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SÉANCE DU 18 DÉCEMBRE 1996




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M. le président. « Art. 14 bis. - I. - Le 5° bis de l'article 157 du code général des impôts est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Toutefois, à compter de l'imposition des revenus de 1996, les produits, avoirs fiscaux et crédits d'impôt restitués procurés par les placements effectués en actions ou parts de sociétés qui ne sont pas admises aux négociations sur un marché réglementé ou négociées sur le marché hors cote ne sont pas soumis à l'impôt sur le revenu dans la limite de 10 % du montant de ces placements ; ».
« II. - Un décret fixe les modalités d'application du I. »
Je suis saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 4, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer cet article.
Par amendement n° 54, M. Marini propose de rédiger ainsi l'article 14 bis :
« I. - Le 5° bis de l'article 157 du code général des impôts et complété par une phrase ainsi rédigée :
« Toutefois, les produits distribués à compter du 1er janvier 1997 procurés par des placements effectués en actions ou parts de sociétés qui ne sont pas admises aux négociations sur un marché réglementé ou négociées sur le marché hors cote ne sont pas soumis à l'impôt sur le revenu dans la limite de 30 % de leur valeur de souscription ou d'acquisition revalorisée en proportion de l'évolution du chiffre d'affaires de la société. »
« II. - L'article 163 quinquies D du même code est ainsi modifié :
« 1° Le 2 du III est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Cette disposition n'est pas applicable à la fraction des produits distribués à compter du 1er janvier 1997 qui est imposable en application de la dernière phrase du 5° bis de l'article 157 ».
« 2° Le IV est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Toutefois, l'avoir fiscal n'est restitué qu'en proportion de la fraction du dividende qui est exonérée en application du 5° bis de l'article 157, le solde éventuel demeurant imposable et imputable dans les conditions de droit commun. »
Par amendement n° 63, le Gouvernement propose de compléter le texte présenté par le I de l'article 14 bis pour le 5° bis de l'article 157 du code général des impôts par une phrase ainsi rédigée : « Cette limite ne s'applique pas à l'intérêt versé dans les conditions prévues à l'article 14 modifié de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération aux titres de capital de sociétés régies par cette loi ; ».
La parole est à M. le rapporteur général, pour défendre l'amendement n° 4.
M. Alain Lambert, rapporteur général. En l'occurrence, je serai un peu plus long qu'à l'habitude - je vous prie par avance de bien vouloir m'en excuser, monsieur le président - puisqu'il s'agit d'un sujet qui fâche.
Le Gouvernement propose en effet de plafonner l'exonération de l'impôt sur le revenu dont bénéficient les produits afférents aux titres non cotés qui sont placés dans un plan d'épargne en actions, PEA.
Je vais préciser les raisons pour lesquelles la commission des finances considère ce dispositif comme contestable et pourquoi elle estime qu'il ne permettra pas d'atteindre le but que le Gouvernement s'est fixé.
Il est vrai que des abus manifestes ont été commis dans l'utilisation des PEA et qu'ils doivent être réprimés avec la plus grande fermeté. M. Philippe Auberger, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a, dans son rapport écrit, très bien décrit les détournements qui se sont produits et qu'il qualifie d'« abus de droit caractérisés ».
En tant que législateur, nous pouvons considérer que notre intention a été détournée à des fins qui n'étaient pas les nôtres ni lors de la création des plans d'épargne en actions ni lors de leur extension aux sociétés non cotées.
De ce point de vue, la commission des finances du Sénat partage pleinement la volonté du Gouvernement, comme celle de l'Assemblée nationale, de mettre un terme à ces abus.
Toutefois, monsieur le ministre, vous le savez, la loi n'est pas le bon instrument pour y parvenir, car elle ne peut avoir la précision permettant à coup sûr de mettre fin à tous les abus, et uniquement aux abus. Seuls l'administration et le juge sont en mesure de le faire.
Deux raisons militent, selon nous, pour une telle position : le dispositif que vous nous proposez serait porteur d'effets pervers ; une solution au cas par cas, faisant appel à la notion d'abus de droit, serait beaucoup plus efficace.
Ce dispositif est, en effet, porteur d'effets pervers.
Il tente, très maladroitement, selon nous, de limiter les abus. Il découragera l'investissement en fonds propres dans les PME, sans garantie d'efficacité quant à son objet répressif.
Le plafond de 10 % du rendement est manifestement trop bas. Ce rendement était celui des SICAV monétaires, totalement exonérées d'impôt voilà seulement quelques années, et il n'est pas celui que peut espérer un porteur de titres de fonds propres, qui court, en outre, un gros risque de perte.
Un tel plafond est incompatible avec les perspectives de valorisation des titres. Bloqué à 10 % du coût de revient, l'avantage fiscal peut rapidement devenir insignifiant, enncourageant l'épargnant à se retirer du PEA et à cesser d'investir dans les fonds propres des sociétés.
Ce plafonnement à 10 % du coût de revient fait perdre tout intérêt à l'avantage fiscal et, en réalité, supprime tout intérêt à loger des titres de sociétés non cotées dans un PEA.
Ensuite, la fiscalisation d'une partie des revenus peut être considérée comme incompatible avec le blocage des fonds pendant cinq ans. Le blocage n'est que la contrepartie de l'avantage fiscal. S'il n'y a plus d'avantage fiscal, alors le blocage doit être supprimé. On voit mal comment contraindre les épargnants à réinvestir dans le PEA la partie du revenu qui aura été amputée par l'impôt.
Enfin et surtout, la commission des finances et moi-même sommes convaincus que le présent article, même soigneusement amendé pour prévoir tous les cas de figure, n'aura pas la précision requise pour mettre un terme à tous les montages abusifs, et à eux seuls.
Il est certain que des épargnants de bonne foi, qui ont eu la chance, en prenant le risque d'investir dans le tissu vital de notre économie, de réussir quelques bons placements, se verront privés d'une partie de leur rémunération parce qu'elle est aujourd'hui supérieure à 10 % de leur mise initiale.
Inversement, il est certain que les auteurs de détournements, dotés de conseillers fiscaux, sauront trouver d'autres formules permettant, toujours, d'échapper à l'impôt. De nombreuses formules sont imaginables ; il ne me revient pas de les décrire ici. La plus radicale d'entre elles et la plus néfaste pour l'économie française est bien connue : il s'agit de la recherche d'un domicile fiscal plus clément.
Monsieur le ministre, une solution au cas par cas, appuyée sur la notion d'abus de droit, serait plus efficace, et vous m'accorderez que c'est une position constante de notre commission des finances.
Cette nouvelle atteinte à la sécurité juridique des épargnants que vous nous proposez est un travers constant dans notre pays, travers qui finira par avoir raison de nos concitoyens les plus dynamiques.
Un tel dispositif, compte tenu de ses effets, aurait à tout le moins dû bénéficier de l'avis du Conseil d'Etat.
Le caractère rétroactif du présent article montre que l'on souhaite faire jouer à la loi un rôle qui n'est pas le sien.
Nous considérons que, en l'occurrence, le Gouvernement dispose d'une procédure utilisable pour ce type de cas : l'abus du droit.
L'administration fiscale a donc bien le pouvoir de requalifier en revenu imposable les dividendes excessifs perçus dans certains cas, ou de revaloriser à leur juste niveau des versements effectués sur un PEA lorsqu'il y a eu sous-estimation manifeste de la valeur des titres.
Les contribuables bénéficient d'une procédure protectrice puisqu'ils peuvent soumettre le litige au comité consultatif pour la répression des abus de droit.
J'estime d'ailleurs que la consultation des éminentes personnalités qui siègent dans ce comité consultatif aurait été utile dans le cas d'espèce que nous examinons aujourd'hui.
La jurisprudence dont j'ai pu avoir connaissance montre le caractère opérant de l'utilisation de l'abus de droit par l'administration.
Je le répète, une fois encore, mes chers collègues, il est souhaitable que les abus soient dénoncés et fassent l'objet d'un redressement. L'administration et le juge judiciaire pourront s'appuyer sur les débats du présent projet de loi pour exciper de la ferme volonté claire et réaffirmée, du législateur comme du Gouvernement, de voir les textes relatifs au PEA s'appliquer non seulement dans la lettre, mais aussi dans l'esprit.
Toutes ces raisons, que j'ai souhaité développer complètement afin que le juge puisse se référer aux travaux parlementaires, ont conduit la commission des finances à recommander au Sénat, sans aucune hésitation et après avoir mené une réflexion très approfondie, de supprimer le présent article.
M. le président. La parole est à M. Marini, pour défendre l'amendement n° 54.
M. Philippe Marini. Je n'exposerai pas en détail cet amendement, que je qualifierai d'amendement de repli.
Je partage totalement la position adoptée par M. le rapporteur général, car on nous appelle, en l'occurrence, à faire un usage quelque peu dévoyé de la loi pour traiter spécifiquement de cas pervers de manipulations contraires à l'esprit de ladite loi.
Il existe en effet dans notre droit, dans notre droit fiscal, voire dans notre droit pénal, des procédures qui sont parfaitement utilisables en la matière. Souscrivant donc à tout ce qui vient d'être dit et partageant les arguments de M. le rapporteur général, je n'exposerai pas ce qui constituerait un amendement de repli pour le cas, évidemment non souhaitable, où le Sénat ne suivrait pas la position qui a été excellemment défendue par M. Alain Lambert.
M. le président. La parole est à M. le ministre pour défendre l'amendement n° 63 et pour donner l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 4 et 54.
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. S'agissant de l'amendement n° 4, M. le rapporteur général a dit avec un sourire qu'il portait sur un sujet qui fâche. Ce n'est pas un sujet qui fâche, c'est un sujet sur lequel nous avons des analyses différentes.
Sur un tel sujet, les divergences sont compréhensibles et légitimes. A partir du moment où nous sommes tous d'accord sur l'objectif, il peut y avoir des divergences sur les moyens, mais ce point fait partie des sujets sur lesquels la discussion peut parfaitement s'instaurer entre le Gouvernement et la commission des finances ou la majorité sénatoriale et l'ensemble des sénateurs, et d'ailleurs entre les deux assemblées, puisque le texte de l'article 14 bis a été voté par l'Assemblée nationale.
Tout d'abord, je voudrais rappeler brièvement que le plan d'épargne en actions est une formule qui marche, puisque, au 30 juin 1996, 2,6 millions de PEA ont été ouverts pour un encours global de 200 milliards de francs, soit un montant moyen de 75 200 francs par plan.
Les avantages fiscaux attachés aux PEA sont importants puisque les produits et plus-values sont capitalisés en franchise d'impôt pendant la durée du plan. Il en est de même des avoirs fiscaux et crédits d'impôt attachés à ces produits, qui sont restitués par l'Etat.
Notre préoccupation d'aujourd'hui vient du fait que l'on a constaté dans la période récente - la presse s'en est fait assez largement l'écho - des pratiques abusives consistant, notamment, à acquérir ou à souscrire des titres non cotés à une valeur de pure convenance, de sorte que les dividendes versés sont totalement disproportionnés par rapport à cette valeur de convenance. Le problème est lié non pas aux plus-values, qui ne sont pas touchées par cet article, mais aux dividendes disproportionnés.
Pour mettre fin à ces pratiques abusives, l'article 14 bis prévoit, comme l'a rappelé M. le rapporteur général, de limiter l'exonération d'impôt sur le revenu dont bénéficient les produits des titres de sociétés non cotées figurant dans un PEA à 10 % du montant de ces placements. Il s'agit de dire non pas que ces placements ne pourront rapporter que 10 %, mais que l'exonération est limitée à 10 %. Cette limite de 10 % permet une rémunération qui reste attractive puisqu'elle est le triple de la moyenne des rendements des actions des sociétés cotées, qui est de l'ordre de 3,5 %, avoir fiscal compris.
Pour lever toute équivoque sur la cible qui est celle du Gouvernement dans cette affaire, j'ai également déposé l'amendement n° 63, qui vise à compléter l'article 14 bis en précisant que les titres de capital des sociétés coopératives qui sont soumis à un plafonnement spécifique déjà prévu par la loi, ne sont pas concernés par le nouveau dispositif que je vous propose.
Comme l'a indiqué M. Lambert, l'administration dispose des moyens de combattre les pratiques condamnables en mettant en oeuvre, au cas par cas, la procédure de répression des abus de droit prévue par l'article L. 64 du livre des procédures fiscales.
A notre sens, cette procédure doit demeurer exceptionnelle. C'est là que nous avons une légère divergence d'analyse. Elle doit, comme dans l'ensemble des autres matières juridiques, n'être utilisée que pour écarter des constructions juridiques exceptionnelles, et donc rares, qui, bien qu'apparemment régulières, ne traduisent pas le véritable caractère des opérations réalisées.
Au cas particulier, cette procédure de l'abus de droit risque donc de ne pas être appropriée puisque de nombreux contribuables ont utilisé le même procédé pour contourner la loi ; il revient donc au législateur de fixer les règles de façon claire et sans ambiguïté pour que l'abus de droit puisse être défini et appliqué ensuite par les tribunaux.
Si, en l'état actuel des textes, c'est-à-dire sans que soit adopté l'article 14 bis, on s'en remettait à la simple procédure de répression des abus de droit, seuls les contribuables vérifiés pourraient être sanctionnés, dans la meilleure des hypothèses. La majorité de ceux qui ont abusé du dispositif du PEA risqueraient donc d'échapper à toute sanction.
En définitive, s'en remettre à la seule mise en oeuvre ponctuelle de la procédure de répression des abus de droit sans apporter les précisions que contient cet article 14 bis reviendrait à courir le risque de laisser impunie une grande partie de la fraude actuellement commise sur les PEA.
Telles sont les raisons pour lesquelles le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 4.
L'amendement n° 54 de M. Marini est un texte de repli particulièrement habile.
M. Emmanuel Hamel. C'est un homme très habile ! (Sourires.)
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. Non seulement, comme le rapporteur général, M. Marini est un orfèvre du droit fiscal, mais il est en même temps particulièrement habile dans la tactique parlementaire.
Il devine que le Gouvernement a une forte préférence pour son propre texte ; mais il sait aussi que, à partir du moment où l'amendement n° 54 se place dans la logique de l'analyse du Gouvernement, les différences ne portant que sur la date d'effet et la limite d'exonération des produits, il m'est difficile de me déclarer catégoriquement défavorable.
Par conséquent, je résume la position du Gouvernement : ce dernier a une analyse différente de celle de M. le rapporteur général et n'est donc pas favorable à l'amendement n° 4 ; dans l'hypothèse où cet amendement ne serait pas adopté ou dans l'hypothèse où M. le rapporteur général le retirerait (M. le rapporteur général rit), le Gouvernement s'en remettrait alors à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 54.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 54 et 63 ?
M. Alain Lambert, rapporteur général. M. Marini a excellemment présenté les choses, et je ne saurais le faire mieux que lui. Hier soir, d'ailleurs, lors de la discussion générale, il a parfaitement campé le décor de la discussion qui se tient en cet instant. Je tiens à le remercier très chaleureusement des explications qu'il vient de donner ; je dois d'ailleurs lui avouer mon admiration face à sa présentation didactique des choses, ce qui permet au Sénat de comprendre l'enjeu des dispositions en discussion.
J'ose espérer que le Sénat prendra la bonne décision sur l'amendement de la commission, ce qui lui évitera d'avoir à donner suite immédiatement aux préoccupations de M. Marini ; ces dernières, en effet, seront encore mieux satisfaites par l'amendement n° 4 de la commission. (M. Philippe Marini fait un signe d'assentiment.)
Mes chers collègues, cette discussion est très importante, et elle l'est beaucoup plus que la lecture de cet amendement quelque peu impénétrable pourrait le laisser imaginer ! C'est, en effet, la conception même de notre vie en société qui est en cause.
La proposition de M. le ministre - je le remercie d'avoir trouvé les mots justes, tout à l'heure, pour souligner que ce sujet, au fond, loin de fâcher, méritait un débat, consiste à vouloir organiser la vie de nos concitoyens par le plus menu détail. Vous en avez la preuve, l'aveu, avec l'amendement n° 63.
En effet, on s'est bien aperçu, finalement, que le dispositif proposé comportait des imperfections graves. L'amendement n° 63 vise donc à sauver les détenteurs de parts sociales des sociétés soumises au statut de la coopération, lesquelles seraient malencontreusement visées par le dispositif initial.
M. Philippe Marini. On trouvera d'autres cibles involontaires !
M. Alain Lambert, rapporteur général. Tout à fait !
Mes chers collègues, ayons du courage ! Soyons constants dans nos convictions. Disons au Gouvernement, pour reprendre l'expression de M. le ministre tout à l'heure, que les pratiques abusives doivent être combattues par les procédures d'abus. Les mots ont tout leur sens. S'il faut moderniser les procédures d'abus, monsieur le ministre, nous sommes prêts à vous apporter une contribution ; mais, en tout état de cause, ne nous proposez pas de tendre des filets qui sont si serrés que l'économie française en mourra !
Mes chers collègues, je vous supplie de soutenir la commission des finances dans ce domaine et de rejeter cet article. Nous délivrerons ainsi un message fort non seulement au Gouvernement, mais aussi à la nation sur la manière dont nous concevons la législation fiscale dans notre pays !
M. Jacques Machet. Très bien !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 4, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 14 bis est supprimé et les amendements n°s 54 et 63 n'ont plus d'objet.

Articles additionnels après l'article 14 bis




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