloué à la France. Inversement, si un opérateur privé achète des permis sur les marchés internationaux, ceux-ci s'ajouteront au quota de son pays.

La mise en oeuvre conjointe constitue une forme particulière du négoce de droits d'émission au niveau du projet61(*). Les parties à l'annexe I de la convention pourront entreprendre, avec d'autres parties à l'annexe I, des projets (par exemple la substitution de combustible d'une centrale thermique, la construction d'une centrale nucléaire, le développement d'une infrastructure ferroviaire), qui se traduiront par une réduction supplémentaire des émissions dans le pays où se déroule le projet.

Ces réductions augmenteront d'autant le quota de la partie qui finance le projet, tout en étant défalquée du quota du pays où se déroule le projet. La mise en oeuvre de ce mécanisme d'application conjointe suppose donc un accord intergouvernemental. Il s'agit en fait d'une forme particulière du négoce, où les quotas sont troqués en contrepartie d'un appui technique ou financier à certains projets.



 

EXEMPLES DE MISE EN oeUVRE DU MÉCANISME D'APPLICATION CONJOINTE

 
 

1. Dans le cadre d'un accord intergouvernemental, la France finance la modernisation de centrales thermiques en Pologne


 
 

2. Baisse des émissions de la Pologne par rapport au scénario sans aide.

La France et la Pologne s'accordent sur le fait que ces réductions d'émissions s'élèvent à 1 million de tonnes de carbone par an


 
 

3. Le quota de la France est augmenté de 1 million de tonnes

Le quota de la Pologne est abaissé de 1 million de tonnes.

 
 

ou

 
 

1. Une entreprise française modernise une cimenterie en République Tchèque, dans le cadre d'un protocole entre la France et la République Tchèque


 
 

2. Baisse des émissions de la République Tchèque

La France et la République Tchèque s'accordent sur le fait que ces réductions supplémentaires d'émissions s'élèvent à 500.000 tonnes par an.


 
 

3. Le quota de la France a augmenté de 500.000 tonnes par an :

La France peut rétrocéder ces quotas supplémentaires à l'entreprise française qui a réalisé l'investissement.

Le quota tchèque est diminué de 500.000 tonnes.

La République Tchèque peut réduire les permis qui sont alloués à l'entreprise qui vient d'être modernisée.

 
 
 
 

4. Le protocole de Kyoto reconnaît deux mécanismes de flexibilité intertemporelle

Les engagements des pays de l'annexe I seront vérifiés en moyenne sur la période 2008-2012. Ce mode de calcul a pour avantage de lisser les effets de la conjoncture économique, comme des aléas climatiques : si les quotas avaient été établis pour une année donnée, par exemple 2010, les pays connaissant cette année une conjoncture exceptionnelle ou un hiver très rigoureux, susceptibles d'entraîner une hausse temporaire de leurs émissions de CO2, auraient été désavantagés.

Par ailleurs, les permis d'émission non utilisés peuvent être mis en réserve pour des périodes ultérieures. Cet élément de souplesse accroît l'efficacité écologique du dispositif à court terme (certains pays pourraient être incités à aller au-delà de leurs engagement), sans la réduire à long terme. Ce mécanisme constitue par ailleurs une garantie pour le cas où les échanges de permis démarreraient difficilement, ainsi qu'une source d'efficience économique : les réductions d'émission pourront être effectuées " en avance " si cela s'avère économiquement avantageux.

Ce mécanisme de flexibilité intertemporelle devrait notamment entraîner l'apparition de " marchés dérivés " de permis d'émission, c'est-à-dire de négoce de permis pour des périodes futures, sous réserve que le prolongement des objectifs quantitatifs au-delà de 2012 apparaisse crédible.

5. Le protocole de Kyoto reconnaît le " mécanisme de développement propre "

Le mécanisme de développement propre constitue la possibilité pour une partie de l'annexe I (c'est-à-dire pour un pays industrialisé), de gagner des quotas d'émission en effectuant des projets de réduction d'émission dans des pays en développement. Ce mécanisme sera ouvert aux personnes privées et publiques.



EXEMPLE DE MISE EN oeUVRE DU MÉCANISME

DE DÉVELOPPEMENT PROPRE

1. La France (ou une entreprise française) modernise une cimenterie ou finance un projet d'économie d'énergie en Inde.


2. Réductions supplémentaires des émissions de CO2 de l'Inde


3. Ces réductions sont évaluées et certifiées par des experts indépendants.


4. L'Inde ne perd rien.

La France se voit créditée de réductions d'émissions correspondantes : son quota augmente d'autant.

Au contraire de l'application conjointe, le pays où se déroule le projet ne perd pas de quotas, puisqu'il n'a pas pris d'engagements chiffrés. Il y a ainsi un risque de " collusion ". Les réductions d'émission doivent donc être certifiées par des experts indépendants, sous la supervision d'un organe spécifique de nature multilatérale.

Par ailleurs, pour être prises en compte, les émissions devront correspondre à " des effets, réels, mesurables et à long terme du point de vue du changement climatique ".

Une part du produit financier des crédits d'émission sera réservée à la couverture des coûts administratifs de gestion du dispositif et à l'attribution d'une aide aux pays en développement particulièrement vulnérables au changement climatique.

V. LE FONCTIONNEMENT CONCRET DE CES MÉCANISMES D'ÉCHANGE, QUI SOULÈVENT DES DIFFICULTÉS CONSIDÉRABLES, DEVRA ÊTRE NÉGOCIÉ AVANT LA FIN DE L'AN 2000

1. Le " calendrier de Buenos Aires "

Lors de la conférence de Buenos Aires (1998), les parties à la convention cadre sur le changement climatique se sont accordées sur un calendrier de négociation des modalités pratiques de ces mécanismes, qui avaient été largement laissées dans le flou par le protocole de Kyoto.

Après une étape intermédiaire en 1999, ces modalités devraient ainsi être négociées avant la fin de l'an 2000, dans le cadre d'un sommet sur le climat qui pourait se tenir à partir d'octobre 2000, c'est-à-dire au moment où la France exercera la présidence de l'Union européenne.

Le résultat de ces négociations conditionnera vraisemblablement la ratification du protocole de Kyoto, donc son entrée en vigueur.

Certains des experts auditionnés expriment toutefois des doutes quant à la possibilité de finaliser un accord avant la fin de l'an 2000, compte tenu de l'ampleur des problèmes en suspens.

2. Le fonctionnement pratique de ces échanges soulève des difficultés considérables

Les négociations relatives aux modalités pratiques des mécanismes de flexibilité devront notamment prévoir des mécanismes de contrôle et de sanction, qui constitueraient à bien des égards une novation à l'échelle internationale.

Le dispositif de sanctions prévu par le protocole de Montréal sur les CFC, qui reposait sur des sanctions commerciales (comme l'interdiction d'importer des produits contenant des CFC en provenance des pays non signataires) est en effet inapplicable aux émissions de gaz à effet de serre : tous les produits échangés contiennent de l'énergie (donc " des rejets " de CO2) et il n'est pas envisageable de soumettre à un boycott total les pays qui ne participeraient pas à la lutte commune contre le changement climatique.

La définition de règles contraignantes se heurte en l'espèce à un dilemme cornélien :

- des sanctions suffisantes sont nécessaires pour s'assurer du respect du traité, pour éviter des comportements de passager clandestin, et surtout pour donner une valeur aux quotas d'émissions : à défaut de sanctions, les parties n'ont aucun intérêt à s'échanger des permis ou à mettre en oeuvre des projets de développement propre, ce qui réduit d'autant l'efficience de l'action collective contre le changement climatique ;

- inversement, si les sanctions apparaissent trop dures, elle ne seront pas appliquées, ou bien les États concernés pourraient se retirer du protocole, comme l'article 27 leur en ouvre la possibilité.

· La théorie économique suggère que des sanctions financières, par exemple, l'obligation de constituer un dépôt non rémunéré auprès du Fonds mondial pour l'Environnement, éventuellement converti en amende si les dépassements persistent, pourraient constituer un optimum. Toutefois, le seul traité international prévoyant à ce jour des sanctions financières analogues est le traité de Maastricht.

· À tout le moins, il paraît nécessaire d'éviter que des pays vendent des permis dont ils ne disposent pas : face à une situation économique détériorée un gouvernement pourrait en effet être tenté de brader les quotas nationaux, sans pour autant mettre en oeuvre les politiques nécessaires pour limiter les émissions.

Pour limiter ce phénomène, il conviendrait de partager entre États vendeurs et États acheteurs le risque que les quotas nationaux des pays vendeurs ne soient finalement pas respectés, par exemple en engageant la responsabilité de l'Etat qui a acheté des permis à un pays qui ne respecterait pas ses plafonds d'émission62(*). De cette manière les acquéreurs seraient incités à faire preuve de prudence et à être vigilants quant aux mesures adoptées par leurs partenaires. À long terme, cette règle pourrait d'ailleurs conduire à l'émergence d'agences de notation, comme pour les emprunts internationaux, dont le classement pèseraient sur la valeur de marché des permis offerts par les différents États63(*).

· Outre les difficultés liées aux mécanismes de sanction, se posent également des problèmes de mesure : le protocole de Kyoto porte sur d'autres gaz que le CO2 (le méthane, le NO2, les CFC, les HFC et le SF6), dont les émissions ne peuvent être évaluées avec précision, ce qui paraît peu compatible avec le principe de quotas, et surtout avec la faculté d'échanger ces quotas.

Au total, la crédibilité du processus de Kyoto est pour l'heure incertaine, ce qui n'incite guère les pays en développement à s'y rallier.

3. Les difficultés pratiques soulevées par les mécanismes de flexibilité sont liées au principe même des quotas, et non pas aux instruments d'échange

On impute parfois aux imperfections des instruments d'échange (marchés de permis, application conjointe), les difficultés de mesure, de contrôle ou de sanction.

En fait, ces difficultés ne proviennent pas des instruments eux-mêmes, mais du choix d'une approche par des quotas : c'est le respect des quotas lui-même qui est difficile à mesurer, contrôler et sanctionner.

4. Le mécanisme de développement propre présente des risques spécifiques

Les mécanismes de développement propre, et, dans une moindre mesure, de mise en oeuvre conjointe, soulèvent des problèmes de mesure spécifiques. Ces mécanismes supposent en effet de déterminer le montant des émissions évitées par un projet précis par rapport à un scénario de référence " business as usual ". Or le niveau d'émission du scénario de référence est soumis à de grandes incertitudes : par exemple, qui sait si la cimenterie concernée par un projet de développement propre n'aurait pas été modernisée quoi qu'il advienne un ou deux ans plus tard, parce que cette modernisation aurait été rentable ?

La comptabilisation des émissions évitées donnera donc lieu à des calculs complexes, susceptibles d'accroître les coûts de transaction et de créer une incertitude préjudiciable au développement de ces mécanismes de flexibilité. " Si le scénario de référence était trop laxiste, le mécanisme de développement propre conduirait à créditer des réductions d'émissions tout à fait fictives qui porteraient atteinte aux objectifs et à la crédibilité du processus de Kyoto, si à l'inverse, la référence était très rigoureuse, on pourrait en venir à ne créditer que les réductions obtenues dans le cadre de projets très onéreux et dépourvus de viabilité économique, le mécanisme demeurant peu efficient et marginal "64(*).

Lors du sommet de Buenos Aires, la France a par ailleurs souligné plusieurs risques spécifiques liés au mécanisme de développement propre65(*) (MDP) :

- le mécanisme pourrait s'avérer un frein à l'adoption, à terme, d'objectifs quantifiés par les pays en développement (bénéficiant déjà du MDP sans contrepartie, les pays en développement n'ont plus intérêt à souscrire des engagements précis) ;

- ce mécanisme pourrait paradoxalement les inciter à conserver des politiques inefficaces et peu favorables à l'environnement, dans le seul but de conserver un gisement de projets de réduction à bas coût leur permettant d'attirer des financements en provenance de pays du Nord66(*) ;

- un afflux trop grand de crédits d'émission en provenance des pays en développement pourrait parallèlement conduire les pays industrialisés à s'affranchir de tout effort domestique sérieux. La lutte contre l'effet de serre se traduirait alors par des transferts financiers Nord/Sud à l'efficacité incertaine, sans prise de conscience des enjeux liés au changement climatique dans les pays industrialisés ;

- les transferts liés au mécanisme de développement propre pourraient servir de prétexte à certains pays du Nord pour réduire à due proportion leur aide au développement, ce qui aurait un effet désastreux sur l'implication des pays en développement dans la lutte contre le changement climatique ;

- enfin, le MDP requiert une bonne administration dans les pays du Sud " car ce que l'on vend, c'est finalement du vent " (Olivier GODARD).

La mise en oeuvre du mécanisme de développement propre est toutefois hautement souhaitable.

En effet, ce mécanisme favoriserait la diffusion de technologies propres. Surtout, le MDP est le seul instrument prévu pour infléchir efficacement les choix énergétiques des pays en développement.

La mise en oeuvre du MDP pourrait en outre conduire à des mesures très rapides, puisque les réductions d'émissions certifiées durant la période 2000-2007 pourront être utilisées pour les obligations de la période 2008-2012.

Enfin, ce mécanisme est potentiellement source d'efficience collective puisque les gisements de réduction d'émissions les moins coûteux se trouvent aujourd'hui dans les pays en développement : le MDP pourrait donc être fortement gagnant-gagnant.

Il est donc nécessaire d'encourager les expériences de projets de développement propre, afin d'établir au plus tôt une " banque " d'expériences facilitant la définition de scénarios de référence, renforçant la confiance des investisseurs dans le système et abaissant les coûts de traitement des dossiers67(*).

La Banque mondiale met ainsi sur pied un " fonds prototype carbone ", qui est destiné à tester les mécanismes de mise en oeuvre conjointe et de développement propre. Ce fonds sera ouvert aux pays intéressés, moyennant une mise de fond initiale de 10 millions de dollars, ainsi qu'aux entreprises internationales, moyennant un ticket d'entrée de 5 millions de dollars. La Norvège, la Finlande, la Suède, la Suisse, les Pays-Bas et un certain nombre d'entreprises ont d'ores et déjà décidé d'y participer68(*).

Il conviendrait d'inciter les entreprises françaises à participer à ce type d'expérience afin de se bâtir une expertise en matière de projets de développement propre. Cette expertise leur permettrait en effet de participer à l'élaboration des règles de calcul des réductions d'émissions et leur faciliterait à long terme l'accès aux marchés publics des pays en développement, qui intégreront de plus en plus une composante liée au mécanisme de développement propre.

La Commission européenne suggère par ailleurs d'accroître l'efficacité et la rentabilité du mécanisme de développement propre en instaurant la négociabilité des certificats issus des projets.

VI. LE DÉVELOPPEMENT DES ÉCHANGES DE PERMIS D'ÉMISSION SOULÈVE DES INQUIÉTUDES LÉGITIMES

1. Les marchés de permis pourraient constituer une désincitation à la maîtrise des émissions pour les pays industrialisés

Le recours aux marchés de permis par les pays industrialisés pourrait réduire leurs incitations à développer des technologies propres, d'une part, à infléchir leurs choix publics pour maîtriser les émissions de gaz à effet de serre, d'autre part. Il pourrait en résulter des choix intertemporels sous-optimaux : en édifiant aujourd'hui des infrastructures voraces en énergie et en ralentissant les progrès d'efficacité énergétique, on accroîtrait d'autant le coût futur de maîtrise des émissions.

Le fait que les principaux pays industrialisés puissent pour partie remplir leurs engagements sur la période 2008-2012 en achetant des quotas excessivement généreux alloués aux pays en transition est en outre de nature à renforcer cette désincitation et à décrédibiliser le processus international de lutte contre le changement climatique.

Le choix de l'année 1990 comme période de référence est en effet très favorable aux pays en transition, en particulier à l'Ukraine et à la Russie : cette année correspond à un moment où ces pays consommaient et gaspillaient beaucoup d'énergie. Depuis lors, leurs émissions de CO2 ont beaucoup baissé. Les objectifs qui leur ont été accordés à Kyoto (0 % pour la Russie sur la période 2008-2012 par rapport à 1990) sont donc très laxistes : même si la Russie et l'Ukraine ne prennent aucune mesure pour limiter leurs émissions de gaz à effet de serre, il est probable que ces pays disposeront de l'ordre de 100 millions de tonnes de carbone de quotas excédentaires (soit l'équivalent des émissions actuelles de la France).

Au total, la signature par ces pays du protocole de Kyoto a ainsi été obtenue au prix d'un " cadeau " dont la valeur pourrait atteindre 5 à 20 milliards de dollars par an à partir de 200869(*).

Cet " Air chaud "70(*) réduit la crédibilité du processus de Kyoto. Cependant, en permettant aux pays de l'OCDE d'acheter des permis ne correspondant pas à des réductions effectives des émissions, cela ne résulte pas du principe des échanges, mais de l'inéquité de la répartition initiale des quotas.

En effet, si on limitait les échanges et que la Russie et l'Ukraine ne pouvaient vendre en 2008-2012 leurs quotas excédentaires, ces pays pourraient en reporter le bénéfice sur les périodes postérieures à 2012, c'est-à-dire réduire d'autant leurs efforts ultérieurs de maîtrise des émissions. A long terme, cela reviendrait au même pour la concentration de gaz à effet de serre dans l'atmosphère.

2. La mise en place de marchés internationaux de permis d'émissions pourrait s'accompagner de conflits et de distorsions de concurrence

Compte tenu des difficultés pratiques évoquées précédemment, les marchés de permis d'émission seront inévitablement imparfaits, ce qui pourrait occasionner des conflits et des litiges de nature à favoriser les pays les plus " forts " à l'échelle internationale. En particulier, si le nombre de vendeurs ou d'acheteurs effectifs était réduit, il est à craindre que les échanges de permis ne soient utilisés comme " arme politique ".

Par ailleurs, certains États pourraient être tentés de manipuler l'allocation interne des permis négociables pour donner un avantage à leurs entreprises nationales.

Les modalités d'allocation interne des permis peuvent en effet exercer un impact sensible sur les coûts de production de certaines unités industrielles, comme l'illustre l'exemple ci-dessous; emprunté à Olivier GODARD71(*).



MODALITÉS D'ALLOCATION DES PERMIS ET COÛTS DE PRODUCTION

On considère deux unités sidérurgiques fictives soumises à des régimes différents pour la même contrainte de réduction des émissions (- 10 %) : la première doit acheter ses permis aux enchères, la seconde reçoit ses permis gratuitement.

Le prix d'équilibre des permis est fixé par hypothèse à 70 $/tonne de carbone, ce qui constitue une référence relativement élevée.

 
 

Unité (A)

500000°tonnes de carbone

Unité (B)

500000 tonnes de carbone

Régime national :

Permis négociables domestiques

Allocation initiale aux enchères

prix du marché : 70 $/tC

Permis négociables

domestiques

Allocation initiale gratuite

Prix du marché

Surcoûts totaux

L'entreprise doit acheter 500000 t de permis

500000 x 7 = 35 millions de $

L'entreprise doit baisser de 10 % ses émissions ou acheter 50000 t de permis
(500000 x - 10 %)

50000 x 70 = 3,5 millions de $

Surcoûts/tonne d'acier (hypothèse de prix : 417 $/tonne d'acier)

+ 8 %

+ 0,8 %

 

Le surcoût direct pour l'entreprise qui achète tous ses permis est donc de 7,2 % par rapport à sa concurrente.


Olivier GODARD souligne ainsi que " la non harmonisation des règles d'allocation initiale pour la mise en oeuvre de permis négociables domestiques pourrait affecter les conditions de la concurrence entre firmes. L'anticipation de cet impact pourrait conduire chaque pays à s'aligner sur les règles les plus avantageuses pour les firmes émettrices, c'est-à-dire l'allocation gratuite, alors que cette solution présente deux inconvénients majeurs :

- elle favorise les entreprises en place contre les nouveaux entrants ;
 

- elle prive l'État du produit de la vente des permis, au détriment des secteurs moins polluants (un État qui donne gratuitement des permis négociables aux entreprises polluantes ne peut opérer de redéploiement global au profit des secteurs non polluants, c'est-à-dire ne peut bénéficier de double dividende) ".

En outre, certains États pourraient être tentés de vendre les permis aux entreprises en place, tout en les accordant gratuitement aux nouvelles installations, ce qui constituerait une subvention déguisée aux investissements étrangers.

Enfin, des distorsions de concurrence pourraient survenir si certains États recourraient aux marchés de permis pour leurs entreprises, tandis que d'autres préféraient instaurer une écotaxe, comme l'illustre ce nouvel exemple d'Olivier GODARD.72(*)


 

INSTRUMENTS NATIONAUX DE MAÎTRISE DES ÉMISSIONS ET COÛTS DE PRODUCTION

De manière analogue à l'illustration précédente, soient deux usines sidérurgiques situées l'une en France, l'autre aux États-Unis, qui émettent chacune 500 000 tonnes de carbone.

Pour A, située en France, le Gouvernement a choisi une taxe de 600 F/tonne de carbone, compensée par une baisse des charges patronales sur les bas salaires jusqu'au niveau du SMIC. Aucun salarié de l'unité n'étant payé à ce niveau là, la compensation ne profite pas à l'entreprise, même si elle est profitable pour l'emploi dans d'autres secteurs de l'économie, en particulier ceux qui ne sont guère exposés à la concurrence internationale (services aux personnes).

Pour B, le Gouvernement a choisi l'allocation gratuite de permis négociables :

 
 
 

France

Unité (A)

500000°tonnes de carbone

États-Unis

Unité (B)

500000 tonnes de carbone

 
 
 

Objectif uniforme : réduction de 10 %

 
 

Régime national :

Taxe à 600 F/tC

+

compensation sous la forme de baisses de charges sur les bas salaires

Permis négociables

allocation gratuite de 450000t C (prix du marché : 70 $) l'entreprise B doit acheter 50000 t C

 
 

Coûts totaux :

500000t x 600 FF = 300 MF

50000 t x 70 $ = 3,5 M$ =21 MF

 
 

Surcoûts/tonne d'acier (2500 FF) :

300 F = + 12 %


21 F = + 0,8 %

 
 

Au total, il serait optimal que les instruments nationaux soient coordonnés à l'échelle internationale. Les propositions présentées à cette fin par la France au sommet de Kyoto se sont toutefois heurtées à une forte opposition des Etats-Unis, comme de certains autres États de l'Union européenne, qui souhaitaient que les modalités nationales de maîtrise des émissions demeurent du ressort de leur souveraineté.

A défaut, il serait souhaitable que les règles d'assiette des taxes ou d'allocation internes des permis pour les pays qui recourraient à ces instruments soient harmonisées à l'échelle internationale, mais un accord à ce sujet semble aujourd'hui encore hors de portée73(*).

À tout le moins, une fraction minimale de permis négociables devrait être mise aux enchères dans une procédure ouverte aux opérateurs étrangers, afin que le système des permis négociables soit " ouvert et concurrentiel ".

Il est par ailleurs nécessaire d'adapter à l'échelle européenne des règles d'allocations transparentes, non discordantes et non discriminatoires, qui soient fondées sur ces critères communs à tous les États de l'Union, comme l'y invite la Commission européenne.

3. L'Union européenne souhaite donc limiter le rôle des mécanismes de flexibilité

Les problèmes détaillés ci-dessus expliquent l'idée avancée par certains chercheurs, et officiellement soutenue par la France et l'Union européenne, de limiter la possibilité pour les pays industrialisés de recourir aux mécanismes de flexibilité, en particulier les échanges de permis.

Le Conseil européen du 6 octobre 1998 a ainsi entériné à l'échelle de l'Union le principe de la prépondérance " des politiques et mesures " (c'est-à-dire des efforts nationaux) sur les instruments de flexibilité.

L'Union propose plus précisément de limiter (" plafonner ") les échanges de permis à une fraction très réduite (de l'ordre de 5 %) des quotas nationaux. Par exemple, la France ne pourrait acheter des permis ou réaliser des projets de développement propre qu'à hauteur de 5 millions de tonnes de carbone par an74(*), soit environ un cinquième des efforts qui lui sont demandés sur le protocole de Kyoto.

VII. LA FRANCE ET L'UNION EUROPÉENNE SERAIENT TOUTEFOIS LES PRINCIPAUX BÉNÉFICIAIRES DES ÉCHANGES DE PERMIS, ET NE POURRONT SANS DOUTE PAS RESPECTER LEURS ENGAGEMENTS DE KYOTO SANS ACHETER DES PERMIS

1. La France aura besoin d'acheter des permis pour respecter ses engagements de Kyoto

Il n'existe que deux manières de réduire les émissions de CO2 :

- améliorer l'efficacité énergétique de l'économie, c'est-à-dire le ratio PIB/consommation d'énergie ;

- ou bien substituer des énergies pauvres en CO2 à des énergies riches en CO2, c'est-à-dire substituer des énergies renouvelables, de l'électricité nucléaire et de l'électricité hydraulique, à des énergies fossiles, ou bien substituer du gaz à du pétrole et surtout à du charbon.




 

TENEUR EN CARBONE DE DIFFÉRENTS COMBUSTIBLES FOSSILES :

(kg de carbone/Gigajoule)

 
 

Combustibles et carburants de synthèse

39,0

 
 

Charbon

25,8

 
 

Pétrole

20,0

 
 

Gaz naturel

15,3

 

Source : AIE (1991).

QUANTITÉS DE CARBONE ÉMISES EN FONCTION

DES TECHNIQUES DE PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ EMPLOYÉES'


(Tonnes de C02/Gigawattheure)

Centrale classique au charbon

964.0

Centrale au fuel

726.2

Centrale au gaz

484.0

Réacteurs à eau bouillante (énergie nucléaire)

7.8

Vapeur géothermique

56.8

Grosses centrales hydro-électriques

3.1

Énergie éolienne

7.4

Énergie photovoltaïque

5.4

Bois (exploitation écologiquement rationnelle)

-159.92

1. Sont comptabilité les émissions liées à l'extraction des combustibles, à la construction des installations et au fonctionnement des équipements.

2. L'exploitation viable de la biomasse peut se traduire par des émissions négatives de carbone du fait que les racines et diverses parties non récoltées demeurent sur place. Les émissions de carbone provenant des engrais, pesticides et combustibles fossiles employés au stade de la production sont pris en compte dans l'analyse (voir San Martin, 1989).

Source : AIE (1991).

Or les marges de manoeuvre de la France en terme de substitution sont très faibles. En effet, l'essentiel de notre électricité électrique est d'ores et déjà d'origine nucléaire ou hydraulique, donc n'émet pas de CO2, et la fermeture des dernières centrales électriques au charbon pourrait soulever des problèmes sociaux : ces centrales sont en effet souvent situées dans des bassins d'emplois en difficulté75(*).

En France, la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre reposera donc sur l'amélioration de l'efficacité énergétique : les travaux de projection du Commissariat général du Plan76(*) suggèrent ainsi qu'en l'absence d'achats de permis, et sous l'hypothèse d'une croissance moyenne de 2,3 % par an d'ici 2010, la France devait améliorer son efficacité énergétique de 2,1 % par an sur la période 1997-2010 pour respecter ses engagements de Kyoto77(*).


SCÉNARIO S3 : " ÉTAT PROTECTEUR DE L'ENVIRONNEMENT " PERMETTANT À LA FRANCE DE RESPECTER
SON ENGAGEMENT DE KYOTO :

Croissance du PIB

+ 2,3 % / an

Gains de substitution

+ 0,2 % / an

Gains d'efficacité énergétique

+ 2,1 % / an

Croissance des émissions de CO2

0 %

Source : Commissariat général du Plan, 1998.

Or, selon les experts du ministère de l'Industrie auditionnés par votre rapporteur, il s'agit là d'un rythme de progrès de l'efficacité énergétique jamais atteint dans aucun pays sur longue période et une fois et demi plus rapide que celui réalisé après le premier choc pétrolier.



GAIN ANNUEL D'EFFICACITÉ ÉNERGÉTIQUE EN FRANCE DEPUIS 50 ANS

(en % par an)

1946-1959

+ 1,2 %

1960-1973

0 %

1974-1989

+ 1,4 %

1990-1996

- 0,5 %

1974-1996

+ 0,74 %

Source : Ministère de l'Industrie, 1999.

Par surcroît, le contexte économique actuel est peu favorable aux investissements en économie d'énergie :

- les prix des énergies fossiles sont très bas. En terme réels, le prix du pétrole est ainsi revenu au niveau atteint durant les années 1960 (avant le premier choc pétrolier), c'est-à-dire une période où la France n'éprouvait aucune incitation à économiser de l'énergie ;

- le niveau des taux d'intérêt réels est plus élevé en France aujourd'hui que dans les années 1970.

Au total, la rentabilité financière des investissements en économie d'énergie est actuellement réduite, d'autant plus que les investissements les plus pertinents ont déjà été effectués : avec la Suède, la France est aujourd'hui l'un des pays au monde les plus efficaces pour l'utilisation de l'énergie.

À l'instar de la plupart des autres pays industrialisés, la France ne pourra donc, sauf ralentissement durable de la croissance, respecter ses engagements de Kyoto sans importer des permis grâce aux mécanismes de flexibilité.

Cela est encore plus vrai si la France choisit de " sortir du nucléaire " : le parc nucléaire français représente en effet une " économie " de 25 millions de tonnes de carbone émis par rapport à des centrales thermiques classiques, soit près de 25 % des émissions françaises de 1990.

A moins d'un " miracle technologique " ou d'un accident pour la croissance économique, l'ambition de certains écologistes de refuser le développement des mécanismes d'échange de permis et simultanément de " sortir du nucléaire ", ne permettrait donc sans doute pas à la France de respecter et de prolonger ses engagements de Kyoto, sauf à un coût économique déraisonnable.

Le respect du principe de précaution invite donc la France à accepter le principe des échanges de permis, dont elle pourrait avoir besoin d'ici 2008-2012.

Comme le souligne Olivier GODARD, dans le rapport du Conseil d'analyses économiques sur " La fiscalité de l'environnement78(*) ", " refuser ou entraver le commerce des permis d'émission empêcherait notre pays de recouvrer la maîtrise démocratique de ses choix énergétiques futurs [c'est-à-dire l'enfermement dans le " tout nucléaire "] et pourrait lui imposer une gestion difficile du manque de maîtrise de la croissance des transports routiers ".

2. Rationner les échanges des permis serait peu efficient, et pénaliserait surtout l'Union européenne

Les simulations réalisées à l'aide de modèles macroéconomiques rejoignent le diagnostic précédent en suggérant que :

- la mise en oeuvre des mécanismes de flexibilité pourrait diviser d'un facteur 2 ou 3, les coûts macroéconomiques des engagements de Kyoto pour les pays industrialisés ;

- parmi les pays industrialisés, l'Union européenne et le Japon seraient les principaux bénéficiaires des échanges de permis. Ce résultat est d'ailleurs très intuitif : l'Union européenne et le Japon étant déjà très économes en énergie, il leur serait plus coûteux de rechercher de nouvelles économies chez eux que de financer des réductions d'émissions dans d'autres pays, sans que cela soit plus efficace pour l'environnement ;

- enfin, les mécanismes de flexibilité seront gagnants-gagnants, c'est-à-dire qu'ils bénéficieraient aussi aux pays en développement et aux pays en transition : directement, via l'afflux de financements en provenance des pays de l'OCDE ; indirectement parce que la mise en oeuvre flexible du protocole de Kyoto profiterait à la croissance des pays industrialisés :



GAINS MACROÉCONOMIQUES POTENTIELS DES MÉCANISMES DE FLEXIBILITÉ
(BULLES, MARCHÉS DE PERMIS, MÉCANISMES DE DÉVELOPPEMENT PROPRE,
MISES EN oeUVRE CONJOINTES)

 

Coût des engagements de Kyoto
selon divers scénarios
(écart du PIB en 2010 par rapport à un scénario sans mesures, en %)


Gains potentiels en % du PIB en 2010 résultant

 

pas d'échange entre grandes zones de l'annexe I

échanges entre pays de l'annexe I

échanges entre tous les pays

des échanges entre pays de l'annexe I

des échanges à l'échelle mondiale

Union européenne

- 0,8

- 0,4

- 0,2

+ 0,4

+ 0,6

Japon

- 0,9

- 0,4

- 0,2

+ 0,5

+ 0,7

Etats-Unis

- 0,4

- 0,3

- 0,2

+ 0,1

+ 0,2

Russie, Ukraine, CEI, Etats Baltes


- 0,1


3,0


1,3


+ 4,0


+ 2,3

Ensemble du Monde

- 0,7

- 0,2

- 0,1

+ 0,5

+ 0,6

Source : Centre de développement de l'OCDE, modèle GREEN, 1998.

Pour fixer quelques ordres de grandeur, ces simulations suggèrent que le coût annuel de la prévention du risque climatique pourrait être de l'ordre de 80 milliards de francs aux alentours de 2010 en France, si la France renonçait aux mécanismes de flexibilité.

On peut toutefois proposer une estimation plus modérée en partant des scénarios énergétiques pour la France élaborés en 1998 par le Commissariat Général du Plan : dans le scénario médian (S2), c'est 15 millions de tonnes de carbone que la France émettrait en 2010 en excès de ses objectifs de Kyoto. Pour un coût moyen de réduction des émissions de 800 F/tonne, cela représenterait une dépense annuelle de 20 milliards de francs.

Si on laissait les mécanismes de flexibilité jouer pleinement pour mettre à profit les solutions de réduction des émissions les moins coûteuses, les coûts totaux de maîtrise des émissions pourraient être réduits au moins d'un facteur 3 " (c'est-à-dire limités entre 6 et 15 milliards de francs par an79(*)).

Par ailleurs, les Etats européens auraient plus à craindre des distorsions de concurrence avec un système de quotas non négociables, qu'avec un système ouvert et concurrentiel de permis négociables. Les pays, comme la France, dont l'industrie est très ouverte, donc très exposée à la concurrence internationale, n'ont donc pas intérêt à entraver les échanges de permis d'émission.

Pour les mêmes raisons, la limitation du recours aux mécanismes de flexibilité serait économiquement coûteuse, et pénaliserait davantage l'Union européenne et le Japon, que les Etats-Unis, comme le suggèrent les simulations réalisées par le Massachusetts Institute of Technology.



COÛT DU PLAFONNEMENT DES ÉCHANGES À 33 % DE L'EFFORT DE RÉDUCTION80(*) DE KYOTO
(EN MILLIARDS DE $ VALEUR 1985)

 

En cas d'échanges au sein
de pays de l'Annexe I

En cas d'échanges mondiaux

Union européenne

1

4

Japon

4

10

Etats-Unis

1

3

Total pays industrialisés et en transition


4


21

Source : MIT, 1998.

En outre, limiter le recours aux mécanismes de flexibilité, c'est-à-dire rationner les échanges, poserait des problèmes techniques et administratifs : il pourrait, par exemple, être nécessaire de mettre en place une file d'attente et un système d'autorisation administrative préalable pour l'ensemble des échanges, aussi bien entre agents privés qu'entre Etats, ce qui semble difficile à gérer. Le rationnement des échanges serait donc également facteur de distorsions de concurrence et d'incertitude pour les entreprises.

Par surcroît, si les échanges étaient limités, la Russie, l'Ukraine et la Roumanie pourraient être les seuls vendeurs et ne vendre que de " l'air chaud ", c'est-à-dire les quotas en excès81(*) qui leur ont été accordés en cadeau lors du Sommet de Kyoto, et non des réductions effectives d'émissions. Ces pays vendraient ainsi seulement des réductions d'émissions qui ne leur coûteraient rien. Dans ces conditions, le prix d'équilibre des échanges de permis pourrait résulter de considérations politiques et n'avoir plus aucune signification économique. Ce prix pourrait ainsi s'avérer très volatile, ce qui brouillerait les choix d'investissements des entreprises et des collectivités publiques.

· Inversement, deux contre-arguments sont parfois avancés pour justifier le rationnement des échanges de quotas d'émission :

- le fait que la limitation des échanges de permis pénaliserait davantage les Etats-Unis, car les Américains éprouveraient de grandes difficultés à changer un mode de vie fondé sur l'utilisation intensive de l'énergie. Le rationnement des échanges, en pénalisant ainsi fortement les Etats-Unis, donnerait un avantage relatif à l'Union européenne ;

- la nécessité que les Etats-Unis, pays leader en matière de progrès technologique, s'engagent résolument dans la maîtrise des émissions de CO2. Il serait ainsi souhaitable que les Etats-Unis ne puissent réaliser l'ensemble de leurs engagements de Kyoto en achetant des permis.

Ces contre-arguments sont toutefois contestables :

- si les Etats-Unis étaient davantage pénalisés que l'Union européenne par le rationnement des permis, il s'agirait là d'une victoire à la Pyrrhus, peu favorable au développement de la coopération internationale en matière d'effet de serre ;

- si les Etats-Unis éprouvaient de grandes difficultés à maîtriser leurs propres émissions, la crédibilité du processus de Kyoto implique qu'ils puissent quand même respecter leurs obligations en " payant " une amende, sous forme d'achats de permis ;

- quoi qu'il en soit, les études82(*) de l'Agence Internationale de l'Energie (AIE) suggèrent d'une part que les Etats-Unis disposent, en raison même de leurs gaspillages actuels, de nombreux gisements d'économies d'énergie ; d'autre part, que ces gisements sont aisément mobilisables. En effet, selon l'AIE : " La demande d'énergie est en générale plus sensible aux prix en Amérique du Nord que partout ailleurs dans l'OCDE. En effet, les prix de l'énergie y sont très faibles au départ, c'est pourquoi toute taxe venant s'y ajouter produit un effet marginal plus grand sur le coût total ".

- Enfin, le montant des réductions d'émissions nécessaires aux Etats-Unis pour respecter leurs engagements de Kyoto représente 300 millions de tonnes de carbone, soit 5 % des émissions mondiales et près de trois fois les émissions françaises actuelles. Il est peu probable que les échanges de quotas d'émissions atteignent un niveau aussi élevé. Les Etats-Unis ne pourront donc, quoi qu'il advienne, s'exonérer de mesures nationales.

En conclusion, la crédibilité de long terme du processus de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre entamé à Kyoto est confrontée à deux écueils :

- le développement des échanges de quotas d'émission pourrait réduire les efforts internes des pays industrialisés ;

- mais si ces échanges sont rationnés, les pays industrialisés ne respecteront pas leurs engagements.

De ces deux maux, votre Rapporteur considère qu'il faut choisir le moindre, donc accepter le développement des échanges de quotas d'émissions.

VIII. L'UNION EUROPÉENNE DOIT DONC ENVISAGER AVEC PLUS D'OUVERTURE LES ÉCHANGES DE PERMIS D'ÉMISSION

1. Les échanges de permis d'émission pourraient être importants

Plusieurs équipes de modélisation ont cherché à simuler ce que pourraient être les échanges de permis négociables à l'horizon 2010, à partir de différents scénarii83(*). Ces travaux s'appuient sur des maquettes détaillées des économies, que les économistes appellent " modèles d'équilibre général calculables ", et qui permettent d'estimer l'impact à long terme de certaines mesures économiques.

Les ordres de grandeur issus de ces travaux doivent être regardés comme des valeurs maximales. En effet, les modèles utilisés ne peuvent prendre en compte les imperfections des échanges, en particulier les problèmes d'information des agents sur leurs coûts de dépollution et les comportements stratégiques des vendeurs et des acheteurs.

Malgré leurs limites, ces modèles fournissent des indications sur les ordres de grandeur potentiels des échanges de permis à l'horizon 2010, quelles qu'en soient les modalités pratiques (permis négociables, mise en oeuvre conjointe, bulles et mécanisme de développement propres).



PRIX DES PERMIS EN 2010 SELON DIVERS MODÈLES MACROÉCONOMIQUES
(EN DOLLARS VALEUR DE 1985 / TONNE DE CARBONE)

 

Echanges restreints
aux pays de l'OCDE

Echanges entre les pays de l'annexe I

Echanges mondiaux

Modèle GEMINI-E31

214 $

-

-

Modèle du M.I.T2.

240 $

133 $3

25 à 108 $ selon le comportement stratégique des vendeurs

Modèle GREEN de l'OCDE


-


51 $


19 $

1. Etude d'Alain BERNARD (Ministère de l'Equipement) et Marc VIELLE (Commissariat à l'Energie Atomique)

2. Massachusetts Institute of Technology.

3. 148 $ si la Russie se comporte comme un monopole " de Cournot ".

Source : Direction de la Prévision, 1998.

Le prix théorique des quotas échangés, c'est-à-dire le prix des permis ou bien la valeur des investissements pour les mécanismes de mise en oeuvre conjointe et de développement propre, s'étagerait ainsi selon les modèles entre 20 $ et 133 $ par tonne de carbone, dès lors que les échanges sont étendus aux pays hors OCDE, ce qui paraît vraisemblable.

Les experts auditionnés par votre rapporteur estiment toutefois que le prix effectif des permis pourrait plutôt s'établir dans une fourchette inférieure (de l'ordre de 20 à 70 $ par tonne de carbone), sauf collusion entre pays vendeurs, susceptible de multiplier ces prix d'un facteur 1 à 4.

Les transferts financiers internationaux liés aux diverses modalités d'échange de permis (négoce pur, mise en oeuvre conjointe, mécanisme de développement propre), pourraient ainsi atteindre des montants financiers très élevés :

- de l'ordre de 10 à 50 milliards de dollars par an en 2010 selon les simulations ci-dessous ;

- compte tenu des difficultés prévisibles de développement des échanges, de l'ordre de 3 à 15 milliards de dollars par an en 2010, selon les dires d'experts.

Ces transferts que l'on peut rapporter au montant actuel de l'aide annuelle au développement apportée par les pays de l'OCDE - de l'ordre de 50 milliards de dollars par an - bénéficieraient avant tout à la Russie, à l'Ukraine, à l'Inde et à la Chine.



FLUX FINANCIERS EN 2010 LIÉS AUX ÉCHANGES DE PERMIS
SELON DIVERS MODÈLES ÉCONOMIQUES ET DIVERS SCÉNARII


(en milliards de dollars de 1985)

 

Echanges limités aux pays de l'annexe 1

Echanges mondiaux

 

Modèle GREEN (OCDE)

Modèle du MIT1

Modèle GREEN (OCDE)

Modèle du MIT

Union européenne

- 7

- 13

- 4

- 6 à - 13

Etats-Unis

- 8

- 8 à - 13

- 5

- 10 à - 16

Japon

- 2,5

- 12 à - 13

- 1

- 3 à - 11

PECO

- 1

- 1,5 à - 3

- 1

- 2 à - 4

Russie, Ukraine

+ 21

+ 40 à + 47

+ 5

+ 5 à + 18

Chine

-

-

+ 4

+ 11 à + 19

Inde

-

-

+ 1

+ 3 à + 5

Reste du Monde

-

-

+ 2

+ 5 à + 8

1. Plusieurs scénarii.

Compte tenu de l'évolution prévisible des émissions des autres gaz à effet de serre et de la prise en compte des puits, la France pourrait pour sa part acquérir, sous forme de droits à émettre, de 10 à 20 millions de tonnes de carbone par an en 2010, selon que les progrès de notre efficacité énergétique retrouvent d'ici là leur rythme de l'après choc pétrolier (+ 1,3 % par an), ou bien leur tendance de très longue période (+ 0,7 % par an).

Sur la base d'une fourchette de prix de 20 à 100 $ par tonne de carbone, la France pourrait ainsi payer de 200 millions à 2 milliards de dollars par an pour acquérir des quotas d'émission, soit 1,2 à 12 milliards de francs par an84(*).

2. Les mécanismes d'échanges seront imparfaits

La construction de mécanismes d'échanges efficients sera lente et difficile. Les marchés des permis seront ainsi inévitablement imparfaits : ils risquent d'être instables, spéculatifs ou technologiquement contrôlés par les pays qui disposent d'une ingénierie financière performante.

Il en est toutefois de même de l'ensemble des marchés des matières premières, notamment du marché du pétrole. "  Les imperfections des marchés de produits énergétiques ne rendent pas les échanges eux-mêmes immoraux. Nul n'en réclame aujourd'hui l'interdiction et défend l'idée d'une autarcie complète. Tous les pays de la planète trouvent aujourd'hui avantage à ce qu'il existe un marché international de produits comme le pétrole, le gaz et le charbon. Or, il ne s'agit là que de carbone sous une autre forme. Ce dernier ne change pas de statut moral quand il se trouve dans des molécules de CO2 "85(*).

Plutôt que d'interdire ou de limiter le commerce des quotas de CO2, il est donc préférable de l'organiser de manière équitable, avec des règles communes empêchant certains Etats d'en profiter pour distordre la concurrence internationale.

3. L'Union européenne doit s'investir étroitement dans la définition des règles de fonctionnement des mécanismes d'échange

Les imperfections des mécanismes d'échange ne doivent donc pas conduire l'Union européenne à s'en désengager.

Au contraire, les négociateurs européens doivent s'investir étroitement dans la définitions des règles de fonctionnement des mécanismes de flexibilité, afin que les systèmes d'échange de permis soient transparents, ouverts, non discriminatoires et concurrentiels, donc équitables.

Pour ce faire, il serait notamment nécessaire que l'expertise économique des délégations européennes soit renforcée lors des sommets internationaux relatifs au changement climatique. Au contraire des Etats-Unis, les pays européens envoient en effet à ces sommets de nombreux diplomates et des spécialistes en environnement, mais trop peu d'économistes, de spécialistes des marchés financiers ou d'experts en droit économique international. En outre, les délégations européennes sont conduites par les ministres de l'environnement, alors que les représentants américains sont dirigés par M. Stuart EIZENSTADT, Sous-Secrétaire d'Etat en charge des négociations financières internationales.

CHAPITRE IV

A L'ÉCHELLE NATIONALE, ASSOCIER
VOLONTARISME POLITIQUE ET UTILISATION PRAGMATIQUE DES INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES

I. COMBINER LES INSTRUMENTS ÉCONOMIQUES AVEC PRAGMATISME

1. Pour des politiques graduelles, prévisibles et crédibles

Le rapport efficacité/coût des politiques nationales de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre sera d'autant plus élevé que ces politiques seront judicieusement échelonnées dans le temps, c'est-à-dire que leur calendrier sera adapté à la durée de vie des équipements.

DURÉE DE VIE MOYENNE DE QUELQUES ÉQUIPEMENTS

L'influence du temps

Durée de vie moyenne

Taux de renouvellement moyen/an

Ampoules électriques à incandescence


1000 à 2000 heures


50 à 100 %

Télévision

5 à 7 ans

15 à 20 %

Réfrigérateur

8 à 10 ans

10 à 12 %

Voiture automobile

8 à 10 ans

10 à 12 %

Chaudière domestique

10 à 15 ans

7 à 10 %

Procédé industriel

10 à 20 ans

5 à 10 %

Chaudière industrielle

10 à 20 ans

5 à 10 %

H.L.M.

30 à 40 ans

2,5 à 3 %

Maison individuelle

50 à 100 ans

1 à 2 %

Réseau d'eau, d'Elec ou de gaz

50 à 100 ans

1 à 2 %

Route, chemin de fer

> 100 ans

> 1 %

1 voie d'eau 1 port

100 à 300 ans

0,3 à 1 %

Source : B. Dessus " Energy strategies for sustainable development ", FPH, 1994.

D'un côté, il serait coûteux - et irréaliste - d'exiger des entreprises qu'elles installent instantanément des dispositifs de dépollution ou de demander aux ménages de changer immédiatement leurs fenêtres au profit de modèles plus économes en énergie ; de l'autre, il serait inefficace de ne pas inciter les agents privés à prendre en compte leurs émissions de CO2 lorsqu'ils modernisent leurs techniques de production, renouvellent leurs véhicules, rénovent des bâtiments ou en construisent de nouveaux.

Les mesures de réduction des émissions doivent donc s'inscrire dans la durée et être annoncées à l'avance, suivant un calendrier prévisible, afin que les ménages et les entreprises puissent intégrer efficacement la maîtrise des émissions dans leurs choix d'investissement. L'OCDE souligne ainsi86(*) que " c'est en supprimant l'effet de surprise des mesures anti-pollution que l'on réduit les coûts d'ajustement, et non pas en retardant simplement leur instauration ".

Les politiques de maîtrise des émissions doivent en outre systématiquement préparer le long terme. Les objectifs de Kyoto ne constituent en effet qu'un " point de passage " (F. MOISANS) : à long terme, nos émissions de gaz à effet de serre devront sans doute converger vers des niveaux plus faibles que ceux d'aujourd'hui, alors même que la France aura à faire face entre 2010 et 2030 à l'échéance du remplacement de son parc électronucléaire, qui risque de se traduire par une hausse des émissions liées à la production d'électricité (à moins que les centrales nucléaires en fin de vie ne soient intégralement remplacées par de nouvelles centrales nucléaires).

Les politiques de maîtrise des émissions seront par ailleurs d'autant plus lisibles, crédibles et efficientes qu'elles s'appuieront en priorité sur des instruments de marché ou sur des mesures utiles en tout état de cause (en particulier la suppression des distorsions fiscales), plutôt que sur des dispositifs administratifs (réglementations, subventions), qui s'avèrent souvent instables.

2. Pour des politiques coordonnées à l'échelle européenne

Le bilan de la coordination internationale en matière de politiques de maîtrise des émissions est pour l'heure très décevant : le protocole de Kyoto n'engage ainsi les Etats qu'à s'échanger de l'information sur leurs actions respectives, ce qui relève davantage de la surveillance mutuelle que de la coordination.

La coordination, voire l'harmonisation, des politiques nationales de lutte contre l'effet de serre répond toutefois à un triple objectif87(*) :

- minimiser les coûts économiques de maîtrise des émissions, notamment en favorisant la diffusion des meilleures pratiques ;

- limiter les distorsions de concurrence ;

- prévenir les délocalisations d'activités et les " fuites de carbone " vers les pays les plus permissifs, qui obèrent l'efficacité environnementale des politiques de maîtrise des émissions.

Au total, la coordination internationale de la maîtrise des émissions en favoriserait l'efficacité écologique, l'efficience économique et l'acceptabilité sociale.

Il serait donc souhaitable, d'une part que les grandes lignes (" les lignes directrices ") des politiques nationales de lutte contre le changement climatique soient coordonnées entre les pays industrialisés ; d'autre part, que ces politiques soient étroitement coordonnées au sein de l'Union européenne, sous peine de perturber le fonctionnement du marché unique.

3. Réduire les distorsions fiscales et réglementaires

Le Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques88(*) et le Commissariat Général du Plan89(*) ont identifié de nombreuses distorsions fiscales ou réglementaires qui concourent, parfois insidieusement, à accroître nos émissions de gaz à effet de serre.

· En premier lieu, la fiscalité des énergies primaires est déconnectée de leur contenu en CO2 :

- le charbon, qui constitue pourtant la forme d'énergie la plus polluante pour le climat, n'est pas taxé ;

- le gaz est relativement peu taxé ;



Fiscalité des combustibles

(en F / tonne de carbone)

White spirit (combustible)

771

Pétrole lampant (combustible)

749

Fuel domestique

743

FOL (teneur en soufre > 2 %)

205

FOL (teneur en soufre < 2 %)

151

Gaz naturel à usage industriel

135

Gaz naturel à usage domestique

(propane, butane)


0

Charbon

0

- l'électricité hydraulique est surtaxée. Le Commissariat général du Plan90(*) rappelait ainsi que " la taxe sur les ouvrages concédés des voies navigables d'une puissance installée supérieure à 8 000 kVA à été doublée en 1997 (de 4,24 centimes par KWh à 8,48 centimes par kWh). Cette taxe vient grever les coûts des centrales hydroélectriques alors même que ce moyen de production est le moins coûteux et le plus respectueux de l'environnement. A ce niveau de taxes, et compte tenu de la surcapacité actuelle du parc de production, il devient intéressant pour EdF d'arrêter la production hydroélectrique ".

· En second lieu, la fiscalité des carburants est déséquilibrée :



Fiscalité des carburants

(en F / tonne de carbone)

Supercarburant

6 302

Essence auto

6 049

Super sans plomb

5 887

Pétrole lampant

3 494

Gazole

3 467

Gaz carburant

823

Source : Observatoire de l'Energie d'après Dhyca, janvier 1998.

· Par ailleurs, le chauffage électrique fait concurrence déloyale à l'usage individuel du bois dans les zones rurales, où les mécanismes du fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE) subventionnent fortement les renforcements de réseaux nécessités par l'utilisation thermique de l'électricité91(*).

· De même, les mécanismes de péréquation tarifaire pour l'électricité dans les départements d'Outre-mer conduisent à y évincer les énergies renouvelables, qui seraient pourtant compétitives, compte tenu des conditions de production locales92(*). Il ne s'agit bien sûr pas de revenir sur le principe des mécanismes de solidarité et de péréquation, mais de privilégier les modalités qui ne biaisent pas les choix des consommateurs finaux et n'éliminent pas les solutions techniques les plus souhaitables du point de vue de la maîtrise des émissions.

· Enfin, plusieurs mécanismes favorisent le développement d'un habitat périurbain éloigné des services collectifs, peu dense (l'organisation de transports en commun rentables y est ainsi impossible), donc impliquant le recours systématique à la voiture individuelle pour les déplacements quotidiens :

- les écarts de pression fiscale entre les villes (qui financent les grands services collectifs), d'un côté, les communes périurbaines, de l'autre, incitent les ménages à s'établir assez loin des agglomérations, dans des habitats dispersés ;

- le fait que les frais de transport ne soient pas pris en compte pour la détermination des taux d'effort lors de l'accession à la propriété : pour pouvoir emprunter, certains ménages sont ainsi contraints de construire loin des villes où ils travaillent, dans des communes où le prix du terrain est plus faible, alors même que le cumul des charges d'emprunt et des coûts de transport s'y révèle à la longue beaucoup plus élevé ;

- le développement de la ségrégation fonctionnelle de l'espace et de la concentration de l'emploi sur quelques zones d'activité.

Il en résulte un allongement et une multiplication des trajets subis (domicile-travail, pour aller faire ses courses, pour conduire les enfants à l'école). En particulier, les trajets domicile-travail ont doublé en vingt ans, sans que cela corresponde à une évolution des préférences individuelles.

Au total, en réduisant les incitations à s'établir très loin des centres villes, le renforcement de l'intégration fiscale intercommunale et la prise en compte des frais de transports pour l'évaluation de la solvabilité des accédants à la propriété, favoriseraient la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre.

4. Différencier les politiques de maîtrise des émissions selon les secteurs d'activité

Parmi les principales activités émettrices de CO2 (l'industrie lourde, la production d'électricité, le bâtiment, les transports), il convient d'opérer une double distinction :

- entre le secteur abrité et le secteur exposé à la concurrence internationale : les charges imposées aux activités ouvertes à la concurrence internationale ne doivent pas être excessivement augmentées ;

- entre les gros émetteurs (en particulier les industries intensives en énergie) et les émissionsdiffuses " : compte tenu des coûts de transaction, les instruments comme les accords volontaires ou les permis d'émissions négociables ne sont en effet utilisables que pour des émetteurs importants et bien identifiés.



NIVEAU ET PROJECTION DES ÉMISSIONS DE CO2 PAR SECTEUR
SELON DIVERS SCENARII 93(*)
(en millions de tonnes de carbone par an)

 

1990 (niveau de référence pour le protocole de Kyoto)

1997


Scénario (S3) " Etat protection de l'environ-nement "

20101 Scénario (S2) " Etat industriel "


Scénario (S1) " Société de marché "

Industrie
dont centrales électriques

32,2
10,6

28,6
7,7

21,4
4,2

29,6
10,0

33,3
17,3

Résidentiel-tertiaire

30,0

29,2

31,1

32,7

37,5

Agriculture

2,6

2,5

2,6

2,7

2,7

Transports

39,7

43,3

46,1

54,0

57,5

TOTAL

104,5

103,6

101,3

119,0

131,1

1. Sur la base d'une durée de vie de 40 ans pour les centrales nucléaires.

Source : Commissariat général du Plan et ministère de l'Industrie.

Ces considérations invitent schématiquement à combiner les instruments économiques de maîtrise des émissions de la manière suivante :



 

Gros émetteurs :

unités industrielles importantes

centrales électriques

grandes collectivités territoriales

Petits émetteurs :

PME

particuliers

petites collectivités territoriales

Secteur exposé

(industrie, agriculture, transports internationaux de marchandises)

Engagements volontaires

Permis négociables

Aide au diagnostic

Normes

Subventions


Secteur abrité

(résidentiel, tertiaire, transports de personnes)

Permis négociables
Taxation
Réglementation
Subventions


Aide au diagnostic

Taxation
Réglementation
Subventions

5. Privilégier la vérité des prix dans le secteur des transports

Ciblées sur l'amélioration de l'efficacité énergétique des véhicules, les politiques antérieures de maîtrise de l'énergie dans le secteur des transports se sont avérées peu efficaces.

En effet, les émissions de CO2 liées au secteur des transports sont actuellement en forte croissance : l'amélioration des moteurs est plus que compensée par l'allongement des trajets domicile-travail, par la désaffection pour les transports en commun, par le développement de la puissance et de l'équipement moyen des véhicules, par l'augmentation de la vitesse moyenne des automobilistes, enfin par la diffusion du " juste à temps " (ce qui multiplie les livraisons). Les progrès des moteurs sont ainsi neutralisés par l'évolution des comportements.

Au total, l'efficacité énergétique (c'est-à-dire le ratio production de services/consommation d'énergie), se dégrade continûment dans les transports, alors qu'elle stagne dans le bâtiment et qu'elle s'améliore de 3 % par an dans l'industrie.

Pour maîtriser la hausse des émissions dans le secteur des transports, il sera donc indispensable d'agir de manière cohérente sur l'offre et la demande de transport.

Le tableau ci-après1 montre l'importance du choix modal sur la consommation d'énergie :



Voyageurs interurbains

Voyageurs km/kep2

Automobiles (2,45 voyageurs/véhicule)
Autocar
SNCF grandes lignes/TGV
SNCF régional
Air intérieur
Air international

40
61,1
66,2/72,5
40,6
19
17

Voyageurs intraurbains

Voyageurs km/kep

Automobile (1,25 voyageur/véhicule)
Métros lourds (type RATP)
SNCF banlieue Ile-de-France/RER
Autocar (RATP/autres réseaux)
Métros légers de type Val

16,7
53,7
51,8/54,8
43,6/38,3
22

Marchandises

Tonnes km/kep

Route : charge utile inférieure à 3 t
Route : charge utile supérieure à 3 t
dont Maxicode
Train complet
Wagon isolé

2,7
16,6
57,6
129,9
60,2

1. Source : Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France, rapport du Sénat n° 439, 1997-1998

2. Kilo équivalent pétrole.

Il est ainsi souhaitable de promouvoir l'offre de transports économes en énergies fossiles :

- en réduisant les distorsions de concurrence au détriment des transports ferroviaires et fluviaux, qui résultent de l'inobservation de la réglementation relative au transport routier, notamment en matière de sécurité et de droit du travail ;

- en développant les transports collectifs urbains, en particulier les tramways ;

- en accélérant la construction du réseau de TGV94(*) ;

- en facilitant la circulation à vélo ;

- en subventionnant les véhicules électriques.

Il convient aussi d'agir sur la demande, en restituant au consommateur final un " signal de prix ", c'est à dire un niveau de taxation qui intègre graduellement l'ensemble des externalités négatives pour la collectivité liées au choix de son mode de transport :

- en modulant la fiscalité des véhicules selon leurs émissions de gaz à effet de serre. Parmi les pays développés, la France se singularise en accordant des abattements de vignette aux véhicules anciens (qui sont plus polluants), et aux véhicules diesel ;



Consommation des voitures particulières selon l'année de mise en circulation1
en 1994 (1/100 km)

Age des véhicules

Tous carburants

Essences

Gazole

1 an

7,1

7,9

6,6

2 ans

7,4

8,1

6,6

3 ans

7,3

8,1

6,6

4 ans

7,7

8,3

6,5

5 ans

7,7

8,4

6,4

6 ans

7,7

8,5

6,4

7 ans

7,8

8,4

6,7

8 ans

8,0

8,3

6,9

9 ans

8,4

8,7

6,5

10 - 11 ans

8,5

8,9

6,9

12 - 14 ans

8,9

9,2

7,0

15 ans et plus

9,6

9,8

8,2

Source : Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France.

- en réduisant l'écart de taxation entre l'essence et le diesel ;

- en s'efforçant d'imputer aux consommateurs le coût collectif (bruit, congestion, pollution urbaine) de l'usage de l'automobile en ville, au travers des frais de stationnement notamment.

Cette évolution fiscale devra être coordonnée au niveau européen. Elle ne devra pas se faire au gré des besoins budgétaires, ni servir de prétexte à une hausse des prélèvements obligatoires : le produit des taxes supplémentaires devra être ristourné. Enfin, les professionnels (transporteurs routiers, agriculteurs) devront bénéficier d'un traitement différencié.

LES PRINCIPES D'UNE FISCALITÉ DES CARBURANTS EFFICACE95(*)

Des principaux rapports concernant la prise en compte des effets environnementaux des carburants (rapports " Brossier ", " Boiteux " et " Orfeuil "), on doit retenir quelques conclusions simples.

Les évaluations des coûts environnementaux du transport ne font pas l'objet d'un consensus. De nombreuses études donnent des résultats très divers et difficilement conciliables quant à l'importance des coûts à prendre en compte.

Certaines grandes conclusions restent cependant valables quelles que soient les études :

· le coût social du gazole est sensiblement égal (voire légèrement supérieur) à celui de l'essence sans plomb. Il n'y a donc aucune justification économique à l'écart de taxation entre le gazole et le super sans plomb.

· les coûts du transport (environnement, congestion) sont très différents selon que la circulation a lieu en zone urbaine ou en rase campagne.

· le progrès technique sur la conception des véhicules automobiles est tel que les coûts sociaux sont différents en fonction de l'âge des véhicules.

Ces conclusions nous fournissent des guides pour une évolution des différentes taxes qui existent sur les carburants et de façon plus générale sur le transport.

Les instruments fiscaux auxquels on peut songer sont nombreux : fiscalité sur les carburants, vignette automobile, prix des parkings, péages urbains, etc. Tous ne permettent pas de traiter les mêmes questions et ne présentent pas les mêmes caractéristiques (la TIPP a l'avantage d'être approximativement proportionnelle à la pollution émise et est simple à mettre en oeuvre. En revanche, contrairement au péage urbain, elle ne peut être différenciée selon le lieu - ou même l'heure - de circulation). Seul un mélange adapté des différentes mesures fiscales permettra de prendre en compte aussi parfaitement que possible l'ensemble des coûts sociaux de la circulation automobile.

Les axes de réflexion que l'on peut dégager sont les suivants :

· les coûts liés aux nuisances environnementales et à la congestion étant en partie au moins proportionnels à la consommation d'essence, la TIPP est un bon moyen de prendre en compte une grande partie des coûts sociaux de la route.

· les coûts sociaux du super sans plomb et du diesel étant sensiblement identiques, il convient d'aligner progressivement la fiscalité du gazole sur celle de l'essence sans plomb.

· plusieurs pistes sont ouvertes pour prendre en compte l'écart de coûts sociaux entre la circulation en ville et la circulation en dehors des zones urbaines (liés à la fois à l'effet des pollutions locales et à la présence en un endroit, et non à l'importance de la circulation) : la limitation des possibilités de parking en ville ou l'augmentation du prix sur les parkings, la vignette donnant le droit de circuler en ville, etc.

· la vignette paraît être l'instrument le mieux adapté pour prendre en compte l'écart de coûts sociaux entre les véhicules anciens et les véhicules plus récents. Ainsi, en Allemagne, le prix de la vignette est largement différencié en fonction des caractéristiques polluantes des véhicules (âge, type de carburant, utilisation d'un pot catalytique, etc). En France, les grilles tarifaires actuelles sont favorables aux véhicules les plus anciens, fonctionnant comme une subvention implicite à la détention de véhicules polluants. Ce biais a été en partie seulement redressé, en supprimant l'abattement de 50 % pour les véhicules de plus de 5 ans.

6. Privilégier les incitations publiques et la réglementation pour le secteur résidentiel-tertiaire

Les émissions de CO2 du secteur résidentiel-tertiaire (habitations, bureaux) sont très inertes. En effet, le taux de renouvellement du parc immobilier est de l'ordre de 1 % par an. Dans ce secteur, les mesures de maîtrise des émissions de CO2 relatives aux bâtiments neufs exercent donc un impact très lent. Cet impact est toutefois cumulatif.

En outre, il existe dans le bâtiment ancien un gisement important d'économies d'énergie (donc de réduction des émissions de CO2). L'exploitation de ce gisement serait riche en emploi : le contenu en emploi des opérations de rénovation et de réhabilitation est en effet particulièrement élevé. Par surcroît, la rénovation énergétique des bâtiments anciens réduirait dans des proportions significatives les charges qui pèsent sur les ménages les plus démunis.

Pour mobiliser efficacement ces gisements de réduction des émissions, les politiques publiques devront combiner l'ensemble des instruments économiques et fiscaux disponibles.

La taxation des émissions de CO2 pourrait ainsi donner un signal de prix et accroître la rentabilité des investissements d'économie d'énergie, mais elle ne sera efficace que si elle s'accompagne :

- de subventions aux efforts de maîtrise de l'énergie des bailleurs sociaux ;

- d'incitations ciblées à l'amélioration de l'efficacité énergétique des logements et des bâtiments, au développement de la cogénération, à la promotion de la filière bois ;

- de la suppression des distorsions de prix au détriment de l'usage du bois ou des formes locales de production d'électricité ;

- l'accentuation des déductions fiscales pour gros travaux sur les opérations de rénovation et de réhabilitation qui présentent une utilité collective manifeste, et plus particulièrement sur les travaux qui réduisent la consommation d'énergie ;

- du contrôle de la réglementation existante dans le secteur résidentiel. Le Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques96(*) relevait que pour engager dans la voie de l'accession à la propriété des ménages aux revenus très faibles, les autorités publiques donnent aujourd'hui la priorité à la maîtrise des coûts de construction au détriment du contrôle de l'application de la réglementation, quand bien même le surcoût d'investissement correspondant se traduirait par une réduction du coût d'usage global du logement. Il en résulte que plus des deux tiers de ces ménages ne respectent pas les règles d'isolation lorsqu'ils construisent une maison individuelle dont ils sont maîtres d'ouvrage, au risque d'être mis en difficulté par la facture ultérieure d'énergie. Le Comité d'évaluation recommandait notamment que " soit instauré un mode de contrôle systématique simplifié lors de la construction de maisons individuelles bénéficiant d'une aide à l'accession à la propriété (à l'instar du label Qualitel, nécessaire pour accéder à des financements privilégiés dans le logement locatif social) ".

- de la simplification et du renforcement de la réglementation relative aux bâtiments tertiaires. Le Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques97(*) remarquait ainsi que d'un côté, " il existe un décalage injustifié entre les normes affichées pour les logements et celles (moindres) qui s'appliquent au tertiaire " ; de l'autre, " les exigences réglementaires concernant les équipements ne paraissent appliquées complètement que dans 5 % des cas ". Au total, la réglementation relative aux performances énergétiques des bâtiments tertiaires est ainsi à la fois insuffisamment exigeante et peu appliquée. Ce paradoxe ne résulte pas selon le Comité interministériel " d'une volonté d'économiser sur l'investissement, mais d'une mauvaise compréhension de la réglementation ou d'une négligence dans son application ". Il est vrai que nombre d'exigences actuelles sont peut-être inutiles. Il convient donc simultanément de renforcer et de simplifier la réglementation applicable aux bâtiments tertiaires, tout en développant les contrôles, non pas tant pour sanctionner les contrevenants, que pour expliquer les avantages de l'application des prescriptions réglementaires ;

- de la généralisation, par voie réglementaire, des double vitrages faiblement émissifs ;

- de l'établissement de normes minimales pour la performance énergétique des appareils électroménagers, afin d'exclure du marché les produits les moins performants, qui constituent souvent un " piège " pour les consommateurs les plus modestes ou les moins avertis : parfois peu onéreux à l'achat, ils peuvent se révéler beaucoup plus coûteux à la longue (le coût d'usage d'un congélateur dépend davantage de ses performances énergétiques et de sa durée de vie, que de son prix d'achat) ;

7. Privilégier les engagements volontaires et l'accès aux marchés de permis pour les industries à haut contenu énergétique

· Pour les émissions diffuses du secteur industriel, le recours à la taxation des émissions de CO2 et, dans une moindre mesure, à la réglementation et aux incitations publiques, pourrait favoriser à long terme la maîtrise des émissions sans coûts pénalisants pour les entreprises, surtout si celles-ci se voient par ailleurs redistribuer le produit d'une taxe sur le CO2 sous la forme d'allégements de charges sociales.

Il serait par ailleurs souhaitable que les PME bénéficient d'aides au diagnostic énergétique et de mécanismes de garantie pour les emprunts afférents à leurs investissements de maîtrise de l'énergie.

· En revanche, ces instruments seraient peu adaptés à la maîtrise des émissions des entreprises industrielles très intensives en énergie (sidérurgistes, cimentiers, chimistes, pétroliers, producteurs d'électricité, déchetiers...).

Il est préférable que ces entreprises, qui concentrent sur quelques centaines de sites près de 80 % des émissions de CO2 du secteur industriel, puissent accéder à un marché national ou communautaire de permis d'émission, interconnecté à terme avec les marchés internationaux de permis.

Ce marché pourrait d'ailleurs être ouvert à d'autres gros émetteurs, comme des collectivités locales ou des groupements locaux (SIVOM, SIVU)98(*).

Cet accès pourrait être la contrepartie d'engagements volontaires chiffrés de maîtrise des émissions.

Certes, l'allocation initiale des permis soulèverait des difficultés (et des enjeux financiers) considérables, qui donnent par avance le " tournis " aux administrations concernées. Des quotas " laxistes " alloués gratuitement pourraient en effet donner à nos industriels un avantage compétitif, mais au détriment des autres activités économiques et des consommateurs, comme de l'allocation optimale des ressources : cela s'analyserait en effet comme une subvention à l'exportation pour les activités polluantes, financée par prélèvement sur les consommateurs ou sur les autres entreprises. En outre, une allocation trop généreuse pourrait susciter des contentieux à l'O.M.C. et avec la Commission européenne (dans le cadre du contrôle des aides d'Etat).

Ces remarques plaident en faveur d'échanges de permis coordonnés au niveau communautaire.

Quoi qu'il en soit, à défaut d'une taxe sur les émissions de CO2 coordonnée à l'échelle des pays de l'OCDE, le développement d'un marché national ou européen de permis constitue le seul instrument qui concilie l'efficience économique, la nécessité d'inciter ces gros émetteurs à maîtriser leurs émissions, et la volonté légitime de ne pas pénaliser nos entreprises industrielles par rapport à leurs concurrents internationaux.

L'existence d'un marché national ou communautaire de permis pourrait en outre " révéler des prix ". Cela faciliterait la prise de décision publique en matière d'effet de serre.

Par ailleurs, la France et la Communauté européenne ont vivement intérêt à mettre sur pied leur propre régime de marchés de permis, afin de démontrer leur détermination à maîtriser leurs émissions de gaz à effet de serre, et surtout d'acquérir une expérience précieuse en matière de négoce de droits d'émissions.

L'Union et les entreprises européennes seraient ainsi mieux préparées au démarrage des échanges internationaux de permis en 2008.

L'Union bénéficierait surtout d'un poids plus grand pour l'élaboration des règles et des modalités pratiques de fonctionnement de ces échanges.

Enfin, le développement de marchés de permis au sein de l'Union européenne favoriserait à terme l'Europe comme place d'échange, avec pour avantages des créations d'activités et d'emplois, d'une part ; une capacité de contrôle de ces échanges renforcée, d'autre part.

II. INFLÉCHIR LES CHOIX COLLECTIFS

1. Informer les citoyens

La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre affectera des choix privés sensibles en termes de liberté individuelle, comme ceux relatifs à l'habitat et au transport : le choix des caractéristiques de son domicile ou de son mode de déplacement est moins la résultante d'un calcul économique que l'expression d'une liberté. La lutte contre l'effet de serre ne se décrétera donc pas, et les instruments économiques de maîtrise des émissions ne seront vraiment efficaces que s'ils s'accompagnent d'une prise de conscience collective des enjeux liés au changement climatique.

Or, le changement climatique est peu visible, donc peu mobilisateur, et les citoyens sont insuffisamment sensibilisés pour accepter d'infléchir certains comportements. Le renforcement de l'information des citoyens est donc un préalable nécessaire à la mise en oeuvre d'instruments économiques. Cette information doit porter sur les causes du changement climatique, sans pour autant stigmatiser les pollueurs contraints. Elle doit également attirer l'attention sur les conséquences prévisibles du changement climatique, notamment pour certains espaces naturels appartenant à notre patrimoine national, comme la Camargue.

Il reviendra ensuite aux pouvoirs publics de faciliter l'identification des possibilités d'économies d'énergie par les entreprises, comme par les particuliers.

En effet, la maîtrise de l'énergie est un thème qui a très largement disparu du débat public, et l'énergie est redevenue pour la très grande majorité des entreprises et des consommateurs un poste budgétaire relativement faible ou " diffus ", si bien qu'ils ne sont pas spontanément incités à rechercher les informations nécessaires pour réduire leur facture énergétique.

Le rapport de la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France99(*) remarquait ainsi " qu'en dix ans, la température moyenne des logements est passée de 19 à 21 degrés, soit une augmentation de la consommation de 14 %, qui a annulé l'effet des économies d'énergie résultant des travaux d'isolation. Il faut y voir les conséquences de la crise économique, mais aussi le manque d'information et de motivation"100(*).

Il convient donc de promouvoir énergiquement :

- la diffusion des ampoules les plus efficientes pour l'éclairage résidentiel et l'éclairage commercial. Il ne s'agit pas là d'une mesure anecdotique : l'Agence internationale de l'énergie (AIE) souligne que cette diffusion pourrait réduire de plus de 4 % les émissions de CO2 des pays industrialisés, tout en étant économiquement rentable. Dans le cadre du contrat d'entreprise signé entre l'État et EDF pour la période 1997-2000, qui demande à EDF de " proposer à ses clients des équipements et des solutions électriques plus performantes assortis de conseils d'utilisation... ", EDF et l'ADEME ont ainsi conduit une campagne nationale de promotion de l'éclairage performant. Mais ces efforts demeurent modestes : ils doivent être poursuivis, étendus et amplifiés ;

- la sensibilisation du grand public aux consommations inutiles. Le développement de la formation et de l'information des collégiens et des lycéens pourrait à cet égard s'avérer très efficace : en effet, au contraire de la génération précédente, les jeunes d'aujourd'hui n'ont encore jamais été invités à maîtriser l'énergie ;

- l'appui au diagnostic énergétique pour les collectivités locales, les PME et les ménages. Votre Rapporteur ne peut que regretter la modestie des moyens dont dispose l'ADEME pour ces actions (10 millions de francs en 1997, contre 146 millions de francs en 1985, ce qui a conduit à la quasi disparition des ingénieurs-conseil en matière d'économies d'énergie), alors même qu'elles présentent un effet de levier considérable. Bien plus que des mesures réglementaires et fiscales imposées " d'en haut ", l'aide au diagnostic permet en outre aux citoyens de devenir des acteurs de la maîtrise de l'énergie. Cela favorise à terme le développement d'une culture des économies d'énergie ;

- la mise à disposition, via le réseau internet ou sous forme de CD-Roms d'autodiagnostics énergétiques destinés aux collectivités locales, aux PME et aux particuliers : ces autodiagnostics pourraient sensibiliser aux consommations inutiles, et permettre, sous une forme éventuellement ludique, l'identification d'économies d'énergie potentielles ;

- la mise en oeuvre de l'article 22 de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du 30 décembre 1996, qui rend obligatoire l'information des locataires ou des acquéreurs de logement sur les dépenses énergétiques qu'ils peuvent s'attendre à acquitter annuellement, mais dont le décret d'application est toujours en cours de rédaction. A terme, cette disposition pourrait favoriser l'émergence d'un marché de services énergétiques aux usagers ;

- l'application du système d'étiquetage informatif qui a été rendu obligatoire pour certains appareils électroménagers101(*) (réfrigérateurs, congélateurs, sèche-linge), afin d'orienter les consommateurs vers les appareils les plus économes. Ce système pourrait être progressivement étendu à d'autres appareils électroménagers. L'étiquetage devrait porter notamment sur la consommation en veille des téléviseurs ou des magnétoscopes (en moyenne ces appareils consomment parfois plus en veille que durant leur utilisation effective). Enfin, tous les appareils électroménagers devrait être équipés d'un interrupteur de veille ;

- la certification de composants (vitrages, fenêtres, chaudières notamment), ainsi que le développement de labels attestant de bonnes performances énergétiques ;

- la formation des concepteurs de bâtiments, notamment pour promouvoir la construction de bâtiments " bioclimatiques " (orientation, vitrages, serres). Une première enquête réalisée par le Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques102(*) sur 50 permis de construire délivrés pour des maisons individuelles révélait en effet que 14 seulement avaient été volontairement bien orientées, tandis que 28 autres étaient mal orientées alors qu'elles auraient pu l'être (compte tenu du parcellaire) ;

- la Commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France103(*) préconisait en outre la présence, au moins dans les véhicules d'apprentissage de la conduite, de dispositifs indiquant la consommation instantanée de carburants (" économètres "), afin d'encourager l'apprentissage de la conduite économique.

2. Rétablir la notion de maîtrise de l'énergie

A long terme, la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre passe par le renouveau des politiques publiques de maîtrise de l'énergie. Très prégnante dès la fin des années 1970, la notion " d'économie d'énergie " s'est en effet progressivement estompée au cours des dix dernières années, en raison de la baisse des prix de l'énergie, mais aussi de la contraction des moyens spécifiques dévolus à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

La réduction, après le premier choc pétrolier, des moyens publics affectés à la maîtrise de l'énergie, n'est pas propre à la France, mais elle y a pris une ampleur particulière.

Alors que l'ADEME104(*) avait fait la preuve de sa capacité à agir efficacement sur les comportements, les crédits d'intervention en faveur de la maîtrise de l'énergie ont ainsi été divisés par 40 entre 1983 et 1993. En outre, l'ADEME a dû mettre en oeuvre en 1987 un plan social qui a réduit ses effectifs de 30 %, puis en 1991 une fusion avec l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets et avec l'Agence pour la qualité de l'air, qui s'est traduite par un transfert massif de personnels et de compétences de la maîtrise de l'énergie vers la protection de l'environnement. Le rapport du Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques relatif à la maîtrise de l'énergie105(*) soulignait ainsi que la stabilité des missions et des moyens indispensables à l'ADEME pour constituer des équipes capables d'animer les politiques d'aide à la R&D et la diffusion des technologies les plus efficientes, ne lui avait jamais été accordée jusqu'ici.

Par ailleurs, la contraction des moyens publics consacrés à la maîtrise de l'énergie s'est prolongée plus longtemps en France que dans les autres pays industrialisés, notamment aux Etats-Unis, où les efforts publics de R&D en matière d'économie d'énergie ont réaugmenté dés la fin des années 1980.

Au total, la Commission d'enquête du Sénat relative à la politique énergétique de la France106(*) concluait ainsi à la nécessité de conforter l'ADEME dans ses missions de maîtrise de l'énergie et de renforcer les moyens budgétaires consacrés à la maîtrise de l'énergie. Votre rapporteur ne peut donc que se féliciter des inflexions récentes en ce sens, qu'il conviendrait de prolonger.

Mais la légitimité des politiques publiques de maîtrise de l'énergie doit également être repensée. En effet, ces politiques ne peuvent plus, comme par le passé, reposer sur l'ambition de réduire notre dépendance et notre facture énergétiques. La maîtrise de l'énergie doit être refondée à partir du principe de précaution, qui nous invite à réduire nos émissions de gaz à effet de serre pour freiner le changement climatique, d'une part ; à économiser les énergies fossiles et à diversifier notre approvisionnement pour réduire la vulnérabilité énergétique de l'humanité, d'autre part.

Il conviendrait aussi de réorienter les efforts publics de R&D vers le développement des énergies d'avenir pauvres en CO2 (comme la pile à combustibles), et surtout vers la maîtrise de l'énergie, au détriment de l'amélioration des techniques d'exploitation des énergies fossiles non renouvelables et riches en CO2107(*).


LES DÉPENSES D'INTERVENTION ET DE R&D
DE L'AGENCE CHARGÉE DE LA MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE


Source ADEME

(Unité : million de francs constants de 1994)

Années

Intervention

Recherche

Total

1974

0

0

0

1975

132

0

132

1976

473

0

473

1977

447

0

447

1978

494

0

494

1979

1 541

202

1 743

1980

1 378

257

1 635

1981

1 255

308

1 563

1982

1 100

318

1 418

1983

2 760

469

3 229

1984

3 128

374

3 502

1985

1 637

358

3 995

1986

963

289

1 252

1987

639

195

834

1988

410

172

582

1989

348

158

506

1990

446

218

664

1991

397

173

573

1992

372

198

570

1993

194

193

387

1995

150

120

271

1996

150

120

270

1997

75

120

195

1998

75

120

195

1999

400

200

600

3. Donner l'exemple dans les administrations

Les autorités publiques ont un triple devoir d'exemplarité en matière de maîtrise de l'énergie.

· En premier, les administrations publiques ont à tout le moins un devoir d'exemplarité en matière de respect de la réglementation.

Or, le rapport du Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques relatif à la maîtrise de l'énergie relevait notamment108(*) que la réglementation qui limite à 19° C la température dans les locaux publics habités ou recevant du public n'est pas contrôlée et n'est, le plus souvent, pas respectée.

L'immeuble emblématique du ministère des Finances à Bercy a même été conçu pour réguler avec une grande précision la température de chaque bureau à 21° C. Il s'agit là d'une observation d'autant plus regrettable que ce bâtiment abrite désormais le ministre en charge de faire respecter ladite réglementation.

· En second lieu, les administrations publiques ont un devoir d'exemplarité en matière de prise en compte du long terme, et de mise en oeuvre des investissements d'économies d'énergie rentables. En effet, les administrations publiques disposent de temps devant elles, et construisent des bâtiments dont la durée de vie est particulièrement longue.

Or, s'agissant des bâtiments de l'État, le rapport du comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques relatif à la maîtrise de l'énergie, relève " que l'on est loin d'être parvenu à mettre sur pied une politique qui permette de détecter et de réaliser les investissements rentables de maîtrise de l'énergie, en raison de la séparation des échelons qui décident de l'affectation des crédits d'investissement et de fonctionnement ".

Pour optimiser le budget énergie des bâtiments de l'État, le rapport d'évaluation suggérait donc ou bien de créer une caisse de financement des investissements d'économie d'énergie qui se rémunérerait sur les économies réalisées, ou bien de lever les obstacles réglementaires et culturels au recours au crédit-bail. Cette dernière formule permettrait en effet d'effectuer un calcul coût/avantages au niveau de décision administratif le plus décentralisé.

Il conviendrait par ailleurs que les coûts de fonctionnement des bâtiments soient systématiquement pris en compte au même titre que les coûts d'investissement pour l'attribution des marchés publics.

· Enfin, les bâtiments publics peuvent constituer des vitrines technologiques vis à vis des citoyens qui s'y rendent.

La diffusion dans les bâtiments publics de technologies performantes, comme les vitrages faiblement émissifs, pourrait également en stimuler la production à grande échelle, ce qui en abaisserait considérablement le coût.

Au total, une impulsion politique renouvelée en matière d'économies d'énergie dans les administrations publiques pourrait être un signal fort pour les citoyens, et les entreprises, et surtout les autres Etats qui se sont engagés à Kyoto à maîtriser leurs émissions de gaz à effet de serre.

4. Prendre en compte l'effet de serre dans les choix publics

Les instruments économiques de maîtrise des émissions fonctionnent mal si les marchés sont incomplets, par exemple si les agents économiques ne disposent pas d'alternative en matière de transport.

L'impératif de maîtrise des émissions doit donc être pris en compte dans les choix publics en matière de transport, d'aménagement du territoire et d'urbanisme, et ce, dès aujourd'hui : tout retard en matière de choix publics accroîtra d'autant le coût des permis que la France devra acheter, et surtout les ajustements pour les agents privés.

En effet, le scepticisme ou l'indifférence de certaines administrations envers la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre reporterait les coûts de la maîtrise des émissions vers les ménages et les entreprises : selon M. J.-.C. HOURCADE, à défaut d'inflexion des choix publics dans les activités inertes (urbanisme, transports), les coûts de réduction des émissions pourraient ainsi être multipliés par trois pour les entreprises industrielles.

La prise en compte du changement climatique dans les choix publics peut d'ailleurs être " sans regret ", si elle permet de réduire des externalités négatives : congestion urbaine, pollution de l'air, bruit, insécurité, temps perdus dans les transports " subis ".

5. Evaluer et coordonner les choix publics

Dans un rapport d'évaluation de la politique française de l'environnement109(*), l'OCDE soulignait en 1996 que la France manquait de " stratégie centrée sur la planification à long terme " et estimait que les politiques affectant l'environnement étaient insuffisamment intégrées.

Ce diagnostic rejoint celui dressé par le Commissariat Général du Plan110(*) : " Par le passé, la politique de maîtrise de l'énergie s'est focalisée sur l'amélioration de l'efficacité des usages de l'énergie sans pouvoir assurer une cohérence d'ensemble des interventions publiques au regard des enjeux de maîtrise des énergies ; ainsi les politiques conduites vis-à-vis d'autres objectifs que la maîtrise des émissions d'énergie (transport, aménagement urbain...) ont bien souvent contrecarré les gains obtenus au niveau des consommations unitaires ".

La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre requiert donc de mieux coordonner les décisions publiques en amont des décisions privées et de développer l'évaluation systématique de l'impact des choix publics au regard des émissions de gaz à effet de serre.

En particulier, la quantité des émissions de gaz à effet de serre évitées ou suscitées par les grands projets d'infrastructure devrait être désormais systématiquement intégrée (avec la valeur du temps ou des vies humaines économisés) dans l'évaluation de leur rentabilité pour la collectivité (leur rentabilité " socio-économique "), en utilisant une valeur de référence de la tonne de carbone.

Il appartiendrait au Commissariat général du Plan111(*) de fixer cette valeur de référence du carbone émis, en se fondant sur les techniques disponibles, ainsi que sur les prix révélés par les échanges de permis.

Cette référence commune aurait pour avantage d'établir une " limite économique " homogène pour le coût des différentes mesures de réduction des émissions qui sont envisagées.

6. Associer les collectivités locales

Les collectivités territoriales seront des acteurs essentiels de la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre112(*).

En effet, les collectivités locales assurent la gestion, donc le chauffage, d'un patrimoine public important (écoles, collèges, lycées, bâtiments sportifs et culturels) et peuvent engager des opérations de rénovation de l'habitat ancien.

Les choix des collectivités locales influencent les émissions de gaz à effet de serre liées à l'éclairage public et surtout aux transports, au travers des schémas d'occupation des sols, de la gestion des transports publics et du stationnement urbain, ou plus simplement de leur parc de véhicules.

Les collectivités locales sont également souvent autorités concédantes ou opérateurs (en régie) en matière de distribution d'énergie. Enfin, elles jouent également un rôle prépondérant en matière de valorisation des déchets, de cogénération, de promotion de la filière bois (au travers des chaufferies en bois pour les bâtiments publics).

Au total, selon le Commissariat Général du Plan, les collectivités locales pourraient très largement contribuer à la maîtrise de l'énergie et des émissions de gaz à effet de serre, via :

- la maîtrise des déplacements quotidiens, grâce à un urbanisme plus adapté. Ces déplacements ont en effet crû de 7 à 11 kilomètres en moyenne au cours des 15 dernières années.

La Commission d'enquête du Sénat113(*) sur la politique énergétique de la France suggérait à cet égard que " la compétence en matière de transport collectif, de circulation automobile et d'urbanisme soit confiée à une autorité unique au niveau de l'agglomération, afin d'infléchir les actions publiques qui, involontairement, poussent à un urbanisme de moins en moins dense et à la croissance des émissions de gaz à effet de serre " ;

- le développement des transports collectifs et la désincitation (via les règles de stationnement) à l'usage urbain de la voiture, ce qui concourrait par ailleurs à l'amélioration de la qualité de l'air ;

- le développement de l'incinération, de la méthanisation des déchets organiques et de la récupération des gaz de décharge du méthane produits par les stations d'épuration : à titre d'exemple, on estime que les déchets de 7 familles peuvent en chauffer une huitième ;

- la promotion des énergies locales : filière bois, cogénération, géothermie, éolien, petit hydraulique, voire solaire (pour les piscines) ;

- la régulation des feux (cf. encadré) ;

LA RÉGULATION DES FEUX114(*)

L'instance d'évaluation de la politique de maîtrise de l'énergie révèle que la loi de décentralisation a conduit à l'arrêt de la mise en place de systèmes de régulation du trafic en zone urbaine " pour l'amélioration du rendement énergétique des déplacements des véhicules en ville ", actions qui avaient été entreprises à partir de 1973. 70 % des carrefours à feux ne sont ainsi pas coordonnés entre eux. Un tel abandon résulte de la dispersion des responsabilités entre les différents échelons des collectivités et de l'incompatibilité des systèmes élaborés par un trop grand nombre de fournisseurs différents.

Or, de telles opérations, dont le coût est chiffré pour la ville de Caen à 6.000 F par tep/an économisée, sont éminemment rentables et pourraient engendrer de 500.000 à 700.000 tep par an d'économies d'énergie. Elles contribuent en outre à réduire la pollution, le bruit et la congestion du trafic.

Il conviendrait donc d'encourager les actions de régulation des feux dans le cadre du regroupement communal. De telles actions ne peuvent en effet être efficaces que si elles sont menées à l'échelon de l'agglomération, et non à celui des seules communes. En outre, de tels investissements méritent autant le soutien financier de l'Etat et de l'ADEME que les investissements tendant à améliorer le réseau routier et la sécurité.

- la maîtrise de la consommation d'énergies fossiles dans les flottes de véhicules publics, via la diffusion des véhicules électriques.

PROMOUVOIR LE VÉHICULE ÉLECTRIQUE

Les véhicules standards capables de transporter 4 à 5 personnes sur autoroute à 130 km/h ne sont pas conçus pour la conduite en ville qui véhicule en moyenne 1.25 passager à très faible vitesse, à grand renfort d'énergie inutile.

A l'inverse, le véhicule électrique est non seulement silencieux et non polluant, mais aussi économe et simple d'utilisation. Ses performances de vitesse et d'accélération sont comparables à celles d'un véhicule moyen dans les zones urbaines. Son autonomie est certes très faible (autour de 100 km), mais rappelons que 80 % des projets interurbains sont inférieurs à 50 km par jour. En outre, le véhicule électrique est bien adapté aux parcs de voitures de fonctions.

Il convient donc aux collectivités publiques de montrer l'exemple.

Un accord-cadre signé en avril 1995 entre l'Etat, les constructeurs automobiles et Electricité de France prévoyait ainsi que 10 % des nouveaux véhicules urbains des services de l'administration devraient être électriques (soit au moins 1.000 véhicules). Le même accord-cadre prévoyait d'accorder une prime de 5.000 F à chaque particulier pour l'achat d'un véhicule électrique, EDF étant chargé de verser au constructeur une somme de 10.000 F par véhicule vendu. Quant aux collectivités, pour chaque véhicule électrique acheté, elles reçoivent de l'ADEME des primes de 2.000 à 16.000 F par véhicule selon la charge utile, ainsi que 2.000 F par deux-roues. L'objectif de cet accord-cadre était de porter le parc de véhicules électriques à 100.000 unités en l'an 2000.

En dépit de ces dispositifs, le nombre de véhicules électriques n'atteignait que 3.200 unités en France au début de 1998, dont 1.150 chez EDF, la seule entreprise qui a converti 2 % de son parc automobile à la propulsion électrique.

Il semble, en effet, que le dispositif de la prime ait été lancé alors que l'appareil industriel n'était pas encore prêt et que les constructeurs automobiles étaient mobilisés sur la vente de véhicules thermiques encouragée par les primes " à la casse ". Ils n'ont en conséquence guère investi en information et en promotion.

Pour expliquer le faible empressement des collectivités locales, on évoque aussi leur recours préférentiel à l'achat de véhicules d'occasion pour constituer leur parc automobile.

Il convient donc aujourd'hui de relancer les efforts d'équipement des administrations en véhicules électriques.

Il convient en outre de mobiliser tous les moyens pour faire connaître aux Français les avantages du véhicule électrique : sa souplesse d'utilisation, son caractère quasi-indestructible (un moteur électrique est prévu pour tourner pendant 1 million de kilomètres), le faible coût de son emploi... Le véhicule électrique serait ainsi susceptible de se positionner sur le créneau de la deuxième ou de la troisième voiture ainsi que sur celui des très petits véhicules de liaison.

Il revient donc à la puissance publique de faire converger toute une série d'avantages fiscaux (vignette, TIP, fiscalité de la location), tarifaires (stationnement) et réglementaires (stationnement, autorisation de circuler, normes de sécurité) pour permettre la segmentation du marché entre véhicules " banalisés " et véhicules spécifiquement urbains que le marché n'opère pas spontanément.

Enfin, il est nécessaire de multiplier les bornes de rechargement.

Certaines de ces politiques se heurtent toutefois à des problèmes de financement, voire à des distorsions fiscales ou réglementaires (par exemple pour les réseaux de chaleur). La contribution des collectivités locales à la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre reposera donc sur la mise en place d'instruments financiers adaptés, notamment par l'ADEME et les Régions.

Il serait ainsi souhaitable que la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre soit prise en compte de manière cohérente dans les contrats de Plan Etat-Régions et les contrats d'agglomération.

Il est par ailleurs regrettable que les collectivités locales ne soient pas davantage informées et conseillées, notamment via la réalisation de diagnostics énergétiques.

Votre rapporteur estime ainsi indispensable que les élus locaux soient étroitement associés à la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre.

7. Débattre au Parlement des Plans nationaux de lutte contre l'effet de serre

Votre rapporteur regrette que le Parlement n'ait pas été associé à l'élaboration des plans nationaux successifs de lutte contre l'effet de serre, qui devraient, au minimum, faire l'objet d'une présentation et d'un débat devant chacune des deux assemblées.

Les modalités actuelles d'élaboration de ces plans sont en effet en contradiction manifeste avec la nécessité de mobiliser les collectivités locales et, surtout, d'emporter l'adhésion de nos concitoyens pour maîtriser nos émissions de gaz à effet de serre.

CONCLUSION

Les changements climatiques représentent " la plus grande menace pour le développement durable du monde, la santé publique et la prospérité future "115(*).

Le principe de précaution nous invite ainsi à maîtriser dès maintenant nos émissions de gaz à effet de serre, qui constituent la principale cause de perturbation du climat.

L'équité et l'efficacité invitent par ailleurs les pays les plus industrialisés à s'engager les premiers dans la maîtrise des émissions.

La décision publique est toutefois malaisée en matière d'effet de serre : il faut un certain courage pour infléchir le quotidien, le local et le tangible, afin de prévenir des dangers qui paraissent à tort abstraits ou lointains, dans le temps comme dans l'espace, en tout cas éloignés des préoccupations courantes de nos concitoyens.

Par surcroît, le changement climatique confronte les responsables publics à des questions éthiques que l'on tend trop souvent à esquiver : que devons-nous aux générations futures ? Comment prendre en compte le long terme dès aujourd'hui ? Comment concilier la mondialisation et la protection de l'environnement ? Quelle portée donner à l'équité pour les relations Nord / Sud ?

Ces difficultés ne doivent pas constituer un prétexte pour se voiler la face : retarder les décisions nécessaires ne les rend que plus coûteuses et moins efficaces.

De plus, le changement climatique sera inévitablement un enjeu majeur pour les relations internationales. Source potentielle de tensions et de conflits, la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre pourrait à l'inverse favoriser le renouveau de la coopération internationale, en catalysant une prise de conscience collective de la communauté de destin de l'humanité.

Enfin, le changement climatique repose en des termes nouveaux le débat sur l'avenir du nucléaire, que votre rapporteur n'a pas souhaité aborder parce qu'en dehors du champ de son étude, tout en ayant du mal à le tenir à l'écart, tant il est lié à la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre.

Cela nous invite à fonder les politiques de lutte contre le changement climatique sur un large débat public.

Votre rapporteur s'étonne et s'inquiète donc de l'absence de débat sur les enjeux et les modalités de la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre.

Elle ne se décrétera pas d'en haut : l'empilement de mesures réglementaires et de subventions ad hoc constituerait une politique coûteuse, sans être pour autant efficace.

La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre suppose au contraire une démarche globale et cohérente, combinant d'un côté une volonté politique forte, la mise en cohérence des choix publics, une utilisation pragmatique des instruments économiques les plus efficients (la suppression des distorsions fiscales, la taxation des pollutions, l'instauration des marchés de permis), des subventions ciblées et des réglementations simples, mais bien appliquées ; de l'autre, l'information, l'adhésion et la mobilisation de l'ensemble des citoyens.

Il appartient en effet à chacun de nous d'inscrire dans ses actes la notion de développement durable.

Cela ne peut résulter que d'un large débat public, auquel votre rapporteur a l'espoir d'avoir contribué.





1 C'est-à-dire d'origine humaine.

2 Source : ministère de l'Industrie.

3 Rapport de l'atelier " Quelle politique pour la France ", p. 70.

4 Source OCDE " Réchauffement planétaire ", 1995.

5 Le pouvoir de réchauffement de ces gaz est très variable : le " forçage radiatif " des CFC est ainsi plusieurs milliers de fois supérieur à celui du CO2.

6 Par convention, le " forcage radiatif " de l'ensemble des gaz à effet de serre est rapporté à celui du CO2. Par ailleurs, les émissions sont le plus souvent exprimées en tonnes d'équivalent carbone (il y a 1 tonne de carbone dans 3,66 tonnes de CO2).

7 partie par million en volume = 1 cm3 par m3 d'air.

8 Cf. " Energie 2010-2020, rapport de l'atelier Les défis du long terme ", Commissariat général du Plan, 1998.

9 Cf. " Impacts potentiels du changement climatique en France au XXème siècle ", rapport de la Mission interministérielle de l'effet de serre (MIES), novembre 1998.

10 Source GIEC (1995).

11 Il s'agit d'un phénomène déjà connu à petite échelle entre 1968 et 1974, et lié à la hausse de la pluviosité sur le Canada et l'Arctique.

12 Le succès de la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre dépendra ainsi très largement du mode de croissance de la Chine et de l'Inde : si les Chinois et les Indiens consomment à l'avenir autant d'énergie que les Américains d'aujourd'hui, les émissions mondiales de gaz à effet de serre seront multipliées dans des proportions considérables.

13 Cet ordre de grandeur est supérieur au ralentissement de la croissance (de l'ordre de 0,01 % à 0,05 % par an selon des simulations l'OCDE) qui pourrait résulter dans les pays industrialisés de la mise en oeuvre et du prolongement du protocole de Kyoto. Ces chiffres ne sont néanmoins pas directement comparables. L'estimation des dommages résulte en effet de l'addition de coûts microéconomiques, dont l'impact sur la croissance économique telle que mesurée par le PIB est incertain : une catastrophe naturelle peut ainsi accélérer le PIB à court terme (en stimulant la construction notamment), même si elle réduit le bien-être de la population et freine la croissance à long terme. A l'inverse, l'évaluation des coûts du protocole de Kyoto résulte de l'utilisation de modèles macroéconomiques, et ces coûts seraient cumulatifs. Par ailleurs, le respect durable du protocole de Kyoto ne ferait qu'infléchir légèrement le changement climatique, c'est-à-dire en réduirait peu les dommages.

14 Le GIEC souligne toutefois " 
qu'il arrive que des subventions soient créées et que les distorsions dans les structures de prix soient maintenues en raison de considérations sociales et pour des motifs de répartition, ce qui en rend difficile l'élimination ".

15 D'après " Energie 2010-2020, rapport de l'atelier les défis du long terme ", Commissariat général du Plan, 1998.

16 1 tonne de CO2 = 0,273 tonne d'équivalent carbone

17 D'après " Energie 2010-2020 ", Rapport de l'atelier " Les défis du long terme ", Commissariat général du plan, 1998, pp. 79-80.

18 Par exemple, la mise en oeuvre d'une taxe sur le CO2 d'un montant de 800 F/tonne de carbone, compensée par des allégements de charges sociales, accroîtrait (jusqu'à 2 %) les coûts de production de sept des branches délimitées par la Comptabilité nationale, tout en réduisant (jusqu'à 0,75 %) les coûts des 28 autres branches (cf. " Fiscalité de l'environnement ", rapport du Conseil d'analyses économiques, 1998, p. 63). A très long terme, la valeur ajoutée des activités les plus intensives en énergie pourrait ainsi se ralentir.

19 Si la maîtrise des émissions ralentit la croissance des pays industrialisés, les pays en développement s'en trouveront toutefois pénalisés.

20 C'est-à-dire que " l'élasticité prix " de la consommation d'énergie fossile à 5 ans serait seulement de - 0,3 en France.

21 Source : " Effets globaux de l'écotaxe européenne ", Giuseppe NICOLETTI, Joaquim OLIVEIRA-MARTINS, Revue Economique, mai 1994.

22 Cette date passée a été choisie comme point de départ de la simulation pour des raisons essentiellement techniques.

23 C'est-à-dire le ratio consommation d'énergie/ valeur ajoutée : lorsque ce ratio diminue, cela signifie que l'on utilise moins d'énergie pour la même production, donc que l'efficacité énergétique s'améliore.

24 " Fiscalité et environnement ", 1998, p . 22.

25 " Le prix implicite " de ces émissions résulte des prix des différentes énergies.

26 Rapport du Sénat n° 439, 1998.

27 Cf. la proposition de directive du Conseil du 30 juin 1992 visant à instaurer une taxe sur les émissions de dioxyde de carbone et sur l'énergie.

28 On peut d'ailleurs remarquer qu'entre 1984 et 1994, " 
pour une augmentation de 7 % du salaire net médian en francs constants, les taxes sur le supercarburant ont augmenté de 12 %, mais elles ont baissé pour les utilisateurs de sans plomb et de diesel (- 8 %), qui constituent les carburants dominants, tandis que l'écart entre le salaire brut et le salaire net croissait de 26 % " (cf. Conseil d'analyses économiques, " La fiscalité environnementale ", 1998, p. 58).

29 C'est-à-dire si l'évolution des salaires est supposée s'infléchir par rapport aux comportements observés dans le passé.

30 En sens inverse, les taxes sur le CO2 présentent un effet vertueux que ces résultats ne prennent guère en compte : en présence d'incertitudes sur les débouchés et de rigidité de l'emploi, des taxes assises sur l'énergie, facteur de production flexible, sont
a priori plus favorables à l'emploi et à la croissance, à recette budgétaire moyenne constante. En effet, les taxes sur l'énergie sont bien corrélées au cycle des affaires (leur poids diminue lorsque la production baisse), alors que cela n'est pas le cas des charges sociales (l'emploi ne s'ajustant pas instantanément à la production, le coût des charges sociales pour les entreprises est proportionnellement plus important lorsque l'activité est ralentie). Au contraire des écotaxes, les charges sociales incitent donc les entreprises à licencier davantage lorsque la conjoncture est ralentie, et les dissuadent d'embaucher lorsque la reprise est peu assurée. Au total, remplacer des cotisations sociales par une écotaxe transfère le risque lié aux aléas de la conjoncture des entreprises vers les finances publiques (les recettes d'une écotaxe seraient plus volatiles), ce qui améliore le bien-être général, car le Trésor public est moins fragile (donc moins averse au risque) que les entreprises.

31 En théorie, ces pertes de compétitivité pourraient être compensées par des taxes à l'importation ou des détaxes à l'exportation. En pratique, la mise en oeuvre de ces mesures serait toutefois problématique, car il est difficile de déterminer le contenu en énergie des biens et services échangés, c'est-à-dire l'assiette de la taxe ou le montant de la détaxe.

32 La Suède a aussi mis en place une taxe de 0,653 F/litre d'essence et de 0,8 F/litre de diesel, ce qui, selon le Conseil d'analyse économique, équivaut, après exemptions, à une taxe d'environ 600 F/tonne de carbone. Le prix des produits pétroliers domestiques s'est ainsi accru de 10 à 15 %, favorisant notamment le développement de la cogénération.

33 Ainsi, dans une moindre mesure, qu'à l'Espagne, riche en électricité hydraulique.


34 Cet avantage aurait été à double tranchant. En effet, la France émettant pour les mêmes raisons moins de CO2, le produit d'une taxe harmonisée assise sur le CO2 aurait été proportionnellement beaucoup moins élevé en France qu'en Allemagne, en Italie ou au Royaume-Uni, si bien que les allégements de charges permis par l'instauration de l'écotaxe auraient été également moins importants. Au total, le " double dividende " escompté de la réforme fiscale aurait été plus faible en France que dans les autres pays européens.

35 Cf. " Les permis d'émission négociables et la lutte contre la pollution atmosphérique ", Olivier GODARD, Séminaire Économie de l'environnement du Commissariat général du Plan. 14 octobre 1998.

36 Cf. " Le commerce de permis d'émission de gaz à effet de serre et les enjeux de la concurrence industrielle internationale ", Olivier GODARD, À paraître dans le cadre du colloque " Réforme fiscale verte et instruments économiques pour une coopération internationale : le contexte post-Kyoto ", organisé par le ministère de l'Environnement. Université de Toulouse, mai 1998.

37 Cf. " Un marché qui sent le soufre ", Fiona MULLINS, in courrier de la Planète/Global Chance, mars-avril 1998.

38 Cf. " Le marché de permis négociables sur les émissions de dioxyde de soufre aux Etats-Unis : Quels enseignements ? " ; Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET, note de la Direction de la Prévison, novembre 1997.

39 Ibid.

40 Cf. " La fiscalité de l'environnement ", Conseil d'analyses économiques, 1998, p.128.

41 Les centrales thermiques rejetant du SO2 ont ainsi dû équiper chaque chaudière d'un dispositif d'enregistrement en continu.

42 Cf. " Les instruments des politiques de l'environnement " X. DELACHE et JP. GASTALDO, in Economie et Statistique n° 258-259, octobre-novembre 1992.

43 La Documentation française, 1998.

44 Ibid.

45 Cf. " Les instruments des politiques de l'environnement " . X. DELACHE et JP. GASTALDO, in Economie et Statistique n° 258-259, octobre-novembre 1992.

46 Augmenter l'efficacité des moteurs n'engendre toutefois par une baisse proportionnelle des émissions : les consommateurs peuvent en effet profiter de la baisse du coût au kilomètre pour voyager plus, acheter une plus grosse cylindrée ou choisir des équipements de confort qui consomment beaucoup d'énergie, comme la climatisation.

47 Commissariat général du Plan, 1998, résumé du rapport, p. 3.

48 Ibid. p. 122.

49 Source : " Energie 2010-2020 ", Commissariat général du Plan, 1998.

50 Entre les pays concernés, c'est-à-dire les pays industrialisés + l'Inde et la Chine.

51 Cf. " Réchauffement planétaire ", OCDE, 1995.

52 " Le réchauffement planétaire ", 1995.

53 Cf. " La fiscalité environnementale ", Conseil d'analyses économiques, 1998, p. 98.

54 CO2, méthane, N2O, HFC, CFC, SF6.

55 En fait, au choix par rapport au niveau de 1990 ou au niveau de 1995 pour les HFC, PFC et le SF6.

56 Un sort particulier est toutefois fait aux pays pour lesquels les changements d'utilisation des sols (urbanisation, déforestation) constituaient une source nette d'émissions en 1990 : ces parties calculeront leurs émissions globales d'origine, en tenant compte des émissions dues aux changements d'affectation des sols en 1990.

57 En signant le protocole, les pays en développement ont toutefois accepté implicitement ces quotas.

58 Cf. " Énergie 2010-2020, rapport de l'Atelier le contexte international " Commissariat général du Plan, 1998.

59 Il s'agit là d'un objectif moitié moins contraignant que les engagements pris à Kyoto par les pays industrialisés.

60 in " La fiscalité de l'environnement ", 1998. p. 110.

61 Cf. " Changement climatique - vers une stratégie communautaire post-Kyoto ", Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, COM(98)353 du 3 juin 1998, p. 21.

62 Cf. " Les instruments des politiques internationales de l'environnement : la prévention du risque climatique et les mécanismes de permis négociables ", Olivier GODARD et Claude HENRY, in " La fiscalité de l'environnement ", rapport du Conseil d'analyses économiques, 1998, p. 136.

63 Cf. ibid.

64 ibid, pp. 109-110.

65 Cf. dossier de presse réalisé par la Mission interministérielle de l'effet de serre, à l'occasion d'une conférence de presse du 16 octobre 1998.

66 Les économistes parlent alors " d'aléa moral ".

67 Cf. " Le réchauffement planétaire ", OCDE, 1995, p. 51.

68 Cf.
Les Échos, 10 mars 1999.

69 Sur la base d'un prix du permis d'émission de 50 à 200 $/tonne de carbone.

70 " Hot Air ".

71 Cf. " Les permis négociables et la convention sur le climat ", Olivier GODARD, in Revue de l'énergie, octobre 1997.

72 Ibid.

73 Cf. " La lutte contre l'effet de serre : la raison des règles et les règles de la raison ", Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET et Henri LAMOTTE, document de travail de la Direction de la prévision, octobre 1998.

74 105 millions de tonnes (objectif de Kyoto) x 5 %.

75 Il est par ailleurs indispensable de conserver en appoint des centrales électriques au gaz ou au fuel, car leur mise en route pour les périodes de pointe est beaucoup plus aisée que celle des centrales nucléaires.

76 Cf. Rapport " Énergie 2010-2020 ", 1998.

77 Compte tenu des évolutions défavorables de l'efficacité énergétique et des émissions de CO2 en 1997-1998, cet objectif devrait en outre être aujourd'hui réévalué.

78 p. 166.

79 Cf. " Effet de serre : la controverse sur l'échange international de quotas d'émission ", Olivier GODARD, in Transversale Science/Culture, novembre-décembre 1998.

80 67 % des efforts de réduction doivent donc résulter de mesures nationales. Ce plafonnement est beaucoup moins restrictif que celui envisagé par l'Union européenne.

81 A Kyoto, la Russie et l'Ukraine ont en effet obtenu un objectif d'émissions pour 2008-2012 qui serait de 90 à 150 millions de tonnes supérieur à leurs projections d'émissions à cette échéance dans un scénario " au fil de l'eau ".

82 Cf. L'énergie dans le monde d'ici à 2020 : perspectives et défis ", Maria AEGIRI et Fatih DIROL, Agence Internationale de l'Energie, in L'Observateur de l'énergie, n° 215, janvier 1999.

83 Cf. Note de la Direction de la Prévision du 20 août 1998.

84 Soit l'équivalent de 2 à 24 centimes par litre de carburant, si ce coût était intégralement répercuté sur les consommations de véhicules automobiles et utilitaires légers.

85 Plaidoyer d'Olivier GODARD in Transversales Science/culture, novembre-décembre 1998.

86 In " Le réchauffement planétaire ", OCDE, 1995.

87 Cf. " contribution de la direction de la Prévision pour la conférence de Kyoto ", direction de la Prévision, 1997.

88 " La maîtrise de l'énergie ", La documentation française, 1998.

89 " Energie 2010-2020 ", Rapport de l'atelier " Quelle politique énergétique pour la France ", Commissariat général du Plan, 1998.

90 Ibid., note de Laurent GUILLOT (Direction de la Prévision), p. 147.

91 Ibid, résumé, p. 3.

92 Ibid, p. 84.

93 Dans le cadre de l'exercice prospectif 2010-2020, le Commissariat général du Plan a construit trois images du futur, à partir de logiques politiques, économiques et sociologiques distinctes, supposées assurer une cohérence globale à chacun des scénarios :

· le scénario " société de marché " (S1) décrit un futur dans lequel l'Etat réduirait son implication dans le champ de l'énergie ; ceci suppose que l'énergie ne soit pas considérée comme un enjeu très important, soit en termes d'approvisionnement, soit en termes d'impacts sur l'environnement ; l'énergie deviendrait un bien - presque - comme un autre, en France comme dans les autres pays ;

· le scénario " Etat industriel " (S2) construit une image du futur dans laquelle l'Etat intervient pour consolider la place des industries françaises actives dans le domaine de l'énergie ; si ce scénario correspond à une logique d'intervention assez traditionnelle en France, on ne peut pour autant le qualifier de scénario tendanciel, compte tenu des évolutions de ces dernières années ;

· enfin, le scénario " Etat protecteur de l'environnement " (S3) s'inscrit dans un avenir sans doute davantage contrasté par rapport au passé ; les interventions de l'Etat portent davantage sur la maîtrise des consommations d'énergie ; ce scénario supposerait un contexte européen favorable. Il comporterait notamment l'instauration graduelle d'une écotaxe européenne, ainsi que des mesures très ambitieuses en matière d'infrastructure de transport, d'urbanisme, de rénovation et de réhabilitation de logements. Enfin, l'ensemble des réglementations relatives aux économies d'énergie seraient renforcées.

94 A titre d'exemple, il a été estimé que le TGV Paris-Rennes permettait une économie d'énergie équivalente à 50 000 tonnes de pétrole par an. Par surcroît, le TGV substitue au carburant des véhicules de l'électricité essentiellement nucléaire et hydraulique (dont la production n'émet pas de CO2), ce qui contribue à la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre.

95 Source : Energie 2010-2020, Rapport de l'Atelier " Quelle politique énergétique pour la France ", Commissariat général du Plan, 1998.

96 Ibid.

97 Ibid.

98 A plus long terme, l'accès à ce marché pourrait être étendu à l'ensemble des producteurs et importateurs d'énergie primaire, à charge pour eux de répercuter l'effet de rareté des permis sur leurs prix de vente aux consommateurs. Cette mesure unifierait le système des permis et la taxation des émissions diffuses.

99 Rapport du Sénat n° 439, 1997-1998, p . 191.

100 Source : enquête annuelle sur les travaux d'isolation et de maîtrise de l'énergie réalisée par la SOFRES pour le compte de l'ADEME.

101 La part des appareils ménagers dans la facture électrique des ménages est passée de 10 % en 1973 à près de 40 % aujourd'hui.

102 " La maîtrise de l'énergie ", 1998.

103 " La politique énergétique de la France : passion ou raison ? ", Rapport du Sénat n°439, 1997-1998.

104 Agence française de maîtrise de l'énergie jusqu'en 1991.

105 La Documentation française, 1998.

106 Rapport du Sénat n° 479, 1997-1998.

107 Comme le souligne B. DESSUS, l'amélioration des techniques d'extraction du pétrole n'accroît pas indéfiniment les ressources de l'humanité ; elle accélère seulement le moment où ces ressources seront épuisées.

108 La Documentation française, 1998, page 290.

109 " L'examen des performances environnementales de la France ", rapport de l'OCDE commandité par le ministère de l'Environnement, 1996.

110 Energie 2010-2020 : " Rapport de l'Atelier : Quelles politiques pour la France ? ", Commissariat général du Plan, 1998.

111 Le Commissariat général du Plan avait de même déterminé, dans le cadre du Rapport " Boîteux " (1994) une valeur de référence s'imposant aux administrations pour le temps ou les vies humaines économisés par un projet routier.

112 Cf. Energie 2010-2020, " Rapport de l'Atelier : quelles politiques pour la France ?", Commissariat général du Plan, 1998, pp. 86-89.

113 " La politique énergétique de la France : Passion ou raison ", Rapport du Sénat n° 439, 1997-1998.

114 Ibid.

115 Communiqué du G8 du 5 avril 1998.






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