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SÉANCE DU 22 JANVIER 1998




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RÉFORME DE LA JUSTICE

Débat sur une déclaration du Gouvernement

M. le président. L'ordre du jour appelle une déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, sur la réforme de la justice.
La parole est à Mme le garde des sceaux. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, année après année, les enquêtes sur la justice font apparaître un constat sévère : pour une grande majorité de nos concitoyens, la justice ne remplit pas son rôle. Elle est lente, chère, inaccessible...
M. Michel Charasse. Prétentieuse !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ... et elle ne traite pas les citoyens de façon égale.
Quand, à ce point, le doute sur la justice s'installe, la société tout entière peu à peu se déchire, car la justice est un élément fondamental du pacte démocratique. Elle doit apaiser les conflits privés entre les personnes et ordonner, par le droit, les rapports collectifs entre les citoyens. Sans elle, il n'y a pas de cohésion sociale.
Devant une telle crise de confiance, une réforme profonde s'impose, une réforme globale et générale.
Cette priorité pour la justice a été affirmée fortement par le Premier ministre dans son discours de déclaration de politique générale : « Dans la nation, a-t-il indiqué, faire vivre la République, c'est s'assurer d'un Etat qui inspire le respect, qui redevienne impartial, qui se conforme au droit. Les responsabilités de l'Etat doivent être assumées sans défaillance ; au premier rang de celles-ci, il y a la justice. Le respect du droit est fondamental pour la République et la démocratie. Sans lui, le lien social se dissout et les institutions sont discréditées. Aussi la justice doit-elle être indépendante et impartiale. »
Ce souci pour la justice est partagé, je le sais, par votre assemblée. Les rapports que nombre d'entre vous ont établis au cours des dernières années sur la justice en sont la démonstration évidente. Je pense tout particulièrement aux rapports du président Larché, des sénateurs Arthuis, Fauchon, Haenel et Jolibois.
L'importance et la qualité des propositions avancées ont été des contributions importantes à ma propre réflexion. Et je sais pouvoir compter sur le débat de ce jour pour enrichir les orientations contenues dans la communication que j'ai présentée le 29 octobre dernier en conseil des ministres.
La réforme que je présente s'oriente autour de trois axes : la justice au quotidien, la garantie des libertés, une meilleure définition des rôles du garde des sceaux et des parquets.
Les textes particuliers des réformes viendront, en leur temps, en discussion devant vous. Aujourd'hui, je développerai les points les plus essentiels pour nos concitoyens et ceux qui intéressent les rapports entre les institutions.
Premier axe de la réforme, une justice au service des citoyens.
Cette réforme doit concerner au premier chef la justice quotidienne. Chaque année, plus de 3,5 millions de décisions sont rendues par les juges des cours et tribunaux judiciaires et administratifs, les juges consulaires et les juges prud'homaux. Si réforme il doit y avoir, c'est bien d'abord pour les millions de personnes qui s'adressent chaque année à la justice pour lui demander de régler leur différends.
M. Pierre Fauchon. Bravo !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Que ce soit en tant que conjoints désunis, parents dépassés, locataires expulsés, propriétaires désargentés, chefs d'entreprise en difficulté ou salariés licenciés, toutes ces personnes saisissent la justice pour trouver réponse aux difficultés de leur existence.
Les attentes des citoyens sur la justice sont clairement identifiées : ils veulent une justice accessible, rapide et aussi, bien entendu, soucieuse d'apporter des réponses à leurs problèmes, en premier lieu la sécurité, qui est un droit fondamental des citoyens.
Rendre la justice plus accessible pour tous est ainsi le premier défi que nous devons relever.
Ce n'est pas un constat nouveau, tous mes prédécesseurs ont fait le même. Des réformes sont intervenues. Elles ont été utiles.
Les magistrats se sont attelés avec détermination à la tâche que la société leur demandait. On ne dira d'ailleurs jamais assez le formidable effort de productivité auquel ils se sont livrés. En vingt ans, le contentieux civil devant les tribunaux de grande instance a crû de 75 %, et devant les cours d'appel de plus de 100 % ; le nombre de décisions rendues a connu la même progression, alors que, dans le même temps, le nombre de magistrats n'augmentait que de 25 %. Cela ne se sait pas suffisamment et c'est pourquoi je voulais le rappeler aujourd'hui à cette tribune.
Malgré ces efforts constants, l'insatisfaction en la justice est de plus en plus grande. Toujours plus saisie, la justice est toujours plus critiquée. Dans notre société où les médiations intermédiaires ne fonctionnent plus, chacun se tourne alors vers l'institution judiciaire pour exiger des réponses aux problèmes les plus divers, réponses qui, bien souvent, ne peuvent être apportées.
C'est ce constat qui impose l'urgence. L'Etat ne peut plus se contenter de proposer des améliorations ponctuelles. Un saut qualitatif majeur s'impose.
Je ne veux pas, je ne veux plus que l'on puisse dire : il y a deux justices, l'une pour les riches et l'autre pour les pauvres, et aucune pour les classes moyennes. Je veux que chaque Français connaisse ses droits et puisse les défendre. Je veux que chaque Français comprenne le langage, les rites et l'organisation du service public de la justice.
Dans une société de plus en plus régulée par le droit, l'Etat a le devoir de répondre aux aspirations qui se font jour. Mais le besoin de justice n'implique pas le seul accès au prétoire, et il faut distinguer très nettement l'accès au droit de l'accès au juge.
La politique d'aide à l'accès au droit doit être pleinement développée, car elle répond profondément au désir nouveau des citoyens de participer davantage à leur propre destin ; et, pour cela, la connaissance par chacun de ses droits est un droit fondamental.
Tous les partenaires doivent être mobilisés, je crois, sur cet objectif. A cet égard, les conseils départementaux de l'aide juridique, créés par la loi de 1991, devraient être présents sur l'ensemble du territoire. Leur première action est de recenser et de diffuser largement ce qui existe en matière d'information et de consultation juridique dans le département : c'est ce qui a été fait à la safisfaction de tous, par exemple à Marseille, à Cayenne et tout récemment à Paris. Or, aujourd'hui, seuls vingt-deux départements sont dotés de tels conseils d'aide juridique. Je pense que tous doivent l'être.
D'autres mesures doivent intervenir pour rendre la justice accessible. J'en rappellerai brièvement quelques-unes.
Il s'agit d'abord de la simplification des textes par la poursuite de l'effort de codification et l'adaptation du droit aux changements intervenus dans la société, que ce soit dans le domaine de la vie familiale, de la vie économique ou de la vie sociale, tant il est vrai que la première exigence est la clarté des textes et du langage employé.
Il s'agit, ensuite, de faciliter l'accueil des justiciables dans les maisons de justice et du droit.
Il s'agit, enfin, bien sûr, de réformer la carte judiciaire. Vous le savez - je me suis exprimée sur ce point à plusieurs reprises déjà devant votre assemblée - cette réforme sera entreprise en tenant compte de chaque réalité locale, des évolutions démographiques et économiques, des durées de transport, et en favorisant à la fois réponses de proximité et spécialisation des juridictions. Pour ce faire, une mission, dont j'ai obtenu la création dans le budget de 1998 et qui réunira des professionnels qualifiés aux compétences diverses, est en cours de constitution. Elle sera chargée d'étudier concrètement les projets sur le terrain.
Après l'accessibilité, la deuxième priorité d'une justice proche des citoyens est la rapidité. Aujourd'hui, la lenteur de la justice confine trop souvent, hélas ! au déni de justice. Il n'est pas admissible que, dans plusieurs cours d'appel comme Paris, Douai ou Aix, les justiciables soient convoqués en 2001 ou 2002 - c'est-à-dire dans quatre ou cinq ans - pour qu'il soit statué sur leur affaire. Et ce ne sont, malheureusement, que des exemples parmi d'autres !
Une véritable justice de l'urgence doit être développée. De nombreuses propositions en ce sens sont contenues dans les rapports que vous avez établis, et le président du tribunal de Paris, M. Jean-Marie Coulon, en a avancé d'autres.
Le Conseil d'Etat, dans une étude de 1993 intitulée Régler autrement les conflits : conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative, a également participé à ce débat. Toutes ces contributions ont retenu mon attention.
L'effort doit porter, au premier chef, sur une simplification des procédures, car la complexité est cause de lenteur, de coût et d'inégalité.
Quelques pistes parmi d'autres sur les orientations en ce domaine sont une meilleure répartition des contentieux entre le tribunal de grande instance et le tribunal d'instance, qui est la juridiction de proximité par excellence, une spécialisation des tribunaux de grande instance pour les contentieux les plus techniques ou les dossiers les plus complexes, comme les affaires financières, le droit des marques ou les dossiers de construction, ou encore la facilitation de l'accès au tribunal d'instance par l'augmentation du montant des litiges susceptibles de lui être soumis, actuellement limité à 30 000 francs.
Mais il convient aussi d'instaurer des modes plus souples de règlement des conflits. Ainsi, la résolution des contentieux par la médiation, la conciliation et la transaction doit être développée, afin de favoriser, chaque fois que cela est possible, la recherche de solutions évitant les procès. Je sais que cette orientation recueille votre approbation.
Lorsque le juge est saisi, une association plus étroite des auxiliaires de justice à l'instruction des dossiers doit permettre des accords sur la durée des procès par de véritables « contrats de procédure ». C'est déjà cette volonté que Robert Badinter avait affirmée dans sa circulaire de 1985. Il faut que cela devienne une réalité dans toutes les juridictions, comme cela l'est déjà dans quelques-unes. Dans de tels cas, la durée de jugement est considérablement réduite.
Les recours purement dilatoires doivent être combattus. En ce sens, doit être étudié le recours à l'exécution immédiate des décisions de première instance, même frappées d'appel, pour certains domaines - je dis bien « certains domaines » - de contentieux.
Enfin, la justice doit répondre, à sa place, au besoin de sécurité de nos concitoyens.
Chacun attend de la justice qu'elle participe pleinement à la sécurité en apportant des réponses aux actes délictueux qui mettent en péril la cohésion sociale : les violences urbaines, la délinquance des mineurs, mais aussi la délinquance financière et internationale.
Dans cette lutte contre la délinquance, qui est l'une des priorités du Gouvernement, l'efficacité passe par une meilleure coopération entre la justice, la police et la gendarmerie, indispensable à la mise en oeuvre efficace des politiques d'action publique définies localement par le procureur. Cette coopération doit permettre une amélioration sensible des taux d'élucidation des infractions. En effet, je le rappelle, l'identification des auteurs des infractions est la première réponse à l'insécurité et la condition évidemment nécessaire pour que la justice puisse agir.
Une telle évidence était déjà soulignée par Beccaria lorsqu'il écrivait : « Un des moyens les plus sûrs de réprimer les délits, ce n'est pas la rigueur des châtiments, mais leur caractère infaillible. La certitude d'une punition, même modérée, fera toujours plus d'impression que la crainte d'une peine terrible si à cette crainte se mêle l'espoir de l'impunité. »
Comme vous le savez, la direction de la police judiciaire incombe légalement au procureur de la République. Aux termes de l'article 41 du code de procédure pénale, le procureur de la République « dirige l'activité des officiers et agents de la police judiciaire ». Les juridictions doivent être informées de l'affectation des moyens des services de police judiciaire, spécialement des services économiques et financiers, et de l'utilisation des emplois. Leurs avis doivent être recueillis sur l'affectation des effectifs de police judiciaire. A cette fin, une concertation doit être menée sur le plan tant national que local. Seule une information réciproque permet d'apporter la réponse la plus adaptée possible aux besoins des citoyens.
Dans le même esprit - je vous décris le contenu de la réforme - des affectations de fonctionnaires spécialisés tels que les policiers, les gendarmes, les douaniers et autres fonctionnaires des finances auprès de certains magistrats chargés de dossiers particulièrement complexes - je pense notamment à la délinquance financière - seront envisagées pour mener à bien des enquêtes particulières pour toute la durée de celles-ci, car nous savons qu'il n'est rien de plus facile que de déstabiliser des enquêtes complexes en retirant l'un quelconque de ces spécialistes de l'équipe qui assiste le juge. Cela s'est vu.
De tels « contrats d'enquêtes » assureront la permanence et l'efficacité du travail d'investigation commun à la justice et à la police judiciaire.
Le dispositif que je mets en oeuvre pour lutter contre la délinquance financière, d'abord à Paris, ensuite en province, s'inspire de ce principe. Dans le même esprit, l'action que je mène pour la coopération judiciaire européenne vise également à apporter des réponses plus efficaces aux nouvelles formes de criminalité organisée. Je citerai la convention de l'OCDE sur la répression financière dans les contrats commerciaux, la coopération qui vient d'être engagée avec les partenaires du groupe des Huit sur l'usage détourné de nouvelles technologies, en particulier Internet, et les efforts qui sont entrepris au sein du Conseil de l'Europe comme de l'Union européenne.
Quant au contrôle des activités des officiers judiciaires, qui est une garantie offerte aux citoyens, il implique la prise en compte effective de l'évaluation judiciaire dans leur carrière. Afin de renforcer ce contrôle, les enquêtes administratives relatives au comportement d'un officier de police judiciaire dans l'exécution d'une mission de police judiciaire associeront désormais l'inspection générale des services judiciaires au service d'enquête compétent du ministère de l'intérieur ou du ministère de la défense.
La lutte contre la délinquance passe également par une réponse judiciaire rapide à chaque acte délictueux. En effet, il importe de réduire le sentiment d'impunité chez les auteurs d'infractions, de témoigner que la société réprouve l'acte que la victime a subi et de lui assurer réparation.
Les nouveaux modes de règlement pour la petite et moyenne délinquance, qui rapprochent l'infraction de la sanction et contribuent au rétablissement de la paix publique, sont devenus les outils indispensables de la politique pénale. Ils doivent être développés et renforcés. Ce sont les procédures de convocation de l'auteur à bref délai devant le tribunal, la médiation-réparation pour les mineurs, le classement de la procédure sous certaines conditions, comme l'indemnisation de la victime ou, précisément, les sanctions-réparations. La réponse judiciaire, je le crois, vis-à-vis notamment de la délinquance des mineurs, mais plus largement vis-à-vis de toute forme de délinquance, doit être diversifiée grâce, en particulier, au développement des mesures alternatives à l'emprisonnement, comme la réparation et les travaux d'intérêt général.
J'aborde maintenant le deuxième volet de ma réforme : la justice au service des libertés.
La présomption d'innocence, nous le savons, est un principe fondamental aujourd'hui trop souvent bafoué.
J'ai rappelé devant l'Assemblée nationale les phases actuelles d'une procédure ordinaire, banale - sauf pour celui qui est concerné : interpellation au domicile à six heures du matin par les gendarmes ou les policiers ; garde à vue jusqu'à quarante-huit heures, sans contact avec un avocat avant la vingtième heure ; présentation, le plus souvent menotté et sous bonne garde, au tribunal, au juge d'instruction ; notification des charges et placement en détention ; après plusieurs mois, voire plusieurs années, comparution devant un tribunal.
Selon le degré de notoriété de l'intéressé, la presse se sera plus ou moins intéressée à lui dans la première phase de l'affaire, aura fait paraître plus ou moins de reportages et de photographies, mais, dans tous les cas, une décision de relaxe prise par le tribunal ne donnera lieu qu'à un entrefilet.
M. Jean-Jacques Hyest. Au mieux !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Certes, ce rappel peut paraître simpliste. Les délinquants doivent être identifiés, poursuivis et condamnés. Pour autant, le respect des droits fondamentaux de la personne, dans tout le processus pénal, ne peut être ignoré. Un équilibre entre respect des droits de la défense et efficacité de l'enquête doit être recherché. Un certain nombre d'objectifs doivent servir de guide. La décision de détention, qui est la mesure la plus grave, doit rester exceptionnelle. Une personne, même coupable, ne doit pas être présentée dans une situation dégradante.
M. Michel Charasse. De cela, ils s'en fichent !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Un citoyen ne doit pas faire l'objet de soupçons durables sans qu'il puisse s'expliquer publiquement. Le droit à l'information doit se concilier avec le respect de la personne.
Les modifications de procédure pénale concernant l'enquête et l'instruction que je propose répondent à un double objectif : établir une procédure efficace pour les poursuites et respecter les droits de l'homme.
Ainsi, dès la première heure de garde à vue, la personne mise en cause pourra demander la présence d'un avocat, sauf pour certaines catégories d'infractions comme le terrorisme, le trafic de stupéfiants et toutes les formes de criminalité organisée.
Le contentieux de la détention sera réservé à un juge du siège d'expérience, distinct du juge d'instruction, en position d'arbitre impartial et « paraissant tel aux yeux de tous », selon les termes de la Convention européenne des droits de l'homme.
Des délais légaux dans le déroulement de l'enquête et de l'instruction seront institués pour faire le point périodiquement sur le développement du dossier.
Des audiences publiques seront instaurées pour certains actes de la procédure, comme, par exemple, pour les demandes de prolongation de l'enquête préliminaire, la mise en détention ou la mise en liberté, afin de permettre le débat contradictoire sur les charges reprochées à la personne mise en cause.
Les images des personnes menottées ou entravées et les sondages sur la culpabilité ou sur les sanctions seront prohibés.
La réparation de l'atteinte à la présomption d'innocence par la voie civile sera étendue, qu'il s'agisse de droit de réponse ou d'insertion de communiqué.
L'ensemble de ces réformes entraîneront un nouvel équilibre entre les différents acteurs de la procédure pénale : davantage de contrôle sur l'action de la police judiciaire par les magistrats du parquet, qui apportent ainsi, parce qu'ils sont magistrats, la garantie judiciaire, mais davantage de contrôle sur l'enquête menée par le parquet et sur les phases importantes de l'instruction, par un magistrat du siège d'expérience, la garantie du justiciable exigeant alors un juge neutre et impartial.
Dans le même esprit, la limitation de durée des procédures et la publicité encadrée pour les phases les plus importantes de celles-ci devraient conduire à des rapports différents entre la presse et la justice.
M. Michel Charasse. Plus de pigistes dans les palais !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Le troisième volet de ma réforme, qui complète les deux précédents, vise à promouvoir une justice indépendante et impartiale.
Pour assurer une justice de proximité et défendre les libertés, la justice doit être indépendante et, dans toute la mesure du possible impartiale.
Indépendance et impartialité constituent la substance même de l'autorité judiciaire, autorité constitutionnellement reconnue pour trancher les litiges qui lui sont soumis. Aux termes de la Constitution, le Président de la République est le garant de cette indépendance.
Pour assurer cette indépendance essentielle, je crois, pour les citoyens, y avait-il nécessité de toucher au statut de la magistrature et aux relations des magistrats du parquet avec la Chancellerie ? Je sais, nous savons que c'est bien ce point de la réforme annoncée qui suscite le plus d'interrogations.
En effet, les juges du siège, constitutionnellement inamovibles, disposent depuis longtemps, par leurs procédures de nomination des garanties nécessaires au libre exercice de leur fonctions juridictionnelles. Chargés de répondre aux questions qui leur sont soumises, ils peuvent et doivent s'acquitter de leurs tâches sans instructions ni pressions. Ils sont indépendants, ils doivent être impartiaux. Lorsqu'ils tranchent, ils ont à s'expliquer ; c'est le rôle de la motivation des décisions, fondement du droit d'appel et du recours en cassation.
Il n'en est pas de même pour les magistrats du parquet, qui sont dans une autre situation.
Si nous nous attachons à proposer une réforme, c'est que la situation actuelle ne pouvait plus perdurer. Les dossiers construits, tronqués, démembrés, dispersés, retardés ou accélérés sont dans toutes les mémoires. Les interventions directes et inopportunes dans les affaires sensibles, mais aussi dans les affaires qui ne devenaient sensibles que du fait de ces interventions, ont, ces dernières années, défrayé la chronique. Les nominations dérogatoires avaient ému le Conseil supérieur de la magistrature, qui l'avait expressément signalé dans son rapport d'activité de 1996.
Je le dis et je le redis : pour lever définitivement le soupçon, pour redonner du crédit tant aux politiques qu'à la justice, il est urgent d'apporter des réponses, et des réponses profondes. Des aménagements ponctuels ne serviraient à rien.
Plutôt que de reprendre en détail le dispositif de la réforme que je propose, je m'efforcerai de répondre à quatre questions qui sont parmi les plus fréquemment posées s'agissant de ce problème des relations entre l'exécutif et le parquet.
Premièrement, transforme-t-on l'autorité judiciaire en pouvoir ?
Reprenons la situation actuelle.
Selon le titre VII de la Constitution, qui comprend les articles 64 à 66, la justice est une autorité. Les magistrats ne constituent pas un pouvoir. Ils ont des pouvoirs. Car à quelle personne mise en prison, saisie, expulsée, divorcée, privée de son enfant fera-t-on croire qu'ils n'ont pas de pouvoirs ?
Les juges, les magistrats du siège, sont indépendants. Ils ne peuvent recevoir d'instruction de quiconque pour juger une affaire dans un sens ou dans un autre. Ils ne peuvent se saisir d'une affaire : en matière pénale, ils sont saisis par le procureur ou, dans certains cas, par la partie civile ; en matière civile, ils sont saisis par les parties.
Les magistrats du parquet sont, eux, dans la situation actuelle, hiérarchisés. Ils peuvent recevoir des instructions du garde des sceaux dans les dossiers individuels, instructions auxquelles ils sont tenus, sous peine de poursuites disciplinaires, de déférer. Ils développent librement à l'audience les observations qu'ils croient convenables au bien de la justice. Le cas échéant, ces observations orales peuvent être d'ailleurs contraires aux instructions écrites données par le garde des sceaux.
Les magistrats du parquet disposent de l'opportunité des poursuites, c'est-à-dire qu'ils peuvent ou non décider de poursuivre quelqu'un devant le tribunal, et cette décision n'est soumise à aucun recours.
Les magistrats du siège et du parquet sont de la même façon passibles de poursuites disciplinaires devant le Conseil supérieur de la magistrature lorsqu'ils commettent des manquements « aux devoirs de leur état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité ».
M. Michel Charasse. Et au devoir de réserve, non ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Les magistrats du parquet qui refusent d'exécuter des instructions du garde des sceaux engagent leur responsabilité disciplinaire. La saisine du Conseil supérieur de la magistrature en tant qu'organe disciplinaire est aujourd'hui de la compétence exclusive du garde des sceaux.
M. Michel Charasse. Hélas !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Voilà la situation actuelle.
Qu'en sera-t-il demain ? Là, je vous décris la réforme.
La justice demeure une autorité. Dans notre pays, le pouvoir ne procède en effet que du suffrage. Pas de modification en ce qui concerne le statut des magistrats du siège : ils demeurent indépendants.
Les magistrats du parquet demeurent hiérarchisés et sous l'autorité du garde des sceaux. (Très bien ! sur les travées du RPR.)
Les magistrats restent placés sous la direction et le contrôle des procureurs généraux, dont le rôle est renforcé. Ils ne peuvent plus recevoir d'instructions particulières dans les dossiers individuels. Ils reçoivent du garde des sceaux des directives de politique générale qu'ils sont tenus d'appliquer.
Les magistrats du parquet doivent faire connaître et rendre compte annuellement de la façon dont ils ont mis en oeuvre la politique judiciaire dans leur ressort. Ils doivent informer le garde des sceaux, soit sur leur initiative, soit sur demande, de la conduite des dossiers individuels.
M. Michel Charasse. Angélisme !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Les magistrats doivent motiver et notifier les décisions de classement des affaires pénales qu'ils prennent ; ces décisions peuvent faire l'objet de recours des citoyens.
Aujourd'hui, la motivation n'est pas toujours pratiquée, la notification non plus et les recours des citoyens contre les décisions de classement des procureurs sont inexistants. Il s'agit donc là d'un changement fondamental apporté par la réforme.
J'en viens à la responsabilité de l'ensemble des magistrats.
Les chefs de cour, les premiers présidents et les procureurs généraux peuvent désormais saisir le Conseil supérieur de la magistrature en matière disciplinaire, et non plus seulement le garde des sceaux.
Les citoyens peuvent saisir des commissions situées auprès des cours d'appel, constituées non majoritairement de magistrats, lorsqu'ils estiment devoir formuler des réclamations contre le comportement d'un magistrat. Après examen, ces commissions peuvent transmettre cette réclamation au Conseil supérieur de la magistrature. Les audiences disciplinaires du Conseil supérieur de la magistrature deviennent publiques.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Une information est donnée sur son activité en ce domaine - comportements poursuivis et sanctions prononcées. Enfin, la composition du Conseil est profondément modifiée, d'une part, pour promouvoir l'ouverture à des personnalités extérieures, qui seront majoritaires, à des personnalités reconnues pour leur autorité morale et leur compétence dans les questions juridiques et, d'autre part, pour favoriser le pluralisme des représentants des magistrats.
Tenir la balance égale, c'est l'essence même de la justice. C'est le socle de la réforme que je vous propose pour le bien des citoyens. Cette réforme allie garantie institutionnelle renforcée pour les magistrats, maintien de la hiérarchie des parquets, qui s'expriment au nom de la société, et responsabilité disciplinaire plus simple à mettre en oeuvre pour les magistrats qui manquent à leurs devoirs.
Deuxième question : désarme-t-on l'Etat ?
La réforme maintient un équilibre entre une indépendance renforcée dans le traitement des affaires individuelles et la définition des instruments pour permettre au Gouvernement de mettre en oeuvre la politique pénale qu'il détermine, selon les termes de l'article 20 de la Constitution.
Pour cela, le garde des sceaux adresse des directives de politique pénale à caractère général aux procureurs généraux et aux procureurs de la République, qui devront les appliquer. Ce droit d'adresser des directives est expressément reconnu au garde des sceaux par les textes du code de procédure pénale, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle, seule la dénonciation d'infraction à la loi pénale étant mentionnée dans l'article 36 du code de procédure pénale.
Ces directives permettent d'assurer la cohérence de l'application des politiques pénales sur l'ensemble du territoire national et l'égalité des citoyens devant la loi. Elles seront, bien entendu, plus précises et plus détaillées que les circulaires actuelles et, surtout, elles seront utilisées différemment.
Imaginons un conflit social. Qu'est-ce qui empêche le garde des sceaux d'adresser par fax aux trente-cinq procureurs généraux une directive générale d'une demi-page indiquant l'état des négociations menées par le Gouvernement et ses recommandations pour le traitement des conflits en rapport avec la crise en cours ? Qu'est-ce qui empêche le ministre d'adapter, dès le lendemain ou même quelques heures après et selon les mêmes modalités, ses directives à l'évolution du dispositif arrêté par le Gouvernement ?
Certes, ce n'est pas la tradition dans ce ministère, où les circulaires s'apparentent à des ouvrages d'art, souvent remis sur le métier avant d'être diffusés et que, d'ailleurs, on lit très peu puisque le canal habituel des instructions est celui des instructions individuelles. Mais, je vous le dis, ces directives générales peuvent être efficaces ; c'est possible, j'en ai fait l'expérience à l'occasion du dernier conflit des routiers.
M. Michel Charasse. Dieu existe, je l'ai rencontré !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Les procureurs généraux continuent de disposer du pouvoir de donner des instructions individuelles de poursuites aux procureurs de la République.
Les procureurs généraux et les procureurs de la République établissent un rapport chaque année pour rendre compte de l'application de la politique pénale conduite dans leur ressort et pour permettre au garde des sceaux de présenter lui-même un rapport annuel au Parlement.
Enfin, le dispositif comporte un dernier élément, car, c'est vrai, toutes les instructions ne peuvent pas s'inscrire dans le cadre des instructions de nature générale et, dans certains cas, les directives générales pourraient ne pas être suffisantes.
Le garde des sceaux dispose donc d'un droit d'action lui permettant d'agir directement devant les juridictions pénales quand le parquet n'a pas engagé de poursuites ou quand l'intérêt général le requiert.
Ce droit d'action propre du ministre de la justice consiste en deux pouvoirs nouveaux qui lui sont reconnus par la loi.
Le premier, c'est le droit d'engager des poursuites en saisissant directement une juridiction pénale - juge d'instruction, tribunal correctionnel, par exemple - soit sur son initiative, soit après le classement d'une affaire par le procureur ou bien encore, à la fin de l'affaire, en exerçant des voies de recours contre les décisions des juridictions : appel, pourvoi en cassation.
Le second, c'est le droit de demander, dans une procédure en cours, des actes de procédure comme, notamment, l'extension de la saisine d'un juge ou le regroupement de procédures, après avis d'une commission siégeant près la Cour de cassation.
Ce droit d'action est un instrument tout à fait novateur de politique pénale. Il confère au garde des sceaux des prérogatives que ce dernier est loin de posséder actuellement. Le code de procédure pénale actuel - j'attire votre attention sur ce point - ne donne au ministre de la justice aucun pouvoir procédural à l'encontre d'un procureur qui refuserait de mettre en mouvement l'action publique à la suite d'instructions qui lui seraient adressées. Seules des poursuites disciplinaires sont envisageables.
Ce ne sera plus ainsi : le garde des sceaux disposera d'un pouvoir propre qu'il exercera sous sa seule responsabilité et non en dissimulant son action derrière une prétendue initiative d'un procureur.
Troisième question : qu'en est-il de l'orientation ou de la manipulation à des fins politiques des dossiers pénaux ?
Les dispositions que je propose ne permettront plus au pouvoir politique d'intervenir dans les affaires individuelles ou de manipuler les dossiers individuels. Le ministre de la justice ne pourra plus donner d'instructions particulières dans un dossier.
S'il intervient en vertu du droit d'action propre qui lui sera octroyé par la loi, le garde des sceaux agira en pleine lumière. Cette action du ministre sera donc nécessairement transparente. Il engagera en ce domaine sa responsabilité politique. Il devra agir en fonction de l'intérêt général, y compris pour les affaires particulières.
En tout état de cause, le pouvoir propre du ministre de la justice ne lui permettra pas d'ordonner un classement sans suite et donc de faire bénéficier un ami politique d'une mesure injustifiée alors que l'infraction est établie.
Je me suis fait une règle, depuis mon accession à la direction de ce ministère, de me conformer à la déclaration de politique générale du Premier ministre : ne donner aucune instruction de nature à dévier le cours de la justice. L'application de cette règle n'a souffert, en sept mois d'exercice, aucune exception. Lorsque la réforme sera votée, cette pratique sera inscrite dans la loi.
Quatrième question : est-ce la fin des nominations politiques ?
Actuellement, les procureurs généraux sont nommés en conseil des ministres. Les autres magistrats du parquet sont nommés sur proposition du garde des sceaux, après avis simples du Conseil supérieur de la magistrature qui n'ont pas toujours été suivis ces dernières années : chacun s'en souvient.
Qu'en sera-t-il demain ? Tous les magistrats du parquet, y compris les procureurs généraux, seront nommés après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Aucun parquetier ne pourra être nommé contre la volonté du Conseil, qui dispose ainsi d'un droit de veto. La composition élargie de cette instance, où les magistrats ne seront plus majoritaires, empêchera tant les nominations purement corporatistes que les nominations fondées uniquement sur des critères partisans.
Depuis le mois de juin, j'ai appliqué cette règle par anticipation. J'exerce pleinement mes responsabilités. Je formule des propositions. Le garde des sceaux continuera à le faire après la réforme.
Je ne passe jamais outre un avis négatif du Conseil supérieur de la magistrature. Chacun peut remarquer que le climat a changé. La qualité des nominations ne s'en est pas ressentie, me semble-t-il.
J'en viens maintenant à la mise en oeuvre de la réforme.
Je voudrais brièvement, mais nettement, insister devant vous sur la formation des magistrats.
Pour être, selon les termes même de leur serment, « de bons et loyaux magistrats », les juges et les parquetiers ne doivent pas uniquement avoir des connaissances juridiques étendues et une technique professionnelle de haut niveau ; ils doivent aussi avoir une haute conscience de leur mission et des dispositions d'écoute pour porter attention aux justiciables.
C'est pour cela que l'Ecole de la magistrature doit développer la formation non seulement sur l'acquisition de méthodologies mais aussi sur la connaissance de l'environnement humain, économique et social de la justice, bref, sur la connaissance de la société et de ses évolutions.
Cette connaissance ne doit pas rester théorique. Rien ne vaut les stages sur le terrain pour découvrir la réalité des choses.
Il faut également développer, dès l'origine, une réflexion sur les fonctions judiciaires, sur les principes fondamentaux de l'action du magistrat, sur sa déontologie ainsi que sur les relations de l'autorité judiciaire avec les autres institutions.
En outre, comme la société évolue, que le droit change, il est indispensable que les magistrats remettent à jour périodiquement leurs connaissances. Ces périodes de formation continue doivent être prises en compte dans l'évolution de la carrière des magistrats beaucoup plus qu'elles ne le sont actuellement.
Enfin, je crois qu'aucune institution ne peut prospérer seule. C'est pourquoi il est indispensable de favoriser les échanges, soit de formateurs, soit de formations, avec d'autres écoles comme l'Ecole nationale d'administration, les écoles de police et de gendarmerie ou encore les centres de formation du barreau. Par ailleurs, les échanges avec l'Université, qui favorisent la recherche juridique, le sens des évolutions du droit, devraient être développées.
J'en viens maintenant, dans la mise en oeuvre de la réforme, aux moyens mis en oeuvre.
Evidemment, un effort budgétaire significatif devra être consenti en faveur de la justice au cours des prochaines années. Le Gouvernement s'y est engagé.
Cet engagement ne prendra pas la voie d'une loi de programmation, dont nous savons tous par expérience qu'elle est loin d'être l'assurance de tenir les promesses qui peuvent avoir été faites. Le budget de la justice de 1997 en est la démonstration éclatante. Même celui de 1996, initialement bon, s'est vu considérablement amputé en cours d'année, vidant la loi de programmation qu'avait fait voter M. Méhaignerie de l'essentiel de sa substance.
En revanche, les mesures déjà prises en faveur de la justice depuis sept mois sont le gage de la volonté du Gouvernement en cette matière : dégel de la totalité des crédits et des emplois, absence de régulation budgétaire en 1997, meilleur budget pour 1998, plan d'urgence pour le recrutement de fonctionnaires et de magistrats dès le début de cette année.
Les moyens budgétaires seront donc au rendez-vous : les effectifs de magistrats augmenteront pour faire face aux missions nouvelles, les effectifs de fonctionnaires permettront d'accompagner la hausse des effectifs de magistrats, les moyens de fonctionnement des juridictions et les réformes statutaires des magistrats et des fonctionnaires accompagneront la réforme et un effort d'équipement particulier sera consacré aux tribunaux pour permettre l'accueil des nouveaux personnels et la réforme de la carte judiciaire.
Enfin, j'en viens au calendrier de la réforme.
Quant à la mise en oeuvre effective, je souhaite que les trois parties de la réforme progressent de façon concomitante. Tout ne relève pas de dispositions législatives. Certaines mesures sont réglementaires, d'autres reposent sur un changement de pratiques, d'autres encore sur un changement culturel.
Je souhaite soumettre au Parlement, au début du deuxième trimestre, tout ce qui concerne la réforme constitutionnelle, c'est-à-dire la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, les textes de loi organique et de procédure pénale relatifs aux liens entre les parquets et la Chancellerie, ainsi que les réformes de procédure pénale sur la présomption d'innocence. Un texte sur l'accès au droit devrait être déposé dans la même période.
En même temps seront étudiées et mises en oeuvre les dispositions réglementaires concernant la simplification des procédures civiles.
La mission sur la carte judiciaire, dont je vous ai parlé, devrait remettre ses premières constatations et préconisations à la fin de l'année 1998 ; sa priorité devrait être la situation des tribunaux de commerce.
Enfin, un groupe de réflexion sur la famille est en cours de constitution et devrait permettre de soumettre au Parlement une réforme cohérente en ce domaine en 1999.
Les changements qu'implique la réforme de la justice ne pourront être mis en oeuvre qu'avec le concours de tous les personnels de justice. Tous les métiers de justice sont concernés par cette réforme. La place du juge dans la société, mais aussi sa façon de travailler sont en profonde évolution. Les personnels des greffes, de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse préparent quotidiennement les décisions des juges et assurent leur effectivité. Avec tous ceux qui concourent à l'oeuvre de justice, et notamment les avocats, seront développés la réflexion et le travail en commun sur les métiers de justice, la finalité de l'intervention de l'institution judiciaire et l'amélioration du fonctionnement du service public de la justice.
Mesdames, messieurs les sénateurs, mon ambition est simple : que la justice soit accessible dans ses procédures, effective dans ses résultats, que transparence et responsabilité soient les guides de tous ceux qui participent à l'oeuvre de justice.
Dans cette ambition, les magistrats ont bien entendu une part importante. Ce sont eux qui portent en première ligne les objectifs de la réforme, qu'il s'agisse de justice de proximité, d'attention aux droits de chacun et de garanties des libertés. Leur sens des responsabilités et la conscience de leur mission sont les meilleures assurances pour la réussite de la modernisation de notre institution.
Je sais, bien sûr, qu'il faudra de l'énergie et du temps pour que le changement s'inscrive dans les faits. Tous ici, nous devons discuter des moyens d'y parvenir. C'est assez dire l'importance de ce débat, l'ouverture qu'il réclame de chacun, la dignité qu'il requiert de tous, et pour lequelles je sais pouvoir compter sur la représentation nationale. (Applaudissements sur les travées socialistes, sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur certaines travées du RDSE. - MM. Genton et Fauchon applaudissent également.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.) M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame le garde des sceaux, vous vous êtes exprimée en des termes qui ont suscité toute l'attention d'une assemblée qui, vous le savez, a toujours manifesté un grand intérêt pour les problèmes de la justice. J'en veux pour preuve le fait que quelques-unes de vos suggestions rejoignent des préoccupations de la commission des lois, des réflexions qu'elle a engagées, des travaux auxquels elle a participé, jouant ainsi le rôle normal qui lui est imparti.
A votre exposé, qui ouvre, nous en sommes conscients un champ de travail considérable, je m'efforcerai de répondre sur une tonalité équivalente pour vous dire ce que nous souhaitons, ce que nous pensons possible.
Je commencerai, de manière rapide, par deux regrets.
Le premier concerne la délinquance des mineurs à laquelle vous n'avez fait qu'une légère allusion. Ce problème nous préoccupe de plus en plus, mais vous ne semblez pas l'avoir inscrit de façon très complète dans la perspective de ce que vous entendez faire. C'est pourtant l'un des devoirs de la justice, de vos services, et aussi de nous-mêmes, de réfléchir dès à présent à la façon dont le législateur pourrait tenter de remédier à cette délinquance qui, nous le savons, pose à la société, pour des raisons sur lesquelles il n'y a pas lieu de s'appesantir ici, des problèmes de plus en plus graves.
Mon second regret concerne la justice administrative, sur laquelle vous n'avez rien dit. J'incriminerai presque M. le directeur de votre cabinet, qui aurait peut-être dû vous y faire penser. (Sourires.)
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Supprimé, le tribunal administratif !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Laissez-moi le temps de le dire ! (Sourires.)
Ne croyez pas que, par le souvenir de quelque participation à ces honorables institutions, je m'attache particulièrement à ce qui est, dans ce domaine, une crise aussi grave et aussi préoccupantes que celle que connaît la justice judiciaire.
Bien sûr, des efforts ont été faits, mais pas plus que pour d'autres secteurs, où ils n'ont d'ailleurs pas encore produit des résultats considérables. Ceux que nous constatons dans ce domaine sont extrêmement décevant.
Mon ami Michel Dreyfus-Schmidt me suggère ce que, sous forme de boutade, j'ai quelquefois énoncé, et je vais le répéter en cet instant : faut-il supprimer la justice administrative ?
Je crois qu'on n'y gagnerait rien, car on aurait alors une espèce de monstre. Peut-être arriverions-nous à supprimer cette institution anachronique et passionnante qui s'appelle le tribunal des conflits ! Nous priverions, ce faisant, nous le savons, de nombreux professeurs de droit et étudiants de gloses parfaitement équilibrées et intéressantes. Et j'en aurais quelques scrupules, me souvenant de l'utilisation que j'ai pu faire des enseignements, ô combien passionnants, tirés du fonctionnement du tribunal des conflits !
Je voudrais tout de même citer un exemple pour montrer à quel point nous en sommes actuellement.
Soit une fonctionnaire appartenant à une administration où il est d'usage d'accorder des autorisations d'absence aux agents qui sont de confession juive ou musulmane. Il se trouve qu'elle est catholique.
On lui refuse donc, en 1990, l'autorisation d'absence qu'elle demande. A la suite d'une série de procédures intéressantes, le Conseil d'Etat lui donne raison... en 1997. Mais, à cette date, la fonctionnaire en question est partie à la retraite depuis trois ans !
M. Jean-Jacques Hyest. Eh oui !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Son autorisation d'absence n'aura donc pas été suivie d'effet. Elle aura dû attendre la retraite pour faire ce qu'elle aurait voulu faire pendant le temps de son absence, si elle lui avait été accordée.
Venons-en aux choses sérieuses ! Dans ce domaine, beaucoup reste à faire. Il faudrait parvenir à décourager le recours abusif, qui fleurit et qui, nous le savons, peut émaner de personnes ou d'associations. Ces dernières n'ont quelquefois d'association que le nom puisqu'elles ne regroupent que trois ou quatre personnes. Elles peuvent néanmoins bloquer des procédures.
Par ailleurs, les juridictions - je songe singulièrement au Conseil d'Etat - font preuve, ou ont fait preuve, d'une timidité particulièrement remarquée pour utiliser une procédure qui est pourtant à leur disposition, à savoir la condamnation pour recours abusif.
Je sais bien que vous vous orientez vers des décisions qui vous interdisent de donner toute instruction à des magistrats, madame le ministre. Mais si l'on pouvait toutefois, sous une forme quelconque, leur rappeler les moyens qui sont à leur disposition, on gagnerait peut-être du temps, et la justice fonctionnerait mieux.
Comme je le disais au début de mon propos, plusieurs de vos suggestions rejoignent les préoccupations exprimées de longue date par le Sénat.
Je citerai, en premier lieu, la priorité pour les moyens de la justice quotidienne, qui concerne chaque Français et constitue sans aucun doute une urgence.
Certaines des propositions de la commission des lois sont reprises, notamment, dans le domaine pénal, les « fenêtres » en cours d'instruction, la prohibition des images des personnes menottées, l'élargissement de la protection civile de la présomption d'innocence et l'examen de la carte judiciaire.
Tout en ne bouleversant pas l'architecture générale, l'ensemble de la réforme pourrait requérir des moyens qu'il ne faudrait pas sous-estimer compte tenu des retards déjà considérables, et il ne faudrait pas - il y a un risque - que, sous forme d'assouplissement, sous prétexte d'accélération, on en arrive à allonger singulièrement la durée de certaines procédures.
Je songe, en particulier, à ce qui existe dans certains domaines de la médiation. Le renvoi par le juge à une procédure de médiation a pour effet d'allonger assez sensiblement l'ensemble de la procédure.
Vous aviez prôné - nous l'avons noté et nous en sommes bien d'accord - qu'aucune réforme ne soit engagée qui exigerait des moyens nouveaux. Il faut que ces moyens existent. Nous sommes là en face d'une donnée de base. Mais je me demande si l'on a pris pleinement conscience qu'elle existe et si l'on peut parvenir, par les moyens traditionnels, à apporter un remède.
Comme vous l'avez rappelé, nous nous dirigeons, pour des raisons très diverses, vers une judiciarisation systématique de notre société qui peut d'ailleurs apparaître comme un progrès.
Nous sommes confrontés, dans deux domaines comparables, à des situations équivalentes auxquelles nous n'avons pas encore pu apporter une réponse satisfaisante. Mais peut-être y parviendrons-nous !
Il s'agit de l'émergence de deux domaines qui deviennent de plus en plus populaires : la justice - je viens d'y faire allusion - et l'enseignement supérieur. Pour satisfaire des besoins en croissance exponentielle, nous employons, en toute honnêteté, des moyens qui relèvent d'un autre temps. Les spécificités techniques de notre justice remontent au XIXe siècle, époque où l'enseignement supérieur ne s'adressait qu'à un petit nombre. On conçoit donc que les moyens de la justice soient inadaptés.
Le budget du ministère de la justice pour 1998 a été salué comme un « bon budget ». En fait, il a surtout bénéficié du contraste avec celui de l'année précédente qui résultait - vous n'avez pas manqué de le rappeler - des économies budgétaires globales au regard desquelles la Chancellerie, par comparaison avec les autres ministères, avait été relativement épargnée.
Si votre budget n'avait pas été heureusement complété par une loi organique sur le recrutement exceptionnel des magistrats, adoptée à l'unanimité par le Parlement, ses effets se seraient fait attendre au moins quatre ans.
Puis-je vous redire, madame le garde des sceaux - cela vous a été dit au cours du débat engagé à ce propos - qu'il serait nécessaire de secouer un peu l'administration et le corps des magistrats pour éviter d'avoir à attendre le mois d'octobre ou le mois de novembre, par conséquent le début de l'année 1999 quant aux résultats escomptés, et pour voir mise en oeuvre une décision prise par le Parlement au mois de janvier 1998.
Je sais bien qu'il n'y a plus beaucoup de vacances judiciaires, mais il faudrait peut-être admettre que la Chancellerie, les tribunaux, je n'ose pas dire le Conseil d'Etat, travaillent aux mois de juin, juillet, août et septembre, ce qui ferait gagner du temps pour parvenir aux résultats que nous souhaitons tous.
M. Charles Pasqua. Et les trente-cinq heures ? (Sourires.)
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Dans quels domaines peut-on déjudiciariser ? Ce n'est pas évident. Il faut essayer de déterminer un certain nombre de domaines dans lesquels l'intervention du juge ne serait plus systématiquement nécessaire.
Vous avez pensé, madame le garde des sceaux - cela nous inquiète et nous intéresse en même temps - à la procédure des divorces.
De fait, les divorces représentent une part considérable de l'activité des juridictions civiles : 120 000 divorces sont prononcés chaque année, dont la moitié par consentement mutuel.
Toutefois, il convient d'aborder cette question avec prudence.
En effet, une formule de « divorce civil », si l'on peut l'appeler ainsi, soustraite à l'intervention judiciaire, ne conduirait-elle pas les époux souhaitant divorcer à minimiser leurs différends ? Or, d'ores et déjà, plus de la moitié des divorcés estiment nécessaire de revenir devant le juge.
Une redéfinition des modalités de l'intervention du juge, qui permettrait de limiter la durée de la procédure, ne serait-elle pas préférable ?
Dans son rapport particulièrement remarqué sur la procédure civile, M. Jean-Marie Coulon a estimé que « l'intervention du juge mériterait d'être plus ramassée », et il a proposé, à cette fin - je crois ne pas me tromper - que le juge puisse prononcer le divorce dès la première audience, après s'être assuré de la réalité du consentement des époux et de la sauvegarde des intérêts en présence.
De toute manière, un tel transfert de compétences en matière de divorce ne paraît envisageable que pour des couples sans enfant, aux revenus comparables et sans patrimoine commun.
Le développement des formules de médiation et de conciliation pour certains contentieux de masse est peut-être l'une des réformes les plus à même d'améliorer le fonctionnement de la justice.
Peut-on aussi imaginer que l'on débarrasse le magistrat de ces obligations qui lui sont trop souvent faites de participer à des organismes extra-judiciaires, tâches qui lui prennent un temps considérable, dont il s'acquitte avec la conscience que l'on sait, mais qui l'empêchent de se consacrer à ce qui est normalement son devoir d'Etat ?
D'ores et déjà, la loi du 8 février 1995 et le décret d'application du 22 juillet 1996 contiennent des dispositions destinées à faciliter le recours à la conciliation et à la médiation.
Comme nous avons eu l'occasion de le vérifier sur place, au cours de missions que nous avons accomplies à Londres et dont nous avons retiré des enseignements importants, les Anglo-Saxons ont une véritable pratique de la conciliation qu'ils vont encore développer. Il est vrai qu'ils y sont particulièrement incités par le coût exorbitant des procès.
Vous me permettrez, à cet égard, de citer ce jugement que porte un très grand juriste anglais sur la qualité de la justice de son pays :
« La justice, notre justice, dit-il, est une Rolls-Royce ; c'est parfait, mais si chère que personne ne peut se l'offrir. » On pourrait peut-être envisager des procédures de ce genre qui, en France, ne seraient pas motivées par les considérations que je viens de rappeler !
La conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel estimait, en 1995, que « tous les conflits nés ou en germe n'appellent pas nécessairement une réponse judiciaire, voire juridique. Les « médecines douces » - c'est ainsi que ces interventions étaient qualifiées - « que sont la conciliation, la médiation ou l'arbitrage méritent d'être classées au premier rang des moyens de règlement des litiges ».
En ce domaine, il y a des progrès à accomplir tout en respectant l'idée qu'il s'agit non pas de priver les citoyens de leur droit à la justice, mais de trouver d'autres moyens pour leur permettre de résoudre leurs conflits.
Nous avons envisagé d'autres solutions, comme la transaction pénale, qui a été jugée trop audacieuse par le Conseil constitutionnel. Si nous abordons la réforme du Conseil supérieur de la magistrature par le biais inévitable d'une révision constitutionnelle, peut-être, alors, pourra-t-on réfléchir au moyen de rendre possible la transaction pénale !
On peut aussi songer à la simplification des audiences. Nous avions proposé à votre prédécesseur, qui l'avait admis - avec beaucoup de réticences il est vrai, ses services n'en voulant pas - l'institution du plaidoyer couplable, qui avait suscité certaines craintes. On me l'avait d'ailleurs reproché, car c'était une suggestion à laquelle je m'étais attaché.
Ne s'agit-il pas d'une amorce de ce fameux plea bargaining, qui permet de résoudre, avec une rapidité exemplaire - même s'il ne doit pas être systématiquement imité - un certain nombre de procès, dans des systèmes juridiques différents du nôtre ?
J'en viens au dernier problème que vous avez évoqué avec beaucoup de clarté, madame le garde des sceaux : faut-il engager maintenant une réforme constitutionnelle, organique et législative pour accroître l'indépendance et l'impartialité de la justice ?
Insister sur ce problème de l'indépendance et de l'impartialité de la justice ne devrait pas pour autant renforcer, dans l'esprit de nos concitoyens, l'idée que, actuellement, la justice est partiale ou dépendante. Ce serait faire injure, dans l'immense majorité des cas, au comportement du corps judiciaire.
La question posée par l'indépendance de la justice ne se confond pas avec celle de l'indépendance du juge. Le magistrat du siège est d'ores et déjà, statutairement, indépendant et, dans un autre débat, je vous ai dit, madame le garde des sceaux, mon sentiment : si l'on veut rendre possible une gestion satisfaisante du corps de la magistrature, il faudra renoncer à l'inamovibilité absolue.
On y parviendra peut-être. Ce n'est pas une révolution. On peut entourer le nouveau système de garanties. En tout cas, mais cela vous donnera la souplesse nécessaire pour gérer un corps de magistrats qui, dans un nombre limité de cas, je l'ai dit, préféreront ne pas avancer à Grasse que de recevoir de l'avancement à Béthune. C'est humain, et vous n'avez pas les moyens de vous y opposer : ces moyens, il faudrait vous les donner.
La faculté donnée au procureur de la République de classer sans suite les plaintes dont il est saisi est parfois source de soupçons, et vous savez très bien pourquoi. Or, dans l'immense majorité des cas, le procureur classe sans suite non parce qu'il estime que le délit est d'une nature telle qu'il ne mérite pas d'être poursuivi, mais parce qu'il sait très bien que, dans l'état actuel de l'appareil judiciaire, il n'a pas les moyens d'orienter, au stade de la vérification juridique, au stade de la poursuite, la plainte ou la contestation dont il a été saisi. Vous savez très bien que l'on classe sans suite d'abord les affaires dont l'auteur n'a pas été identifié, mais aussi celles dont l'auteur est connu et pour lesquelles on estime inutile d'encombrer les tribunaux par une poursuite.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. M. Mancel, par exemple !
M. le président. J'aimerais que le débat ne s'instaure pas entre l'orateur et l'un de nos collègues.
Au demeurant, je suis obligé de vous rappeler, monsieur le président de la commission, que votre temps de parole est largement dépassé.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Si l'on ne m'interrompait pas, je pourrais terminer. (Sourires.)
Je vais accélérer : il y a tellement de choses à dire qu'en effet - je vous prie de m'en excuser, monsieur le président, ce n'est pas mon habitude - j'ai dépassé mon temps de parole. Je vous remercie de ne pas me l'avoir signalé auparavant.
Les solutions sont-elles inévitablement de l'ordre de celles que vous nous avez suggérées, madame le ministre ? Il faut y réfléchir.
Peut-on concevoir le maintien de l'opportunité des poursuites ? A priori, il le faut ; sinon nous allons entrer dans un système où le principe de légalité se substituerait au principe d'opportunité, au risque d'accroître l'encombrement du système judiciaire, comme c'est le cas en Italie.
S'agissant du rôle de l'Etat à l'égard du juge, que vous estimez ne pas devoir être fondamentalement rassurants remis en cause, vous avez tenu quelques propos rassurants.
Reste un problème très important, dont nous aurons l'occasion de débattre ; je veux parler de la procédure de nomination des magistrats du parquet. Je ne sais pas si, à cet égard, il faut aller jusqu'à la solution que vous suggérez ; ce sera l'objet d'une autre réflexion. Faudra-t-il imaginer une distinction entre les procureurs généraux et les procureurs de la République ? On peut le penser. Car, en vérité, je conçois mal qu'on puisse soumettre au conseil des ministres une proposition de nomination qui aboutirait pratiquement à forcer la main du Président de la République. Il s'agit là d'un débat intéressant à ouvrir.
Madame le garde des sceaux, vous nous avez annoncé un programme législatif. Puis-je vous suggérer de ne jamais assortir de l'urgence les projets de loi que vous nous soumettrez ? Mais je suis persuadé que vous ne songez pas à le faire. Ainsi, ces projets pourront être examinés dans le climat détendu qui règne normalement au sein de notre assemblée, alors que ce climat se crispe quelque peu lorsque lui est imposée la procédure d'urgence, laquelle n'aboutit d'ailleurs pas toujours au résultat recherché.
Mais, derrière tout cela, se pose le problème des moyens. Vous êtes responsable, madame le ministre, de l'une des fonctions régaliennes essentielles de l'Etat, les autres étant assumées par le ministre de la défense, le ministre de l'intérieur et le ministre des affaires étrangères.
Nous nous trouvons face à une situation absurde, celle qui a vu un Etat laisser fonctionner, au fil des mois et des années, les entreprises publiques de telle manière que nous devons aujourd'hui prendre en charge quelque 300 milliards de francs de dette. Tant que cette dette ne sera pas apurée - et combien de temps faudra-t-il pour cela ? - cette fonction essentielle dont vous avez la responsabilité ne pourra, sans aucun doute, disposer de tous les moyens qui devraient lui être légitimement dévolus.
Madame le garde des sceaux, nous ne pouvons pas vous dire que nous acceptons tout ce que vous nous avez proposé, mais nous sommes prêts à en débattre. (Applaudisent sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 58 minutes ;
Groupe socialiste, 49 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 41 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 36 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 25 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 22 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, 9 minutes.
La parole est à M. Cabanel.
M. Guy Cabanel. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, à l'évidence, la justice française traverse une crise, particulièrement une crise de confiance. Sans en exagérer la gravité, il est nécessaire d'y porter rapidement remède. C'est à ce prix que sera préservé, voire amélioré, un appareil judiciaire qui reste sans doute, néanmoins, un des meilleurs du monde.
Cependant, cette crise de confiance impose l'idée de réforme.
Cette idée de réforme n'est pas nouvelle. Comme l'a rappelé tout à l'heure M. Jacques Larché, au Sénat, notamment au sein de la commission des lois, nombreux ont été les travaux qui ont modifié les codes et les procédures ou qui ont conduit à des tentatives plus ou moins heureuses de transformation, d'adaptation de l'appareil judiciaire.
L'heure est venue de pallier les multiples dysfonctionnements qui portent atteinte à l'image de la justice dans l'opinion. Cette tâche doit être conduite avec prudence et détermination : réformer, oui, bouleverser, non.
Madame la ministre, vous nous avez annoncé, en cette sorte de lever de rideau, une longue série de travaux parlementaires. Votre ambition est grande, en effet, même si l'on s'en tient aux trois axes principaux que vous avez évoqués : d'abord, rendre la justice plus accessible pour tous ensuite, mettre la justice au service des libertés ; enfin, conforter - je préfère cette expression - l'impartialité de la justice.
Au-delà de ces trois grands axes d'action, d'autres dossiers méritent d'être ouverts, qui sont de nature à nourrir nos travaux pendant une très longue période.
Qui pourrait se prononcer contre des objectifs aussi généreux que ceux que vous avez énoncés ? Encore faudrait-il que tous ces objectifs soient accessibles, chacun ayant à l'esprit l'importance qu'il convient d'accorder aux légitimes revendications de nos concitoyens.
Vous avez d'abord souligné, madame le garde des sceaux, le paradoxe d'une « justice toujours plus critiquée et chaque jour plus saisie ». Il en résulte des lenteurs qui déroutent les justiciables, compliquent leurs relations avec l'appareil judiciaire et brouillent le message tant attendu du jugement.
Vos propositions de réforme sur ce point paraissent raisonnables, car il faut effectivement lutter contre ce sentiment d'insatisfaction. Elles ont pour noms simplification des procédures, nouvelles modalités de règlement des conflits - médiation, conciliation, transaction - jugement en temps réel, traitement particulier de la délinquance juvénile et révision d'une carte judiciaire archaïque.
Sur tous ces thèmes, déjà évoqués dans le passé au sein de notre assemblée, celle-ci, j'en suis persuadé, examinera avec intérêt vos projets de loi, en ayant à l'esprit la nécessité de lutter contre le climat d'incivilité et la psychose de violence.
Le deuxième point fort de votre déclaration, madame le garde des sceaux, avait trait à l'importance d'« une justice au service des libertés ». Une telle approche judiciaire sera respectueuse de la présomption d'innocence, celle-ci faisant, elle aussi, l'objet de fréquents débats dans notre assemblée et, en particulier, au sein de la commission des lois.
Pour cela, vous proposez des modifications de la procédure pénale concernant l'enquête et l'instruction. Elles portent sur la garde à vue et sur le contentieux de la détention provisoire, réservé à un juge du siège distinct du juge d'instruction.
Ces mesures seraient complétées par la définition de délais légaux pour le déroulement de l'enquête et de l'instruction, ainsi que par la réforme de la procédure d'assises, avec introduction d'une possibilité d'appel.
Ces thèmes ayant déjà été évoqués par le Sénat, vos projets soulèveront ici un grand intérêt.
Cependant, certains regretteront que la détention provisoire ne soit pas plus strictement limitée. Pour ma part, dans un rapport de 1995, j'avais proposé des durées maximales de détention provisoire, selon les peines encourues, plus strictes que celles qu'a retenues la loi du 30 décembre 1996. Le Sénat m'avait suivi. L'Assemblée nationale en a jugé autrement. Le gouvernement de l'époque lui a laissé, hélas ! le dernier mot.
Le troisième axe de votre déclaration, madame le garde des sceaux, concerne les rapports entre l'exécutif et la justice. Vous avez choisi une voie moyenne, mais tout de même difficile. Selon votre expression, « pour assainir un contexte de suspicion », vous voulez « instaurer la transparence et l'égalité devant la loi ».
Votre démarche aboutira à la nomination des magistrats du parquet, y compris les procureurs généraux, sur proposition du garde des sceaux, certes, mais après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature.
Sur ce point, le débat parlementaire sera certainement plus vif et ne se conclura que par une réforme constitutionnelle portant sur la composition et le rôle du Conseil supérieur de la magistrature. C'est une longue et difficile voie que celle dans laquelle vous souhaitez vous engager.
Dans l'ensemble de votre déclaration, je constate que l'essentiel de vos réflexions portent sur l'avant-jugement. Or, la pièce judiciaire, surtout dans le cadre de la procédure pénale, comporte deux autres phases : le jugement et l'après-jugement.
Le jugement exige des magistrats bien formés et disponibles, naturellement en nombre suffisant. Evoquant devant l'Assemblée nationale le rôle de l'Ecole nationale de la magistrature, vous avez souligné l'attention particulière que vous portiez à la formation tant initiale que continue des juges. Je vous approuve fortement.
Cette volonté devrait s'appliquer à tous les magistrats quel que soit le mode de leur recrutement, et nous savons qu'il en existe de multiples.
L'après-jugement est, à mon sens, un maillon faible de notre système judiciaire. Le jugement est souvent mal expliqué. Les juges et même les avocats n'ont guère le temps de le commenter.
Pourtant, la sanction est nécessaire, en particulier, rement en raison de sa valeur pédagogique. Elle devrait éviter la récidive, limiter la délinquance et rendre l'espoir aux victimes, comme aux citoyens irrités par la fréquence des classements sans suite.
Après l'annonce de la sanction s'ouvre le délicat problème de l'exécution de la peine.
Vous savez, madame le garde des sceaux, mon engagement en faveur des peines substitutives à l'emprisonnement comme de l'accomplissement de certaines peines en milieu ouvert.
Il peut s'agir, alors, de la semi-liberté, du placement à l'extérieur, de la libération conditionnelle ou du placement sous surveillance électronique, défini dans la loi du 19 décembre 1997, qui a pu être votée avec votre accord.
Toutes ces mesures doivent trouver leur place dans la démarche raisonnée du juge de l'application des peines. Ce véritable « magistrat de l'après-jugement » doit pouvoir s'impliquer dans le dispositif de concertation entre la justice et le corps social. Son rôle ne fera que croître, compte tenu de la crise de société qui sévit en France.
Sans doute aurons-nous un jour intérêt à préciser la mission du juge de l'application des peines et, peut-être, à revenir sur ses domaines d'intervention.
M. Hubert Haenel. Tout à fait !
M. Guy Cabanel. Je regrette que l'après-jugement ne figure pas, madame le garde des sceaux, parmi vos préoccupations immédiates.
Avant de songer à réformer l'institution judiciaire, il convient de combattre deux idées reçues qui portent atteinte à son image dans le public.
La première tend à accréditer la thèse selon laquelle les juridictions répressives seraient laxistes. Cette thèse est fausse. La seconde est liée à la première : elle voit dans l'emprisonnement la solution idéale pour lutter contre la délinquance. Bien que très répandue, cette opinion est fausse également.
Pour ce qui concerne le laxisme, une lecture attentive des statistiques de l'administration pénitentiaire permet de comprendre combien ce reproche est dénué de tout fondement.
Bien au contraire, les mesures de détention provisoire et, surtout, l'allongement de la durée moyenne des peines induisent une surpopulation carcérale qui témoigne d'une justice faisant preuve d'une sévérité croissante.
Pourtant, qu'il s'agisse du malaise des banlieues ou des violences urbaines, nos concitoyens expriment un légitime sentiment d'insécurité, auquel il est impératif d'apporter une réponse.
C'est à juste titre qu'ils ne tolèrent plus la commission d'actes délictueux qui, pris isolément, ne présentent certes pas un caractère d'extrême gravité, mais dont l'importance croît au fur et à mesure de leur accumulation.
C'est également à juste titre que nos concitoyens n'admettent plus les incivilités dont ils sont victimes et auxquelles il est particulièrement délicat d'apporter une solution judiciaire sans qu'elle soit excessive.
En définitive, c'est parce qu'elle se sent souvent isolée dans la gestion de ses difficultés persistantes qu'une partie de la population dénonce l'inaction prétendue des services judiciaires.
Les classements sans suite et même la suspension des poursuites sous conditions, que j'approuve, ne sont pas étrangers à ce phénomène. C'est la raison pour laquelle je serais assez favorable à la mise en place d'une procédure qui autoriserait les victimes à faire appel de ces décisions. Je note d'ailleurs que vous avez vous-même évoqué, devant l'Assemblée nationale, l'éventualité d'une telle innovation.
Cette question est d'autant plus importante que l'on relève également chez les forces de l'ordre un certain découragement. On comprend fort bien que la remise en liberté d'un individu interpellé en flagrant délit ou après enquête puisse conduire les policiers à s'interroger sur le bien-fondé de leur mission.
Nombreux sont ceux qui souhaitent pouvoir être informés des suites judiciaires que les magistrats donnent à leurs travaux. Cette revendication légitime me semble parfaitement refléter l'idée d'une nécessaire communauté d'actions dans ce domaine.
Madame la ministre, vous avez amorcé plusieurs réflexions sur ce thème, soulignant l'importance qu'il convient d'accorder à la coopération entre policiers, gendarmes et magistrats. C'est dans cette voie que nous devons nous engager pour susciter la confiance du peuple français, assailli par le doute, et pour lui rendre l'espoir de voir respectées les lois de la République. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Pagès.
M. Robert Pagès. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, notre justice est en crise. Tout le monde, toutes opinions confondues, s'accorde à le dire.
Cette crise profonde est liée aussi bien à la dramatique pénurie des moyens nécessaires pour faire face aux missions qui incombent au service public qu'est la justice qu'à l'insupportable maintien de pratiques contraires à l'indépendance de l'appareil judiciaire.
Tous les gouvernements qui se sont succédé au cours des années passées ont tour à tour annoncé des réformes profondes et commandé des rapports à des spécialistes - excellents d'ailleurs, tant les rapports que les spécialistes - sans que cela aboutisse, dans les faits, à changer radicalement la donne.
Par manque d'ambition ? Par manque de moyens ? Certainement.
C'est pourquoi nous nous félicitons du débat qui s'ouvre aujourd'hui sur les orientations retenues par le Gouvernement en vue de réformer la justice dans les prochains mois.
Toutefois, je tiens à dire que cette réforme, qui s'annonce ambitieuse, pour une justice plus rapide, accessible à tous, soucieuse de sécurité, au service des citoyens, au service des libertés tant publiques qu'individuelles, pour une justice indépendante et impartiale, doit avant tout nous amener à examiner la question des moyens humains, matériels et financiers.
Nous pensons en effet que cette réforme doit porter en priorité sur l'amélioration du fonctionnement de la justice au quotidien, car c'est ce qui concerne en premier lieu nos concitoyens.
N'oublions pas que c'est au nom du peuple français que l'on rend la justice.
L'usage du droit ne concerne plus seulement une minorité aisée ; il est devenu un véritable besoin populaire, alors que l'organisation et les moyens de l'appareil n'ont pas suivi.
Nous sommes par ailleurs confrontés au paradoxe suivant : si les Français n'ont plus confiance en leur justice, à laquelle ils reprochent lenteur, accès difficile, coût élevé, complexité, incompréhension, inégalité, soumission au pouvoir politique, ils y ont, dans le même temps, de plus en plus recours.
C'est ainsi que nous assistons depuis des années à une explosion des besoins juridiques et judiciaires, à une croissance considérable des droits que les gens entendent - légitimement - faire respecter dans des domaines aussi variés que le travail, l'environnement, l'urbanisme, la famille ou la consommation. On estime, par exemple, qu'un Français sur trois aura affaire à la justice civile au cours de sa vie.
Les tâches confiées à la justice sont donc en constante augmentation et le nombre d'affaires qu'elle traite annuellement est passé, en vingt ans, de 826 000 à 1 886 000 pour 6 135 magistrats seulement, contre 5 000 en 1975.
Quant aux délais de jugement, ils sont la conséquence de la situation dramatique dans laquelle se trouvent les juridictions.
C'est ainsi que la durée des procédures civiles devant les cours d'appel atteint en moyenne près de seize mois. Il faut par ailleurs compter vingt-six mois devant les tribunaux administratifs et jusqu'à quarante-cinq mois pour les procédures criminelles.
La situation d'engorgement chronique des juridictions a incité les avocats à faire grève au début du mois de novembre afin de protester contre le manque cruel de moyens qui affecte la justice, manque dont les premières victimes sont les justiciables.
Votre réponse, madame le garde des sceaux, a été d'annoncer un plan d'urgence visant au recrutement exceptionnel de magistrats afin de résorber, un tant soit peu, les retards accumulés, plan que nous avons examiné la semaine dernière et dont je me félicite encore.
Par ailleurs, avec un budget pour 1998 marquant une progression de 4 % des crédits afférents à la justice, le Gouvernement a confirmé sa volonté de faire du domaine de la justice sa priorité.
C'est bien. Toutefois, ce budget ne représente encore que 1,55 % du budget de la nation. La question qui se pose à nous est la suivante : quelle part du budget de la nation les crédits de la justice doivent-ils représenter pour que cette dernière ne soit plus considérée comme « sinistrée » ?
Notre excellent collègue Robert Badinter a d'ailleurs fait à cet égard des propositions qui mériteraient, me semble-t-il, d'être étudiées et suivies. En tout état de cause, ce n'est qu'au prix d'un important accroissement du budget de la justice que la réforme envisagée prendra toute son ampleur.
Au-delà de la nécessité absolue de renforcer ses moyens, toutes les mesures tendant à rendre la justice plus compréhensible, plus accessible, plus rapide, plus égalitaire et plus soucieuse de sécurité reçoivent, bien sûr, notre approbation.
Permettez-moi cependant de faire quelques observations sur le premier volet de la réforme que vous comptez mener, madame la ministre.
Pour ce qui est de l'amélioration de l'accès au droit, je tiens à redire à quel point nous sommes attachés au relèvement des plafonds en deçà desquels l'aide juridictionnelle donnant droit à l'assistance totalement ou partiellement gratuite d'un avocat peut être obtenue, car ces plafonds demeurent trop bas.
Il est primordial, en effet, de développer l'aide juridictionnelle pour les citoyens les plus modestes dont les demandes ont progressé de 100 % en dix ans, au civil comme au pénal.
Les conseils départementaux de l'aide juridique, qui restent peu nombreux et qui ne couvrent pas tout le territoire, doivent également être développés.
Enfin, nous estimons qu'il est difficilement acceptable que le taux de TVA appliqué aux prestations de l'aide juridictionnelle soit de 20,6 %.
Pour ce qui est des violences urbaines et de la délinquance des mineurs, le traitement en temps réel doit être généralisé pour mieux combattre le sentiment d'impunité, qui a des effets pervers tant sur les victimes que sur les délinquants eux-mêmes.
Dans ce domaine, l'enfermement ne peut pas être la seule réponse à apporter à une jeunesse trop souvent désorientée, car le remède pourrait se révéler pire que le mal.
Aussi, des mesures alternatives à l'emprisonnement devraient être proposées plus systématiquement. Je pense notamment aux travaux d'intérêt général, qui donnent à la sanction un aspect positif. La justice n'a en effet pas pour seul rôle la répression. Elle a aussi une mission de prévention de la récidive et de réparation envers les victimes. Le travail d'intérêt général peut donc, à cet égard, être une solution intéressante qu'il conviendrait de développer.
Pour répondre à la grave question de la délinquance juvénile, tout un ensemble de mesures doivent être prises tant sur les plans économique, social et scolaire que sur le plan de la sécurité ; nous estimons donc que les créations d'unités d'éducation à effectifs réduits, les UEER, pas suffisantes.
Comme l'indiquait Mme Borvo ici même le 14 mai 1996, lors de la discussion du projet de loi relatifs à l'enfance délinquante, « les UEER demanderont un effort en moyens important, dont l'objet est incertain, puisque beaucoup, dont nous sommes, craignent le retour à de véritables maisons de correction à petite échelle, ce qui serait contraire à toute politique éducative en milieu ouvert ».
Je sais, madame la ministre, que les nombreuses réflexions menées sur cette question aboutissent à des résultats très divers, mais je crois que notre critique reste valable. Nous estimons en effet que le développement des UEER se fera, de toute évidence, au détriment des services plus généraux de protection judiciaire de la jeunesse.
Il nous apparaît important, madame la ministre, de persévérer dans la voie ouverte lors de l'examen du dernier budget avec le renforcement significatif des services de la jeunesse. Là se trouve l'une des clés de la prise en compte efficace de la délinquance juvénile.
Il convient, par ailleurs, de développer les partenariats au travers de contrats locaux de sécurité ou par le biais des conseils communaux de prévention de la délinquance. J'ai participé longtemps à ces conseils et je les crois utiles, ne serait-ce que parce qu'ils permettent la rencontre des différents services oeuvrant dans ce domaine.
Mais, là encore, la justice de proximité ne sera effective que si un effort financier substantiel est rapidement consenti.
Notre pays a par ailleurs besoin d'une justice respectueuse des libertés, tant individuelles que publiques.
Notre justice pénale reste encore fortement marquée par la culture d'inquisition : tous les moyens semblent bons pour faire avouer une personne, y compris la mise en détention provisoire systématique pour faire pression sur le suspect.
Dans ce domaine, madame la ministre, nous approuvons, bien évidemment, votre proposition visant à imposer la présence de l'avocat dès la première heure de garde à vue, et non plus au bout de vingt heures.
Il s'agit là d'une mesure qui nous tient à coeur, et nous déposons depuis de longues années des amendements allant dans ce sens dès que l'examen d'un texte nous le permet. Sans doute faudra-t-il d'ailleurs réfléchir encore au bien-fondé des exceptions qu'envisage Mme la ministre. Ces exceptions sont-elles nécessaires ?
M. Jean-Jacques Hyest. Oh oui !
M. Robert Pagès. Quant au juge d'instruction, il est doté d'un pouvoir d'une rare importance puisque c'est lui qui décide, en application de la loi, de priver ou non un individu de la liberté fondamentale d'aller et venir.
La concentration des pouvoirs entre ses mains - l'accusation, l'enquête et le jugement - lui permet, en outre, d'orienter les poursuites comme il le souhaite et de peser sur l'issue d'un procès d'une façon que nous croyons disproportionnée.
Aussi saluons-nous le fait que vous envisagiez de confier le contentieux de la détention provisoire à un juge du siège, distinct du juge d'instruction, qui serait en position d'arbitre.
Toutefois, la mise en détention provisoire est une décision tellement grave à prendre que nous pensons que la collégialité doit s'imposer dans ce domaine.
Là encore, nous le comprenons bien, cela nécessite des moyens nouveaux, notamment pour les petites juridictions, qui fonctionnent le plus souvent à juge unique.
La détention provisoire ne doit plus être utilisée de façon systématique, d'autant qu'elle n'est pas toujours justifiée. Elle doit rester exceptionnelle.
Il faut savoir combien la prison peut être un facteur déterminant de déstructuration chez l'individu. Par conséquent, il ne faut y avoir recours que lorsque cela est strictement nécessaire. Cela permettrait d'éviter aussi la surpopulation carcérale.
Au 1er janvier 1997, on comptait, sur 54 496 détenus - pour une capacité d'occupation inférieure à 50 000 places - plus de 22 521 prévenus, soit 41 % de la population carcérale.
De plus, la durée moyenne de détention provisoire n'a cessé d'augmenter, passant de 3,5 mois, en 1992, à 4,2 mois en 1996.
Avec un taux d'occupation des prisons de 116 % en moyenne, force est de constater que la politique du « tout carcéral » ne peut pas être la seule réponse à la délinquance et qu'il est grand temps de rechercher des réponses innovantes, par exemple celle qui consiste à revoir à la baisse le recours à l'enfermement tout en développant les aménagements de peine.
Il faut bien dire que la réforme du code pénal, qui a consacré la révision à la hausse des peines d'emprisonnement, ne militait pas en ce sens. Nous l'avons souvent dénoncé.
J'en arrive maintenant à la présomption d'innocence, dont vous souhaitez renforcer la garantie.
Il s'agit d'un droit fondamental à valeur constitutionnelle, aux termes de l'article IX de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 6.2 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Mais il existe une autre liberté publique fondamentale à valeur constitutionnelle prévue à l'article XI de la Déclaration de 1789 : la liberté d'expression, de communication et d'information, à quoi il convient d'ajouter l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Nous nous trouvons donc en présence de deux principes de valeur constitutionnelle contraires dans leur conception et leurs conséquences : d'une part, la protection de la présomption d'innocence, d'autre part, la liberté d'expression.
Toutefois, l'individu mis en examen qui prétend être victime d'une atteinte à la présomption d'innocence n'est pas totalement laissé sans moyen de défense.
En effet, la protection du présumé innocent est assurée non seulement par l'article IX de la Déclaration des droits de l'homme, mais aussi par le code pénal, avec la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, et le code civil.
Or, si l'on peut se défendre légalement, même si c'est difficile, contre l'atteinte à la présomption d'innocence et obtenir réparation du dommage, comment, en revanche, pourrait-on lutter contre l'opacité et la non-information si la liberté d'expression, de communication, d'information était, en droit ou en fait, anéantie ?
Que resterait-il de la démocratie si la liberté d'expression était supprimée au profit de la seule présomption d'innocence ou si elle était considérée comme de valeur moindre que celle-ci ?
Mme la ministre prévoit, à juste titre d'ailleurs, d'interdire les images des personnes menottées ou entravées et les sondages sur la culpabilité ou sur les sanctions, et d'étendre la réparation d'une atteinte à la présomption d'innocence par la voie civile.
Pour notre part, nous restons vigilants et nous nous opposons à tout dispositif qui restreindrait la liberté du journaliste au nom du secret de l'instruction, comme l'avaient préconisé un rapport remis à M. Toubon, ainsi que la majorité de droite de la commission des lois du Sénat dans les années 1994 et 1995.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est vrai !
M. Robert Pagès. Depuis des années, on incrimine la presse, en la matière.
En réalité, ce n'est pas tant pour protéger la présomption d'innocence, que pour empêcher les journalistes de dévoiler au grand jour des affaires sensibles susceptibles d'impliquer des personnalités politiques ou économiques.
Or les Français ont besoin d'être informés, ils ont soif de vérité et de transparence.
Ils n'ont déjà plus confiance en la justice. On ne doit pas, au surplus, leur ôter le droit à l'information, en particulier sur ce qui concerne les « affaires ».
Cela est d'autant plus vrai que les Français sont nombreux à penser que, plus on est proche du pouvoir économique et politique, plus la justice est clémente et plus l'on a de chance d'échapper aux sanctions, alors qu'eux-mêmes, confrontés à des difficultés quotidiennes grandissantes, n'échappent ni à la saisie de leurs meubles, ni à l'expulsion de leur logement, ni aux conséquences d'un licenciement. Ce n'est peut-être pas toujours vrai, mais cette situation mérite tout de même réflexion.
Mme Hélène Luc. Absolument !
M. Robert Pagès. Cela m'amène tout naturellement à évoquer l'un des grands thèmes de votre réforme, madame la ministre : l'indépendance et l'impartialité de la justice, l'une n'allant pas sans l'autre.
Trop longtemps, dans les « affaires », le pouvoir politique a donné le sentiment qu'il tentait d'intervenir pour enterrer certains dossiers. C'est à partir de là que sont nés les soupçons sur l'indépendance de la justice, qui portaient en germe la crise du politique.

Restaurer la confiance des citoyens dans leur justice et celle des magistrats et des personnels dans leur métier est un vrai défi pour la démocratie.
Nous approuvons la proposition qu'il n'y ait plus d'instructions ministérielles, sous quelque forme que ce soit, dans les dossiers individuels sensibles.
Le garde des sceaux ne doit pas, ni directement, ni indirectement, imposer une solution aux procureurs dans des dossiers individuels.
En revanche, il est indispensable que le ministre garde des prérogatives essentielles pour déterminer et faire appliquer une politique pénale cohérente et égale sur l'ensemble du territoire, notamment à travers des directives générales.
Par ailleurs, une réforme en profondeur du Conseil supérieur de la magistrature permettrait, je le crois, d'aboutir à une meilleure indépendance de la justice.
Ce changement radical n'a pas eu lieu lors de la dernière réforme du Conseil supérieur de la magistrature et du statut de la magistrature, en 1993.
M. Pierre Fauchon. Ce fut pourtant un grand progrès !
M. Hubert Haenel. Absolument !
M. Robert Pagès. Je rappellerai brièvement notre position en la matière.
S'agissant du Conseil supérieur de la magistrature et, plus spécialement, de sa composition, nous estimons que la place réservée à la hiérarchie est excessive et ne reflète pas la réalité sociologique du corps judiciaire. Nous sommes davantage favorables à une plus large représentation des cours et tribunaux hors chefs de juridiction, ainsi qu'à l'ouverture à des personnalités extérieures dont le nombre serait supérieur à celui des magistrats,...
M. Pierre Fauchon. Comme à Moscou, à la belle époque !
M. Robert Pagès. ... afin d'éviter tout corporatisme ou toute autre forme d'autoreproduction du corps au sein du Conseil supérieur de la magistrature et de promouvoir un nécessaire pluralisme. Il faut éviter les risques de « gouvernement des juges ».
Nous approuvons le principe d'une seule formation compétente pour les magistrats du parquet et ceux du siège, afin de renforcer l'unité du corps judiciaire.
En ce qui concerne les modalités de désignation des magistrats du siège et du parquet, il est envisagé, dans la future réforme, que tous les magistrats du parquet, y compris les procureurs généraux, soient nommés sur proposition du garde des sceaux après avis conforme - et non plus simple avis - du Conseil supérieur de la magistrature.
Si, dans la forme, la nomination ne dépendra plus seulement du pouvoir exécutif, en réalité, les propositions de nomination pour les parquetiers continueront d'être faites par le garde des sceaux. On ne peut donc pas parler de coupure entre le judiciaire et l'exécutif. Il faut, je le crois, revoir profondément ce pouvoir de proposition ; pourquoi n'appartiendrait-il pas également au Conseil supérieur de la magistrature ?
M. Jean-Pierre Schosteck. Ben voyons !
M. Robert Pagès. Nous considérons aussi que le maintien du Président de la République comme président du Conseil supérieur de la magistrature et celui du garde des sceaux comme vice-président confirment la primauté de l'exécutif sur ledit conseil.
Nous proposons que le président du Conseil supérieur de la magistrature soit élu en son sein par ses membres, en écartant de sa direction le garde des sceaux.
Nous défendons également le principe de l'élection à deux degrés par scrutin proportionnel de liste, afin d'assurer une plus juste représentation du corps et son pluralisme.
Parallèlement, le devoir d'impartialité des juges doit être réaffirmé et son application favorisée.
Par ailleurs, il faut, bien évidemment, que le Conseil supérieur de la magistrature soit doté de tous les moyens qui sont nécessaires à son fonctionnement. Je vous renvoie, sur ce point, au début de mon intervention.
Tout effort vers l'indépendance de la magistrature sera vain si l'on maintient la justice dans l'état de disette qu'elle connaît actuellement, même si le dernier budget a montré une évolution importante et intéressante.
Telles sont les premières observations que je tenais à faire en ce qui concerne le grand chantier que le Gouvernement ouvre pour réformer une institution aussi importante que celle de la justice. Nous aurons l'occasion, dans les mois à venir, au fur et à mesure que les projets de loi prendront forme, de revenir en détail sur nos propositions. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Haenel.
M. Hubert Haenel. Madame la ministre, vous vous engagez dans une procédure de réforme de la justice initiée par M. le Président de la République et promise par M. le Premier ministre.
Cette réforme est urgente et attendue. Si elle a la nature et l'ampleur nécessaires, elle aura pour effet d'interrompre le processus de déclin, d'effritement, à terme peut-être même d'effondrement, d'un des piliers de la démocratie : la justice, au coeur de l'équilibre institutionnel républicain, protectrice des droits de l'homme et garante de l'Etat de droit.
Il s'agit, c'est essentiel, de redonner à la fois sens et humanité à la justice.
Vous le comprendrez, madame la ministre, je limiterai mon propos à deux volets de la réforme que vous venez de nous exposer : d'une part, l'action publique et, d'autre part, la réforme du Conseil supérieur de la magistrature.
Pourquoi la question de l'indépendance du parquet apparaît-elle si brûlante et si gênante ? Pour deux raisons essentielles, qu'il ne faut surtout pas éluder.
En premier lieu, les affaires retentissantes qui touchent les puissants du monde politique, économique et social ont été dévastatrices. Ces affaires, législation aidant et moeurs politiques s'améliorant, devraient s'estomper et peut-être même disparaître.
Faut-il donc lier définitivement les mains du ministre de la justice dans l'exercice de sa responsabilité majeure, qui est de conduire l'action publique ? Non ! Ce serait une grave erreur. En revanche, oui, donnons un statut sécurisé, digne de leurs missions, aux magistrats du ministère public. Traitons-les selon une procédure de nomination spécifique leur offrant toutes garanties.
En second lieu, osons reconnaître que, si un soupçon pèse sur la conduite parfois partisane de certains dossiers pénaux, c'est aussi - ce n'est pas votre cas jusqu'à présent, madame la ministre - parce que, aux yeux de l'opinion publique, le garde des sceaux, clé de voûte du système, pâtit du discrédit qui frappe la classe politique en général.
Ainsi, un garde des sceaux, lorsqu'il intervient ès qualités, devrait s'abstenir, sur une même antenne, de répondre sur des questions de justice et en même temps sur la conduite des élections, sur son parti, sur l'opposition, sur ses adversaires, etc. Cette confusion des genres fait peser une lourde ambiguïté sur l'objectivité du titulaire de la place Vendôme. Le garde des sceaux - M. Badinter ne me contredira pas - n'est pas un ministre comme les autres. Il doit être tenu à une certaine réserve !
MM. Michel Dreyfus-Schmidt et Robert Badinter. Absolument !
M. Hubert Haenel. Gardons-nous, cependant, de focaliser sur une seule question, dont la solution est, certes, de nature à redonner à la justice sa crédibilité, à savoir le rôle et le statut du parquet, mais qui risque d'être l'arbre qui cache la forêt d'une série de sujets de préoccupation tout aussi urgents, complexes et fondamentaux.
En effet, une fois ce problème traité et résolu comme il convient, c'est-à-dire en évitant les surenchères et les polémiques de toutes sortes et de tous bords, il restera le vrai problème - ô combien difficile ! vous l'avez souligné, madame la ministre - du point de vue du justiciable « ordinaire », celui de la justice, ou de la non-justice, à laquelle il est confronté tous les jours.
Certes, l'homme de la rue s'intéresse, pour des raisons de principe - et il a bien raison - à la question de l'indépendance du juge ou des procureurs, mais sa préoccupation première, son attente, son indignation, voire sa révolte, sont tout autres.
M. Michel Charasse. L'emploi !
M. Hubert Haenel. Sa demande de justice, c'est son procès, l'application égale et juste de la loi à sa cause, l'arrestation, la poursuite, la condamnation de son voleur, l'obtention de l'indemnité qui répare son dommage à l'issue de procédures simples, rapides, peu coûteuses et suivies de décisions efficaces, donc exécutées. Nos concitoyens attendent avant tout de la justice qu'elle soit efficace. Il s'agit donc, pour nous, législateur, et pour vous, Gouvernement, de mettre concrètement tout en oeuvre pour qu'il en soit ainsi.
D'aucuns répliqueront que nos concitoyens attendent trop, voire tout, de la justice. Peut-être ! Mais, pour eux, la justice n'est-elle pas encore et malgré tout le dernier référent ?
Demandons-nous plutôt pourquoi la justice est à ce point sollicitée. L'affirmation, le renforcement et la substitution même du pouvoir des juges et des juridictions - que certains d'entre nous déplorent parfois - aux autres pouvoirs n'est-elle pas simplement la conséquence de l'affaissement, de l'effondrement du pouvoir politique et des dysfonctionnements graves de l'Etat et de l'administration ? Trop souvent, l'Etat d'administration l'emporte sur l'Etat de droit.
Les temps sont là aussi où le droit et la justice vont jouer, dans une société complexe, déshumanisée et déboussolée, des rôles de plus en plus importants. Faut-il le regretter, voire le craindre ? Peu importe. Le phénomène est là. Il reste cependant à réfléchir sur ses causes, à prévoir et à gérer toutes les conséquences sur les missions, l'organisation et le fonctionnement même du service public de la justice.
Certes, la première condition, le préalable à l'instauration d'une bonne justice est - c'est, je crois, votre souhait - d'écarter une fois pour toutes le soupçon ravageur qui pèse sur certaines décisions judicaires. Sont-elles ou non sous la dépendance de la classe politique au pouvoir ? Pour répondre à cette question de l'opinion dominante, nous n'avons qu'une solution miracle : il faut couper le cordon ! Mais faut-il vraiment couper le cordon ? Il convient, tout d'abord, de s'entendre sur la nature de ce lien.
S'agit-il de relations ambiguës, non avouables, entre la classe politique et les juges ? Alors coupons-le vite et bien, car il s'agit de chaînes, d'entraves, de manipulations, de ficelles, etc.
S'agit-il, en revanche, du lien essentiel, fondateur, duquel les juges tirent leur légitimité et les juridictions leurs pouvoirs ? Alors non, au contraire, retrouvons, recaptons la source de toute justice, donc de toute légitimité, clarifions, réaffirmons et affermissons ce lien.
Toute réforme doit, au préalable, poser cette question de fond et y répondre.
Il me paraît utile, à un moment donné, et peut-être en l'inscrivant dans la Constitution, de rappeler solennellement quelques vérités démocratiques et républicaines premières. Quelles sont-elles ?
En premier lieu, tout pouvoir tient sa légitimité du souverain et de lui seul, donc du peuple, représenté par le Président de la République, le Parlement et le Gouvernement.
M. Michel Charasse. Très bien !
M. Hubert Haenel. Tel est le cas du pouvoir conféré au juge. La formule qui précède toute décision judiciaire, à savoir : « au nom du peuple français », et celle qui en ordonne l'exécution, à savoir : « au nom de la République », rappellent, si besoin était, le fondement même de la légitimité et de la puissance ainsi exercée. Le juge tire sa légitimité et sa force du seul pouvoir souverain.
En deuxième lieu, le juge « n'existe » que lorsqu'il officie. C'est pour cet office et à ce moment-là seulement que le souverain lui a délégué son imperium. L'usage de cette délégation n'a pour objet que de remplir un office précis à l'occasion et pendant un procès donné. Le pouvoir du juge s'éteint aussitôt son dessaisissement, qui coïncide avec la prise de décision. Le juge ne peut être assimilé à une source de la loi, encore moins à une quelconque souveraineté.
M. Michel Charasse. Très bien !
M. Hubert Haenel. En troisième lieu, la légitimité du juge lui est reconnue à sa nomination pour remplir un office précis, juger dans un ressort délimité, dans le cadre du pacte fondateur suprême, la Constitution, et dans le strict respect des lois et règlements qu'il a l'obligation d'appliquer également et justement. Toute autre interprétation ou tentation d'appropriation de cette parcelle déléguée du pouvoir souverain à d'autres fins s'apparenterait à une sorte de forfaiture.
La nature de ce cordon ombilical ainsi rappelée, il saute aussitôt aux yeux qu'il ne faut pas le couper ni y toucher, qu'il convient, au contraire, de le réaffirmer, de le renforcer et sans cesse de le ressourcer pour en vérifier la réalité et la qualité.
Telles me paraissent être, schématiquement peut-être, les Tables de la loi des juges et des juridictions.
La nature du cordon ombilical qui relie le ministère public au souverain est différente. Depuis l'origine, le statut de ces magistrats est ambivalent et ambigu. Cela tient à l'essence des fonctions exercées et à l'histoire. Héritiers des procureurs du roi, les procureurs, devenus ceux de la République, comme leurs collègues du siège, tirent leur légitimité de la même source. La différence essentielle dans la nature des pouvoirs des magistrats du parquet tient au fait qu'ils sont étroitement associés à l'action du Gouvernement et du Parlement dans le cadre de la politique pénale définie par ceux-ci. Ils ne peuvent donc en être coupés. L'action publique qu'ils ont pour mission de mettre en oeuvre, avec la marge d'opportunité que leur reconnaît la loi, est par essence un pouvoir à la frontière de la justice et du politique dans lequel la dimension d'ordre public, au sens noble du terme, est consubstantielle.
M. Michel Charasse. Très bien !
M. Hubert Haenel. La mission du parquet est donc de mettre l'action publique en mouvement, en tant que bras séculier de l'Etat, dans le cadre d'une politique pénale générale définie au sein de délibérations et de décisions du Parlement et du Gouvernement : au Parlement, il revient de déterminer l'arsenal législatif répressif, au Gouvernement en charge responsable de la sûreté des personnes et des biens, il incombe de doter en moyens suffisants le service public chargé de constater les infractions, d'appréhender les auteurs, d'enquêter, de poursuivre les malfaiteurs, de les faire condamner et d'exécuter les décisions.
Dans le fonctionnement et la répartition subtile des rôles, le Gouvernement définissant la politique pénale et le ministère public l'appliquant, des dérives et des dévoiements ont été constatés et sont à déplorer. Ils contribuent au malaise qui mine la classe politique et au discrédit qui frappe l'Etat.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
M. Hubert Haenel. Ces dysfonctionnements sont de deux ordres : d'un côté, les puissants échapperaient aux foudres de la loi pénale ; de l'autre, des catégories entières de la population ne répondraient plus devant les tribunaux des infractions qu'ils commettent. Pourquoi ? Parce qu'ils sont en bandes, parce qu'ils sont jeunes, parce qu'ils sont étrangers, parce qu'ils habitent des quartiers défavorisés.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Allons ! Allons !
M. Hubert Haenel. Ainsi, des territoires entiers apparaissent « hors-la-loi ». Ces deux extrêmes ne sont pas tolérables pour l'opinion publique.
Le remède au premier de ces inconvénients passe par la clarification des relations entre le pouvoir politique et la justice. Le problème peut donc être réglé facilement en dotant le ministère public d'un statut rénové mettant fin à toute ambiguïté quant à la supposée « servilité » du parquet.
Aller plus loin, en coupant tout lien entre l'action politique et l'action publique, serait tout à fait contraire aux principes sus-rappelés : aux termes de la Constitution, il appartient au Gouvernement et à lui seul de définir et de conduire la politique de la nation, y compris la politique pénale, celle-ci se traduisant en moyens, en circulaires et en directives générales et publiques appliquées par les magistrats du ministère public.
Comment asseoir cette légitimité ? Comment rendre cette politique transparente ? Ne conviendrait-il pas - je fais de nouveau cette proposition - d'instituer chaque année devant le Parlement un débat suivi d'un vote sur la délinquance et sur la conduite de l'action publique ? Ainsi, madame la ministre, les parlementaires pourraient vous dire quelles sont, à leurs yeux, les priorités. La solennité et la publicité données à cet échange de vues, de constatations et de propositions suivi d'un vote auraient pour effet de légitimer, de relier au souverain vos circulaires et directives qui en découleraient. Ainsi, aucun parquetier ne pourrait se soustraire à une politique définie de la sorte, sauf à se substituer, en quelque sorte, au Gouvernement et au Parlement.
Saisissons aussi cette remise à plat et en perspective des pouvoirs du parquet pour réaffirmer le lien hiérarchique, et donc le lien de subordination, d'une part, entre les procureurs de la République et les membres de leur parquet, c'est-à-dire les procureurs adjoints et les substituts, d'autre part, entre les procureurs de la République d'un ressort de cour d'appel et le procureur général. Chaque parquet constitue, sous la direction de son chef - procureur de la République ou procureur général - un groupe indivisible de magistrats. Ainsi, nous éviterons quelques mascarades comme celles auxquelles nous avons assisté récemment.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Vous n'aimez pas les hélicoptères ?
M. Hubert Haenel. La clef de voûte du dispositif est le ministre de la justice. La conduite de l'action publique doit être cohérente et coordonnée. Elle ne peut être atomisée en autant de magistrats du parquet.
L'urgence, c'est la lutte contre la délinquance sous toutes ses formes. Il est intéressant de constater que, le feu risquant de dévaster tout l'édifice, les langues se délient et les plumes se libèrent. On ose regarder certaines réalités en face et appeler un chat un chat : un vol ou une agression, une infraction et non une incivilité, comme certains ont parfois tendance à le faire.
L'Etat ne pourra pleinement assurer ses missions régaliennes essentielles en cette matière que si l'ensemble du dispositif d'Etat se met en posture de traiter le problème dans sa globalité, en amont et en aval. En effet, la répression ne pourra pas, à elle seule, régler ce problème.
J'en viens au remède au second dévoiement : la loi n'est-elle pas - on devrait le rappeler plus souvent - l'un des facteurs les plus puissants d'intégration et de cohésion sociale puisqu'elle est la même pour tous ? La non-application de celle-ci ou son application hésitante, notamment lorsqu'elle est pénale, est dévastatrice dans l'opinion. Il est nécessaire de retrouver le sens de la « ligne jaune ». Il est urgent de veiller au respect de l'ordre républicain et d'en sanctionner les manquements. Mais encore faudrait-il que la politique pénale soit clairement et solennellement affichée, donc débattue !
L'action publique est désarmée, sans source et sans prolongement, c'est-à-dire sans moyens d'investigation, sans le concours essentiel des agents de police judiciaire et des officiers de police judiciaire tant de la police nationale que de la gendarmerie. Ces militaires et fonctionnaires sont, en leur qualité de mandataires de justice, les partenaires de la justice. Ils sont - rappelons-le - la base de toute politique pénale.
Dans la gestion des crises qui frappent les banlieues - nous avons pu le constater, mais cela perdurera si rien n'est fait pour opérer une clarification - il arrive que les missions et les pouvoirs qui devraient se compléter, se chevauchent et se heurtent aussi parfois.
Le maintien et le rétablissement de l'ordre ont un volet judiciaire, comme une intervention judiciaire a des incidences très fortes, parfois, sur l'ordre public. Il est donc essentiel de clarifier et de bien redéfinir le rôle de chacun.
Si les priorités du ministre de l'intérieur ne sont pas nécessairement celles du ministre de la justice, les directives du ministre de la justice et celles du ministre de l'intérieur ne peuvent être étrangères les unes aux autres. Elles doivent être étroitement et finement concertées. En effet, comme je l'ai entendu dans le cadre de mes investigations, certains arguent du fait que la directive n'a été signée que par le ministre de la justice ou par le ministre de l'intérieur pour déclarer que cela ne les concerne pas. De temps en temps, il faut faire de l'interministériel, me semble-t-il.
M. Michel Charasse. Le Gouvernement est un !
M. Hubert Haenel. Oui, mais, pour éviter ce genre de réflexions, il est préférable d'être encore plus clair.
Osons croire que, en réformant profondément la justice, ce gouvernement ne craindra pas d'aborder cette question. En rénovant clairement le lien « fondateur » entre le parquet, l'exécutif et le Parlement, le Gouvernement fera aussi tomber l'un des principaux arguments avancés à l'encontre d'une clarification des relations entre la police et la justice, celui qui consiste à soutenir que certains procureurs de la République sont « haut le pied », comme on le dit dans le domaine ferroviaire, donc sans lien étroit avec la politique pénale définie par le couple Gouvernement-Parlement.
Nous pourrons mesurer la volonté du Gouvernement et la cohérence de sa démarche à l'occasion de la mise en place du conseil de la sécurité intérieure, réunissant, autour du Premier ministre, les ministres concernés par ces problèmes.
Cette initiative de mise en place du conseil de la sécurité intérieure n'aura de portée qu'à certaines conditions.
Premièrement, si elle permet de reconstituer la chaîne de protection, donc de sûreté des personnes et des biens ; celle-ci va des services de police et de gendarmerie au Gouvernement, en passant par les procureurs de la République et les préfets.
Deuxièmement, si le garde des sceaux conserve et exerce effectivement ses pouvoirs d'action publique.
Troisièmement, si les relations entre la police judiciaire et la justice sont clarifiées ; et les principes et les textes de loi appliqués.
Quatrièmement, si un vaste programme pédagogique est mis en place et accepté au sein de l'éducation nationale.
Dans les projets affichés par le Gouvernement figure la réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Faut-il y procéder ? Oui, et ce pour quatre raisons.
Tout d'abord, il est nécessaire d'aligner les nominations des magistrats du ministère public - procureurs généraux, procureurs de la République et leurs substituts - sur celles des magistrats du siège, en recueillant du Conseil supérieur de la magistrature au moins un avis conforme. C'est ce que vous proposez, madame la ministre.
Par ailleurs, il faut « laïciser » la composition du Conseil supérieur de la magistrature, c'est-à-dire y faire entrer en nombre significatif les représentants non magistrats désignés par le Président de la République, par les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale. Pourquoi, d'ailleurs, ne pas envisager que ces désignations relèvent, afin de « dépolitiser » un peu le débat, d'un vote à la majorité des deux tiers des deux assemblées ? Cela mérite qu'on en discute.
Ensuite, il importe de « désyndicaliser » un organisme de nature constitutionnelle afin d'éviter qu'il ne devienne une sorte de commission administrative paritaire de la magistrature, en quelque sorte un comité d'établissement. L'affichage de l'appartenance à telle ou telle organisation professionnelle de magistrats devrait être absolument exclu lors de l'élection et ensuite. Cet organisme doit échapper à tout prix au soupçon de corporatisme qui peut peser sur lui et aux surenchères syndicales inévitables.
M. Jean-Pierre Schosteck. Très bien !
M. Hubert Haenel. C'est là un autre cordon à couper.
Enfin, il faut mettre fin à une ambiguïté grandissante. Le conseil supérieur est-il celui de la magistrature ou celui de la justice ? La magistrature ne pouvant en aucun cas s'assimiler purement et simplement à la justice, il y aura lieu, à l'occasion de la réforme, de trancher et de dire clairement si ce conseil n'est que celui qui veille au bon déroulement de toutes les nominations de magistrats ou alors d'affirmer que ses compétences sont étendues pour en faire un conseil supérieur de la justice, à condition, bien entendu, d'être autrement composé qu'aujourd'hui. Mais alors, le Conseil supérieur de la magistrature changerait de nature. La question doit être posée et le débat tranché.
Vous avez aussi indiqué, madame la ministre - je vous rejoins d'ailleurs sur ce point - qu'il fallait « aérer » la justice tant dans le recrutement des magistrats que dans leur formation et leur carrière. Je reviendrai sur ce sujet à une autre occasion.
Vous avez parlé d'« indépendance », mais de quoi s'agit-il réellement ? Faut-il seulement réduire cette question au problème du cordon ou faut-il l'envisager sous un autre angle tout aussi important, c'est-à-dire tenter de juguler la dépendance du magistrat à l'égard de lui-même, de ses préjugés, de ses craintes, de son appartenance religieuse, politique, syndicale ou philosophique, à l'égard aussi de son image médiatique ? Comment prémunir le juge contre toutes ces tentations ?
Comment éviter aussi - ce point est délicat, mais c'est notre rôle de l'aborder - que, se mêlant à l'excès à tous les débats et polémiques, les magistrats ne s'expriment en vedettes médiatiques ou en porte-parole d'un parti ou d'une organisation syndicale, ne se « dévoilent » et ne laissent ainsi s'entrouvrir le préjugé, donc le soupçon, qui pèsera ensuite sur toutes leurs décisions ? Les temps sont proches - j'en prends le pari - où, de soupçonnables, les juges seront soupçonnés, donc récusables, objets de requêtes systématiques en suspicion légitime, en demande de dépaysement d'un procès, etc. On le voit donc, une réflexion doit être menée d'urgence sur la légitimité du juge, sur son impartialité et sur sa responsabilité. Je crois, à vous entendre, madame la ministre, que le Gouvernement vient fort justement de s'engager dans cette réflexion et peut-être dans cette voie. Voilà, monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, quelques réflexions et pistes pour réformer la justice.
Mais avant toute réforme, il me paraît indispensable de revenir à ce qui est fondamental, essentiel, afin d'être cohérent et logique.
Le contenu est fondamental, certes, mais la méthode est essentielle, en matière de justice, parce que le droit forme un système. Cela signifie que toutes les règles - les grandes et les petites - interagissent parce qu'elles sont en corrélation : lorsque l'on touche à une disposition technique, cette modification a des effets au-delà de l'objet touché. Une sorte de déflagration se produit, et elle est redoutable : elle est la source de bien des effets pervers qu'on observe à propos des lois nouvelles, parce que le Gouvernement d'abord et le législateur ensuite n'ont pas eu conscience que la réforme menée avait des répercussions sur d'autres règles auxquelles ils n'avaient pas songé. Le résultat néfaste peut en être la perturbation des dispositions atteintes, sans que cela ait été voulu, par ce ricochet ; il peut aussi être l'échec de la réforme elle-même, contrariée, déformée, anéantie par la puissance d'autres règles, dont l'interférence n'avait pas été perçue. Ainsi, il ne peut être question, à mes yeux, de présenter séparément la réforme du parquet, la réforme du Conseil supérieur de la magistrature et le recadrage de l'action publique. En effet, tout est lié.
Mais vous me direz peut-être, madame la ministre, vous ou vos collaborateurs, que la première est de nature constitutionnelle, que la deuxième relève d'une loi organique et que le troisième relève d'une loi simple. Or, j'estime qu'il faut au contraire assurer une bonne lisibilité de la réforme, notamment s'agissant du parquet : il faut que, sur le plan de l'action publique, on procède à un recadrage des rapports et du pouvoir hiérarchiques.
Ne construisons pas une usine à gaz ! Les institutions doivent être lisibles, et je trouve qu'elles le sont de moins en moins.
En revanche, je ne vous suivrai pas, madame la ministre, s'agissant de votre conception du droit d'action du garde des sceaux, en tout cas telle que vous venez de l'exposer et telle que je l'ai comprise, ainsi d'ailleurs que s'agissant de la présence d'un avocat dès la première heure de garde à vue. Pourquoi la présence d'un avocat présenterait-elle plus de garanties que celle d'un magistrat ? Il faudrait d'abord, je crois, resserrer le contrôle déontologique dans les ordres.
Adopter la disposition que vous proposez serait aussi reconnaître l'incapacité des procureurs à contrôler les gardes à vue.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Ils ne le font pas à l'heure actuelle !
M. Hubert Haenel. Alors, il faut leur donner les moyens de le faire !
On me dira que l'on procède autrement pour les affaires de stupéfiants et de grand banditisme. Mais on sait très bien que, lorsque l'on arrête une camionnette le long d'une autoroute, ce qui apparaissait comme un simple délit peut tout à coup se révéler être une affaire de stupéfiants au bout de quelques heures de garde à vue !
Si l'avocat était convoqué dès la première heure de garde à vue, hors la présence de qui que ce soit, il se trouverait bien certains avocats - on en connaît - à qui les personnes en garde à vue pourraient dire : « Tu téléphones à untel et à untel, »...
M. Michel Charasse. « Oh, Doumé ! » (Rires.)
M. Hubert Haenel. ... et l'affaire sera entendue !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Pas dans les affaires de stupéfiants !
M. Hubert Haenel. La communication que vous avez faite, madame la ministre, devant le conseil des ministres se situait bien dans la voie tracée par le Chef de l'Etat ainsi que dans la ligne de la déclaration de politique générale du Premier ministre.
Les réformes qui vont venir seront au moins, ne nous méprenons pas, de la nature et de l'ampleur de celles de 1958. Elles dépendent, certes, du niveau budgétaire consenti, mais aussi - il nous faut tous insister sur ce point - d'une révolution dans l'organisation, les méthodes et les procédures, et d'un changement profond des mentalités de tous ceux qui collaborent à l'oeuvre de justice.
Au Gouvernement, maintenant, de traduire sur ces différents points les promesses en actes afin de mettre un terme aux dérives et aux surenchères irresponsables sur la justice. Comme l'a dit le premier président Pierre Truche, lors de la rentrée solennelle de la Cour de cassation, il nous faut, sur ce sujet, un consensus fort et ambitieux.
Au Parlement, toutes tendances politiques confondues, aux parties, aux magistrats et aux auxiliaires de justice d'être aussi à la hauteur du débat : il s'agit de redonner sens et humanité à la justice à partir d'une ambition consensuelle forte et durable. Si nous n'y parvenons pas, alors les dysfonctionnements de la justice que nous pouvons constater et déplorer, et qui deviennent de plus en plus intolérables, contribueront à l'explosion qui nous guette. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, au moment de préparer cette intervention, je me suis posé la question de savoir si je devais prévoir un texte écrit ou si je devais, plus prudemment, attendre d'avoir entendu ce qui se dirait au cours du débat pour essayer de m'adapter à vue, en quelque sorte, au terrain créé par vos déclarations, madame le garde des sceaux, ainsi que par celles de mes prédécesseurs.
J'ai été prudent de choisir la seconde voie parce que, si j'avais tenté de préparer un exposé magistral, je n'aurais pas pu faire mieux que M. Haenel, qui a d'ailleurs été très largement approuvé. Je me félicite donc de vous proposer maintenant autre chose qu'une pâle copie de ce que nous venons d'entendre s'agissant de l'architecture de notre système judiciaire.
Je vais très modestement formuler quelques observations, non pas sur tous les points traités, parce que nous avons ratissé très large, mais sur ceux à l'égard desquels j'ai des idées un peu plus précises.
Je ne le ferai pas sans vous remercier au préalable, madame le ministre, d'avoir permis l'organisation de ce débat général. Je suis de ceux qui y sont très sensibles parce qu'il nous permet d'avoir le sentiment - je crois pouvoir dire la certitude - d'être associés à vos réflexions en amont : une fois que les textes sont arrêtés, que le ministre est engagé, que le conseil des ministres s'est prononcé, après consultation du Conseil d'Etat, les positions sont inévitablement figées. Et, quelquefois, on regrette qu'elles le soient ; il est très donc très bien que nous puissions échanger nos réflexions au préalable. Je vous en suis tout à fait reconnaissant, madame le ministre, et je crois que, dans ce domaine, vous nous donnez un exemple qui méritera d'être suivi.
Mes réflexions porteront d'abord sur les moyens de la justice et sur le problème particulier des tribunaux d'instance.
Je ne reviendrai pas sur la recherche que nous avons engagée - et que nous poursuivons, d'ailleurs - sur l'insuffisance des moyens de la justice et sur l'état d'hémiplégie - c'est le mot qui me paraît le plus significatif - dans lequel elle se trouve. Je rappellerai simplement - je trouve un encouragement à ce rappel dans ce que vous avez dit au début de votre propos, madame le ministre - que le sentiment unanime de notre groupe de travail est que, au-delà de l'augmentation du nombre de magistrats et de l'enveloppe budgétaire, toutes les améliorations ponctuelles qui pourront survenir année après année, quelle qu'en soit l'ampleur - et Dieu sait que, cette année, vous avez fait un effort que nous apprécions ! - ne parviendront pas, à l'échelle d'une vie humaine - en tout cas en ce qui me concerne - à résoudre le problème.
Nous sommes arrivés à cette conclusion que, pour parvenir à une solution vraiment profonde des problèmes de notre justice, il fallait prendre conscience du fait qu'en réalité notre appareil judiciaire traite deux types de contentieux profondément différents, qui appellent non seulement des modes de procédure, mais aussi des styles d'action profondément différents : je veux parler, d'une part, du contentieux classique et, d'autre part, du contentieux de masse.
S'il n'y avait pas le contentieux de masse, qui engorge littéralement toutes les allées, tous les circuits, toutes les instances de notre système judiciaire, comme une sorte de cancer qui paralyse les uns après les autres tous les organes à travers lesquels il prolifère, notre système fonctionnerait bien - grâce à des améliorations du type de celles que M. Coulon a suggérées - et il serait, entre nous soit dit, très supérieur à celui des Anglais. Malheureusement, il ne fonctionne pas bien parce qu'il est complètement encombré.
Le problème qui se pose donc, me semble-t-il, est celui du contentieux de masse. A ce problème, il existe deux types de solutions, profondes, radicales et elles-mêmes massives, entre lesquelles les différences sont plus techniques que philosophiques.
L'une des solutions consiste à renvoyer la plus grande partie de ce contentieux de masse vers des organismes périphériques du type médiation ou conciliation, ou de prévoir des techniques du type du « plaidoyer coupable », qu'a évoquées M. Larché tout à l'heure, qui continueraient à s'appliquer dans l'enceinte judiciaire tandis que les autres cas seraient traités à l'extérieur.
L'autre solution, celle à laquelle majoritairement nous nous sommes ralliés à la commission des lois, rejoint ce que vous avez dit au début de votre propos, madame le ministre : il s'agirait de repenser les tribunaux d'instance, de prendre conscience du fait que les juges de paix avaient été créées pour traiter le petit contentieux de l'ancienne France, qui était un contentieux rural, mais que nous connaissons maintenant un petit contentieux de masse qui est urbain et, plus encore, suburbain.
Il faut donc rendre le système des tribunaux d'instance capable de traiter les dossiers avec la rapidité voulue, et donc avec les moyens nécessaires, sans que cela coûte trop cher, c'est évident. Il faudrait y appliquer une méthode d'action, une approche, un accueil du justiciable s'inspirant des expériences des maisons de justice.
Dans cette rénovation profonde de l'institution devraient trouver leur place des méthodes du type conciliation ou médiation, autour d'un pivot qui demeurerait celui de l'appareil judiciaire classique.
Concrètement, nous imaginons que ce tribunal d'instance de demain comporterait un juge, qui serait certainement un juge professionnel, établi dans des locaux qu'il faudrait d'ailleurs repenser, transformer au fur et à mesure en s'inspirant du style des maisons de justice, afin de sortir un peu de cet appareil véritablement archaïque qui caractérise nos salles d'audience traditionnelles.
Ce juge, qui resterait une sorte de cheville ouvrière, un pivot, disposerait, autour de lui, des différents moyens de traitement du contentieux. Il serait ainsi entouré de conciliateurs ou de médiateurs - je n'ai d'ailleurs jamais bien fait la différence en ce qui me concerne, mais certains, plus savants que moi, y parviennent : je maintiens donc la distinction, par prudence intellectuelle - ainsi que de juges classiques, de ces juges à titre temporaire que vous allez recruter, ainsi que de nombreux assistants de justice. Par sa présence, ce juge apporterait ce dont il ne faut pas se débarrasser, à savoir les garanties du fonctionnement normal de la justice : les droits de la défense, le caractère contradictoire du débat.
Ce système nous semble préférable à celui qui consisterait à renvoyer le petit contentieux à l'extérieur, devant des instances qui ne seraient tout de même pas très contrôlées. Certes, cela se pratique actuellement et cela fonctionne même assez bien, mais pour 1 % ou 2 % seulement des contentieux. Or, il s'agit là de régler une proportion beaucoup plus importante du contentieux !
Compte tenu de ce que vous nous avez indiqué sur les tribunaux d'instance, madame le ministre, je conserve l'espoir que vous trouverez peut-être le moyen d'inviter vos services à approfondir au moins ce concept, à en analyser les difficultés et les possibilités, à étudier quelles réformes législatives il nécessite. Ces réformes ne sont d'ailleurs peut-être pas si considérables ; elles ne sont en tout cas certainement pas de nature constitutionnelle.
Vous avez parlé de transferts de compétences. Tout cela peut être étudié et mériterait de l'être.
Voilà pour ce qui est de mon premier souhait.
Mon second souhait concerne la carte judiciaire. Vous nous avez annoncé - et j'avoue avoir entendu cette expression avec un certain frémissement intérieur, pas vraiment de joie mais plutôt d'inquiétude - une nouvelle « mission ». Puis-je me permettre de vous rappeler très respectueusement que nous avons déjà connu la mission de M. Carrez, voilà déjà bon nombre d'années, qui a élaboré un premier rapport ? On ne fera pas mieux dans le genre, sous réserve peut-être d'une actualisation des derniers chiffres. On ne peut pas prétendre refaire aujourd'hui le travail de la mission Carrez !
M. Toubon, votre excellent prédécesseur - mais les ministres de la justice sont tous plus excellents les uns que les autres ! - avait lui-même estimé, voilà un an, qu'il fallait créer une mission. Celle-ci s'est peut-être un peu perdue dans les sables - je n'oserai dire qu'elle s'est dissoute, l'expression serait peut-être malheureuse (Sourires.) - car on ne sait pas très bien à quoi elle a abouti. Le premier président de la cour d'appel d'Orléans, que je connais, s'est d'ailleurs beaucoup investi, et de manière très intelligente, dans cette affaire.
Or, voilà qu'une nouvelle mission va être créée. Quel sera son rôle ? Je souhaite qu'elle accomplisse un travail concret ! Nous n'en sommes plus, en effet, au stade des réflexions.
Je n'ai pas besoin de revenir sur le caractère anachronique, parfois jusqu'à la caricature, de la répartition territoriale des moyens de la justice ; la démonstration en a été faite. Ce qui manque, disons-le, c'est la volonté d'agir, et je reconnais que ce n'est pas facile.
Alors, on se réfugie dans des enquêtes et des concertations. Comme si les enquêtes pouvaient contredire ou éclairer des statistiques nationales qui sont irréfutables et qui ont déjà été très soigneusement exploitées dans le rapport Carrez ! Comme si les concertations régionales ou locales avaient quelques chances de réaliser miraculeusement un consensus au terme duquel telle juridiction verrait ses effectifs réduits ou serait supprimée tandis que telle autre serait créée ou verrait ses effectifs augmenter en fonction de la masse du contentieux qui lui est soumis et qui est parfaitement connu ! L'idée est sans doute trop simple et trop évidente pour l'emporter sur les poids des routines et des positions acquises !
Le seul préalable utile et salutaire est l'établissement d'une carte présentant une répartition correcte des juridictions en fonction, prioritairement, des volumes de contentieux, sans méconnaître, bien entendu, ici ou là, les réalités sociopolitiques de l'organisation territoriale de notre pays ni les résultats de la concertation qui a eu lieu l'année dernière.
Nous sommes convaincus qu'une telle carte - qui est, encore une fois, une carte idéale, qui n'engagerait pas le Gouvernement, mais qui permettrait d'y voir clair et de comparer la réalité dans laquelle nous sommes avec ce que devrait être un appareil judiciaire adapté aux réalités du contentieux - mettrait en lumière les anomalies les plus graves. Elle les rendrait moins défendables, moins tolérables parce que mises en présence des réalités. En effet, on ne peut plus soutenir certaines thèses, tout simplement parce qu'elles sont indéfendables.
A partir de là pourrait être arrêté un plan de redéploiement qui ménagerait les délais convenables et tiendrait compte inévitablement du principe d'inamovibilité.
A ce sujet, je ne vais d'ailleurs pas revenir sur ce qu'a dit tout à l'heure M. le président de la commission, propos auxquels je souscris entièrement, car nous ne sommes plus au temps de Stendhal ou de Jacquou le Croquant : l'inamovibilité des juges n'a plus du tout les mêmes raisons d'être qu'aux siècles passés ou dans les premiers trois quarts du siècle présent. Nous devrons cependant tenir compte, malheureusement, jusqu'à nouvel ordre, de ce principe d'inamovibilité.
On aurait, avec ce plan de redéploiement, un programme qui durerait peut-être cinq ans, dix ans, mais au moins on avancerait dans la mise en route de cette adaptation de notre carte judiciaire.
Je me permets d'exprimer le souhait que vous donniez comme tâche à la nouvelle mission d'établir cette carte ; sinon, une fois de plus, je crains qu'on ne se retrouve à la fin de cette année ou au début de l'année prochaine dans la même situation.
Ma troisième réflexion porte inévitablement sur l'indépendance du ministère public. Je ne dirai pas que c'est la tarte à la crème, pour ne pas être désobligeant, mais il y a tout de même un peu de cela. Vous n'y êtes pour rien, madame le ministre, nous non plus. C'est la presse, c'est l'opinion, et l'on n'arrive pas à savoir si c'est la presse qui fait l'opinion ou si c'est l'opinion qui fait la presse.
En tout cas, ce qui intéresse le public, c'est cette sacrée question, si j'ose dire, de l'indépendance des juges et spécialement de l'indépendance des procureurs. Je pense, quant à moi, que cela relève plus de la fantasmagorie que de la réalité ; mais la fantasmagorie, cela compte, particulièrement en France et par les temps qui courent. Il nous faut donc traiter ce problème.
Faire nommer les juges par le Conseil supérieur de la magistrature sur proposition du garde des sceaux me paraît être une solution équilibrée. Certes, elle ne serait pas aussi parfaite que celle que préconisait M. Pagès tout à l'heure ; probablement, se référait-il à l'organisation soviétique de la belle époque. (M. Pagès proteste.)
Cher ami, vous m'amusez quand vous nous donnez des leçons sur la justice. J'ai bien le droit, moi aussi, de m'amuser quelque peu !
M. Robert Pagès. Je ne donne pas de leçon ! Je m'exprime en tant que parlementaire. Ne soyez pas aussi perfide !
M. Pierre Fauchon. En tout cas, je crois que ce système d'une nomination par le Conseil supérieur de la magistrature sur proposition du garde des sceaux serait probablement un assez bon système.
Faut-il aller plus loin et couper ce cordon ombilical dont a parlé M. Haenel tout à l'heure, tout en le rétablissant d'ailleurs au prix de divers palliatifs qui me paraissent compliqués, peu opérationnels et qui ne donnent pas l'impression d'une démarche parfaitement cohérente ? On veut satisfaire une demande d'autonomie, mais sans que l'Etat se départisse de ses responsabilités. Pour ce faire, on veut combiner des choses qu'il n'est pas facile de combiner.
En réalité, le système actuel, si on le veut bien, est tout à fait convenable. La plus ou moins grande indépendance des procureurs dépend plus de leur propre caractère - et c'est cela le vrai problème - que du système qui les régit.
Vous l'avez dit, madame le ministre, de même que certains de mes collègues, la particularité de notre système tient au fait que les procureurs disposent d'un pouvoir tout à fait extraordinaire qui est celui de l'appréciation en opportunité des poursuites et de la décision en opportunité des classements. Peut-être viendra-t-il un jour où l'on s'intéressera à la question de savoir où, quand, comment et pourquoi on classe certaines plaintes et pas d'autres. J'ai parfois connu, dans des endroits que je connaissais bien, des décisions de classement qui pouvaient surprendre.
Il s'agit là d'un pouvoir extraordinaire, discrétionnaire, et qui ne peut faire l'objet ni de recours ni de contrôle. Je ne connais personne qui ait de tels pouvoirs dans notre société. Mettre en mouvement l'appareil formidable de la justice, c'est un pouvoir considérable. Quand il est mis en mouvement, on ne l'arrête pas facilement.
Dans ces conditions, faut-il absolument que les personnes qui disposent d'un tel pouvoir jouissent d'une autonomie complète ? Cela a quelque chose d'effarant.
On a parlé de leur légitimité. Rappelons, en schématisant, qu'il y a une légitimité qui est fondée sur l'élection et qui est celle des grands pouvoirs ; elle n'est pas sans contrôle puisqu'elle est sanctionnée par les élections, comme de juste, et l'on en sait quelque chose !
S'agissant de pouvoirs délégués, il y a donc, par définition, des délégants et des délégataires. Il est tout à fait normal que le délégant exerce un contrôle sur le délégataire. Pourquoi faudrait-il que le délégataire, dans une affaire aussi importante et délicate que la mise en oeuvre et la gestion de l'action publique, jouisse d'une autonomie absolue et ne puisse être justiciable que de circulaires générales qui, si précises soient-elles, ne permettent quand même pas de l'obliger à faire ce qu'il n'a pas envie de faire ?
Chacun a présent à l'esprit tel ou tel type de délinquance, de criminalité, que tel ou tel procureur n'a pas envie de poursuivre et ne poursuit pas.
Je ne citerai qu'un exemple, celui des délits d'entrave à la loi sur l'avortement : certains procureurs considèrent qu'il n'y a pas lieu de poursuivre, et la loi n'est donc pas respectée.
Pouvons-nous supporter tout cela ? N'y a-t-il pas une autre solution ? Certes, un procureur ne peut pas rester « le petit doigt sur la couture du pantalon », faire constamment ce que l'on lui dit de faire et recevoir des ordres d'en haut. Ce n'est pas non plus ce que je souhaite, bien entendu.
Mais enfin, ce vieil adage, empreint de sagesse, selon lequel « la plume est serve ; la parole est libre » résume tout ce qu'il y a à dire sur ce sujet. Il implique notamment qu'il est normal que la hiérarchie, lorsqu'elle le juge nécessaire, donne, via - dans l'état actuel de notre code - les procureurs généraux, ce qui, je crois, est un assez bon système, des instructions soit générales, soit particulières. S'il faut absolument qu'elles soient particulières, non seulement je ne trouve pas cela choquant sur le plan des principes, mais je crois même que c'est tout à fait naturel.
Sans doute, je le sais bien, y a-t-il eu des abus. Il y en a toujours. Tous les systèmes que nous connaissons comportent une marge d'abus. Mais on ne va pas bousculer les systèmes qui sont correctement fondés sous le prétexte qu'ils font l'objet d'abus !
Les abus sont, certes, très regrettables. Ils nuisent à l'image de la justice, c'est vrai, mais, quantitativement, ils ne sont pas non plus massifs.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Les cimes de l'Himalaya !
M. Pierre Fauchon. Je ne crois pas que, sous prétexte de quelques abus qui, d'ailleurs - on peut l'espérer - relèvent plus du passé que du présent et du proche avenir, il faille remettre en cause un système qui apporte une contrepartie à la liberté d'appréciation de l'opportunité des poursuites. Je ne vois pas comment nous pourrions nous en passer en l'état de nos moyens.
J'ai noté, madame le garde des sceaux, - c'est le point auquel je faisais allusion tout à l'heure - qu'en envisageant de supprimer ces instructions écrites, vous prévoyez aussi d'instaurer des palliatifs.
Compte tenu de l'état des moyens de la justice, je m'interroge sur ces palliatifs. Même si la précision des circulaires est améliorée, elles n'en conserveront pas moins leur caractère de généralité. Vous savez, une fois transmises aux procureurs, les circulaires ont tendance à s'empiler sur les bureaux... quand elles ne s'empilent pas dans les placards ! Il faut l'avouer avec regret, leur efficacité est tout à fait sujette à caution.
Je voudrais maintenant évoquer le rôle des procureurs généraux, d'ores et déjà débordés, comme toutes les composantes des cours d'appel. Comment croire qu'ils auront le temps, les moyens d'exercer leur autorité - qui est surtout morale et révérentielle - sur les procureurs ? J'ai beaucoup de doutes à cet égard.
Hier, à l'occasion du colloque que vous avez bien voulu conclure, madame le ministre, vous avez fait allusion à un contrôle des classements sans suite.
Comment imaginer qu'apparaisse une sorte de voie de recours à l'égard du classement sans suite ? Quel échelon des cours d'appel va se charger du contrôle des classements sans suite, à supposer que les gens soient prévenus ? Certes, ils devraient théoriquement l'être. C'est pourtant loin d'être toujours le cas. J'en ai fait personnellement l'expérience, je peux vous en apporter la preuve.
On instituerait donc cette nouvelle juridiction composite, semble-t-il, alors que, déjà, nous ne réussissons pas à faire fonctionner celles qui existent ! Où pensez-vous trouver les moyens d'instituer un tel système ? Je suis obligé de vous dire que je n'y crois guère.
J'aborde, enfin, l'hypothèse - tout à fait nouvelle dans notre droit - d'une saisine directe par le ministre. La démarche me paraît tout de même assez périlleuse. J'aimerais connaître le point de vue de M. Badinter sur ce sujet.
A première vue, je n'imagine guère le ministre engager tout seul une poursuite et engager ainsi le Gouvernement. Cela me semble aller totalement à l'encontre de nos habitudes et de nos schémas de fonctionnement. A priori, je doute que cela soit réellement pratiquable. Cela ne pourrait l'être, de toute façon, qu'au coup par coup, très rarement, et donc sans grande efficacité.
En réalité, l'indépendance des magistrats est dans le coeur, elle est dans la volonté et dans le caractère ou elle n'est pas. C'est M. Chandernagor qui vous le rappelait hier gentiment, et je cite là un témoin qui, je le pense, n'est pas suspect à vos yeux : « Tant qu'il y aura le téléphone » et il s'est permis d'ajouter « et les décorations, il est évident que l'indépendance des magistrats ne dépendra que de la qualité de leur conscience. » (Sourires.) La qualité des consciences, il faut bien le dire, aucun texte ne pourra l'assurer.
Au terme de cette analyse, je rejoins la conclusion de M. Méhaignerie s'adressant à vous, voilà huit jours. Il me semble que le système des instructions écrites et versées au dossier est, après tout, le plus transparent. C'est clair ; au moins, on sait ce que le ministre a dit ; ce ne sont pas des messages codés par téléphone, ce ne sont pas des messages par émissaire, ce n'est pas un procureur qui, voulant plaire ou craignant de déplaire, invente tel ou tel comportement, quelquefois sans que cela ait été souhaité par la hiérarchie. Certaines attitudes, vous le savez, sont en effet spontanées et ne correspondent pas du tout à des instructions reçues.
Le système des instructions écrites et versées au dossier n'est-il pas un système sain, clair ? On peut les discuter, on sait qui les a signées, qui les a transmises, et on s'en arrange en leur appliquant l'adage : « La plume est servile ; la parole est libre. »
Je l'ai dit, l'indépendance des juges est une question de caractère. Pour ma part, j'ose affirmer, par l'expérience que j'en ai, qui est tout de même assez riche et assez ancienne, que les juges sont très largement indépendants du pouvoir politique, notamment les procureurs, à condition, bien entendu, qu'ils le veuillent bien.
J'ajouterai d'ailleurs qu'ils sont tellement indépendants que, quelquefois, ils le sont peut-être trop. Ils sont, par exemple, parfois très indépendants de la loi, et ce n'est pas nécessairement un progrès.
J'ajouterai aussi : puissent-ils être toujours aussi indépendants de leurs préjugés personnels, de leurs passions ou de celles de leurs syndicats ! Je rejoins ici les réflexions de M. Haenel tout à l'heure, puisque la confusion des genres et des esprits a fait que les magistrats sont syndiqués, ce dont on s'inquiète beaucoup moins que de leur supposée dépendance à l'égard de leur hiérarchie.
Il me semble donc illusoire d'attendre beaucoup de textes nouveaux. En effet, un fonctionnement correct du système est celui que vous incarnez, madame le garde des sceaux, simplement par les décisions personnelles que vous avez prises, annoncées, respectées et que vous nous avez rappelées à l'heure. Le climat s'en est trouvé assaini, et je ne peux que vous en féliciter.
Bien que vous ne souhaitiez pas qu'on aborde le sujet, je rappelle tout de même que cette affaire prend de l'importance essentiellement parce qu'il existe au sein de l'opinion publique une grande confusion entre magistrats du siège et magistrats du parquet. Chacun sait à quoi je fais allusion.
Je suis de ceux qui croient que cela n'est pas sain en soi. Je vous ai entendu dire, hier, que ce système n'était pas contesté. Peut-être, car personne n'a envie de changer un système qui fonctionne depuis deux siècles. Je ne l'imagine pas, mais cela ne veut pas dire qu'il ne faille pas chercher à le faire.
Et surtout, comment évoquer la question de l'indépendance des juges quand l'opinion publique confond tout ? Il faudra bien, un jour, s'attaquer à cette « Bastille » qu'est la confusion du parquet et du siège.
En vérité, madame le garde des sceaux - ce sera ma conclusion - notre appareil judiciaire est rempli de « bastille », qui sont des legs de l'histoire et sur lesquelles il faut s'interroger. Il y en a en effet beaucoup de sujets, depuis l'inamovabilité des juges et leur syndicalisation, la carte judiciaire, jusqu'aux juridictions administratives, dont je n'ai pas parlé pour ne pas abuser de votre patience.
Je me réjouis de voir, madame le garde des sceaux, que vous voulez vous attaquer à certaines de ces « bastille ». Je vous souhaite, je ne dirai pas beaucoup de plaisir, car l'affaire est trop sérieuse, mais ce qu'il faut de lucidité, de sagesse et de courage. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Habert.
M. Jacques Habert. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, « le juge est la bouche de la loi ». C'est en ces termes que Montesquieu definit, dans De l'esprit des lois, la mission fondamentale du juge dans la société.
Pour permettre au juge d'exercer cette mission dans une position d'indépendance, en toute impartialité et avec efficacité, un certain nombre de conditions doivent être remplies. Définir ces conditions, savoir quels moyens doivent être réunis pour atteindre ce but, tel est l'objet du débat d'aujourd'hui.
Le Gouvernement se propose, d'abord, de procéder à des réformes institutionnelles structurelles. Elles sont importantes ; il s'agit, notamment, de redéfinir le rôle du parquet, de réorganiser la composition du Conseil supérieur de la magistrature, de préciser, enfin, les attributions et, les prérogatives du garde des sceaux.
Ce sont des aspects techniques que devait traiter à cette tribune notre collègue Alex Türk, professeur de droit, qui l'aurait fait mieux que moi.
Il interviendra dans la discussion du projet de loi sur la réforme de la justice qui nous sera prochainement présenté et qui vise, si l'on en croit ce qui est dit, à faire définitivement disparaître tout soupçon d'intervention des politiques dans le déroulement de notre justice.
S'agira-t-il de modifications ponctuelles ou, au contraire, d'une refonte complète, d'un véritable « électrochoc » que beaucoup estiment indispensable pour notre institution judiciaire ? Nous verrons !
Pour ma part, je ne parlerai que des trois grandes orientations que vous avez indiquées, madame le garde des sceaux, et sur lesquelles nous vous rejoignons. Comme vous, nous souhaitons en effet, dans l'intérêt de nos concitoyens, une justice plus proche, le renforcement accru de ses capacités d'écoute et d'accessibilité, des moyens accrus en termes de rapidité et d'efficacité dans le déroulement des affaires. Nous voulons une justice rapide, mais sans les travers de la justice expéditive, en un mot : « une justice juste ».
En premier lieu, vous avez dit que vous alliez vous intéresser à la justice quotidienne, à la justice de proximité. Les ministres qui vous ont précédée ont toujours fait le même constat et exprimé des engagements similaires. Quelles propositions nouvelles envisagez-vous, par exemple, pour tenter de pallier, une fois de plus, les carences et les retards inadmissibles dans le fonctionnement de nos institutions judiciaires ?
La lenteur de notre justice, qu'un député de l'Aisne, René Dosière, a été bien mal inspiré de comparer, fort maladroitement, à la prétendue lenteur du Sénat, s'affirme véritablement comme un « déni de justice », inadmissible pour un Etat de droit et intolérable pour le contribuable.
A titre d'exemple, nous mentionnerons, une fois encore, les difficultés d'obtention des certificats de nationalité pour nos concitoyens, surtout pour les Français établis hors de France. La lenteur de la procédure, la multitude des documents exigés suscitent l'indignation et le découragement. Il faut absolument revoir les conditions de délivrance de ces certificats, madame le garde des sceaux.
M. Hubert Durand-Chastel. Très bien !
M. Jacques Habert. Les sénateurs représentant les Français de l'étranger vous le demandent instamment : les certificats de nationalité doivent être établis plus rapidement !
Les améliorations que nous souhaitons exigent le renforcement des moyens matériels et humains. Elles passent impérativement par la déclaration d'une véritable « politique d'action publique ». A cet égard, quelques chiffres s'imposent.
En France, la justice représente à peine 1,5 % du budget de l'Etat, soit moins que le budget des anciens combattants ou que les subventions de l'Etat à la SNCF. Le Gouvernement pense-t-il qu'il est possible de continuer avec d'aussi maigres moyens ?
Le palais de justice de Paris, à lui seul, représente 11 % des affaires traitées dans notre pays. Il regroupe près de 800 magistrats et 17 000 fonctionnaires. Mais les jugements sont rendus dans des délais moyens de neuf mois au pénal et de trois ans au civil.
L'augmentation des délais de procédure, étroitement liée à l'allongement du traitement des dossiers, constitue l'une des principales sources de mécontentement de nos concitoyens. Ainsi, de 1988 à 1994, le délai moyen d'examen d'une affaire devant un tribunal d'instance est passé de 4,1 à 5,2 mois. En matière pénale, l'utilisation croissante des procédures de comparution directe, si elle a permis de réduire le délai de jugement des délits, qui sont passés de 13,5 mois à 12 mois, est néanmoins contrebalancée par l'augmentation du nombre de classements sans suite des procédures. Les différents parquets ont classé près de 80 % des procédures en 1994, contre 65,8 % en 1993.
Ce que nous attendons, au-delà de la mise en oeuvre des réformes structurelles, ce sont des effectifs accrus, bien formés, tant au niveau de magistrats de l'ordre judiciaire - notamment des juges des enfants et des juges aux affaires familiales - que dans les juridictions administratives.
Il est du devoir de notre pays, et de la responsabilité du Gouvernement, de renforcer les effectifs des greffiers et des personnels administratifs.
Enfin, l'administration pénitentiaire ne doit pas être en reste pour permettre un meilleur encadrement des détenus, en particulier dans les quartiers de prison qui accueillent des mineurs.
En second lieu, vous souhaitez, madame le garde des sceaux, « une justice mise au service des libertés ». Le président de la commission des lois, comme d'ailleurs M. Cabanel, ont émis quelques réserves sur cette appellation. A une justice au service des libertés, nous aurions préféré une justice au service de la justice.
A cet égard, la réforme espérée devrait passer par le renforcement impératif des garanties de la procédure pénale pour un meilleur respect d'une question qui nous paraît primordiale : la présomption d'innocence. C'est là un principe fondamental qui est trop souvent bafoué dans notre pays.
Certes, il est toujours difficile de trouver l'équilibre entre le respect de la présomption d'innocence et un certain droit à l'information, comme le réclament notamment la presse et les médias. En mettant en oeuvre de nouvelles garanties en cours de procédure, comme la remise en vigueur de la présence d'un avocat dès la première heure de la garde à vue, sauf pour certaines catégories d'infractions comme le terrorisme, le trafic de stupéfiants et les crimes organisés, en confiant la décision de mise en détention et la mise en liberté à un juge distinct du juge d'instruction, en instaurant des délais légaux dans le déroulement de l'enquête et de l'instruction, vous ouvrez la voie de la sagesse pour une meilleure garantie des libertés fondamentales de l'individu.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Vous avez toujours voté contre !
M. Jacques Habert. Ce n'est pas exact, monsieur Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Mais si !
M. Jacques Habert. L'équilibre entre le principe du secret de l'instruction et la liberté d'informer doit-il évoluer vers une plus grande publicité ? Je ne le crois pas. En effet, si un juge met en détention une personne importante et viole le secret de l'instruction, il peut être dessaisi de l'affaire et contraint de démissionner. Mais, s'agissant de la presse et des médias, même lorsqu'un inculpé obtient un non-lieu par lequel il est déclaré innocent, sa réputation tout entière et celle de sa famille est néanmoins, bien souvent, entachée à vie !
Récemment, un journaliste reconnaissait la nécessité d'une véritable « déontologie » de son métier et la multiplication des bavures commises, en particulier dans les affaires de faits divers plus ou moins graves où, bien souvent, de simples initiales publiées dans un journal suffisent à identifier une personne dont on reconnaît ensuite qu'elle a été accusée par erreur.
Je note, par ailleurs, que les images de personnes menottées ou entravées, ainsi que les sondages sur la culpabilité ou sur les sanctions, vont être interdits, ce qui va également dans le bon sens.
Enfin, en troisième lieu, madame le garde des sceaux, vous voulez une justice indépendante et impartiale. C'est un excellent souhait que beaucoup de vos prédécesseurs ont exprimé avant vous, mais qui impose, en vérité, une plus grande prise en considération de la responsabilité de la justice par elle-même.
Le débat d'aujourd'hui doit servir à éclairer les Français sur les missions essentielles de leur justice, sur ses grandes orientations et sur les priorités.
Par exemple, doit-on lutter d'abord contre l'exclusion ou contre la drogue, contre la fraude fiscale ou le grand banditisme ? De toute évidence, certaines causes devraient davantage retenir votre attention que d'autres.
Madame le garde des sceaux, nous souhaiterions être informés sur vos choix et, surtout, sur les mesures concrètes que vous pensez prendre pour assurer l'indépendance et l'impartialité, que nous souhaitons tous.
Et si cette impartialité n'était pas entièrement respectée, si des erreurs étaient commises, si des dysfonctionnements manifestes étaient constatés, il faudrait alors prendre des sanctions contre les responsables - celles-ci sont d'ailleurs déjà prévues - mais, surtout, il faudrait prévoir des compensations pour ceux qui auraient été victimes de ces erreurs ou de ces dysfonctionnements.
Nous avons déjà cité l'exemple de la présomption d'innocence, qui est systématiquement bafouée. Ce point nous paraît essentiel. Nombre de nos compatriotes, y compris quelques collègues parlementaires, se sont vus priver de ce droit primordial.
Depuis sa création, en 1970, la Commission nationale d'indemnisation de la détention provisoire, la CNIDP, qui est composée de deux magistrats du siège de la haute juridiction et présidée par le premier président de la Cour de cassation, ...
M. le président. Veuillez conclure, monsieur Habert.
M. Jacques Habert. ... est chargée d'accorder des réparations financières aux détenus dont les procédures se sont terminées par un non-lieu à l'issue d'une mise en examen, par une relaxe à l'issue d'une décision correctionnelle ou par un acquittement à l'issue d'un verdict d'une cour d'assises.
Il est important de rappeler ici que ces indemnisations n'ont rien d'automatique. Pour éviter que les personnes blanchies par la justice à la suite d'une amnistie ou d'un non-lieu pour démence n'obtiennent mécaniquement une indemnisation, la loi de 1970, modifiée par la loi du 30 décembre 1996, exige que l'incarcération ait créé un « préjudice ».
Or les magistrats ne calculent pas, loin s'en faut, l'indemnité en fonction du nombre de jours passés en détention.
Il faut revoir les critères retenus, qui restent, c'est le moins que l'on puisse dire, très flous, car les décisions qui ne donnent lieu à aucun recours ne sont pas motivées. Cela aussi devrait être modifié !
Telles sont les quelques remarques que je voulais faire à l'occasion du débat sur la déclaration du Gouvernement sur la justice.
Nous serons tout particulièrement attentifs, lors de la prochaine discussion du projet de loi visant à réformer la justice, aux propositions concrètes qui nous seront faites.
Nous souhaitons tous, madame le garde des sceaux, les mêmes améliorations, qui sont essentielles.
Nous espérons qu'un consensus pourra se dégager pour que notre justice devienne - nous le voulons tous - plus proche, plus rapide, plus impartiale, plus généreuse, en un mot plus humaine. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste. - M. Durand-Chastel applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Plasait.
M. Bernard Plasait. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues : « Je fais confiance à la justice de mon pays » est une phrase que, hélas ! les Français n'ont pas envie de prononcer. Non ! les Français n'ont pas confiance en leur justice. Pis, les difficultés rencontrées par certains juges pour instruire leurs dossiers et l'extrême médiatisation de quelques affaires induisent dans l'opinion publique l'idée que la justice française est à deux vitesses et nourrissent un sentiment négatif quant à l'idée même de justice.
Se surajoutent à ce climat de défiance une crise de structure - la justice est trop lente, archaïque, ses décisions sont incompréhensibles - et une crise liée aux moyens - le budget de la justice est notoirement insuffisant.
Mais la crise de la justice, c'est aussi le symptôme d'un antagonisme plus profond entre les tenants d'une société bloquée où l'assistanat et le consensus sont devenus des règles de gouvernement, et les partisans d'une société de droit où la primauté de la loi sur tous les autres pouvoirs est fondamentale.
Le passage d'une société à une autre, qui dépasse largement le contexte judiciaire, est l'un des enjeux majeurs de notre époque.
La société libérale est, en effet, une société d'égalité, égalité devant la loi, dans le système éducatif, à l'égard de l'administration, quant aux soins médicaux, etc.
Mais l'égalité n'est pas l'égalitarisme. Elle n'engendre pas un nivellement par le bas. L'égalité signifie que chacun peut prétendre aux mêmes droits et aux mêmes chances qu'un autre membre de la communauté nationale, ce qui n'empêche nullement l'initiative de se libérer en laissant s'exprimer la diversité des talents et des compétences. La justice doit être, dans une démocratie libérale, la garante de cette égalité.
Cependant, force est de constater que la justice en France apparaît, aux yeux de l'opinion, comme douce aux puissants et dure aux gens ordinaires. Les justiciables pensent - à tort ou à raison - qu'il est plus facile pour un grand délinquant financier - par exemple, pour le responsable de plusieurs banqueroutes - d'échapper à la justice ou d'espérer la clémence des juges.
Il est pourtant indispensable, dans une société de droit, que la justice soit la même pour tous et que les juges puissent aller jusqu'au bout de leurs dossiers, quels que soient les individus en cause et les intérêts en jeu.
Dans ces conditions, il est incontestable que les grands axes de la politique pénale doivent continuer à être fixés par le Gouvernement. A cet égard, il serait certainement souhaitable d'instaurer au Parlement - une fois par an - un débat de politique pénale.
Osons dire, d'ailleurs, que cette politique pénale peut connaître des inflexions suivant le choix des électeurs, jusqu'à un certain point, bien sûr, puisqu'il existe un « tronc commun » incontournable, quelles que soient les options politiques.
La politique pénale se traduit principalement par les instructions générales du garde des sceaux. Elle s'exprime aussi par l'opportunité des poursuites, qui est un des principes de notre droit pénal.
Il est évident que cette faculté de déclencher l'action publique est, en soi, un pouvoir de très grande portée. Mais ce n'est pas un pouvoir exclusif.
Depuis une jurisprudence bien connue, la constitution de partie civile permet aussi de mettre en mouvement l'action publique.
Ce droit a été étendu, au fil des ans, aux associations et dépasse donc désormais largement la notion de « préjudice direct et immédiat ». Il permet ainsi de limiter, dans une mesure non négligeable, le risque « d'enterrement » de nombreuses affaires.
Fort de cela, on mesure à quel point l'indépendance du parquet est étrangère à la notion d'indépendance de la justice. Bien entendu, cela ne signifie pas que le parquet est soumis et contraint de suivre les éventuels caprices du pouvoir politique.
D'une part, les procureurs sont libres de leurs réquisitions orales. D'autre part, si le code de procédure pénale, en son article 36, donne le pouvoir au ministre de la justice d'enjoindre aux procureurs de poursuivre, il est unanimement admis, par un raisonnement a contrario, que le garde des sceaux ne peut en aucun cas empêcher des poursuites.
Pour lever toute équivoque, il suffirait de compléter expressément, sur ce point, l'article 36 par une simple modification législative, en l'assortissant, le cas échéant, d'une incrimination possible de la Cour de justice de la République. On éviterait ainsi bien des bouleversements inutiles.
Il est d'ores et déjà possible de clarifier les choses en précisant le statut du parquet, non en l'affranchissant de la tutelle du politique, mais en rendant plus transparente sa position au sein de l'organisation judiciaire.
Il faut reconnaître à chacun sa vraie place. La mise en oeuvre de l'action publique doit être une décision soumise à sanction politique : le parquet est le parquet ; le siège est le siège.
Le parquet doit redevenir, dans les faits, une structure hiérarchisée, où la tête répond de ses actes.
Il faut, parallèlement, en tirer toutes les conséquences et séparer clairement les carrières des membres du parquet et celles des magistrats du siège.
L'indépendance de ces derniers - indépendance à l'égard de toutes pressions quelles qu'elles soient - doit être réaffirmée avec force.
Cependant, nul ne peut contester que l'indépendance ne se décrète pas. Comme le disait Danton, « l'indépendance est une vertu. Elle ne se donne pas, elle se mérite ».
Rendre la justice est, par nature, une tâche délicate qui laisse place aux erreurs, aux abus de pouvoir, aux maladresses, à la partialité même.
Au moins autant qu'indépendante, la justice doit être crédible. Bien que devant assurer efficacement la protection du corps social, elle doit le faire dans le respect des droits de l'individu, dans la stricte observance des libertés publiques.
Nous avons un grand principe : la présomption d'innocence, dont le non-respect est largement ressenti dans l'opinion.
Dans notre pays, où l'on accorde beaucoup d'importance au pouvoir des mots, on a cru résoudre le problème en changeant les appellations. Les « inculpés » sont ainsi devenus des « mis en examen ». Mais cela n'a pas changé grand-chose.
Les intéressés sont restés ce qu'ils étaient, c'est-à-dire, hélas ! des présumés coupables, et ils sont traités comme tels.
Qu'on le veuille ou non, la décision de mise en examen, une fois rendue publique, jette l'opprobre sur celui qui en est l'objet. Il faut donc qu'il puisse se défendre.
A cette fin, la mise en examen devrait être motivée avec précision et ses motifs rendus publics, si l'intéressé le demande. Cette motivation permettrait au moins un contrôle, par la chambre d'accusation, de l'existence de charges suffisantes pour prononcer une mise en examen.
De même, se pose le problème du secret de l'instruction, régi par les dispositions de l'article 11 du code de procédure pénale.
Il ressort de ce texte que sont soumis au secret professionnel les juges d'instruction, les officiers de police judiciaire, les greffiers et les experts, et que n'y sont pas soumis les mis en examen, les plaignants, les témoins, etc.
A partir du moment où le secret n'est pas imposé à tous, ceux qui n'y sont pas soumis peuvent le divulguer en toute légalité.
A travers cette problématique, deux droits fondamentaux de la société française s'opposent : la liberté de la presse et le respect de la présomption d'innocence.
En effet, étendre à tous les rigueurs du secret reviendrait à limiter la liberté de la presse ; le supprimer et rendre l'instruction publique porterait atteinte à la présomption d'innocence.
Une solution médiane, qui serait de nature à concilier le respect de ces deux droits, pourrait consister à organiser, dans le cours de l'instruction, des audiences publiques où défense et accusation pourraient argumenter librement sur les pièces du dossier. En dehors de ces audiences, le secret serait absolu.
Enfin, en ce qui concerne la justice pénale, outre la question du pouvoir du juge d'instruction, que nous aurons très certainement l'occasion d'aborder, la réforme de la cour d'assises tendant à créer un deuxième degré de juridiction est vivement souhaitable.
Votre prédécesseur, madame le garde des sceaux, a eu le mérite de s'atteler à la tâche et de présenter un texte que le Sénat a adopté en première lecture. Aussi, je souhaiterais savoir quelles sont vos intentions sur le devenir de ce projet de loi et, plus précisément, sur son contenu.
Quelles sont aussi vos intentions sur l'indispensable adaptation de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, notamment dans ses dispositions pénales, sachant que les propositions contenues dans l'excellent rapport de notre collègue Philippe Marini constituent une remarquable base de travail, dont il est grand temps de tirer profit ?
Cependant, la justice de notre pays connaît aussi une grave crise de structure ; elle est trop lente et trop complexe.
La carte judiciaire française ne correspond pas à la carte administrative. C'est ainsi que tel département accueille trois tribunaux de grande instance alors que d'autres n'en ont qu'un seul.
De même, les ressorts de cour d'appel ne coïncident pas avec ceux des régions et la répartition territoriale des tribunaux d'instance ne répond à aucun critère objectif.
Ainsile, 98 départements se partagent 183 tribunaux de grande instance et 26 régions, 33 cours d'appel.
Pour ce qui est de la répartition des contentieux, la situation n'est guère plus enviable. Il existe deux ordres juridictionnels distincts, et donc des tribunaux administratifs, des tribunaux judiciaires et même une juridiction particulière, le tribunal des conflits.
Si les juridictions administratives sont assez peu dispersées, il n'en est guère de même pour l'ordre judiciaire, où le règlement des contentieux est éclaté entre des tribunaux d'instance, des tribunaux de grande instance, des cours d'appel, des tribunaux de police, des tribunaux correctionnels, des cours d'assises, une cour de cassation, des tribunaux paritaires des baux ruraux, des conseils de prud'hommes, des tribunaux de commerce, des tribunaux aux affaires sociales..., j'arrête là cet inventaire à la Prévert.
La procédure devant ces différentes juridictions est pour le justiciable un véritable casse-tête, d'autant que le jargon utilisé par les professionnels du droit est incompréhensible à tout un chacun.
Ajoutons la lenteur, car il n'est pas rare qu'un litige ne puisse être définitivement tranché que six ou sept ans après le début de la procédure, et l'on obtient ainsi une institution judiciaire au fonctionnement totalement opaque.
Dès lors, il est essentiel d'essayer de regrouper, autant que faire se peut, les juridictions et les contentieux.
Dans le même esprit, il serait tout aussi opportun d'instituer, matière par matière, en tenant compte de la complexité de chaque type de contentieux, des délais butoirs et, dans le même temps, de fixer un nombre maximal de dossiers à traiter pour chaque magistrat.
Bien entendu, tout cela n'est concevable que si l'on a parfaitement conscience de l'état de dénuement de la justice, et plus encore la volonté résolue d'y remédier.
En effet, le budget de la justice est misérable, malgré, je le concède volontiers, les efforts consentis à travers la loi de finances de 1998 : il s'élève à 24 milliards de francs, soit à peine le cinquième du déficit probable du Crédit lyonnais.
Il faut, dans le cadre de ce budget, payer les magistrats, les greffiers, le personnel pénitentiaire, les éducateurs, mais aussi construire, entretenir et rénover les palais de justice, les prisons, les établissements d'éducation surveillée, et puis faire fonctionner l'ensemble.
Je ne citerai qu'un seul exemple : en vingt ans, le contentieux judiciaire a crû de 300 % tandis que le nombre de magistrats n'a augmenté, pendant cette même période, que de 30 %.
Plutôt que d'intervenir constamment dans tous les secteurs de la vie économique et sociale, l'Etat serait bien avisé d'assumer en priorité ses fonctions régaliennes liées à la sécurité et à la justice.
Nul ne peut en douter, le budget de la justice doit être considérablement augmenté dans les années à venir. Mais cette augmentation doit être pratiquée après audit préalable des moyens en matériel et en personnel existant déjà et faire l'objet d'un plan pluriannuel d'attribution de crédits.
Cette prudence est en effet de mise compte tenu des carences que l'on peut constater.
Comme je l'ai dit lors de la discussion budgétaire du 8 décembre dernier, je partage le sentiment de notre éminent collègue Hubert Haenel selon lequel le service public de la justice ne pourra fonctionner correctement que s'il dispose d'un budget d'environ 35 milliards de francs.
Vous même, madame le garde des sceaux, avez déclaré dans votre communication au conseil des ministres du 29 octobre dernier qu' « il est nécessaire qu'un effort budgétaire significatif soit consenti en faveur de la justice au cours des prochaines années ».
J'en prends acte avec satisfaction, et c'est seulement sur la durée que nous jugerons de la détermination du Gouvernement à traduire ses déclarations en actes.
Nonobstant ces considérations financières, nous ne pouvons qu'être sensibles à l'impérieuse nécessité de faciliter l'accès au droit et à la justice.
Pour ce faire, il est primordial de combattre résolument la tendance permanente à l'inflation législative et le désordre grandissant du droit, qui sont sources incessantes d'arbitraire et d'insécurité juridique.
C'est assez dire que, si nous voulons rendre à la loi sa force, sa simplicité, sa dignité, son efficacité, il faut qu'elle soit plus crédible. Il importe donc qu'elle soit débattue le plus largement possible, que son application soit contrôlée le plus rigoureusement possible. Et elle ne peut être débattue et contrôlée qu'au Parlement.
C'est pourquoi, malgré les indispensables réformes à venir, qui feront inévitablement l'objet de projets de loi, la première réponse à la crise de la justice dans notre pays réside dans le bon fonctionnement de notre démocratie.
Car, comme le dit fort justement François Ewald : « Moins le droit est sûr, plus la société est astreinte à devenir juridique. » (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-huit heures dix, est reprise à dix-huit heures vingt-cinq.)




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