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La représentation des collectivités territoriales

En France, la démocratie locale est une composante essentielle de la démocratie nationale. Elle s'exerce notamment par la désignation de conseils élus à chaque niveau d'administration territoriale (la commune, le département, la région ou collectivité d'outre-mer), dont l'exécutif n'est pas seulement un administrateur local mais se voit investi d'un rôle politique local déterminant.

Cette structure a sa traduction parlementaire dans la Constitution puisque le Sénat, assemblée de plein exercice, a en outre reçu de l'article 24 la mission spécifique « d'assurer la représentation des collectivités territoriales de la République ». Cette mission n'est pas sans rappeler les prérogatives reconnues à bien d'autres secondes chambres pour représenter les collectivités infra-étatiques, notamment dans les États fédéraux. Pour ce qui concerne la France, cette représentation repose avant tout sur le régime électoral des sénateurs, élus par un collège composé principalement d'élus locaux : les sénateurs sont les élus des élus, en particulier ceux en charge de l'administration des collectivités territoriales.

La mission de représentation des collectivités territoriales confère au Sénat une responsabilité particulière dont le constituant a tiré la conséquence lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. En effet, en vertu de la nouvelle rédaction de l'article 39, alinéa 2, de la Constitution, les projets de loi « ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales » doivent désormais être soumis en premier lieu au Sénat.

I - LES MODALITÉS DE LA REPRÉSENTATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PAR LE SÉNAT

1 - Une représentation territoriale

Le mode d'élection des sénateurs aboutit à une représentation des territoires, puisque les collectivités territoriales - de la plus peuplée à la moins peuplée - sont représentées au sein du collège électoral sénatorial.

Le collège des grands électeurs sénatoriaux est composé des représentants de chacune des 36 780 communes, 101 départements, 26 régions et 5 collectivités d'outre-mer à statut particulier. Ces collectivités sont représentées en tant que telles au Sénat bien que les critères de représentativité territoriale soient pondérés par un correctif démographique. En effet, le nombre de délégués dans le collège électoral sénatorial de chaque département augmente sensiblement avec le poids démographique de la commune.

95 % des délégués sénatoriaux sont issus des conseils municipaux. A cet égard, la loi du 19 novembre 1982, qui a augmenté les effectifs des conseils municipaux, a accru la représentation des villes les plus peuplées.

En outre, tous les conseillers généraux composant l'assemblée départementale, tous les conseillers régionaux de la section départementale concernée et les députés du département complètent ce collège électoral.

Pour autant, la répartition des sièges entre les départements tient compte de la démographie.

A la veille du renouvellement de 1977, une loi organique (du 16 juillet 1976) a ainsi effectué une mise à jour se fondant sur le recensement de 1975, qui a conduit à créer en trois étapes 33 nouveaux sièges (1977 : 12 sièges ; 1980 : 10 sièges ; 1983 : 11 sièges) dans 29 départements en essor démographique (à raison d'un sénateur supplémentaire par tranche ou fraction de 150 000 habitants). A nouveau, en 2003, le Sénat a adopté une loi organique (du 30 juillet 2003), elle-même complétée par une loi du 15 décembre 2005, ces deux textes prévoyant, parmi d’autres mesures, une majoration graduelle du nombre des sièges entre 2004 et 2011. A l’issue de cette période transitoire, l’effectif total du Sénat passera de 321 sièges à 348 sièges.

2 - L'exercice des mandats locaux par les sénateurs

Par sa composition, le Sénat a vocation à défendre la libre administration locale et à veiller à en faire garantir le respect.

La majorité des sénateurs exerce un mandat local. Le détail des mandats locaux détenus par les sénateurs peut être consulté sur le site du Sénat.

II - LA PRISE EN COMPTE DES INTÉRÊTS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PAR LE SÉNAT

La décentralisation a mobilisé les énergies au plan local et a suscité un foisonnement d'initiatives. En ce qu'il représente les collectivités et est l'interlocuteur naturel des élus locaux qui les animent, le Sénat a un rôle pour la cohérence d'ensemble de ces initiatives. Il assure ce rôle par ses réflexions et ses travaux, tant sur le plan législatif que dans le cadre de ses activités de contrôle.

1 - La vigilance constitutionnelle et législative du Sénat à l'égard des collectivités locales

Le Sénat est une assemblée à part entière et assure donc dans sa plénitude son rôle législatif, dans tous les domaines du champ politique. Il n'en porte pas moins une attention spéciale aux sujets intéressant les collectivités territoriales.

Sur le plan constitutionnel , le Sénat a participé à l'élaboration d'un cadre juridique mieux défini pour les collectivités locales, au regard de la Constitution, tant au cours de la discussion des textes législatifs soumis à son examen, qu'en amenant le Conseil constitutionnel à statuer à plusieurs reprises sur le principe et le contenu de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources (qu'il revient à la loi de déterminer selon l'article 34 de la Constitution), le régime des assemblées délibérantes élues qui les administrent, la création par la loi de nouvelles collectivités locales, la nature et la portée du contrôle de légalité, l'autonomie de choix des personnels territoriaux, le niveau des ressources fiscales dont l'abaissement pourrait porter atteinte à l'autonomie financière locale, le droit des collectivités locales d'outre-mer, etc.

L'aboutissement de cette démarche a été la consécration constitutionnelle du rôle du Sénat dans l'élaboration des projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales, puisque la révision du 28 mars 2003 lui reconnaît une priorité d'examen pour ce type de texte (article 39), au même titre que celle de l'Assemblée nationale pour les projets de loi de finances.

La révision a ajouté à l’article 1er de la Constitution un alinéa aux termes duquel l’« organisation » de la République est « décentralisée » ; le texte prévoit l’examen par le Sénat « en premier lieu » des projets de loi concernant l'organisation des collectivités territoriales, réaffirme le principe de subsidiarité selon lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon » et ouvre un droit à l’expérimentation ; il prévoit enfin un accroissement de l’autonomie financière des collectivités tel que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentant, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ».

Plus généralement, la révision du 28 mars 2003 a marqué « l'Acte II » de la Décentralisation entreprise en 1982, avec non seulement la réforme de procédure de l'article 39 mais aussi une refonte complète du Titre XII de la Constitution relatif aux collectivités territoriales.

La réforme de 2003 doit beaucoup aux réflexions et travaux préparatoires du Sénat depuis plusieurs années, dans le prolongement, en particulier, d'une proposition de loi constitutionnelle déposée par le Président du Sénat, en juin 2000, relative à la libre administration des collectivités territoriales et ses implications fiscales et financières, destinée à conférer une plus grande densité au principe de l'autonomie locale. Le texte a été adopté par le Sénat en octobre 2000.

A la suite du changement de majorité à l'Assemblée nationale en 2002 et de la désignation d'un nouveau Gouvernement soutenu par la majorité sénatoriale, le Président Poncelet (auquel se sont joints plusieurs présidents de groupe ou sénateurs élus locaux) a présenté une nouvelle proposition de loi constitutionnelle sur ce thème, discutée en même temps qu'un projet de loi constitutionnelle du Gouvernement relatif à l'organisation décentralisée de la République. Adopté par le Sénat le 6 novembre 2002 puis par l'Assemblée nationale le 4 décembre 2002, ce texte, conformément à l'article 89 de la Constitution, a été ratifié par le Parlement réuni en Congrès à Versailles, le 17 mars 2003, pour finalement devenir la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003.

Sur le plan législatif

Avant même que ne s'engage le processus de décentralisation, le Sénat s'était fait le défenseur des libertés locales, contre une tendance française séculaire à toujours plus de centralisation. La période qui s'est ouverte à la fin des années 70, avec la succession des réformes tendant à assurer plus d'autonomie aux collectivités locales dans notre pays, a permis d'élargir encore la portée de sa mission en ce domaine. 

Il l'a montré tout au long des dix-huit mois qu'il consacra (1979-1981) à l'examen d'un premier projet de loi sur le développement des responsabilités des collectivités locales, puis lorsque s'engagea la réforme de la décentralisation, qui devait aboutir à la loi du 2 mars 1982.

Parmi les textes législatifs faisant l'objet d'une vigilance particulière, il y a lieu de mentionner, pour s'en tenir aux thèmes les plus récurrents : le débat institutionnel sur la place et le rôle des différents niveaux de collectivités locales et sur leurs rapports avec l'État ; le financement des transferts de compétences aux collectivités locales et les charges indues ; la fonction publique territoriale et l'autonomie de recrutement des collectivités locales ; la coopération intercommunale : le Sénat s'est opposé avec constance à toute forme autoritaire de regroupement et a pu faire valoir ses vues auprès des gouvernements successifs.

Qu'elles se soient concrétisées sous forme de propositions de loi ou d'amendements, de nombreuses dispositions figurant dans les lois relatives aux collectivités locales sont issues d'initiatives sénatoriales.

Quelques exemples, pour s'en tenir à la période la plus récente : la loi du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pénale pour des faits d'imprudence ou de négligence, à partir d'une proposition de loi sénatoriale inspirée par les travaux de la commission des lois (Ce texte concerne au premier chef les maires, dont la responsabilité personnelle est de plus en plus souvent mise en cause devant des juridictions pénales pour des dommages liés au service public ou au domaine public) ; la loi du 24 janvier 1997 tendant à l'institution d'une prestation spécifique dépendance pour les personnes âgées, à la charge des départements, qui a eu pour origine une initiative de la commission des affaires sociales du Sénat ; la loi du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels, dite « loi Fauchon », du nom de son auteur, rapporteur au nom de la commission des lois du Sénat (cette loi d'initiative sénatoriale a été adoptée à l'unanimité des députés et des sénateurs) ou encore la loi du 19 février 2003 sur la réforme des règles budgétaires et comptables applicables aux départements…

Cette dynamique se trouvera désormais confortée par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui a inscrit dans le texte même de la loi fondamentale des principes essentiels défendus de longue date par le Sénat , notamment ceux énoncés par le nouvel article 72-2 : la part déterminante que doivent représenter les recettes fiscales et autres ressources propres dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités (de manière à éviter la dérive de « l'assistanat » découlant du dispositif de subventions de l'État aux collectivités locales) et le fait que tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales doit s'accompagner de l'attribution des ressources équivalentes.

2 - Des initiatives relevant de la fonction de contrôle du Sénat

Dans ce cadre, le Sénat a diversifié la palette de ses actions : missions d'information, groupes d'études, rapports d'information, à côté des formes plus classiques que sont les questions écrites et les questions orales avec (ou sans) débat (sans exclure les moyens lourds, telles les commissions d'enquête dont celle sur la Corse et auparavant sur la Nouvelle-Calédonie, par exemple).

Par ailleurs, la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation à partir de 2009 participera activement à la fonction de contrôle du Sénat dans les domaines intéressant le statut, l’activité et l’avenir des collectivités locales. (prenant en cela le relais de la délégation du Sénat à l’aménagement et au développement du territoire et de l’observatoire pour la décentralisation, disparus).

Les missions sénatoriales d'information

Des missions d'information communes à plusieurs commissions permanentes, ont été créées sur la mise en œuvre de la décentralisation (1983, 1984, 1991 et 1998).

Les deux premières ont eu pour objet de vérifier, dès la mise en œuvre des lois de décentralisation, que les principes posés étaient bien respectés dans les faits, et ont dénoncé les transferts insidieux de charges et les tentatives de recentralisation rampante notamment, permettant sans attendre une prise de conscience sur les correctifs et les infléchissements à apporter à la réforme. Ces missions, en effet, au-delà de l'analyse critique, formulent des propositions d'améliorations législatives.

Le Sénat s'attache en outre, à l'occasion des rapports qu'il présente en conclusion de ces missions, à exprimer une revendication tendant à une véritable autonomie financière des collectivités locales, ce qu'entravent, d'une part, des transferts de ressources insuffisants pour financer les transferts de compétences de l'État aux collectivités locales et, d'autre part, des dotations insuffisantes pour compenser les impôts locaux supprimés par l'État au fil des années. L'examen annuel de la loi de finances offre au Sénat une occasion supplémentaire et itérative pour dénoncer de telles pratiques et rejeter les mesures qui les mettent en oeuvre.

D'une manière plus globale, le Sénat considère que les collectivités territoriales ne peuvent se contenter d'une économie d'assistées -ce à quoi revient l'octroi de dotation- mais doivent disposer d'une fiscalité propre qu'elles peuvent déterminer elles-mêmes, seule garantie de l'autonomie administrative que leur reconnaît la décentralisation.

Dans le domaine du contrôle financier, le Sénat a constitué un groupe d'études sur les chambres régionales des comptes, dont le contrôle tend parfois à se porter du terrain de la légalité sur celui de l'opportunité. A l'issue, a été déposée une proposition de loi tendant à revoir les conditions d'exercice de ce contrôle. Les propositions formulées par ce groupe d'études ont été partiellement reprises dans la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes. Comme les missions d'information, les groupes d'études ou de travail, créés par le Sénat sur les questions relatives aux collectivités locales, présentent en conclusion de leurs travaux des rapports d'information assortis de pistes de réformes tendant à améliorer la décentralisation.

Les questions écrites et orales offrent également un moyen de contrôle de l'action gouvernementale en la matière et peuvent, le cas échéant, servir d'amorce à une initiative législative.

En avril 1999, une question orale avec débat a permis aux représentants de tous les groupes politiques du Sénat de s'exprimer sur la responsabilité pénale des élus locaux. De cette démarche est issue la proposition de loi déposée au Sénat sur ce sujet (cf. supra), devenue la loi du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels.

En outre, les questions orales avec débat sont de plus en plus fréquemment utilisées pour interroger le Gouvernement sur les mesures mises en œuvre ou annoncées à l’issue d’un contrôle parlementaire (commission d’enquête, mission d’information, rapport spécial) et constituent un moyen de suivi par le Sénat d’un dossier dont il a une connaissance approfondie.

La délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation

Cette délégation, créée par un arrêté du Bureau du Sénat du 7 avril 2009, a pris le relais de l'Observatoire sénatorial de la décentralisation.

Ce dernier avait procédé à plusieurs études et publié plusieurs rapports d’information, notamment sur le statut de l’élu et la gouvernance locale (Rapport n° 256, 2006-2007, présenté par M. Jean PUECH), sur les conséquences financières des transferts de compétences et de personnels aux collectivités territoriales (Rapports n° 316, 2004-2005 et n° 206, 2006-2007 de M. Michel MERCIER / n° 455, 2004-2005, de M. Roger KAROUTCHI, et n° 62, 2006-2007 de M. Eric DOLIGÉ), et sur l’intercommunalité (Rapports n° 193, 2005-2006 et n° 48, 2006-2007 de M. Philippe DALLIER).

III - UNE ACTION D'INFORMATION DES ACTEURS LOCAUX

Souhaitant établir un dialogue renforcé avec les acteurs de la décentralisation, le Sénat a entrepris de se mettre plus directement à l'écoute du terrain à travers différentes rencontres qu'il organise (les «  États généraux des élus locaux », par exemple) ou auxquelles il participe activement (le Salon annuel des maires notamment). En décembre 2011, le Président du Sénat a décidé d'organiser des États généraux de la démocratie territoriale afin de recueillir la parole des élus sur leurs attentes et leurs propositions pour l’avenir de nos territoires.