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Les commissions d'enquête

La commission d'enquête, de tradition fort ancienne, est l'un des instruments à la disposition des assemblées parlementaires pour contrôler le Gouvernement. La création d'une telle commission illustre généralement la volonté politique de l'assemblée de se saisir d'un problème significatif et relativement grave.

Bien souvent, la création de la commission d'enquête est suscitée par les répercussions de telle ou telle question dans l'opinion publique, à laquelle l'enquête parlementaire sert de « caisse de résonance ».

Deux évolutions importantes ont concouru au succès et à l'efficacité de cette formule :

- l'accroissement des moyens d'investigation des commissions d'enquête qui leur permet, le plus souvent, d'obtenir des renseignements nécessaires à leur enquête ;

- l'ouverture de leurs auditions à la publicité, à l'instar des enquêtes parlementaires conduites dans plusieurs Etats étrangers (les Etats-Unis notamment).

Sous la Ve République, ont été constituées au Sénat 45 commissions d’enquête ou de contrôle (cette distinction terminologique a été supprimée en 1991), dont 6 sur les cinq dernières années (sur les conditions d’utilisation des farines animales, sur les inondations dans la Somme, sur la délinquance des mineurs, sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites, sur la maltraitance envers les personnes handicapées accueillies en établissements et services sociaux et médico-sociaux et sur l’immigration clandestine).

L'objet des commissions d'enquête est de recueillir des éléments d'informations :

- soit sur des faits déterminés ;

- soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales

 

 

I - LA PROCÉDURE DE CRÉATION DES COMMISSIONS D'ENQUÊTE

La création d'une commission d'enquête est initiée par le dépôt d'une proposition de résolution, déposée par un ou plusieurs sénateurs, exposant les motifs qui ont conduit son ou ses auteurs à demander la constitution de ladite commission et précisant son objet. Cette proposition doit déterminer «avec précision», soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission doit examiner la gestion. La proposition de résolution est renvoyée à la commission permanente compétente en fonction de l'objet de la proposition, qui désigne un rapporteur.

A - Un préalable : le respect de l'indépendance de l'autorité judiciaire

1 - Le principe

Même lorsqu'elle n'est pas saisie au fond d'une demande d'enquête, la commission des lois est appelée à émettre un avis sur la conformité de la proposition de résolution lorsqu'il s'agit d'enquêter sur des faits déterminés : en effet, il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours (d'ailleurs, si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter). Cette interdiction repose sur le principe de l'indépendance de l'autorité judiciaire consacré par la Constitution.

Dans la pratique, l'intervention de la commission des lois consiste avant tout à vérifier l'absence de poursuites judiciaires sur les faits sur lesquels la commission devra enquêter. A cette fin, le président du Sénat, saisi par le président de la commission des lois, interroge le ministre de la justice sur l'existence éventuelle de poursuites judiciaires. Sa réponse est transmise au président de la commission des lois, et est généralement annexée au rapport ou à l'avis sur la proposition de résolution.

2 - La mise en œuvre du principe

Le problème de la délimitation précise des domaines respectifs de l'enquête parlementaire et des investigations judiciaires s'avère très délicat et a donné lieu à l'instauration d'une jurisprudence assez complexe. C'est ainsi qu'en décembre 1971, lors de l'examen de la proposition de résolution tendant à constituer une commission d'enquête sur le fonctionnement des sociétés civiles de placement immobilier, le Garde des Sceaux avait indiqué qu'à son sens :

« 1) l'existence d'une enquête préliminaire, aussi bien que celle d'une information, fait obstacle à la création d'une commission d'enquête parlementaire visant les mêmes faits ;

2) par contre, seule l'ouverture d'une information judiciaire au sens strict obligerait une commission d'enquête parlementaire précédemment créée et saisie des mêmes faits à mettre fin à ses travaux, tandis qu'elle pourrait les poursuivre à l'égard de faits qui donneraient seulement lieu postérieurement à une enquête préliminaire diligentée par le ministère public. »

Dans le même ordre d'idées, des poursuites intentées devant la Cour de discipline budgétaire ne sont pas de nature à interrompre les travaux d'une commission d'enquête.

L'Assemblée nationale a estimé que « l'existence de poursuites judiciaires n'était pas un obstacle à la création d'une commission d'enquête parlementaire, dès lors que se trouvent écartés de son champ d'application ceux des faits qui ont donné lieu à des poursuites ». De la même façon, le Sénat, lors de la création de la commission d'enquête sur les quotas laitiers en novembre 1991, a considéré que contrairement à l'opinion exprimée par le garde des Sceaux en 1971, le « début des poursuites » était juridiquement caractérisé par la saisine d'une juridiction d'instruction ou de jugement, et que dès lors, une simple enquête préliminaire n'était pas de nature à faire obstacle à la création d'une commission d'enquête parlementaire.

Dans certains cas, la réponse du garde des Sceaux demeure assez imprécise. En tout état de cause, c'est à l'assemblée saisie qu'il appartiendra d'apprécier si elle peut procéder à l'enquête sans empiéter sur les compétences de l'autorité judiciaire. C'est ainsi qu'à l'occasion de l'examen des propositions de résolution consécutives à l'échouement du pétrolier « Amoco Cadiz », le garde des Sceaux avait mentionné les différentes procédures en cours mais avait laissé au Sénat le soin d'apprécier si les conditions de création d'une commission d'enquête étaient effectivement satisfaites.

De même, le 29 mai 1991, le garde des Sceaux a indiqué au Président du Sénat, à propos de l'éventuelle constitution d'une commission d'enquête sur le financement des partis politiques, qu'au cas où la commission découvrirait elle-même dans ses investigations des faits susceptibles de relever de procédures judiciaires en cours, il appartiendrait à son président ou à son rapporteur d'interroger à nouveau le ministre de la justice. Dans la même réponse, le garde des Sceaux indiquait en outre qu'à son sens, rien ne s'opposait à ce qu'une commission d'enquête fasse porter ses investigations sur des faits susceptibles d'être amnistiés.

B - Décision du Sénat

Dès que la commission saisie au fond de la proposition de résolution en a achevé l'examen, la Conférence des Présidents peut proposer à l'assemblée d'inscrire la proposition de résolution à l'ordre du jour du Sénat. Celui-ci est alors appelé à discuter le texte élaboré par la commission saisie au fond ou, à défaut, lorsque la commission ne présente aucune conclusion ou si les conclusions négatives de la commission sont rejetées, le texte initial de la proposition de résolution.

Si le Sénat approuve la création de la commission d'enquête, il est procédé à sa constitution.

C - Constitution de la commission d'enquête

Au Sénat, l'effectif maximum des commissions d'enquête est de 21 membres. Ceux-ci sont désignés de façon à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques au sein de la commission.

 

II - LE FONCTIONNEMENT DES COMMISSIONS D'ENQUÊTE

A - Règles générales

La commission d'enquête est convoquée par le Président du Sénat pour une première réunion au cours de laquelle elle nomme son Bureau. Elle procède ensuite à la désignation d'un ou plusieurs rapporteurs ; certaines commissions ont retenu d'autres formules en désignant soit un rapporteur général et des rapporteurs spéciaux, soit un rapporteur et plusieurs rapporteurs adjoints. Outre les règles particulières qui les régissent, les commissions d'enquête organisent leurs travaux par référence aux autres règles applicables aux commissions permanentes.

La mission des commissions d'enquête a un caractère temporaire : elle prend fin par le dépôt de leur rapport et, au plus tard, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de l'adoption de la résolution qui les a créées. Elles ne peuvent être reconstituées avec le même objet avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la fin de leur mission ; du fait du silence des textes, il faut supposer que ce délai d'un an s'apprécie pour chaque assemblée en fonction des commissions qu'elle aura elle-même constituées précédemment, sans tenir compte d'une commission d'enquête que l'autre assemblée aurait pu constituer avec le même objet dans l'année précédente.

B - Les pouvoirs d'investigation des commissions d'enquête et de leurs rapporteurs

1 - Les pouvoirs des commissions d'enquête

Les commissions d'enquête disposent d'un droit de citation. Toute personne dont une commission a jugé l'audition utile est tenue de déférer à la convocation qui lui est délivrée, si besoin est, par un huissier ou un agent de la force publique, à la requête du président de la commission ; elle est également tenue de prêter serment et de déposer. Dans certains cas limitativement énumérés par l’ordonnance du 17 novembre 1958 (infractions à caractère économique), les personnes auditionnées peuvent être déliées du secret professionnel.

Ces obligations sont assorties de sanctions pénales : la personne qui refuse de comparaître, de prêter serment, de déposer ou de communiquer les documents demandés, est passible d'un emprisonnement de deux ans et d'une amende de 7 500 €, et, le cas échéant, de l'interdiction de l'exercice des droits civiques pour une durée de deux ans. Les sanctions prévues par le code pénal en cas de faux témoignage ou de subornation de témoin sont par ailleurs applicables aux enquêtes parlementaires. Dans tous les cas, les poursuites judiciaires sont exercées à la requête du président de la commission ou, lorsque le rapport de celle-ci a été publié et que la commission n'a plus d'existence, à la requête du Bureau du Sénat.

En pratique, la plupart des commissions d'enquête complètent leur information par des déplacements, en France et à l'étranger.

2 - Les pouvoirs spécifiques des rapporteurs

Ces derniers disposent en particulier des prérogatives reconnues aux commissions des finances des deux assemblées du Parlement :

- le Premier président de la Cour des comptes peut donner connaissance aux commissions d'enquête des constatations et observations de la Cour ;

- les commissions d'enquête ont la faculté de demander à la Cour des comptes des enquêtes sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle.

Les rapporteurs des commissions d'enquête sont par ailleurs habilités à exercer leurs missions sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

C - Publicité des travaux des commissions d'enquête

Les auditions auxquelles procèdent les commissions d'enquête sont publiques.

Les commissions organisent cette publicité par les moyens de leur choix. Toutefois, elles peuvent décider que les auditions, ou certaines d'entre elles, seront tenues à huis clos. En revanche, les autres travaux - notamment l'examen du rapport - sont secrets.

Le Sénat peut décider, par un vote spécial, et après s'être constitué en comité secret, de ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport d'une commission d'enquête. La demande de constitution du Sénat en comité secret peut être formulée dans un délai de six jours nets à compter de la publication au Journal officiel du dépôt du rapport.

La divulgation ou la publication, dans le délai de 30 ans, d'une information couverte par le secret est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 245 € d'amende.

Par ailleurs, le membre d'une commission d'enquête qui n'aura pas respecté la règle du secret pourra être exclu de la commission par décision du Sénat prise sans débat sur le rapport de la commission après avoir entendu l'intéressé.