M. le président. « Art. 12. _ Les ressources de Réseau ferré national sont constituées par :
« - les redevances d'utilisation qu'il perçoit pour les circulations sur le réseau ferré national ;
« - les autres produits liés aux biens qui lui sont apportés ou qu'il acquiert ;
« - les concours financiers de l'Etat ;
« - tous autres concours, notamment ceux des collectivités territoriales.
« Le calcul des redevances ci-dessus mentionnées tient notamment compte du coût de l'infrastructure, de la situation du marché des transports et des caractéristiques de l'offre et de la demande, des impératifs de l'utilisation optimale du réseau ferré national et de l'harmonisation des conditions de la concurrence intermodale ; les règles de détermination de ces redevances sont fixées par décret en Conseil d'Etat.
« Réseau ferré national peut, dès sa création, faire appel public à l'épargne et émettre tout titre négociable représentatif d'un droit de créance. »
Sur l'article, la parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Si la question de l'équilibre financier des deux établissements - SNCF et RFF - est centrale, il convient de savoir comment sera équilibré le compte du nouvel EPIC et de quelles ressources pourra bénéficier ce dernier.
La dette affectée à RFF soulage la SNCF de 9 milliards de francs de charges financières. RFF paiera 17 milliards de francs à la SNCF pour la gestion de l'infrastructure, plus 6 milliards de francs de charges d'amortissement des investissements d'infrastructures.
En retour, la SNCF ne percevra plus la contribution de l'Etat aux charges d'infrastructures - 12,2 milliards de francs - et devra verser à RFF 6 milliards de francs de redevances d'usage des infrastructures.
Les comptes de la SNCF se trouvent donc mécaniquement soulagés de 134 milliards de francs. Dans le même temps, RFF voit son compte se déséquilibrer d'entrée de jeu, car ses ressources proviennent de la contribution de l'Etat aux charges d'infrastructures - 11,8 milliards de francs votés par le Parlement, plus 8 milliards de francs d'apport annoncés par le Gouvernement, ce qui fait 19,8 milliards de francs à laquelle s'ajoutent les redevances d'usage payées par la SNCF - 6 milliards de francs - soit un total de ressources programmées de 25,8 milliards de francs, pour des dépenses s'élevant à 44 milliards de francs, sans compter les frais d'assurance, que M. le ministre a évoqués tout à l'heure.
Ainsi, dès son premier exercice, RFF est déjà contraint d'emprunter sur les marchés financiers au moins 18 milliards de francs, et sa dette croît pour sa première année de 13 %. Quelles en sont les conséquences pour la SNCF ?
A l'évidence, tout établissement public placé dans cette situation chercherait à réaliser des économies ou à faire payer à d'autres les charges supportées.
Quelles sont les voies d'économies et de recettes supplémentaires laissées par le projet de loi à RFF et qui peuvent avoir un effet négatif sur la SNCF ? En recettes supplémentaires, il s'agit de la cession d'actifs. Le principe est le suivant : les actifs transférés à RFF ne sont pas cessibles tant qu'ils sont utiles à l'exploitation ferroviaire.
Cependant, si la SNCF et RFF décident d'un commun accord d'abandonner toute activité sur les lignes déficitaires, ces parties de réseau peuvent être déclassées et vendues sous la responsabilité de l'Etat.
L'expérience a montré que la SNCF, en cas de déséquilibre, a tendance à réduire les activités et, en conséquence, à considérer des installations comme n'étant plus utiles à l'exploitation ferroviaire : l'exemple des triages en est une bonne illustration.
Par ailleurs, dans sa lettre de cadrage pour le pacte de modernisation, le Premier ministre, M. Alain Juppé, ordonne une réduction progressive des charges d'entretien du réseau géré par l'entreprise.
Or, actuellement, il manque déjà 1,5 milliard de francs pour assurer la survie des voies et 900 millions de francs de plus pour assurer celle des ouvrages d'art. D'autre part, RFF aura également tendance à comprimer les investissements. Rien ne s'y oppose vraiment.
Deux autres solutions sont possibles pour RFF. Elle peut, d'abord, faire payer plus de péages à la SNCF. Certes, si le niveau de tarification est bloqué pour 1997 et 1998, au-delà, nous n'avons aucune indication, sauf l'injonction de M. Juppé selon laquelle « le niveau de tarification tiendra notamment compte de la capacité contributive de la SNCF. » Ensuite, RFF pourrait recourir à d'autres exploitants.
Bien évidemment, le Gouvernement et la direction de la SNCF s'en défendent, exerçant les seules exceptions prévues par la directive européenne 91/440.
Mais l'ouverture plus large du réseau à la concurrence est à l'étude. Il s'agit donc d'une question de temps et non pas d'une question de principe.
Le danger est loin d'être écarté. C'est pourquoi nous sommes fermement opposés à l'article 12 du projet de loi relatif aux ressources de RFF, qui ont une importance pour la SNCF.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la manière dont nous est présenté l'article 12 pourrait induire en erreur un certain nombre de Français peu avertis des règles et des arcanes de la comptabilité. Il apparaît donc indispensable, dans le cadre de la discussion de cet article, de lever toute ambiguïté en la matière.
En effet, cet article opère un subtil mélange entre ce qui procéderait de ce que l'on pourrait appeler son « chiffre d'affaires », en l'occurrence des redevances d'exploitation, et d'autres ressources qui s'imputent plutôt en compte de bilan et qui sont constituées notamment par les dotations de l'Etat et des collectivités territoriales.
Les redevances pour droit d'usage qui figurent dans l'article 12 soulèvent une première question qu'un amendement de nos collègues du groupe de l'Union centriste, dont on connaît l'attachement à la construction européenne et le moindre attachement aux principes du service public, tente d'ailleurs maladroitement de résoudre - nous y reviendrons - à savoir la question des conditions de fixation de la redevance.
Dans la réalité, nous sommes aujourd'hui en présence d'un projet de loi inachevé, puisqu'il apparaît assez clairement que le montant de la redevance est encore soumis à expertise auprès du cabinet Coopers et Lybrand, qui a déjà « commis », si l'on peut dire, l'estimation à la cote mal taillée des actifs transférés en vertu des dispositions des articles précédents.
Il est d'ailleurs surprenant de constater que l'on a confié la question de l'évaluation des actifs et des modalités de détermination de la redevance perçue par RFF à un cabinet d'audit étranger, alors même que des services fiscaux ou des services du ministère des transports devaient, à notre avis, être tout à fait en situation de produire ces évaluations, monsieur le ministre.
Peut-être pourra-t-on, d'ailleurs, s'interroger sur le coût marginal de cette sous-traitance et sur le coût que les préconisations de l'audit induiront pour le futur, encore que la discussion semble les avoir déjà abondamment montrés.
Nous ne sommes pas certains qu'un cabinet étranger s'attache à défendre les principes du service public à la française !
Sur le devenir des modalités de fixation de la redevance, déterminées par décret, nous sommes dans une situation qui appelle plusieurs interrogations.
En effet, il est objectivement à craindre que les principes qui guident ladite fixation dans le projet de décret qui nous a été transmis ne soient battus en brèche dans le cadre d'un autre décret.
Aujourd'hui, il semble bien que le Gouvernement s'oriente vers une redevance représentative des coûts marginaux d'usage ou d'entretien des actifs transférés à RFF, qui serait donc fixée à quelque 6 milliards de francs à l'horizon 1998.
Encore faudra-t-il s'interroger sur les effets de la double comptabilité de ces coûts, puisqu'ils seront représentatifs d'une partie de la prestation servie par la SNCF et faisant l'objet de la rémunération versée par RFF.
On devine d'ailleurs l'orientation que vont prendre les choses : la SNCF sera appelée à modérer ses interventions d'entretien, ce qui aura comme conséquence de remettre en cause l'indispensable interface qui existe entre les deux EPIC, c'est-à-dire la division des personnels de maintenance du réseau.
Une autre façon de réaliser des économies - appelons-les ainsi, même si elles sont socialement peu acceptables - consistera à transférer l'activité de maintenance vers d'autres entreprises que la SNCF et à faire accomplir ces fonctions par des salariés n'ayant pas le statut cheminot.
Autre aspect fondamental du débat sur la question de la redevance : le problème de la part des coûts d'infrastructure effectivement intégrés au devis.
Nous sommes de longue date entrés dans une phase de réduction des dépenses publiques, réduction dont on se félicite dans les milieux attachés à la réalisation coûte que coûte des critères de qualification à la monnaie unique.
Il suffira donc, demain, de diminuer la participation de l'Etat aux charges d'infrastructure à périmètre constant - le processus est déjà entamé en 1997 avec le petit bonus apporté au financement des transports régionaux - pour que RFF soit contraint, si l'on peut dire, de relever le montant de sa redevance.
C'est ainsi que la SNCF sera habilitée à participer, à son corps défendant, à la réalisation des critères de convergence.
Evidemment, vous comprendrez que nous ne puissions voter en l'état cet article 12 du projet de loi.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Je veux vous rassurer Mme Beaudeau : malgré son nom, le cabinet d'audit est un cabinet totalement français, et il a un rayonnement national et international.
Mme Marie-Claude Beaudeau. J'en prends note, monsieur le ministre, pour m'en réjouir !
M. le président. Sur l'article 12, je suis saisi de vingt-cinq amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune et que je vais appeler successivement.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° 64 est présenté par MM. Garcia, Bony, Chervy, Courteau, Fatous, Mélenchon, Peyraffitte et les membres du groupe socialiste et apparentés.
L'amendement n° 188 est présenté par MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Tous deux tendent à supprimer l'article 12.
La parole est à M. Garcia, pour défendre l'amendement n° 64.
M. Aubert Garcia. Avec l'article 12, nous abordons les moyens financiers mis à la disposition de RFF.
Là encore, c'est un flou un peu artistique. En effet, d'où viendront les recettes ?
Du paiement des redevances pour circulation ? Elles représentent actuellement 6 milliards de francs, et on sait bien qu'augmenter leur montant revient à étrangler la SNCF. Pourtant, cette hypothèse doit être sérieusement envisagée : la tentation sera en effet grande pour le Gouvernement d'aligner ce montant - je l'ai souligné lors de la discussion générale - sur celui des frais financiers engendrés par la charge de la dette transférée à RFF, soit plus de 9 milliards de francs par an.
Viendront-elles des collectivités locales, ces recettes ? C'est inscrit dans la loi, mais il est peu de sénateurs qui ne connaissent l'état actuel des finances de ces dernières et qui ne sachent qu'elles sont en difficulté, voire, parfois, bien mal en point.
Des dotations en capital ? On nous promet 8 milliards de francs prélevés sur les recettes des privatisations pour 1997. Mais, alors que les privatisations ne font bientôt plus recette, le Gouvernement persiste dans ses choix. Ne vend-on pas Thomson pour un franc ? Voilà qui n'apportera pas grand-chose pour abonder les recettes de RFF !
Les recettes viendront-elles des lois de finances ? On a un peu de mal à y croire. Rappelons que la contribution aux charges d'infrastructures culmine, en moyenne, aux alentours de 12 milliards de francs. Ce n'est pas négligeable, mais ce n'est pas le pactole. Par ailleurs, il est à noter que le projet de loi de finances pour 1997 ne prévoit pas un centime de plus pour le chemin de fer. Les concours de l'Etat pour le transport ferroviaire atteignent 37,2 milliards de francs, contre 36,9 milliards de francs en 1996. Cette augmentation apparente traduit, en réalité, une chute en francs constants.
Les crédits en faveur des infrastructures - contribution aux charges d'infrastructure et concours au service annexe de la dette - diminuent de 4,7 %, passant de 17 milliards à 16,2 milliards de francs, ce qui a d'ailleurs permis de dégager les 800 millions de francs que l'on a mis à la disposition de la régionalisation, si bien qu'il n'y a pas eu un centime de plus à la charge de l'Etat.
Les recettes viendront-elles, alors, de la vente d'actifs, de la filialisation. C'est ouvrir grand la porte - ce danger, nous le dénonçons depuis deux jours - aux concurrents potentiels de la SNCF. Rappelons que les installations liées aux infrastructures de télécommunications devraient revenir à RFF, et que Télécom Développement, pour l'heure encore filiale de la SNCF - mais jusqu'à quand ? - cherche à ouvrir son capital. La Compagnie générale des eaux, qui est déjà présente dans le transport ferroviaire, via les lignes affermées de la CFTA et l'exploitation de la ligne South Central en Grande Bretagne, est en lice.
J'évoquerai, enfin, l'emprunt. L'établissement public RFF risque de connaître, en raison de la charge qu'il a au départ, le même problème que la SNCF, c'est-à-dire un endettement massif. Le résultat sera ainsi celui que nous dénonçons depuis le début de cette discussion, c'est-à-dire deux sociétés endettées au-delà de leurs possiblités au lieu d'une.
Pour l'heure, on ne sait donc comment seront financées les nouvelles infrastructures, sans doute parce qu'aucune réflexion n'a encore été menée sur la politique des transports, et plus particulièrement sur le rôle que le Gouvernement entend faire jouer au chemin de fer.
Notre amendement visant à créer un schéma intermodal des transports a été repoussé.
En fait, il est à craindre que, faute de moyens, RFF ne finance que des investissements rentables que le péage permet d'équilibrer. Cette crainte est d'autant plus fondée que la dette va s'alourdir du fait des frais financiers.
Quant à la maintenance du réseau, qui devrait être confiée par RFF à la SNCF, elle risque, elle aussi, d'être négligée.
Le Premier ministre, je le rappelle après d'autres, a souhaité, dans sa lettre jointe au pacte de modernisation, « une réduction progressive des charges d'entretien du réseau ».
Quant à M. Haenel, aujourd'hui rapporteur pour avis - je le prends à témoin - il a indiqué dans son rapport au Gouvernement consacré à la régionalisation que, selon une étude menée par la SNCF, il serait nécessaire de mobiliser 39 milliards de francs sur la période 1995-1999 pour, simplement, maintenir le réseau en état.
Pour toutes ces raisons, je vous invite, mes chers collègues, à repousser cet article 12.
M. le président. La parole est à Mme Fraysse-Cazalis, pour défendre l'amendement n° 188.
Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cet amendement tend également à supprimer l'article 12.
M. Gerbaud écrit dans son rapport : « L'article 12 est l'un des plus importants du projet, dans la mesure où il en conditionne la lisibilité. Il a, en effet, trait aux ressources de RFN. Or, au cours des auditions qu'elle a organisées, votre commission a pris note de l'incertitude dans laquelle se trouvaient personnels et, parfois, dirigeants de la SNCF, s'agissant du contenu précis des ressources de RFN ».
Nous apprécions que M. le rapporteur ait pris soin de nous faire part de l'opinion des personnels puisque lui seul a pu les recevoir, l'ensemble de la commission des affaires économiques et du Plan ayant été privée d'auditions. (Exclamations sur le banc de la commission.)
L'article 12 précise donc les ressources du nouvel établissement public.
Ces ressources proviennent, entre autres, des redevances d'utilisation : la SNCF, pour remplir son rôle d'exploitation, aura besoin d'accéder au réseau, dont la propriété est remise à Réseau ferré de France, la SNCF versant en contrepartie des redevances d'accès et d'usage du réseau. Les règles de détermination de ces redevances seront fixées par décret en Conseil d'Etat.
On note, dans le rapport de M. Gerbaud, que la commission saisie au fond est réservée sur le contenu de cet article 12. Ainsi peut-on lire : « Votre commission ne peut manquer de noter que, sur ce sujet précis, le projet de loi est d'une discrétion un peu excessive. Elle forme le voeu que, dans le cours des débats, le Gouvernement puisse fournir des éléments permettant au Sénat de mesurer l'impact concret de l'article 12. » Et plus loin : « Les modalités de versement de la redevance, enfin, restent floues ».
Si la commission, qui est résolument favorable à ce projet de loi, monsieur le ministre, est elle-même dubitative quant aux ressources de Réseau ferré de France, vous comprendrez aisément que les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen, qui, eux, sont fermement opposés à la réforme proposée, aient dépassé le stade du doute et se prononcent nettement contre le contenu de cet article 12, au point d'en proposer la suppression par cet amendement, dont l'importance nous conduit a demander une mise aux voix par scrutin public.
M. le président. Par amendement n° 189 rectifié, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de rédiger comme suit l'article 12 :
« Les ressources de l'établissement public national visé au premier alinéa de l'article 1er sont constituées par :
« - les produits du placement des titres de créances émis par l'établissement ;
« - le produit de la rémunération des emprunts et financements accordés par l'établissement ;
« - le produit de la perception de tout droit, taxe ou impôt affecté à l'établissement, par dérogation aux dispositions de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1992 portant dispositions organiques relatives à la discussion des lois de finances ;
« - les rémunérations versées par la Société nationale des chemins de fer français ;
« - les concours financiers de l'Etat, ou éventuellement, de toute autre collectivité publique ;
« - tout produit exceptionnel ou différé. »
La parole est Mme Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet. Alors que l'amendement précédent tendait à supprimer l'article 12, celui-ci vise à le remplacer par un autre texte.
Cet amendement porte sur la question de la qualité des recettes que le nouvel EPIC sera éventuellement habilité à percevoir dans l'accomplissement de ses missions.
Nous proposons donc une délimitation légèrement différente de celle qui est retenue dans le texte du projet de loi, délimitation pour laquelle je souhaite m'expliquer.
Il est clairement inscrit dans notre proposition que ces ressources du nouvel EPIC comprendront le péage acquitté par la Société nationale des chemins de fer français. Il n'y a donc pas de différence, de ce point de vue, avec le principe retenu au quatrième alinéa du texte du projet de loi, la différence, en la matière, se situant sur les modalités de définition du montant de la redevance que la directive 91/440 prévoyait de limiter au coût marginal d'usage des infrastructures.
Nous avons également souhaité accorder une place particulière aux concours de l'Etat, caractérisés par la dotation budgétaire de compensation des charges d'infrastructure, dotation qui est aujourd'hui orientée à la baisse et dont nous souhaitons la revalorisation, ne serait-ce, par exemple, que pour donner la qualité requise à la construction des nouvelles lignes du réseau à grande vitesse.
Nous pensons, par ailleurs, que, si les collectivités locales peuvent être partie prenante de telle ou telle opération de développement d'infrastructure, il convient d'éviter que cette participation ne finisse par devenir un préalable à la réalisation effective des investissements.
Nous estimons, en outre, indispensable d'intéresser les institutions européennes au développement de notre réseau ferroviaire, sous conditions de critères de contrôle démocratique affirmé.
De par sa position géographique, la France dispose en effet d'une situation clé dans le développement des transports à dimension internationale.
Il serait donc opportun que l'Europe, qui, en la matière, n'est encore qu'une instance de régulation et de proposition de directives plus ou moins contraignantes, prenne sa part des conséquences de cette régulation et de ses diverses directives.
D'ailleurs, au moment où il semble crucial de redynamiser ou de développer certaines des régions de notre territoire incluses dans le périmètre des zones prioritaires éligibles aux objectifs de développement européens, il semble aussi important que des financements communautaires soient mobilisés dans ce sens.
Pourquoi ne pas concevoir, par exemple, des financements communautaires, accordés en connaissance de cause et en toute transparence, dans le cadre d'une convention écrite, pour l'expérimentation de la régionalisation en Alsace ou, plus encore, dans le Nord - Pas-de-Calais, dont certains arrondissements sont directement concernés par la politique régionale communautaire ?
S'agissant des produits fiscaux affectés, cela procède évidemment d'un problème de recevabilité financière.
Il est évident que l'on ne peut prévoir d'affectation spécifique, aujourd'hui, en matière de recettes fiscales, à l'EPIC Réseau ferré de France. Mais il nous semble important que la possibilité en soit offerte.
Nous estimons, par exemple, que l'on peut très bien concevoir qu'une part du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers ou de la taxe affectant les concessionnaires d'autoroute et aujourd'hui affectée au fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables soit, demain, reversée au bénéfice de RFF, ce qui permettrait d'accroître ses moyens et marquerait une cohérence de la politique nationale du transport.
Observons d'ailleurs que, de fait, sous forme de subventions d'investissement, RFF va percevoir une partie de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes puisque le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables interviendra en 1997 pour plus de 1 milliard de francs dans le développement du transport combiné et du réseau à grande vitesse.
Dans un autre ordre d'idées, la loi de finances pour 1997 a explicitement prévu l'affectation de 3 milliards de francs de recettes fiscales provenant des droits de consommation sur les tabacs au bénéfice de la Caisse nationale d'assurance maladie, autre grand établissement public, même s'il est de caractère administratif.
Enfin, nous estimons nécessaire de spécifier par cet amendement que l'établissement disposera éventuellement de produits de trésorerie découlant d'une gestion active de ses dettes et de ses créances, ainsi que les nombreuses propositions que nous avons formulées l'ont explicitement prévu au travers de lignes de financement appropriées.
Sous le bénéfice de ces observations, je vous invite à adopter cet amendement n° 189 rectifié.
M. le président. Par amendement n° 41, M. Deneux et les membres du groupe de l'Union centriste proposent de rédiger comme suit le deuxième alinéa de l'article 12 :
« - les redevances liées à l'utilisation du réseau ferré national ; »
La parole est à M. Deneux.
M. Marcel Deneux. Il s'agit de faire en sorte que la redevance soit attribuée au nouvel établissement public RFF en fonction de l'utilisation potentielle du réseau, et non pas des seules circulations effectives sur ce réseau qui, l'expérience l'a montré, peuvent être entravées par des causes naturelles ou politiques.
M. le président. Par amendement n° 22, M. Gerbaud, au nom de la commission des affaires économiques, propose de compléter in fine le quatrième alinéa de l'article 12 par les mots : « , eu égard à la contribution des infrastructures ferroviaires à la vie économique et sociale de la nation, à leur rôle dans la mise en oeuvre du droit au transport et aux avantages qu'elles présentent en ce qui concerne l'environnement, la sécurité et l'énergie ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. François Gerbaud, rapporteur. Cet amendement prévoit la référence explicite à la triple problématique de l'environnement, de la sécurité et de l'énergie.
C'est ce que j'appellerai, une fois de plus, un « amendement de souffle ». A l'évidence, il est un peu indicatif, mais il nous paraît indispensable pour donner des signes très positifs au personnel de la SNCF.
M. le président. Par amendement n° 190, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent :
A) De compléter in fine le quatrième alinéa de l'article 12 par les mots : « et notament d'une subvention d'équilibre si le résultat comptable de l'établissement est déficitaire ; »
B) De compléter ce même article par deux alinéas ainsi rédigés :
« II. - Le sixième alinéa de l'article 1250-A du code général des impôts est ainsi rédigé :
d) A 5 % lorsque la durée du contrat est égale ou supérieure à six ans. »
C) En conséquence, de faire précéder le premier alinéa de cet article de la mention : I. - ».
La parole est à M. Renar.
M. Ivan Renar. Je commencerai mon propos par une citation : « La tenue depuis quelques années par la SNCF du compte d'infrastructures, ainsi que les expériences étrangères, montrent que ce compte est structurellement déficitaire, même si l'imputation des charges se fait au plus juste, sous peine d'imposer aux entreprises ferroviaires une charge telle sous forme de redevances que toute exploitation équilibrée serait de toute façon impossible. C'est en particulier le cas en Grande-Bretagne où la volonté gouvernementale d'équilibrer à tout prix les comptes du gestionnaire d'infrastructures a conduit à facturer aux entreprises ferroviaires le coût complet de l'utilisation du réseau. Se trouvant de ce fait en déficit, les entreprises ferroviaires se sont retournées vers l'Etat, dont la participation a été réclamée...
« Dès lors se pose la question du financement du déficit du compte d'infrastructures... »
Je me suis permis, mes chers collègues, de vous citer assez longuement cet extrait d'un rapport de la Cour des comptes, dénommé « rapport sur les comptes et la gestion de la Société nationale de chemins de fer », afin de mettre un terme à « l'illusion d'un hypothétique équilibre du compte d'infrastructures ».
La solution préconisée par le Gouvernement réside non pas dans une reprise de la dette, mais dans un partage de celle-ci entre deux établissements publics. Or cette dette, nous le savons, est structurelle. Dès lors, une question se pose : qui financera un compte d'infrastructures structurellement déficitaire ?
Verra-t-on appliquer dans notre pays les sombres expériences libérales de la Grande-Bretagne ?
Pour trancher d'emblée et à la façon du service public, nous proposons de compléter le quatrième alinéa de l'article 12 du texte que nous examinons par les mots : « et notamment d'une subvention d'équilibre si le résultat comptable de l'établissement est déficitaire ; ».
Seule cette solution permettra à notre pays de maintenir et de développer un service national de chemin de fer efficace au service du transport public dans notre pays.
Tel est l'objet de cet amendement que je vous demande, mes chers collègues de bien vouloir adopter.
M. le président. Par amendement n° 191, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, après le cinquième alinéa de l'article 12, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« - les produits dégagés de la gestion de sa dette. »
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement, qui a pour objet de dégager des ressources pour RFF, a bien sa place à l'article 12. Il tend à permettre à RFF de gérer au mieux sa dette.
Actuellement, le taux moyen de la dette est de l'ordre de 7,5 %. Quand on connaît le niveau actuel des taux d'intérêt ainsi que celui de l'inflation, on voit bien à quel point ce taux est exorbitant.
Cela est lié à une structure de la dette qui est devenue malsaine. Si l'on se réfère au dernier exercice définitivement arrêté, à savoir 1995, on constate que, sur 174 milliards de francs d'endettement, 143 milliards de francs correspondent à des emprunts obligataires, soit 82 %. Quand on sait que les emprunts obligataires correspondent à une dette de long terme, dans un contexte où la courbe des taux a repris son rythme normal, donc où les taux longs sont supérieurs aux taux courts, cette structure d'endettement n'est plus adaptée à la réalité économique.
Par ailleurs, 156 milliards de francs, soit 90 % de la dette, constituent de la dette à taux fixe. Dans une situation de baisse des taux, cette structure déséquilibrée ne peut que majorer les charges financières supportées par l'établissement. Rappelons que M. Gallois, actuel président de la SNCF, déclarait, lors d'un récent conseil d'administration, qu'il fallait tendre vers une structure 50-50.
Une gestion optimisée de cette dette pourrait dégager des produits non négligeables. Tel est le sens de notre amendement.
M. le président. Par amendement n° 193, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent :
I. - Après le cinquième alinéa de l'article 12, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« - Les produits de trésorerie et de gestion courante de ses ressources. »
II. - De compléter in fine cet article par un alinéa ainsi rédigé :
« La trésorerie disponible de l'établissement est placée pour moitié en titres obligataires publics ou privés et pour moitié en bons du Trésor ou bons de caisse. »
La parole est à M. Billard.
M. Claude Billard. Cet amendement a pour objet de rechercher des ressources supplémentaires ; il a donc sa place au sein de l'article 12.
Les ressources de RFF représentent des masses financières considérables, donc susceptibles de dégager une trésorerie importante.
Correctement placée - c'est d'ailleurs l'objet de la deuxième partie de notre amendement - la trésorerie disponible permettrait de trouver des ressources supplémentaires, ce au moindre risque, compte tenu de la structure de placement que nous proposons.
M. le président. Par amendement n° 192, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans l'avant-dernier alinéa de l'article 12, après le mot : « compte », d'insérer les mots : « des impératifs et des difficultés liés à la réalisation optimale des missions de service public, ».
La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Les membres de mon groupe ou moi-même avons exprimé et de multiples reprises, notre attachement au service public de la SNCF.
Aujourd'hui, la Société nationale des chemins de fer souffre d'un désengagement successif de l'Etat dans les importants investissements réalisés ces dernières années.
Logique comptable, logique financière, équilibre financier ne sont pas obligatoirement compatibles avec la notion même de service public.
Une chose est de créer un établissement nommé Réseau ferré de France, une autre est de penser que son existence permettra de régler les difficultés, grossies à dessein, que rencontre la SNCF.
L'article 12 du projet de loi qui nous est soumis prévoit que les ressources de Réseau ferré de France seront constituées en partie par les redevances versées par la SNCF à cet établissement public.
Pour autant, et afin de prendre en compte la totalité des enjeux du service public, il apparaît important que, dans le calcul des redevances que la SNCF versera à RFF, soit prise en compte la réalisation optimale des missions de service public.
Que faut-il entendre par « réalisation optimale des missions de service public » ?
Bien évidemment, cela a trait à la sécurité du réseau.
Cela concerne aussi la densité de la couverture de notre territoire. Une ligne comme Paris-Lyon a bien plus de chances d'être économiquement viable qu'une ligne d'un quelconque réseau secondaire.
L'ensemble de ces différents paramètres doit être pris en compte dans le calcul de la redevance, sauf à sacrifier ou à continuer de sacrifier le devenir de la SNCF.
C'est la raison pour laquelle nous vous proposons d'insérer, dans l'avant-dernier alinéa du texte qui nous est proposé pour l'article 12, après le mot « compte », les mots « des impératifs et des difficultés liées à la réalisation optimale des missions de service public ».
Tel est l'objet de cet amendement que nous vous demandons de bien vouloir adopter.
M. le président. Par amendement n° 194, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le sixième alinéa de l'article 12, après les mots : « du coût », d'ajouter les mots : « d'amortissement technique, ».
La parole est à Mme Fraysse-Cazalis.
Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis. Cet amendement tend à préciser, dans le sixième alinéa de l'article 12, que le calcul des redevances que paie la SNCF à RFF pour l'exploitation des lignes tient compte non pas du « coût de l'infrastructure » mais de son « coût d'investissement technique ».
En fait, cet amendement vise à éviter que le niveau des redevances acquittées par la SNCF ne pèse trop dans ses charges d'exploitant.
L'amortissement technique correspond, en effet, au réel coût du passage compte tenu de la durée de vie de l'infrastructure et du coût de son maintien en état. Il s'agit donc d'un calcul transparent qui écarte le risque de voir reprendre d'une main ce que l'Etat a donné de l'autre.
Même si le Gouvernement affirme vouloir rejeter cette hypothèse, ou si M. le rapporteur estime qu'un tel jugement est excessif, il est certain que nos craintes sont justifiées sur la durée.
Le risque existe d'autant plus que le montant de la redevance sera fixé par décret.
Ainsi peut-on imaginer que la redevance augmente en fonction, non pas du coût d'amortissement, mais plutôt de l'objectif d'équilibre financier de RFF.
Et le mécanisme devient pervers puisque, si la SNCF n'est pas en mesure d'augmenter suffisamment sa participation pour rétablir l'équilibre de RFF, la pression pour faire passer d'autres opérateurs, au détriment évidemment du service public et des conditions de travail, de rémunération, etc., pourra être très forte. Il faut que la SNCF ne voit pas ses comptes grevés par une trop forte redevance.
Le but de RFF doit être non pas de taxer la SNCF, mais d'assurer une juste rémunération pour l'utilisation de son réseau. Comme il ne saurait être question de profits, il semble que la redevance calculée sur la base de son investissement technique constitue une solution relativement équilibrée.
En outre, elle évite de faire payer à la SNCF l'amortissement de la dette financière.
Cet amendement est de nature à dissiper les craintes des cheminots et permet de ne pas hypothéquer l'avenir de la SNCF en fixant un niveau de redevance raisonnable.
Sous le bénéfice de ces quelques arguments, je vous demande, mes chers collègues, de bien vouloir adopter cet amendement.
M. le président. Par amendement n° 195, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le sixième alinéa de l'article 12, après les mots : « du coût », d'ajouter les mots : « d'entretien, ».
La parole est à Mme Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet. L'amendement que nous vous proposons maintenant vise à préciser la notion de coût d'infrastructures afin que les redevances acquittées par la SNCF soient établies uniquement en fonction de l'utilisation des infrastructures, c'est-à-dire du coût d'entretien.
Une telle précision est essentielle dans la mesure où la rédaction actuelle de l'article 12 pourrait permettre de faire peser sur la SNCF une partie des coûts des investissements effectués par RFF.
Ce possible transfert de charges sur la SNCF serait en complète contradiction avec l'objectif supposé du projet de loi.
A partir du moment où RFF se voit confier le développement du réseau ferré, il serait pour le moins contradictoire que les frais d'investissement d'infrastructures reviennent, de manière détournée, à la charge de la SNCF.
Cela aurait pour conséquence d'alourdir excessivement le niveau de ses charges d'exploitant et de compromettre son désendettement.
La question des redevances et des péages est une question cruciale, car on nous dit aujourd'hui qu'ils resteront, à circulation et à volume de trafic égaux, au même niveau qu'en 1996.
Cependant, rien ne nous dit qu'après cette période probatoire les tarifs appliqués par RFF à la SNCF ne seraient pas susceptibles d'augmenter de manière importante.
Monsieur le ministre, comment un établissement grevé dès sa création de plus de 130 milliards de francs de dette ne serait-il pas conduit à augmenter le coût d'utilisation de ses infrastructures ?
Pour empêcher ces dérives, nous vous invitons à adopter cet amendement, qui permet de bien délimiter les charges qui reviennent à la SNCF.
M. le président. Par amendement n° 196, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le sixième alinéa de l'article 12, après les mots : « du coût », d'ajouter les mots : « d'usage ».
La parole est à M. Billard.
M. Claude Billard. Cet amendement s'inscrit dans l'article 12, qui traite des ressources de RFF, et a pour objectif de préciser les coûts à prendre en compte dans le calcul de la redevance acquittée par la SNCF.
La formulation floue actuelle pourrait générer un péage qui serait trop élevé et qui correspondrait de plus à des missions censées être reprises par l'Etat. La notion de coût d'usage aurait l'avantage, pour la SNCF, d'une certaine stabilité et d'une certaine lisibilité.
La prise en compte du coût de l'infrastructure sous-entend une prise en compte du coût total. Cela signifie qu'on inclurait dans le calcul, entre autres, les charges financières - dotations aux amortissements et charges d'intérêts - liées aux immobilisations ainsi que les charges financières sur déficit.
Dans le dernier cas, il s'agirait de faire payer à la SNCF le déficit structurel, comme le rappelle le rapport de la Cour des comptes sur les exercices 1993 à 1994 de la SNCF, lié en particulier à une insuffisance de financement par l'Etat de cette infrastructure.
On reprendrait donc d'une main à la SNCF ce que l'on prétendait lui donner d'une autre, faisant d'ailleurs mentir en cela M. le ministre !
Pour ce qui est des charges financières liées aux immobilisations, leur prise en compte dans le calcul reviendrait à ce que l'Etat, en les faisant payer par la SNCF, fasse fi de sa mission en matière d'investissements ferroviaires, donc d'aménagement du territoire et de service public.
Il est à noter que, contrairement aux autres activités, la banlieue parisienne paye son infrastructure en charges totales, mais, dans l'ensemble de ce compte, l'insuffisance des recettes par rapport à l'ensemble des charges est strictement compensé par le jeu de l'indemnité compensatrice.
Le calcul des redevances, en lien avec le coût d'usage, assurerait donc une certaine continuité et une lisibilité pour la SNCF ainsi qu'une harmonisation avec les autres modes de transport.
La continuité serait de maintenir le mode de calcul actuel, fondé sur le coût supplémentaire induit par chaque circulation et actuellement défini par le rapport Quinet.
Ce mode de calcul permettrait à la SNCF d'avoir une lisibilité de la redevance demandée puisque, voisin de celui qui est actuellement pratiqué, il serait susceptible d'assurer une certaine stabilité, seule garante de l'avenir de la SNCF et du montant de la redevance versée.
Compte tenu de ce que les transports routiers versent aujourd'hui au titre de l'entretien de l'infrastructure routière, ce type de calcul éviterait de déprécier encore la situation du transport ferroviaire vis-à-vis du transport routier, dont on connaît par ailleurs l'influence négative, notamment sur l'environnement.
M. le président. Par amendement n° 197, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans l'avant-dernier alinéa de l'article 12, de supprimer les mots : « de la situation du marché des transports et des caractéristiques de l'offre et de la demande ».
La parole est à Mme Luc.
Mme Hélène Luc. Cet amendement a pour but de préciser le mode de calcul des redevances cité dans l'article 12.
La référence au marché des transports est pour le moins obscure ; celle des caractéristiques de l'offre et de la demande est pour le moins inquiétante et, de plus, contradictoire avec les travaux préparatoires à la loi.
En effet, si l'on se réfère à l'avis présenté par M. Haenel, au nom de la commission des finances, que lit-on au dernier paragraphe de la page 34 ? « Ces précisions ont pour conséquence le maintien du monopole de la SNCF comme transporteur sur le réseau ferré de France ». Les mots : « maintien du monopole de la SNCF » figurent en caractères gras, ce qui semble apparemment montrer l'importance qu'attache la commission à cette notion, notion qui est rappelée dans le commentaire de l'article 12, à la page 59 dudit avis. La référence à l'offre et à la demande est donc contradictoire.
La référence au marché des transports, quant à elle, est pour le moins obscure. Par rapport à quel mode se réfère-t-on et, de plus, pourquoi ?
En tout état de cause, si, conformément à l'avis de la commission des finances, le maintien du monopole de la SNCF comme transporteur sur le réseau est souhaité, cette référence au marché des transports est sans objet.
Par voie de conséquence, nous proposons dans cet amendement la suppression de cette phrase qui est, de facto , en contradiction avec la volonté de maintien du monopole de la SNCF.
M. le président. Par amendement n° 198, Mme Luc, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans l'avant-dernier alinéa de l'article 12, après le mot : « demande », d'insérer les mots : « , de la nécessité de développer le transport collectif des voyageurs, ».
La parole est à M. Renar.
M. Ivan Renar. Lignes de Saint-Just-en-Chaussée à Douai, 25 kilomètres de fermeture, Gisors à Pont-de-l'Arche, 7 kilomètres, Motteville à Clères, 21 kilomètres, Saujon à La Grève, 22 kilomètres, Roumazières-Loubert au Vigean, 18 kilomètres.
A travers ces quelques exemples, trouvés ni dans les décrets d'application de la loi de notre collègue Charles Pasqua, ni dans quelques pages arrachées de l'ancien Chaix, mais puisés dans une fiche de situation du réseau de 1995, on peut prendre la mesure des abandons successifs d'exploitation dans nombre des communes rurales de notre pays.
L'inexploitation de l'intégralité de notre réseau, constitué pourtant de longue date, n'est pas sans conséquences sur l'aménagement de notre territoire. En transférant des dessertes du rail vers la route, la tendance à prendre la voiture s'accentue.
Est-il besoin de dire que nombre des usagers ne sont plus du tout satisfaits ? Un effort pour maintenir et développer le maillage doit être une priorité, à l'inverse de ce qui se passe aujourd'hui.
C'est pourquoi il est prévu dans notre amendement de tenir compte de la nécessité de développer le transport collectif de voyageurs dans le calcul des redevances d'utilisation versées par la SNCF pour les circulations sur le réseau ferré national.
Tel est le sens de cet amendement que je vous invite à adopter.
M. le président. Par amendement n° 36, M. Haenel, au nom de la commission des finances, propose, dans le sixième alinéa de l'article 12, avant les mots : « des impératifs », de remplacer la virgule par le mot : « et », et après les mots : « réseau ferré national », de supprimer les mots : « et de l'harmonisation des conditions de la concurrence intermodale ».
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. L'article 12 énumère les ressources de RFF, parmi lesquelles la plus importante est le péage que la SNCF lui versera pour l'utilisation de l'infrastructure.
Parmi les critères de tarification de ce péage, figure notamment l'harmonisation des conditions de la concurrence intermodale. Celle-ci, chacun le sait, est actuellement défavorable aux chemins de fer, en France comme d'ailleurs dans la plupart des autres pays européens.
L'idéal serait donc que les tarifs de toutes les infrastructures de transport tiennent compte de ces critères, mais il semble que tel ne soit pas le cas. On voit mal comment l'imposer au rail, alors que la route ou l'aérien n'y sont apparemment pas soumis.
Depuis des années que je m'occupe de transport, notamment de transport ferroviaire, sans cesse revient au cours de colloques ou de débats, ici, la distorsion entre les conditions de concurrence entre le rail et la route. Il faudra en finir un jour et obtenir des éléments réellement objectifs parce que nous n'avons actuellement ni les instruments de mesure ni le document qui permettraient de comparer objectivement les deux.
Cet amendement a donc surtout pour objet de provoquer un débat sur le thème de l'intermodalité. Il est évident que le chemin de fer ne se redressera pas en Europe si les Etats favorisent davantage, ou semblent favoriser davantage, l'automobile ou l'avion.
Une politique intermodale adaptée est l'une des conditions de la réussite de la réforme de la SNCF ainsi que d'une politique des transports, tant pour les voyageurs que pour le fret.
Monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, pour éliminer les distorsions de concurrence entre les différents modes de transport, encore faut-il les connaître de manière approfondie et objective. Or, à ce jour, il n'existe pas, à ma connaissance ou à celle de la commission des finances, d'étude exhaustive sur ce thème.
M. Ivan Renar. Absolument.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Je vous encourage donc à l'entreprendre ou en tout cas à nous répondre que vous souhaitez l'entreprendre. Cela permettrait de clarifier des débats qui sont généralement partiaux et sans fin, faute de bons arguments, notamment entre les tenants de la route et ceux du rail. Ce serait, je crois, un pas en avant, et le Sénat contribuerait ainsi à dépassionner un débat sans fin.
Mme Hélène Luc. Il y a bien eu le rapport Carrère, mais il est resté lettre morte !
M. le président. Par amendement n° 199, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, dans l'avant-dernier alinéa de l'article 12, après le mot : "demande", les mots : ", de la nécessité de développer les alternatives au transport routier de marchandises" ».
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Avec cet amendement, nous souhaitons que le calcul des redevances dues à RFF tienne compte de la nécessité de rééquilibrer quelque peu le transport de marchandises en faveur du rail.
Il devient urgent dans notre pays de rechercher les moyens de développer des alternatives au transport routier de marchandises. Il est nécessaire d'examiner la possibilité de faire baisser graduellement le volume des marchandises transportées par la route. C'est l'une des missions du service public que d'oeuvrer à développer ces alternatives.
Nos concitoyens ne comprendraient pas, alors que tous les jours ils subissent une pollution de l'air de plus en plus importante et des nuisances diverses dues au « tout camion », que rien ne soit fait pour trouver des alternatives à ce transport de marchandises.
La seule solution qui leur est proposée aujourd'hui est de ne plus utiliser leur voiture. Il serait quand même étonnant que nous ne puissions pas, au moment où nous discutons de ce projet de loi, faire en sorte que des mesures soient prises pour s'engager dans une autre direction. C'est le sens de notre amendement n° 199.
M. le président. Par amendement n° 200, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans l'avant-dernier alinéa de l'article 12, de remplacer le mot : « intermodale » par les mots : « entre les différents modes de transports ».
La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la notion d'intermodalité qui nous est proposée dans l'avant-dernier alinéa de l'article 12 ne nous semble pas convenir.
D'ordinaire, l'intermodalité désigne le transport combiné de marchandises sous différents modes ; elle désigne donc une complémentarité des modes de transports. La multimodalité des transports que nous voudrions, dans l'intérêt de la satisfaction des besoins des usagers et des entreprises, ne semble pas non plus convenir ici.
L'opération transparence prendrait réellement en compte les coûts d'infrastructure de chacun des modes de transport ainsi que l'ensemble des coûts externes actuellement pris en charge par la société, permettrait de mesurer combien un développement et un redéploiement de l'activité de la SNCF en direction du transport marchandises seraient nécessaires.
Il importe aujourd'hui de rééquilibrer la concurrence, la sous-tarification du prix du transport routier estimée à 20 % au-dessous de la réalité n'étant pas sans conséquences sur l'équilibre financier de la SNCF.
Mais ce rééquilibrage de la concurrence porte non pas sur l'harmonisation des conditions de la concurrence intermodale, mais bien plutôt sur l'harmonisation des conditions de la concurrence entre les différents modes de transport.
L'amendement que nous vous proposons vise à remplacer le mot « intermodale » par les mots « entre les différents types de transports ».
Il s'agit donc d'un amendement de précision pour lequel nous nous en remettons à la sagesse de notre assemblée.
M. le président. Par amendement n° 201, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le sixième alinéa de l'article 12, après les mots : « décret en Conseil d'Etat », d'insérer les mots : « , après avis des organisations représentatives du personnel de l'établissement ».
La parole est à Mme Fraysse-Cazalis.
Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis. Cet amendement vise à faire progresser la démocratie au sein du service public, condition indispensable à la qualité du service rendu aux usagers, mais également à répondre aux légitimes aspirations des salariés concernés, qui souhaitent être écoutés et associés aux décisions importantes, comme c'est bien sûr le cas aujourd'hui.
Voilà pourquoi nous proposons, par cet amendement, que les redevances soient fixées par décret en Conseil d'Etat après avis des organisations représentatives du personnel de l'établissement, qui seront ainsi associées au calcul des recettes de RFF.
M. le président. Par amendement n° 202, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de compléter l'avant-dernier alinéa de l'article 12 par une phrase rédigée comme suit : « A consistance du réseau et à volume de circulation ferroviaire inchangés, le montant annuel global des redevances versées par la Société nationale des chemins de fer français pour l'utilisation du réseau ferré national ne peut être supérieur à 5,8 milliards de francs. »
La parole est à Mme Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet. L'un des piliers sur lequel repose la réforme de l'organisation du transport ferroviaire est ainsi libellé dans l'exposé des motifs : « la clarification des responsabilités respectives de l'Etat et de la Société nationale des chemins de fer français en matière d'infrastructures et le désendettement de la société nationale ».
Afin d'éviter, comme vous le souhaitez, monsieur le ministre, « de donner l'impression de reprendre d'une main ce qu'on donne de l'autre », le présent amendement prévoit de limiter à 5,8 milliards de francs le montant annuel global des redevances versées par la SNCF pour l'utilisation du réseau ferré national.
La compensation du manque éventuel à gagner et les moyens supplémentaires pour l'entretien, la modernisation des infrastructures existantes, pour les investissements des nouvelles infrastructures et l'apurement de la dette pourraient être trouvés dans l'utilisation du fonds d'investissement des transports terrestres et voies navigables.
Ce fonds, aujourd'hui alimenté par une taxe prélevée sur les péages autoroutiers et les dépenses d'électricité des particuliers, est affecté à des opérations limitées de financement du TGV, des voies navigables, du transport urbain et du programme autoroutier.
Il pourrait être abondé par des contributions de bénéficiaires indirects des infrastructures de transport, comme le prévoit l'article 15 de la loi d'orientation des transports intérieurs. Ces bénéficiaires indirects sont constitués notamment par les constructeurs ferroviaires, les promoteurs immobiliers, les sociétés de bâtiments et de travaux publics, les grands sites de tourisme et de loisirs, les industriels de la construction automobile et ferroviaire et la grande distribution.
L'épargne populaire, par les CODEVI, par exemple, pourrait également être mobilisée pour ces financements d'infrastructures.
L'ensemble de ces moyens permettront d'apurer progressivement le service de la dette. Il existe donc bien des moyens pour désendetter la SNCF sans créer de structure juridique nouvelle.
M. le président. Par amendement n° 203, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de compléter l'avant-dernier alinéa de l'article 12 par une phrase rédigée comme suit : « A consistance du réseau et à volume de circulation ferroviaire inchangés, le montant annuel global des redevances versées par la Société nationale des chemins de fer français pour l'utilisation du réseau ferré national ne peut être supérieur à 5,8 milliards de francs en 1997. Cette somme pourra être réactualisée chaque année en fonction de l'indice INSEE de la hausse des prix à la consommation ».
La parole est à Mme Luc.
Mme Hélène Luc. Comme nous venons de le dire, il est nécessaire de fixer le montant annuel global des redevancees versés par la Société nationale des chemins de fer français à 5,8 milliards de francs en 1997 afin de ne pas reprendre d'une main, par les redevances, ce qui aura été donné de l'autre, à travers les péages.
Afin que la mise en oeuvre de cette mesure - dont nous venons de dire comment elle pourrait être financée, notamment au moyen du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables - soit renouvelée chaque année pour pérenniser les garanties offertes, nous proposons, à défaut de l'existence d'un instrument de mesure plus fiable, d'utiliser l'indice INSEE de la hausse des prix à la consommation pour réactualiser le montant de ces redevances.
Pourrait être ainsi - si le projet était voté, car il ne l'est pas encore - réactualisé régulièrement le montant des péages et redevances que versera la SNCF au nouvel établissement public chargé de la responsabilité des infrastructures. Nous cherchons à éviter que, après une ou deux années de probation, ce montant n'augmente inconsidérément et ne mette en difficulté la SNCF, à qui RFF ferait payer le prix de la prise en charge de la majeure partie de sa dette.
Il conviendrait, dès à présent, de prévoir les modalités d'évolution des redevances et péages que devra supporter la SNCF pour l'utilisation du réseau ferré national.
Ne pas le faire reviendrait à tromper les cheminots, les usagers et la représentation nationale sur la réalité des objectifs poursuivis.
Ne pas le faire aujourd'hui équivaudrait à hypothéquer l'avenir de la SNCF, et donc du transport ferroviaire dans notre pays.
A franc constant, à consistance du réseau et à volume de circulation ferroviaire inchangés, le montant annuel global des redevances que versera la SNCF doit rester le même.
Or, rien n'est prévu après 1998 dans l'avant-projet de décret, ce qui laisse planer beaucoup d'inquiétudes.
Tel est l'objet de cet amendement très important, à propos duquel nous souhaiterions que le Gouvernement s'explique et pour le vote duquel nous demanderons un scrutin public.
M. le président. Par amendement n° 37, M. Haenel, au nom de la commission des finances, propose, dans le dernier alinéa de l'article 12, de supprimer le mot : « négociable ».
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Il s'agit d'un amendement rédactionnel, qui vise à éviter toute équivoque, donc toute discussion. Il ne faut pas laisser penser que RFF ne pourrait pas émettre, dès sa création, des emprunts non négociables par appel public à l'épargne. Si cela va peut-être sans dire, monsieur le ministre, je pense que cela va mieux en le disant.
M. le président. Par amendement n° 204 rectifié, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de compléter in fine l'article 12 par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Les parts d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières détenues par toute entreprise dont l'activité est pour partie ou en totalité dépendante de l'exécution de travaux d'infrastructure ferroviaire sont, dans la limite de 50 % du volume de chaque émission, mobilisées pour le financement des titres obligataires émis par Réseau ferré national.
« Le taux d'intérêt affectant ces emprunts est alors équivalent au taux prévisionnel d'inflation inscrit en loi de finances initiale de l'année d'émission de l'emprunt, majoré d'un point et demi.
« Le produit tiré de ces emprunts est exonéré de tout impôt, taxe ou droit de quelque nature qu'il soit.
« Le taux prévu à l'article 219 du code général des impôts est relevé à due concurrence. »
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement porte sur l'une des questions les plus importantes posées par le projet de loi.
Il a été en effet clairement établi que le nouvel EPIC que crée l'article 1er serait, compte tenu des données fournies par l'article 6 et le présent article, confronté à des difficultés financières réelles en devant faire appel à un financement supérieur à 8 milliards de francs par an en 1997 et 1998.
Je doute que cette situation, qui consistera à lever des ressources quadruplant le montant de la dotation en capital initiale en deux ans, permette, malgré la garantie de l'Etat, de placer le nouvel EPIC dans les meilleures conditions d'accès au marché.
Un établissement structurellement déficitaire se doit d'apporter des garanties lors de l'émission de toute opération, garanties que la caisse d'amortissement de la dette sociale, la CADES, peut, par exemple, aujourd'hui accorder, du fait de l'existence de la cotisation apparemment destinée au remboursement de la dette sociale, mais en réalité destinée à fournir en treize ans plus de 200 milliards de francs de ressources aux marchés financiers sous forme d'intérêts.
Nous proposons donc, dans le cadre d'une approche approfondie de la filière de l'industrie ferroviaire, de mettre en place une forme d'attribution prioritaire des titres émis par RFF auprès des entreprises qui sont, de plus ou moins près, intéressées au développement de la filière, de la cohérence et du maillage du réseau ferroviaire dans notre pays.
Il conviendra donc, dans ce cadre, de partir d'une analyse concrète de la situation qui consistera en fait à intéresser les entreprises de fabrication de rails et de matériel roulant, les entreprises de travaux publics ou de construction électrique au financement des initiatives de développement du réseau ferré et en particulier à la réalisation des objectifs du schéma national des transports ferroviaires.
Cela signifie que le placement prioritaire des titres obligataires émis par RFF se fera auprès d'entreprises comme GEC Alsthom, qui, je le rappelle, est une valeur leader du CAC 40 et l'interlocuteur privilégié de nombreuses entreprises publiques, comme Bouygues, Desquenne et Giral ou Usinor, qui disposent de moyens permettant de supporter une part des coûts d'extension du réseau.
Cette opération se fera dans le sens d'une mixité bien comprise entre secteur public et secteur privé, puisque l'encouragement aux investissements grâce à l'abaissement de la contrainte financière aura des effets bénéfiques sur l'emploi et l'activité des entreprises concernées.
Le taux d'intérêt grevant ces emprunts sera fixé par référence au taux prévisionnel d'inflation inclus dans la loi de finances de l'année d'émission.
Cela signifie qu'en 1997, par exemple, de telles émissions seraient assorties d'un taux de 2,8 %, taux qui est proche du taux de base bancaire et encore supérieur à la réalité de la rentabilité actuelle des SICAV à court terme.
Notre proposition vise donc à dégeler une partie des actifs aujourd'hui mobilisés sur ces placements.
Elle nécessite également que soit étudiée toute possibilité de confier à un établissement fiable de la place financière de Paris la gestion de ces émissions et leur distribution.
On pourrait, par exemple, les confier, soit au réseau des caisses d'épargne, soit à un établissement comme le Crédit foncier de France, qui a acquis, en 145 ans d'existence, un savoir-faire incomparable dans la réalisation d'objectifs de la politique publique d'investissement.
A ce propos, pourquoi ne pas procéder pour ce qui concerne la dette transférée à un rééchelonnement de ces remboursement au travers de l'émission d'un emprunt de substitution levé par un organisme comme le CFF sur la base de ses emprunts obligataires habituels et transformé en créances auprès de la SNCF ou de RFF ?
Voilà, bien entendu, une proposition parmi d'autres qui pourrait d'ailleurs répondre à un double impératif : alléger les contraintes financières pesant sur le transport ferroviaire et donner une mission d'intérêt général à un établissement que des erreurs de gestion et des choix politiques discutables ont placé en difficulté.
M. le président. Par amendement n° 205, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste, républicain et citoyen proposent de compléter in fine l'article 12 par un alinéa ainsi rédigé :
« Les émissions de titres réalisées par Réseau ferré national pourront avoir comme objet de permettre des opérations d'échange de titres avec les titres de créance inscrits au passif de l'établissement lors de sa création. »
La parole est à M. Billard.
M. Claude Billard. Cet amendement vise à modifier l'article 12 traitant des ressources de RFF. La ressource que nous voulons dégager repose en fait sur un allégement des charges financières qui pèsent sur le compte d'infrastructure actuel. Cet allégement devrait se produire dès la création de RFF pour restructuration de la dette.
Le taux moyen de la dette est particulièrement élevé, les charges d'intérêt du compte d'infrastructure représentent un poids important de ses charges totales. Un échange de titres afin de restructurer la dette par émission de titres garantis par l'Etat ne pourrait qu'alléger les charges pesant sur RFF.
Le taux moyen de la dette pour l'exercice 1995 a été de 7,88 %. Pour le même exercice, les charges d'intérêt pesant sur les immobilisations du compte d'infrastructure s'élèvent à 6,6 milliards de francs environ, auxquels s'ajoutent 2,2 milliards de francs de charges financières sur les déficits générés par le compte d'infrastructure. Ce montant de 8,8 milliards de francs pour l'exercice 1995 représente 26 % des charges de ce compte.
Si l'on rapproche ce poids du montant des charges financières totales de la SNCF qui figurent au compte de résultat de 1995 et incluent des dotations aux provisions et du court terme, et qui s'élèvent à environ 15 milliards de francs, soit 15 % des charges totales, on voit bien quel est l'enjeu pour RFF.
Comme le taux des OAT est de 5,5 % et celui des bons du Trésor de 3,3 %, l'émission d'emprunts garantis par l'Etat permettra à RFF de bénéficier de taux proches de ces derniers et allégera de manière non négligeable les charges du compte d'infrastructure. Cet allégement, qu'on pourrait chiffrer à environ 2 milliards de francs, à la suite d'une telle restructuration, permettrait à RFF d'avoir un compte un peu moins « plombé », si je puis dire.
M. le président. Par amendement n° 206, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent :
A. - De compléter in fine l'article 12 par un alinéa ainsi rédigé :
« Toute émission de titres par Réseau ferré national est soumise à la garantie de l'Etat. »
B. - Pour compenser la dépense occasionnée par le A, ci-dessus, de compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« II. - Les droits prévus à l'article 978 du code général des impôts sont relevés à due concurrence du coût de la garantie de l'Etat accordée aux titres émis par Réseau ferré national. »
C. - En conséquence, de faire précéder le début de cet article de la mention : « I ».
La parole est à M. Renar.
M. Ivan Renar. Cet amendement est relatif à l'alinéa qui autorise RFF à faire appel public à l'épargne.
Compte tenu de ses besoins de trésorerie ainsi que des nécessaires investissements, il est clair, en effet, que cet établissement sera, en tout état de cause, amené à faire appel à l'épargne. Il n'en demeure pas moins que, afin de ne pas peser à terme sur la situation financière de l'établissement et sur les finances publiques, cet appel devra se faire au meilleur taux et donc être garanti par l'Etat.
En ce qui concerne la trésorerie, à un niveau de charges voisin de celui du compte d'infrastructure actuel, on constate un niveau de produits globalement peu différent. Les produits sont essentiellement les péages versés par les activités de transport ferroviaire et la contribution de l'Etat aux charges d'infrastructures.
Le niveau de péage envisagé est de 5,85 milliards de francs en 1997 et de 6 milliards de francs en 1998 ; celui de la contribution de l'Etat est de l'ordre de 12 milliards de francs en capital pour ces mêmes exercices. Si l'on ajoute à ces ressources, pour 1997, la dotation de 8 milliards de francs, il n'en resterait pas moins, à la charge de l'établissement public, un déficit « résiduel » considérable, nous l'avons vu ; cet élément est susceptible de susciter un besoin de financement à court terme.
Sur le long terme, les investissements déjà réalisés pour l'infrastructure ont généré des charges d'intérêt de 6,3 milliards de francs en 1995, auxquelles s'ajoutent, pour l'exercice 1996, des charges financières de 2,2 milliards de francs qui correspondent aux charges d'intérêt sur déficits enregistrés sur le compte d'infrastructure. Les emprunts considérés ont été contractés à un taux moyen de 7,88 %.
Si l'on considère la notation de la SNCF, au demeurant excellente - AAA -, RFF peut espérer, au moins, une notation équivalente.
En prenant aussi en compte le fait que les OAT - obligations assimilables du Trésor - sont actuellement à 5,5 % et les bons du Trésor à 3,3 %, que ces taux correspondent au fait que les titres émis par l'Etat paient la prime de risque la moins élevée, une garantie de l'Etat permettrait à RFF d'emprunter à moindre taux et donc de faire réaliser aux finances publiques, à propos desquelles le Gouvernement nous répète sans cesse combien est sourcilleuse sa volonté de les maîtriser, l'économie de précieux milliards.
M. le président. Par amendement n° 207 rectifié, MM. Billard, Leyzour et Minetti, les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de compléter l'article 12 par trois alinéas ainsi rédigés :
« Les emprunts obligataires bonifiés par l'Etat émis par Réseau ferré national portent un taux d'intérêt égal à la moyenne des taux appliqués, lors de leur émission, aux émissions d'obligations assimilables du Trésor et aux émissions de bons du Trésor à annuités fixes.
« Ils peuvent être utilisés en refinancement des dettes privilégiées de l'établissement ou en financement des investissements en infrastructures ferroviaires nouvelles.
« Dans le premier alinéa de l'article 980 bis du code général des impôts, la mention "n'est pas" est remplacée par la mention "est". »
La parole est à Mme Fraysse-Cazalis.
Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis. Cet amendement tend à apporter des précisions permettant de prendre en compte le fait que la situation du nouvel EPIC appelle des dispositions particulières.
Le recours au marché financier par le nouvel établissement sera une réalité puisque son besoin de financement sera particulièrement élevé, l'établissement ayant pour objectif de financer ses charges à hauteur de 60 % par ses produits.
En soi, cette situation ne sera pas très saine puisque le nouvel EPIC sera contraint d'emprunter à long terme pour faire face à des obligations de court terme, ce qui implique, à notre sens, de limiter autant que faire se peut les contraintes qui pèseront sur l'établissement.
Notons, par exemple, que l'inscription au passif de l'EPIC de la dette de la SNCF sous forme de créance privilégiée pour celle-ci implique que les coûts de portage de la dette ne sont pas pour autant annulés puisque le montant du versement de RFF correspondra exactement au montant prévisible des amortissements de dette obligataire imputables à la SNCF et que cette contrainte financière ne pourrait, si rien n'est fait, qu'être allégée par le biais d'une gestion plus active de la dette de la société nationale, gestion que, pour le moment, rien ne permet de prévoir.
L'ensemble des amendements que nous avons présentés pour restructurer la dette transférée comme la dette maintenue au sein du bilan de la SNCF n'ont, hélas ! pas été adoptés par notre Haute Assemblée, ce qui est particulièrement regrettable.
De même, il est regrettable qu'existe la possibilité de mettre la SNCF en demeure d'abandonner une partie de la créance ouverte sur RFF pour permettre à cet établissement de participer au financement de nouvelles liaisons ou de faire face à d'autres impératifs financiers.
Ainsi, est-il pratiquement acquis, eu égard aux taux, que RFF souscrira des bons de caisse et autres billets de trésorerie à court terme pour répondre à ses besoins de financement et que l'amortissement de ces opérations nécessitera éventuellement, de la part de la SNCF, un effort sur sa propre rémunération.
En clair, tout est mis en place pour que les coûts de portage de l'endettement de RFF soient, en dernière instance, supportés par la société exploitante du réseau.
Le nouvel EPIC, avec un actif de 295 milliards de francs et 150 salariés, à comparer aux 225 milliards ou 230 milliards de francs du bilan total de la SNCF et à ses 170 000 salariés, disposera en fait d'une meilleure surface financière, toutes proportions gardées, que l'entité initiale.
Il nous semble donc souhaitable que les ressources extérieures du nouvel EPIC soient mixées au moins entre les taux appliqués aux bons du Trésor et les émissions obligataires de l'Etat, en vue de mettre éventuellement à la disposition de la SNCF des capacités d'apurement anticipé de la créance privilégiée dont elle disposera sur RFF et de jouir, par conséquent, de moyens de rééchelonner ou refinancer sa propre dette.
De la même façon, il nous semble utile de prévoir que les nouvelles infrastructures ferroviaires seront financées sous ces conditions, en vue de réduire la part ultérieure des charges financières dans les comptes du nouvel EPIC, charges dont je rappelle qu'elles constituent, à elles seules, le quart du compte d'infrastructure actuel de la société nationale.
Il nous faut, en effet, fixer des priorités : doit-on, dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire, mettre en oeuvre des investissements indispensables sur le plan de l'efficacité sociale et économique ou doit-on fournir une sorte de rente de situation aux détenteurs de capitaux qui interviennent sur les marchés financiers ? Nous choisissons la première hypothèse. Tel est le sens de cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'ensemble de ces amendements, à l'exception de celui qu'elle a elle-même déposé ?
M. François Gerbaud, rapporteur. Sur les amendements identiques n°s 64 et 188, qui tendent à la suppression de l'article, l'avis de la commission est évidemment défavorable.
Pour des raisons de cohérence, il en va de même concernant l'amendement n° 189 rectifié.
S'agissant de l'amendement n° 41, je rappelle que, dans sa rédaction actuelle, l'article 12 du projet évoque les redevances d'utilisation que RFF percevra pour les circulations sur le réseau ferré. Or ce ne sont pas les circulations qui sont en cause ; c'est l'utilisation qui est visée, y compris l'utilisation potentielle, qu'il y ait ou non circulation. La commission a donc émis un avis favorable sur cet amendement.
Elle a, en revanche, émis un avis défavorable sur l'amendement n° 190. Par « concours de l'Etat », on entend notamment la subvention visée, et la précision paraît donc inutile.
L'avis de la commission est encore défavorable sur l'amendement n° 191. La notion d' « autres produits », qui figure au troisième alinéa de l'article 12, couvre le cas d'espèce visé.
Pour ce qui concerne l'amendement n° 193, l'avis de la commission est défavorable, car la disposition proposée relève du pouvoir réglementaire.
S'agissant de l'amendement n° 192, la notion de « gestion optimale du service public » est certes intéressante, mais elle reste assez floue. Cela justifie l'avis défavorable de la commission.
La précision apportée par l'amendement n° 194 n'est pas sans intérêt, mais la commission a renoncé à déposer un amendement sur ce sujet et a donc émis un avis défavorable.
L'avis de la commission sur l'amendement n° 195 est défavorable. La précision, là encore, n'est pas sans intérêt, mais le coût d'entretien est-il le seul élément à prendre en compte ? J'aimerais, sur ce sujet, entendre l'avis du Gouvernement.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Monsieur le rapporteur, puis-je vous répondre immédiatement ?
M. François Garbaud, rapporteur. Je vous en prie.
M. le président. La parole est à M. le ministre, avec l'autorisation de M. le rapporteur.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Monsieur le rapporteur, cette précision paraît inutile au Gouvernement. En outre, les coûts visés ne sont pas couverts par les péages.
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. François Gerbaud, rapporteur. La commission émet donc un avis défavorable sur l'amendement n° 195. Elle s'oppose également à l'amendement n° 196.
L'amendement n° 197 vide de son contenu l'alinéa visé ; il faut prendre en compte la situation de l'offre et de la demande.
L'amendement n° 198 est satisfait par les dispositions de l'amendement n° 6 de la commission, que le Sénat a adopté à l'article 1er. L'avis est donc défavorable.
L'amendement n° 36, présenté par la commission des finances, appelle de ma part une précision.
Si l'on peut effectivement reprocher au transport routier de ne pas prendre suffisamment en compte la notion d'harmonisation des conditions de concurrence intermodale, ce n'est pas une raison pour en dispenser le ferroviaire. Les choix intermodaux sont une des clés de la schématisation de toute politique courageuse d'aménagement du territoire, et ce n'est pas au Sénat qu'on dira le contraire.
Je suis donc contraint de prier à M. Haenel de retirer son amendement, faute de quoi je devrai en demander le rejet.
Pour ce qui est de l'amendement n° 199, l'intermodalité est, certes, une des clés de l'avenir, mais il ne faut pas alourdir à l'excès un texte déjà clair : avis défavorable.
L'amendement n° 200 n'apporte que fort peu au texte existant : avis défavorable.
Il en va de même pour l'amendement n° 201.
La disposition proposée dans l'amendement n° 202 relève du pouvoir réglementaire. L'idée figure d'ailleurs dans le projet de décret. La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement et, pour les mêmes raisons, sur l'amendement n° 203.
La commission est favorable à l'amendement n° 37.
L'amendement n° 204 rectifié offre un luxe de détails qui nous semble inutile. Il nous paraît, en outre, relever d'un certain autoritarisme économique, et notre avis est défavorable.
Il en va de même pour l'amendement n° 205.
S'agissant de l'amendement n° 206, comment peut-on penser que la garantie de l'Etat sera refusée ? Ce n'est pas l'usage ! Avis défavorable.
Sur l'amendement n° 207 rectifié, la commission a également émis un avis défavorable. L'affectation des emprunts obligataires au refinancement de la dette n'est certes pas une mauvaise idée, mais laissons donc RFF et la direction du Trésor en choisir les moyens.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'ensemble des amendements soumis à discussion commune ?
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Le Gouvernement est évidemment défavorable à la suppression de l'article 12 et s'oppose donc aux amendements n°s 64 et 188.
Il est également défavorable à l'amendement n° 189 rectifié, qui n'apporte pas au texte d'amélioration significative.
Le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 41, présenté par M. Deneux et les membres du groupe de l'Union centriste. La disposition proposée permet en effet la perception de frais de réservation pour un sillon, même si la circulation du train n'a pas effectivement eu lieu.
La formule proposée dans l'amendement n° 22, présenté par M. le rapporteur, reprend les dispositions de la loi d'orientation des transports intérieurs, qui n'est évidemment pas remise en cause. Le Gouvernement s'en remet, pour cet amendement, à la sagesse du Sénat.
Il est en revanche défavorable à l'amendement n° 190, car c'est l'Etat qui, en tout état de cause, est garant de la pérennité des deux établissements. La précision proposée est donc inutile.
Il est défavorable, pour la même raison, aux amendements n°s 191 et 192.
Le Gouvernement est opposé à l'amendement n° 193, car il tend à introduire une disposition qui n'est pas d'ordre législatif.
Il est défavorable aux amendements n°s 194, 195 et 196, car les précisions qu'ils visent à apporter sont inutiles.
S'agissant de l'amendement n° 195, je tiens à préciser que les coûts d'entretien ne sont pas couverts par les recettes de péage.
Le Gouvernement est hostile à l'amendement n° 197. La précision contenue dans le projet de loi est nécessaire pour que soit prise en compte la concurrence intermodale à laquelle - il serait véritablement dangereux de le nier - le transport ferroviaire est confronté.
Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 198, car la précision qu'il apporte est inutile à ce stade et son introduction dans le texte ne contribuerait pas à une utilisation optimale du réseau.
Je comprends, monsieur Haenel, que la commission des finances a déposé l'amendement n° 36 afin d'engager un débat sur la nécessaire dimension intermodale de la politique des transports. Or celle qui est conduite par le Gouvernement s'inscrit parfaitement dans cette optique intermodale, puisqu'elle tend à valoriser pleinement les atouts spécifiques des différents modes et leurs complémentarités.
C'est dans cet esprit, monsieur Haenel, que nous préparons les cinq schémas directeurs d'infrastructure prévus par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
Il s'agit tout d'abord d'assurer une continuité optimale le long d'une chaîne de transport pouvant utiliser successivement plusieurs modes, afin de créer de véritables services de porte à porte.
Il s'agit, par ailleurs - et c'est le point que soulève l'amendement de la commission des finances - de veiller à ce que la concurrence entre les modes de transport s'exerce dans les conditions économiques et sociales les plus favorables pour la collectivité, au regard de l'ensemble des coûts internes et externes devant être supportés.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Tout à fait !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Les principaux leviers permettant cette action de régulation sont au nombre de trois.
Le premier levier, c'est la réglementation, qu'il appartient aux pouvoirs publics d'édicter et de faire respecter, en particulier dans le domaine social, auquel vous me savez particulièrement attaché, monsieur le sénateur.
Le deuxième levier, c'est la fiscalité, par exemple la taxe intérieure sur les produits pétroliers ou la taxe sur les véhicules.
Enfin, le troisième levier, c'est la tarification d'usage des infrastructures. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous souhaitons que les péages perçus par Réseau ferré de France soient fixés en prenant en compte la concurrence des autres modes.
Monsieur Haenel, soyez assuré que ces trois leviers sont aujourd'hui utilisés et ne sont nullement bloqués, même si toute évolution, pour être supportable par les acteurs économiques, doit être progressive.
En conclusion, je voudrais souligner, car c'est au coeur de notre réforme - je devrais même dire que c'est le coeur de notre réforme - que de nombreux experts considéraient jusqu'à aujourd'hui, avec les cheminots, que le chemin de fer était défavorisé par rapport à la route ou à l'avion parce qu'il devait supporter le financement de ses infrastructures. Or la création de Réseau ferré de France, qui permettra de soulager la SNCF de la charge financière due aux infrastructures, et ce pour le passé comme pour l'avenir, est un élément fondamental de rééquilibrage en faveur du rail des conditions de concurrence.
Monsieur le rapporteur pour avis, je vous remercie donc très chaleureusement de l'occasion que vous nous avez ainsi fournie de souligner l'importance que revêt l'harmonisation des conditions de concurrence intermodale, et je souhaite qu'après m'avoir écouté, et, je l'espère, entendu, vous acceptiez de retirer votre amendement.
M. le président. Monsieur le rapporteur pour avis, l'amendement n° 36 est-il maintenu ?
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Compte tenu des précisions et des assurances que vient de nous donner M. le ministre, je retire mon amendement.
M. le président. L'amendement n° 36 est retiré.
Veuillez poursuivre, monsieur le ministre.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 199, car la précision qu'il tend à apporter est inutile à ce stade.
Il est également défavorable aux amendements n°s 200 et 201, ainsi qu'à l'amendement n° 202, car c'est le décret sur les redevances...
Mme Hélène Luc. Oui !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme... qui fixera les bases et le cadre d'établissement de ces péages, en rappelant tous les facteurs dont il faut tenir compte pour une bonne utilisation du réseau et un développement harmonieux du transport ferroviaire. Je signale d'ailleurs que, conformément aux dispositions du pacte de modernisation, l'avant-projet de décret qui vous a été adressé prévoit le maintien du niveau global des redevances en 1997 et 1998.
Sur l'amendement n° 203, le Gouvernement a émis un avis défavorable, pour le motif déjà invoqué à l'encontre de l'amendement n° 202. En outre, je souligne que la disposition complémentaire proposée par les auteurs de l'amendement n'étant pas de nature législative, elle ne peut être retenue.
En ce qui concerne l'amendement n° 37, présenté par M. Haenel, au nom de la commission des finances, le Gouvernement émet un avis favorable.
S'agissant de l'amendement n° 204 rectifié, l'avis est défavorable, car la proposition n'apparaît pas réaliste et ne peut être retenue.
Quant à l'amendement n° 205, le Gouvernement y est défavorable également, car la disposition proposée n'est pas de nature législative.
Mme Hélène Luc. Nous n'avons pas de chance ! (Sourires.)
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Sur l'amendement n° 206, le Gouvernement émet un avis défavorable, car cette disposition est superflue. Comme l'a dit M. le rapporteur, l'Etat est le garant de la pérennité de l'établissement.
Enfin, le Gouvernement s'oppose à l'amendement n° 207 rectifié, car la proposition ne lui paraît pas opportune. Qui plus est, elle n'est pas de nature législative.
M. le président. Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s 64 et 188, repoussés par la commission et par le Gouvernement.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe communiste républicain et citoyen.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ? ...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 86:
| Nombre de votants | 317 |
| Nombre de suffrages exprimés | 317 |
| Majorité absolue des suffrages | 159 |
| Pour l'adoption | 94 |
| Contre | 223 |
Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix l'amendement n° 189 rectifié, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 41, accepté par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 22, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 190, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 191, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 193, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 192, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 194, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 195, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 196, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 197, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe communiste républicain et citoyen.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 87:
| Nombre de votants | 317 |
| Nombre de suffrages exprimés | 317 |
| Majorité absolue des suffrages | 159 |
| Pour l'adoption | 94 |
| Contre | 223 |
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 198, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe communiste républicain et citoyen.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 88:
| Nombre de votants | 317 |
| Nombre de suffrages exprimés | 317 |
| Majorité absolue des suffrages | 159 |
| Pour l'adoption | 94 |
| Contre | 223 |
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 199, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 200, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 201, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 202, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 203, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe communiste républicain et citoyen.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 89:
| Nombre de votants | 317 |
| Nombre de suffrages exprimés | 317 |
| Majorité absolue des suffrages | 159 |
| Pour l'adoption | 94 |
| Contre | 223 |
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 37, accepté par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 204 rectifié, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 205, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 206.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Je souhaite expliquer brièvement notre vote afin qu'il n'y ait pas d'équivoque.
Le fait que nous rejetions cet amendement ne doit pas laisser planer de doute sur la capacité d'emprunt de RFF, c'est-à-dire sur la garantie de l'Etat.
L'ensemble du dispositif que j'ai rappelé à la page 63 de mon rapport écrit, conjugué avec la garantie implicite, indéfinie et inconditionnelle de l'Etat, est de nature à donner à RFF, du fait de son statut d'EPIC, une grande capacité d'emprunt, à des conditions de taux d'intérêt tout à fait comparables à celles de la SNCF. Cela méritait d'être précisé, pour que l'on n'épilogue pas sur le rejet de cet amendement.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 206, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 207 rectifié, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'article 12.
M. Guy Fischer. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. L'ensemble de nos interventions sur l'article 12 ont clairement montré que les ressources prévues pour l'établissement public Réseau ferré de France ne couvrent pas, loin s'en faut, les charges annuelles prévisibles. Je ne rappellerai pas les 18 milliards de francs de déficit d'exploitation qui sont prévus.
Nombre de collègues, sur des travées éloignées, parmi lesquels nous pouvons compter M. Haenel, rapporteur pour avis de la commission des finances, ont reconnu cette probable situation.
Bien entendu, cette situation faite à RFF pose immédiatement la question du niveau des redevances d'utilisation des sillons.
L'avant-projet de décret ne mentionne que les années 1997 et 1998, en conservant approximativement le montant actuel des redevances calculées en interne.
Or, dans la situation de partition que vous prévoyez de mettre en oeuvre, RFF sera placé en situation de force.
Je m'explique. La SNCF ne pourra utiliser d'autres voies ferrées que celles de RFF. C'est donc bien cet établissement qui, en dernier ressort, décidera du tarif applicable. Les deux EPIC ne seraient donc pas dans une relation équilibrée.
Ainsi, la hausse du niveau des redevances d'usage va constituer un levier majeur d'amélioration de la situation comptable de RFF.
Vous comprendrez donc que l'absence d'engagements du niveau des péages, au-delà de l'année 1998, est plus qu'inquiétante.
C'est vraiment ce que l'on appelle de la gestion « à la petite semaine », à moins, bien entendu, que d'autres enjeux sous-tendent cette absence.
La première des interrogations pourrait donc se résumer ainsi : si RFF n'est pas évoqué au-delà de 1998, serait-ce parce que l'on souhaiterait sa disparition, sa désintégration en plusieurs filiales, voire son intégration au sein d'un établissement européen ?
Si RFF n'apparaît pas au-delà de 1998, serait-ce, deuxième hypothèse, parce que l'on s'intéresse de près au calendrier électoral ?
Enfin, troisième hypothèse - la plus crédible sans doute - s'agirait-il de ne pas montrer à quels niveaux seraient portés les péages ?
Si telle n'était pas votre intention, je ne doute pas que le décret visant à fixer les péages irait au moins jusqu'au prochain millénaire.
Il n'en demeure pas moins, mes chers collègues, que les ressources de RFF sont très inférieures à ses besoins. Cet établissement public n'aura pas d'autres choix que de se tourner vers la SNCF, vers les collectivités locales, vers des opérateurs privés pour tenter d'équilibrer ses comptes, sachant que l'Etat, avec l'annonce du gel de 20 milliards de francs de crédits pour le budget de 1997 - et nous ne sommes que le vingt-quatrième jour de l'année - a déjà clairement montré le mauvais exemple !
Pour toutes ces raisons, nous nous opposons résolument à cet article.
M. Claude Billard. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Billard.
M. Claude Billard. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, plus nous avançons dans l'examen de ce texte, plus l'idée de la séparation de la SNCF apparaît incongrue. En effet, personne ne peut nier que cette partition en deux entités entraînera un surcoût pour la nation, et donc, au total, pour les contribuables.
Nous ne sommes pas pour le statu quo : les multiples propositions que nous avons faites, si besoin était, le prouvent. Mais ce serait un comble si les deux EPIC arrivaient, si votre réforme était acceptée, à rassembler une dette de 230 milliards de francs à la fin de 1997 ! La SNCF, dans l'état actuel des projections, n'en arriverait pas là.
Pourquoi une telle aberration ? Tout simplement parce que, comme l'a montré l'économiste Williamson, dans de tels secteurs, la concentration par intégration verticale et horizontale est la règle : il nous explique que cela tient aux coûts dits de transaction. Une entreprise cherche à économiser ces coûts avec les entreprises sous-traitantes ou fournisseurs.
Or le projet de loi procède d'une volonté inverse, qui se caractérise par la désintégration de la SNCF.
En conséquence, en sus des coûts inhérents au système actuel de transport ferroviaire viennent s'ajouter les coûts de transaction.
Il ne s'agit pas là d'élucubrations intellectuelles prononcées à minuit et demi ! A titre d'exemple, je peux d'ores et déjà vous citer le cas de ce qui a toutes les chances de devenir le futur Socrate de l'infrastructure, c'est-à-dire l'ensemble du dispositif à mettre au point pour suivre de façon rigoureuse, verrouillée sur le plan comptable, les circulations réelles des trains afin de pouvoir percevoir les redevances qui s'y attachent.
Je vous souhaite bien du plaisir !
Voilà donc un surcoût qui n'existe pas si l'on conserve l'unicité entre infrastructure et exploitation.
RFF voudra être au courant de toutes ces circulations, bien évidemment, pour ne pas être lésé.
Aujourd'hui, ce système n'existe pas, disais-je, et la SNCF a chiffré son coût de développement à 400 millions de francs, auxquels il s'agit d'ajouter 200 millions de frais de fonctionnement. Et quand on sait qu'il s'agit là d'une hypothèse basse, on en imagine le coût !
Alors, qui paiera de tels surcoûts ?
Peut-on réellement penser que c'est en instituant des charges nouvelles que l'on va aider le transport ferroviaire ? Nous sommes persuadés du contraire.
La guerre commerciale à laquelle se livreraient RFF et la SNCF est donc stérile, destructrice d'emplois, et favorise la montée du dumping social.
Voilà donc un nouveau motif, si besoin était, de refus de cette séparation institutionnelle, qui justifie que l'on repousse cet article 12. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 12, modifié.
(L'article 12 est adopté.)
Articles additionnels avant l'article 13