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Séance du 12 novembre 1998





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PARTICIPATION DES EMPLOYEURS
À L'EFFORT DE CONSTRUCTION

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 43, 1998-1999) relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction. [Rapport n° 49 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le texte de loi dont le projet est soumis aujourd'hui à votre examen constitue une étape importante dans la mise en place d'une politique d'accession à la propriété sociale pérenne et sécurisée.
Ce projet de loi est également porteur d'un nouvel élan, d'une nouvelle ambition en faveur de ce que l'on appelle le 1 % logement, pour la participation des employeurs à l'effort de construction, puisqu'il jette en effet les bases d'une nouvelle politique d'emploi des fonds et d'une modernisation du mouvement 1 % logement dans son ensemble.
Avant d'en venir au contenu du texte proprement dit, permettez-moi de vous rappeler très brièvement le contexte dans lequel il s'inscrit et la démarche qui a été adoptée pour traiter ce double dossier de l'accession à la propriété, d'une part, et du devenir du 1 % logement, d'autre part.
Le contexte, il y a un an environ, c'était une accession sociale à la propriété fondée sur un dispositif, le prêt à taux zéro, efficace, mais dont le financement n'était établi que jusqu'à la fin de 1998, puisqu'il reposait sur une contribution du 1 % logement de l'ordre de 7 milliards de francs par an venant alimenter un compte d'affectation spéciale.
Les partenaires sociaux considéraient - ce n'était pas illégitime - que ce prélèvement massif, représentant à peu près l'équivalent de la collecte, n'avait pas vocation à la pérennité.
Par ailleurs, pour en terminer avec le contexte, la sécurisation des accédants à la propriété, bien qu'annoncée depuis quelque temps, était restée à l'état de projet.
Quant à la démarche adoptée, elle a été, je crois, marquée par la volonté du dialogue, mais aussi de la réflexion, compte tenu de l'importance des enjeux.
C'est d'abord le Conseil économique et social, saisi par le Premier ministre, qui rendait, en début d'année 1998, un avis réaffirmant la légitimité du 1 % logement et son utilité économique dans une société en mutation.
Le Conseil économique et social insistait également, dans cet avis, sur la nécessité d'adapter les objectifs du 1 % logement pour prendre en compte les besoins nouveaux des salariés et des populations en difficulté ou en situation d'exclusion, ainsi que sur l'intérêt d'une contractualisation réelle entre les partenaires sociaux et l'Etat.
C'est sur ces bases - toujours sur un mandat du Premier ministre - que nous avons, M. Jean-Claude Gayssot et moi-même, engagé une discussion avec les partenaires sociaux, discussion qui a abouti, le 3 août dernier, à la conclusion d'une convention quinquennale adoptant le principe d'une rénovation des emplois et des structures du 1 % logement.
Cette convention s'ordonne autour de trois idées fortes.
D'abord, elle marque un engagement clair dans la durée - cinq ans - qui garantit les moyens des collecteurs du 1 % logement, puisque le taux de la collecte - 0,45 % - sera maintenu sur cette période et que la contribution au budget du logement s'éteindra progressivement d'ici à 2003.
Le deuxième axe fort, c'est la poursuite de la modernisation des structures des organismes collecteurs, avec le renforcement du paritarisme et la transformation des CIL, les comités interprofessionnels du logement, en unions d'économie sociale, structures juridiques mieux adaptées à leurs responsabilités.
Enfin, l'accord prévoit une diversification des emplois du 1 % logement en fonction de l'évolution des besoins et, plus précisément, une extension de ces emplois à la sécurisation des accédants à la propriété et des locataires. C'est là l'innovation majeure, et c'est cette réforme des emplois que concrétise le présent projet de loi.
Chacun perçoit bien les enjeux de cette sécurisation : la société contemporaine est marquée par une mobilité plus forte, par une instabilité plus grande, qu'il s'agisse des parcours professionnels et résidentiels, ou encore de la composition des familles. Avec la mobilité professionnelle, le travail temporaire ou précaire, le chômage, hélas ! les divorces, les remariages, les choses bougent plus vite aujourd'hui, surtout chez les jeunes, et les conditions de logement doivent bien sûr s'adapter.
Les ménages les plus modestes sont évidemment les plus sensibles à ces changements et les plus prompts à glisser dans la précarité à cause de difficultés qui, pourtant, ne sont souvent que temporaires, qu'ils soient locataires ou accédants à la propriété.
C'est pourquoi notre société a besoin en matière de logement non seulement d'une offre diversifiée, mais aussi de mécanismes de garantie et de sécurité plus forts qu'autrefois.
Et c'est à ce titre que le 1 % logement est prêt aujourd'hui à s'engager sur deux mécanismes, l'un pour l'accession sociale à la propriété, l'autre pour l'accès au logement locatif.
En ce qui concerne l'accession à la propriété, il s'agit d'éviter, pour les prêts à l'accession sociale, les sinistres que l'on avait pu connaître avec les PAP, les prêts aidés pour l'accession à la propriété.
Il est prévu, en premier lieu, un dispositif applicable à tous les accédants bénéficiaires d'un prêt d'accession sociale et, le cas échéant, d'un prêt à taux zéro, qu'ils soient salariés du privé ou du public, ou non salariés, dans la limite d'un même plafond de ressources. Ce dispositif, qui protégera les accédants à la propriété en cas de chômage, consiste en un report gratuit, en fin de prêt, de la moitié des mensualités de l'emprunt pendant douze mois.
Cette sécurisation, que nous qualifierons d'universelle puisqu'elle est applicable à tous les accédants bénéficiaires d'un PAS, est complétée, pour les salariés des entreprises cotisant au 1 % logement et dont le revenu est inférieur aux plafonds du prêt à taux zéro, par un dispositif d'avances gratuites, calculées selon la situation des salariés et qui interviendront en cas de chômage mais aussi en cas de perte de ressources liée à une rupture familiale.
Sont concernés par ces dispositifs plus de 100 000 ménages par an au titre de la sécurisation dite universelle, et 60 000 environ pour la sécurisation qui est plus spécifique aux salariés des entreprises cotisant au 1 %, c'est le second dispositif que je viens d'évoquer.
En matière d'accès au logement locatif, la convention prévoit plusieurs mesures en faveur non seulement des salariés des entreprises assujetties à la participation à l'effort de construction, mais aussi des jeunes de moins de trente ans en situation ou en recherche de premier emploi et des salariés en situation de mobilité professionnelle.
Le 1 % logement apportera, d'abord, un financement du dépôt de garantie, sous forme d'avance gratuite. Il apportera ensuite une garantie de paiement du loyer et des charges locatives qui protégera le bailleur contre les risques d'impayés. Par voie de conséquence, il facilitera l'accès au logement locatif de nombreux ménages et, de ce fait, il évitera des procédures contre les locataires qui rencontreraient des difficultés couvertes par ce nouveau dispositif.
Cette garantie pourra représenter jusqu'à neuf mois de loyer et charges pour une durée d'engagement de location de trois ans. Dans le cas du parc locatif privé conventionné, que nous souhaitons par ailleurs développer, elle pourra être portée à trois ans en contrepartie d'une réservation locative pour le 1 % logement.
Le présent projet de loi concrétise donc cette réforme des emplois du 1 % logement dans son article 1er.
Outre les mécanismes de garantie que je viens d'évoquer, il entérine les interventions du 1 % logement relatives aux emplois très sociaux, ainsi que le soutien qu'il apporte aux associations agréées d'information du public en matière de logement.
L'article 2 en tire les conséquences sur les missions de l'Union d'économie sociale du logement et l'article 3 sur son organisation financière, avec la création d'un fonds spécifique destiné au soutien de l'accession à la propriété eu égard au risque de chômage, dont les règles de fonctionnement sont également définies.
C'est donc un texte court, mesdames, messieurs les sénateurs, mais important, qui constituera une nouvelle avancée dans la politique pérenne et équilibrée de droit au logement qu'il nous appartient de mener. C'est un texte qui est attendu par tous ceux qui se sont mobilisés pour que le 1 % logement rénové puisse pleinement contribuer à cette politique ; je pense, en particulier, aux partenaires sociaux, dont l'unanimité sur ce sujet a été remarquable.
Pour conclure, j'ajouterai que les emplois traditionnels du 1 % logement en faveur de l'investissement seront, bien sûr, consolidés, et même accrus pour ce qui est du parc locatif social, avec une enveloppe annuelle de 4,5 milliards de francs. L'activité du bâtiment, et donc l'emploi, trouveront leur compte dans cette réforme.
J'indique également, mais nous y reviendrons lors de l'examen du budget du logement, que le financement du prêt à taux zéro sera réintégré dans le budget de l'Etat, dès 1999, pour 110 000 logements.
Enfin, je précise que d'autres dispositions de la convention du 3 août appelleront d'autres mesures législatives, en particulier la transformation des comités interprofessionnels du logement en unions d'économie sociale, et cela lorsque le travail préparatoire de mise au point de ces textes aura abouti. Nous aurons donc l'occasion de nous revoir en 1999.
Mais, d'ores et déjà, la loi dont le projet vous est soumis aujourd'hui permettra de traduire dans les faits, dès 1999, au bénéfice de nos concitoyens, les réelles avancées que permet l'accord sur le 1 % logement en matière de sécurité des accédants à la propriété et des locataires.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il y a exactement deux ans, le Sénat était saisi du projet de loi relatif à l'union d'économie sociale du logement pris en application de la convention d'objectif signée le 17 septembre 1996 par l'Etat, les partenaires sociaux et l'Union nationale interprofessionnelle du logement.
Rapporteur de ce projet de loi au nom de la commission, j'avais souligné qu'aux termes de cette convention l'Etat obtenait, pour 1998 et 1999, le versement d'une part importante des fonds prélevés au titre du 1 % logement, en s'engageant toutefois à maintenir ces fonds dans le champ des aides à la pierre, en l'occurrence le financement des prêts à taux zéro. En contrepartie, la convention prévoyait la définition d'un nouveau cadre juridique pour réorganiser les structures gérant les fonds issus du 1 % logement, d'où la création de l'UESL.
Aujourd'hui, il convient de souligner la similitude de forme du dispositif général qu'il vous est proposé d'examiner, puisqu'il s'agit également d'une convention, assortie d'un projet de loi et d'un article de la loi de finances. Néanmoins, le contenu des textes n'est pas identique, et il faut se féliciter de l'engagement pris par l'Etat de renoncer progressivement au prélèvement opéré sur les fonds du 1 % et de sa volonté de rebudgétiser le prêt à taux zéro. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d'Etat.
En contrepartie, les organismes collecteurs et gestionnaires du 1 % poursuivront leur modernisation et vont développer de nouvelles missions pour mieux répondre aux nouvelles attentes des salariés en matière de logement. C'est de ce dernier aspect que traite le présent projet de loi, et votre rapporteur en approuve le contenu.
Sans vouloir ici exposer les mécanismes essentiels du 1 % logement, je vous rappellerai seulement ses conséquences économiques positives pour le secteur du bâtiment, ainsi que son rôle essentiel pour accompagner les besoins en logement et assurer aux organismes constructeurs le bouclage financier de certaines opérations immobilières. Pour 1997, les ressources à long terme du 1 % logement étaient estimées à 15,6 milliards de francs.
Je vous rappellerai également que, à compter du 1er janvier 1999, les pouvoirs publics seront confrontés à une situation difficile : le financement du prêt à taux zéro n'était plus assuré mais, dans le même temps, poursuivre au-delà de 1997 et de 1998 les ponctions lourdes opérées sur les ressources du 1 % logement aurait condamné à court terme ce dispositif.
Comme je l'indiquais un instant plus tôt, le Premier ministre a confirmé la mission d'origine du 1% logement, à savoir loger les salariés, et a décidé de poursuivre le financement du prêt à taux zéro, écartant le projet du ministère de l'économie et des finances qui consistait à fiscaliser les ressources du 1 % logement.
En mars 1998, l'avis du Conseil économique et social et ses propositions ont inspiré très largement le contenu de la convention signée par l'Etat et l'UESL qui fixe le cadre d'action du 1 % logement de l'an 2000.
Cette convention s'ordonne autour de quatre principes essentiels.
Le premier est la durée, qui permettra aux collecteurs du 1 % logement de travailler pour la première fois depuis longtemps avec une visibilité sur cinq ans.
Le deuxième est l'extinction progressive des prélèvements de l'Etat qui seront supprimés à la fin de 2002, soit un an avant l'expiration de la convention.
Le troisième est la diversification des emplois des fonds du 1 % logement en fonction de l'évolution de la demande et des besoins des salariés des entreprises.
Enfin, le quatrième est la poursuite de la modernisation des structures des organismes collecteurs, avec le renforcement du paritarisme et la transformation des comités interprofessionnels du logement, les CIL, en union d'économie sociale afin de leur donner une structure juridique mieux adaptée à leurs responsabilités.
Cette convention trouve sa mise en oeuvre à travers un article de la loi de finances, qui fixe à 6,4 milliards de francs le prélèvement pour 1999, et à travers deux projets de loi : celui qui vise à moderniser les structures des organismes collecteurs et qui sera vraisemblablement déposé d'ici au premier trimestre 1999 et celui que nous examinons aujourd'hui et qui prévoit une diversification des emplois du 1 % logement.
Ce texte comporte trois innovations importantes.
Il introduit la sécurisation des accédants à la propriété avec deux dispositifs pour les ménages à revenus modestes. Les titulaires d'un prêt à l'accession sociale, PAS, pourront, en cas de perte d'emploi, reporter en fin de remboursement de leur emprunt une partie des mensualités du PAS, 50 % au maximum. Par ailleurs, les emprunteurs salariés des entreprises cotisant au 1 % logement et ayant des revenus inférieurs aux plafonds du prêt à taux zéro pourront disposer, en cas de forte baisse de leurs ressources, d'une avance remboursable gratuite.
En 1997, 65 820 PAS ont été mis en place et le montant moyen d'un prêt s'élève à 313 000 francs. Plus des deux tiers des prêts financent une opération de construction. Enfin, les bénéficiaires d'un PAS sont en majorité des ménages de petite taille appartenant à des catégories socioprofessionnelles modestes.
Le projet de loi confirme également l'octroi d'aides aux travaux d'emménagement pour faciliter la mobilité professionnelle des salariés, ainsi que la mise en place, pour les locataires, d'un système de prise en charge sans frais de la caution locative et, pour le bailleur, d'une garantie en cas d'impayés de loyers et de charges.
En conséquence, l'article 1er du projet de loi élargit la définition des emplois du 1 % logement tels qu'ils sont prévus par l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation.
L'article 2 du projet de loi modifie l'article L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation qui énumère les compétences de l'Union d'économie sociale du logement, l'UESL. Il prévoit que l'UESL financera le mécanisme de soutien à l'accession sociale à la propriété à travers la constitution d'un fonds de soutien et dans des conditions fixées contractuellement par une convention signée avec l'Etat.
L'article 3 du projet de loi modifie l'article L. 313-20 du code de la construction et de l'habitation pour adapter l'organisation financière et comptable de l'UESL à ses nouvelles missions. Il crée un fonds spécifique destiné au soutien de l'accession sociale à la propriété et prévoit trois textes pour mettre en oeuvre ce dispositif.
Il s'agit d'abord de la convention signée entre l'UESL et l'Etat qui arrêtera les modalités d'alimentation et de fonctionnement de ce fonds.
Ensuite, un décret qui sera pris après consultation de l'UESL fixera les règles de fonctionnement administratif et financier du fonds, ainsi que les règles de solvabilité et les ratios de couverture des risques.
Enfin, une convention d'application sera signée entre l'UESL et la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale, le FGAS.
Pour des raisons de transparence et de sécurité, il est prévu que les opérations de fonds de soutien et d'intervention feront l'objet d'une comptabilité séparée.
Pour l'ensemble de ces raisons, et sous réserve de quelques amendements de forme qui améliorent, me semble-t-il, la lisibilité du dispositif, je vous propose, mes chers collègues, d'adopter ce projet de loi.
M. le président. Je donne la parole à M. Plancade, qui intervient pour la première fois à cette tribune. (Applaudissements.)
M. Jean-Pierre Plancade. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui concrétise les engagements pris par l'Etat le 29 juillet 1998 à l'égard de l'Union d'économie sociale du logement, l'UESL. Ce projet de loi, s'il cicatrise une plaie ouverte par le précédent gouvernement, confirme cependant une partie des engagements que ce même gouvernement avait pris à l'égard de l'UESL.
La plaie ouverte, ce sont, au terme de la convention du 16 septembre 1996, les 14 milliards de francs prélevés sur les recettes du 1 % logement, au profit du budget de l'Etat, pour financer pour deux ans seulement le nouveau dispositif d'accession sociale à la propriété, le prêt à taux zéro qui venait d'être mis en place.
Les engagements confirmés, ce sont, d'une part, la poursuite de la modernisation des structures du 1 % logement et, d'autre part, la confirmation de l'intervention du 1 % logement en faveur des plus défavorisés.
Il faut bien reconnaître que la collecte, la gestion et l'utilisation de ces fonds ont fait souvent l'objet de critiques par le passé. Mais il faut tout autant admettre le rôle important, sur les plans tant économique que social, que joue le 1 % logement. Ce rôle a bien failli être remis en cause par la convention de 1996. En effet, pour maintenir sa capacité d'investissement, l'UESL a dû non seulement mobiliser la trésorerie de ses associés collecteurs, mais aussi emprunter 1,2 milliard de francs en 1997 et 4 milliards de francs en 1998.
Voici quelques chiffres pour mieux apprécier le rôle économique du 1 % logement.
En 1996, le coût des opérations qui ont bénéficié du 1 % a été de l'ordre de 37 milliards de francs. Ce sont 13 milliards de francs qui sont investis chaque année, 8 milliards de francs de prêts aux ménages et 5 milliards de francs de prêts pour construire ou rénover des appartements sociaux. Ce sont aussi 139 700 logements locatifs financés en 1996.
Il est bon de rappeler également l'engagement du 1 % dans le logement « très social » qui, souvent, est indispensable pour « boucler » une opération.
Depuis 1997, il est prévu pour cinq ans d'engager 1,8 milliard de francs pour la rénovation des foyers des travailleurs migrants. Par ailleurs, les organismes collecteurs se sont engagés à investir 10 % des sommes collectées et des retours des prêts pour aider les populations salariées ou en recherche d'emploi ainsi que les familles en grande difficulté. Les ressources disponibles, vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur, sont estimées à un peu plus de 15 milliards de francs pour 1997 et elles devraient atteindre 18 milliards de francs à l'horizon 2002.
Devant l'importance économique et sociale du 1 %, le Gouvernement a souhaité remettre à plat ce dossier, et ce d'autant plus que la convention qui lie l'Etat et le Gouvernement vient à expiration le 31 décembre 1998.
Le Premier ministre lui-même a voulu qu'une large consultation s'engage entre les partenaires, mais il a aussi saisi le Conseil économique et social pour avis « pour mener une réflexion stratégique sur la pérennisation du dispositif d'aide à l'accession sociale à la propriété par les entreprises et sur le renforcement du 1 % logement comme outil d'accompagnement de la politique de l'Etat en matière de logement social ».
L'avis rendu par le CES a confirmé le rôle du 1 % : « 52 % des accédants bénéficiant du 1 % sont des ouvriers ou des employés, alors même qu'ils ne représentent que 37 % de l'ensemble des accédants. » Le 1 % logement s'adresse aussi à des couples qui dépassent les plafonds de ressources sans disposer pour autant de réserves suffisantes pour se loger dans le parc privé.
Dans le même temps, le Conseil économique et social fait un certain nombre de recommandations portant sur la nécessité de plus de transparence, du renforcement du rôle des partenaires sociaux, de la diversification des politiques d'emploi du 1 % pour diminuer les coûts et pour favoriser la mixité sociale en utilisant le secteur privé.
Cette très large réflexion a abouti à une convention adoptée à l'unanimité, vous l'avez souligné tout à l'heure, monsieur le secrétaire d'Etat, par les partenaires sociaux et signée par l'Etat le 29 juillet dernier.
Que prévoit cette convention établie pour cinq ans, ce qui donne un peu de visibilité aux partenaires ?
Elle prévoit de conforter l'action du 1 % logement dans le secteur locatif social.
Elle prévoit la sécurisation des accédants à la propriété, en offrant un allégement partiel de leurs mensualités en cas de difficultés, chômage ou rupture familiale. C'est là également un élément nouveau.
Elle prévoit la sécurisation des locataires et des bailleurs, par voie de conséquence, par l'avance du dépôt de garantie par un prêt sans intérêt ou encore, en cas de difficulté, la garantie du paiement du loyer et des charges pendant neuf mois sur trois ans.
Elle prévoit l'aide à l'aménagement pour les salariés en mobilité professionnelle, pour financer des travaux de remise en état d'un logement.
Elle prévoit le développement du secteur conventionné privé, par une aide octroyée pour financer des travaux, en contrepartie d'une location réservée au 1 %.
Elle prévoit la modernisation des organismes collecteurs du 1 % logement par la transformation des comités interprofessionnels du logement, les CIL, en unions d'économie sociale, à gestion paritaire, l'établissement d'un rapport public annuel, la possibilité offerte aux salariés de faire appel d'une décision négative et l'amélioration de l'efficacité et de la productivité de l'union d'économie sociale du logement.
Enfin, elle prévoit la clarification des relations entre l'Etat et l'UESL par la pérennisation du 1 % logement sur la durée de la convention et le maintien de son taux de collecte actuel ainsi que la prise en charge progressive par le budget de l'Etat, à l'horizon 2003, du financement du prêt à taux zéro, mesure très attendue par les partenaires.
Le projet de loi dont nous discutons aujourd'hui ne traite pas de l'ensemble du dispositif mis en place par la convention. Il vise simplement à prendre les mesures législatives nécessaires à la mise en oeuvre des nouvelles utilisations des fonds du 1 % logement. Il s'agit essentiellement du dispositif de sécurisation des accédants à la propriété, bénéficiaires d'un prêt à l'accession sociale, le PAS, qu'ils soient ou non salariés d'une entreprise cotisant au 1 % logement. Pour cela, le projet de loi prévoit la création d'un fonds de soutien au sein du fonds d'intervention de l'UESL, destiné à mettre à la disposition du fonds de garantie à l'accession sociale les sommes nécessaires à la mise en oeuvre du dispositif de sécurisation.
Par ailleurs, pour assurer la transparence et la sécurité des opérations réalisées au titre des différentes politiques d'emplois des fonds, le projet de loi pose le principe de comptabilité distincte de chacun des fonds.
Enfin, ce texte inscrit dans la loi les autres nouvelles missions du 1 % logement : la sécurisation des locataires, l'action en faveur des personnes défavorisées et l'aide aux organismes d'information au public sur le logement tels que l'association départementale d'information sur le logement, l'ADIL. Quand ce projet de loi sera voté, un pas de plus sera fait en faveur du logement social.
Cependant, monsieur le secrétaire d'Etat, tout n'est pas encore réglé. Ce projet de loi renvoie à de nouvelles conventions entre l'Etat et l'union d'économie sociale du logement pour déterminer des choses aussi simples mais aussi complexes que le nombre et la part de mensualités reportées, le délai de carence ou de franchise s'il en existe. Il faudra probablement veiller à ce que la prise en charge des échéances s'opère en tenant compte de la dégressivité du chômage. Il faudra réfléchir également à ce que les mesures proposées ne viennent pas alourdir de façon trop importante les mensualités de fin de prêt, parce que c'est également en fin de prêt que l'accédant rembourse les avances qu'il a obtenues au titre du prêt à taux zéro.
On peut s'interroger, et je m'interroge par ailleurs, sur la traduction juridique de la notion « d'éclatement de la cellule familiale », sur ce qu'elle recouvre et sur la façon dont elle sera déclinée, même si cette notion est tout à fait importante et innovante.
Il avait été un temps envisagé le relogement prioritaire dans le parc HLM des accédants à la propriété en difficulté, après vingt-six mois de chômage. Travaillez-vous encore sur cette piste en liaison avec l'Union des HLM ?
Peut-être faudrait-il aussi se pencher sur le système de l'assurance contre la perte d'emploi, qui n'est pas très satisfaisant ?
S'agissant des mesures de sécurisation des locataires, notamment de celles qui profitent aux jeunes de moins de trente ans, salariés ou en recherche d'un premier emploi, j'aimerais, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous nous indiquiez si, dans certains cas, ces personnes pourront aussi avoir accès au FSL, le fonds de solidarité pour le logement, ou si ces deux aides sont exclusives l'une de l'autre.
Enfin, nous serons très attentifs au projet de loi relatif à la réforme des structures des organismes collecteurs car il faut bien reconnaître que, en signant cette convention, le Gouvernement a tendu la main à ces organismes, leur a donné en quelque sorte une deuxième chance, en rétablissant et en élargissant le rôle du 1 % logement.
C'est pourquoi nous pensons que l'Etat devra manifester une exigence de qualité à l'égard de ces organismes, exigence de qualité dans la transparence, dans la gestion, dans les choix et l'utilisation des fonds, lesquels proviennent, il faut bien le dire, de l'argent du travail, de l'argent des entreprises, bref de l'argent des autres...
Peut-être, monsieur le secrétaire d'Etat, laisserez-vous à notre assemblée un délai suffisant pour examiner un projet aussi important ?
Pouvez-vous, sur les différents points que j'ai évoqués, nous apporter quelques précisions, même si nous ne sommes pas trop inquiets, car nous avons appris à connaître, monsieur le secrétaire d'Etat, votre douce obstination, votre patiente détermination en faveur du logement et en particulier en ce qui concerne les plus démunis ?
Pour conclure, je dirai que ce projet de loi est un bon projet : il constitue une avancée importante en même temps que la concrétisation législative d'une volonté commune, exprimée à l'unanimité par les partenaires sociaux et l'Etat ; il précise ainsi les conditions d'utilisation du 1 % logement, en élargissant le nombre de bénéficiaires, en apportant des garanties supplémentaires aux prêteurs, aux bailleurs et aux locataires.
Par ailleurs, il confirme le rôle du 1 % logement comme outil d'accompagnement de la politique de l'Etat en matière de logement social, en élargissant la compétence de l'UESL aux accédants à la propriété bénéficiant d'un prêt à l'accession sociale, prêt qui est garanti par l'Etat.
Enfin, ce projet de loi prend en compte l'évolution des conditions de vie des salariés, qu'elles soient liées à la mobilité professionnelle ou à la précarisation du travail ou encore à l'évolution de la cellule familiale. C'est pourquoi, monsieur le secrétaire d'Etat, le groupe socialiste le soutiendra. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à Mme Terrade.
Mme Odette Terrade. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le texte qui nous est proposé aujourd'hui a pour objectif d'inscrire dans la loi les dispositions de la convention quinquennale signée entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement et portant sur les structures et l'emploi de la participation des employeurs à l'effort de construction, plus connue sous le nom de « 1 % logement ».
Cette convention appelle en fait plusieurs mesures législatives et réglementaires pour assurer la mise en oeuvre de l'ensemble des principes qu'elle a définis.
Le premier de ces principes, M. le secrétaire d'Etat l'a rappelé, est inscrit dans le projet de loi de finances pour 1999. Il s'agit en effet, progressivement jusqu'en 2003, de mettre un terme à la ponction qu'avait décidée l'ancien gouvernement et qui consistait à prélever 7 milliards de francs sur la participation des employeurs à l'effort de construction pour financer le prêt à taux zéro, pourtant du ressort de l'Etat.
Les sénateurs de mon groupe, cela n'étonnera personne, se réjouissent de l'annonce de l'arrêt de ce détournement qui participait, avec quelques autres dispositifs, à la diminution de l'effort réel de l'Etat en matière de financement du logement.
Nous regrettons toutefois la progressivité si lente de ce retour à la situation normale, qui occasionnera encore l'année prochaine un manque à gagner de 6,4 milliards de francs pour le 1 % logement, ce qui ne manquera pas d'avoir des conséquences importantes sur le logement social, sur l'activité dans le secteur du bâtiment et plus particulièrement sur le logement des salariés.
La convention qui nous dicte ce projet de loi est, je l'ai dit, quinquennale. Avons-nous, monsieur le secrétaire d'Etat, toutes les assurances que, à son terme, aucun autre prélèvement ne sera, de nouveau, opéré abusivement ? Un tel verrou me paraît nécessaire.
Je ne reviendrai pas sur l'historique du 1 %. Permettez-moi simplement de souligner combien son objectif originel reste d'actualité.
Il s'agissait en effet très justement de faire participer les entreprises au logement de leurs salariés. C'était un élément de la politique sociale de l'entreprise pour faciliter la construction d'habitations dont l'occupation ne devait pas découler du contrat de travail. Il s'agissait alors de répondre durablement aux besoins nés du développement de la société industrielle. Certes, me direz-vous, la situation a bien changé. J'en conviens aisément. Pourtant y a-t-il moins de besoins en logement à satisfaire ? Je ne le crois pas.
Selon l'enquête sur le logement de 1996, 2,2 millions de ménages souhaitaient déménager et 1,6 million de ces demandeurs remplissaient les conditions d'accès au logement social.
Dans de trop nombreuses villes, on constate des listes d'attente de plusieurs années pour l'obtention d'un logement social, alors que, parallèlement, on assiste au développement de poches de vacances dans le parc social et à la sous-consommation des crédits d'Etat destinés au logement social.
Nous savons tous ici combien il devient périlleux, pour les bailleurs sociaux, de concilier objectif social et gestion équilibrée.
Les débats riches que nous avons eus lors de la discussion de la loi relative à la lutte contre les exclusions ont permis de mesurer le recul de la mixité sociale dans les quartiers. Je peux moi-même témoigner de l'aggravation de telles situations dans mon département et, plus précisément, dans ma ville, Orly, où des cités entières sont de fait habitées par des locataires pouvant être comptés parmi ceux qui rencontrent le plus de difficultés.
Sans vouloir noircir mon propos, je crois que c'est bien de crise que l'on peut parler pour qualifier la situation actuelle du logement dans notre pays.
Il est, à mon sens, important d'avoir à l'esprit ce contexte économique et social afin de bien appréhender, d'une part, l'utilité d'un dispositif tel que le 1 % logement et, d'autre part, son avenir.
Alors qu'est envisagée la refonte des structures du 1 % dans un prochain projet de loi, je souhaite vous redire avec insistance, monsieur le secrétaire d'Etat, combien nous demeurons opposés à ce que la participation des employeurs à l'effort de construction ou 1 % logement ne soit en fait que de 0,45 % depuis 1992, pourcentage dont il faut, de plus, déduire un neuvième, destiné aux populations en difficultés particulières.
Nous sommes favorables à une réévaluation de la « participation des employeurs à l'effort de construction » afin que les sommes ainsi collectées répondent mieux à leurs missions, notamment en ce qui concerne la construction. Il est, en effet, de plus en plus fréquent que des salariés cherchant à louer un appartement s'entendent dire par leurs employeurs qu'ils ne financent que l'accession à la propriété.
Il est important que le 1 % logement conserve son rôle prépondérant dans l'aide à la pierre.
Nous n'ignorons certes pas qu'en 2003 ce fonds sera excédentaire. Mais il s'agit pour nous de lui donner un nouvel élan répondant mieux à l'urgence de la situation du logement en France.
C'est justement du fait de ce contexte économique et social particulièrement difficile qu'il convient de mobiliser plus et mieux l'ensemble des partenaires du logement. Les entreprises ont, de ce point de vue, un rôle social à jouer et leur place à tenir.
J'aimerais, pour poursuivre ma réflexion dans cette voie, m'arrêter quelques instants sur l'utilité du 1 % dans notre économie et sur son efficacité sociale.
Selon l'UESL, le chiffre d'affaires engendré par le 1 % logement pour le secteur du bâtiment s'élève à 35 milliards de francs procurant un emploi à 85 000 personnes.
Le 1 % logement a financé de nombreuses opérations dans le secteur locatif social ou intermédiaire. Son intervention représente 15 % des prêts distribués bénéficiant d'une aide à la pierre-PLA, des prêts complémentaires aux PLA et aux PALULOS, les primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale.
En 1996, ce sont 154 300 familles qui ont eu recours à des prêts du 1 % logement pour le financement de 22 % des opérations d'accession, soit 87 300 logements et 12 % des travaux d'amélioration.
Si l'on y ajoute les prêts aux personnes morales pour le locatif et l'ensemble des contributions prioritaires pour le logement de certaines populations en difficulté, on peut dire que 300 000 familles ont pu être logées grâce à l'apport du 1 % logement. C'est dire l'importance de ce qui peut déjà se réaliser et l'urgence qu'il y a à développer ce dispositif.
S'agissant plus précisément des articles du présent projet de loi, nous sommes favorables aux mécanismes proposés en cas d'accession, tant pour les titulaires d'un prêt à l'accession sociale, PAS, que pour les salariés d'une entreprise assujettie au 1 %.
En effet, de nombreuses études montrent combien les dramatiques situations de surendettement sont principalement dues au chômage, à la longue maladie, aux changements de la composition familiale.
Dans le même esprit, nous soutenons, bien entendu, la création, dans le secteur du locatif, d'un système de garantie d'impayés de loyers et de charges au bénéfice des bailleurs ainsi que celle d'un système d'aides pour le logement de certaines catégories de personnes, notamment les jeunes, confrontés à des difficultés particulières de logement.
En conclusion, souscrivant à la philosophie générale de ce texte de sécurisation des salariés, locataires ou accédants à la propriété, le groupe communiste républicain et citoyen, dans le prolongement des amendements qu'il avait déposés au moment de l'examen de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, se prononcera favorablement. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur celles du groupe socialiste.)
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je tiens tout d'abord à remercier M. le rapporteur de la qualité de son rapport et de la clarté de son exposé sur un sujet qui peut paraître technique mais dont il a su très bien mettre en valeur le contenu et les perspectives. Il a rappelé le contexte difficile dans lequel nous nous trouvions pour négocier cette convention et il s'est félicité de son résultat, ce dont, bien évidemment, je le remercie aussi.
Ainsi qu'il l'a souligné, la démarche entreprise par le Gouvernement diffère de celle qui a été adoptée pour la convention précédente sur deux points : d'une part, l'Etat va renoncer progressivement aux prélèvements opérés sur le 1 % ; d'autre part, il va assurer la pérennité du prêt à taux zéro en le rebudgétisant.
En contrepartie, le 1 % va poursuivre sa modernisation et assumer de nouvelles missions qui correspondront mieux aux attentes des salariés.
Cela aussi, monsieur le rapporteur, nous le souhaitions.
Cet élargissement des emplois du 1 % logement est, comme vous l'avez rappelé, l'objet du présent projet de loi. La présentation positive que vous venez d'en faire n'exclut pas que le texte puisse être amélioré ; nous le verrons tout à l'heure. Néanmoins, j'ai le sentiment que nous avons tous l'impression de nous engager dans la bonne direction.
M. Plancade a posé plusieurs questions importantes auxquelles je souhaite apporter quelques éléments de réponse.
Tout d'abord, il est vrai que le projet de loi et la convention signée entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement prévoient d'autres conventions d'application.
Ainsi, l'article 3 prévoit une convention entre l'Etat et l'UESL définissant précisément les modalités de report gratuit de la moitié des mensualités en fin de prêt, ainsi que le délai de carence, c'est-à-dire celui qui s'écoule entre la signature du contrat de prêt et le premier report de mensualités. Un tel délai a semblé nécessaire pour éviter que des emprunts ne soient contractés alors même que le risque élevé de chômage est déjà connu. Les discussions actuelles avec l'Union d'économie sociale du logement laissent à penser qu'un délai de l'ordre d'un an serait raisonnable. En revanche, en ce qui concerne la franchise, la durée pourrait être très brève, voire nulle.
Quant à l'aide pour les salariés confrontés au chômage, je suis en mesure de vous préciser qu'elle ne tiendra pas compte de la dégressivité des allocations de chômage.
Nous étudions un dispositif simple qui laisse l'emprunteur libre de choisir à quel moment le droit au report lui est ouvert, dès lors qu'il est inscrit à l'ASSEDIC. Ainsi, les emprunteurs qui estiment être bien indemnisés pendant les premiers mois du chômage pourraient conserver le droit de reporter la moitié de leurs mensualités ultérieurement.
S'agissant du risque de cumul en fin de prêt avec le prêt à taux zéro, je vous confirme que le remboursement des reports de mensualités s'ajoutera effectivement au différé du prêt à taux zéro. Mais ce report portera sur seulement la moitié au plus des mensualités. Dans la plupart des cas, le total de la dernière mensualité ne devrait pas dépasser le montant d'une mensualité PAS.
Monsieur Plancade, vous avez également appelé de vos voeux une réflexion plus globale sur le système de l'assurance chômage dans le cadre du remboursement des prêts immobiliers. Sur ce point, le Gouvernement souhaite permettre aux accédants à la propriété victimes du chômage de faire face à leurs mensualités pour leur éviter d'avoir à vendre leur logement.
Le dispositif proposé aujourd'hui constitue une première réponse au bénéfice des accédants les plus modestes, donc les plus fragiles.
Il s'agit, j'y insiste, de tout faire pour éviter la vente du logement en accession car, pour l'accédant, cette vente est bien souvent vécue comme l'échec du projet le plus important de sa vie. Tout ce que nous pourrons faire pour empêcher les reventes sera autant de gagné pour permettre aux projets des accédants d'aboutir.
Je vous rappelle également que les aides personnelles au logement bénéficient d'une augmentation en cas de situation de chômage. Il y a donc, là aussi, un correctif qui est à l'oeuvre.
Par ailleurs, les systèmes d'assurance « perte d'emploi », qui concernent déjà 15 % des contrats, pourront se développer peu à peu à partir de cette première étape de la sécurisation, dont la vocation est, comme je l'indiquais dans mon propos liminaire, de portée universelle.
Cette sécurisation devrait permettre d'abaisser le coût de l'assurance et contribuer, par là même, à son développement. On peut escompter un effet cumulatif.
Monsieur le sénateur, vous avez abordé le problème de l'éclatement de la cellule familiale. Le projet de loi vise principalement les couples qui divorcent, mais aussi ceux qui, ayant accédé à la propriété, se séparent sans que cette séparation soit nécessairement sanctionnée par un divorce.
Dans ces cas, c'est en général l'un des membres du ménage qui supporte seul la charge des remboursements et, bien souvent, il mérite alors de recevoir une aide pour faire face aux premières mensualités. Cela lui permet, en tout cas, de disposer d'un délai avant d'effectuer le choix de conserver le logement ou de s'en séparer.
Vous avez aussi évoqué le problème de l'articulation de ces dispositifs de sécurisation avec les FSL.
Certes, la sécurisation des locataires prévue par la convention passée entre l'Etat et l'UESL du 3 août dernier prend la forme de cautions et de dépôts de garantie qui sont parfois apportés par les FSL. Cependant, la logique d'intervention des FSL privilégie les populations déjà en difficulté, alors que la convention assure des droits à des publics plus larges, tels que les jeunes de moins de trente ans ou ceux que l'on appelle les « mobiles professionnels ».
La sécurisation, dans le dispositif dont il est ici question, s'inscrit donc davantage dans une logique de prévention, alors que les FSL interviennent souvent après l'apparition des difficultés.
Par ailleurs, le dispositif de garantie d'impayés de loyers, également ouvert aux locataires du nouveau secteur conventionné, ne pouvait, par définition, incomber aux FSL puisque, jusqu'à ce jour, le secteur conventionné n'existait pas.
Vous avez également réaffirmé votre attachement au relogement par des organismes HLM.
Il arrive que des sociétés coopératives d'HLM le pratiquent en raison de leur double compétence : le locatif et l'accession ; elles orientent effectivement l'accédant en difficulté vers le locatif. Il arrive aussi qu'une entente soit conclue en ce sens entre des sociétés de crédit immobilier et des organismes d'HLM.
Bien entendu, le Gouvernement ne peut qu'encourager le développement de ces formules ; il a d'ailleurs eu l'occasion de le dire devant toutes les instances du mouvement HLM. Il est évident que la solidarité entre organismes relevant des diverses fédérations peut être porteuse de solutions à cet égard.
Je voudrais maintenant aborder une question qui n'a pas été soulevée mais qui, j'en suis convaincu, préoccupe nombre d'entre vous.
La loi relative à la lutte contre les exclusions contient une disposition, résultant d'une négociation entre le ministère de la justice et mes services, qui permet l'exercice du droit de préemption urbain sur les ventes aux enchères survenant en cas d'échec de formule d'accession. Les collectivités territoriales, en usant, dans une telle situation, du droit de préemption urbain au bénéfice d'un organisme d'HLM locatif sont susceptibles de préserver le maintien dans les lieux de l'accédant en difficulté, celui-ci changeant alors simplement de statut.
Jusqu'à maintenant, ces enchères se concluaient trop souvent par une vente à vil prix, la mise à prix étant fixée en fonction de tel ou tel impayé, sans qu'il soit tenu compte d'éventuelles autres charges. L'acquéreur, même s'il est scrupuleux, est gêné par l'idée que le logement est occupé. Et, s'il n'est pas scrupuleux, il se dit qu'il trouvera bien le moyen de faire libérer les lieux, après avoir acheté au prix le plus bas possible.
Désormais, la collectivité territoriale pourra préempter, à ce prix, bien sûr, mais pour transformer le logement en logement locatif. Ainsi, la famille - souvent une femme avec des enfants, d'ailleurs - pourra y être stabilisée.
Je tenais à rappeler cet élément important de la loi que vous avez votée au printemps.
Mme Terrade souhaiterait que la participation des employeurs à l'effort de construction retrouve son niveau initial, c'est-à-dire 1 %.
Voilà un certain nombre d'années, en mesurant l'importance du remboursement des prêts consentis au titre du 1 %, on a constaté que les moyens globaux des gestionnaires dudit 1 % augmentaient très rapidement. L'existence de ces retours de prêts a amené les pouvoirs publics à proposer au Parlement, qui l'a alors accepté, de réduire le taux de la participation des employeurs à l'effort de construction, mais le montant de la réduction ainsi consentie devait être reportée sur le financement du Fonds national d'aide au logement, le FNAL.
Aujourd'hui, les entreprises paient encore 0,95 % du 1 % initial. La diminution n'a donc été, en réalité, que de 0,05 point. Sur ces 0,95 %, une part de 0,50 % est destinée à alimenter le FNAL, le reste, soit 0,45 %, faisant seul l'objet de notre débat.
M. le rapporteur ainsi que M. Plancade ont souligné que l'importance de ces retours, compte tenu de la croissance que l'on enregistrera dans les prochaines années, allait donner au 1 % des disponibilités appréciables.
Une projection sur la durée de la convention montre que, si la collecte progresse régulièrement au rythme de la masse salariale, les retours de prêts augmentent plus rapidement. D'ici à 2002, ils devraient ainsi croître de plus de 27 %. On peut, hélas ! prédire que ce sera pas le rythme d'augmentation de la masse salariale servant d'assiette à la cotisation de 0,45 %.
Ainsi, mesdames, messieurs les sénateurs, malgré la réduction progressive de la contribution des employeurs, en masse, le 1 % a pu maintenir ses capacités d'investissement.
Par ailleurs, l'engagement pris par l'Etat, dans le cadre de la convention en question, de réduire progressivement ses prélèvements jusqu'à leur extinction en 2003 rétablira totalement les possibilités d'action du 1 %. D'ici au terme de la convention, les capacités réellement disponibles du 1 % seront doublées.
S'agissant de l'action du 1 % en faveur du secteur locatif, madame Terrade, la convention du 3 août dernier fixe un objectif annuel de 4,5 milliards de francs d'investissements au profit des HLM. Une concertation tripartite, liant l'Etat, l'Union d'économie sociale du logement et les organismes d'HLM, est en cours, afin d'assurer la meilleure affectation possible de cette somme.
En outre, l'accès au parc locatif social public et au secteur locatif conventionné sera facilité du fait de la prise en charge par le 1 % du dépôt de garantie, sous forme d'une avance non rémunérée, consentie pour une durée maximale de trois ans.
Mesdames, messieurs les sénateurs, ce texte ne couvre pas toute la réforme du 1 %. Ainsi que M. le rapporteur l'a lui-même indiqué, vous aurez à connaître d'un autre texte tendant à favoriser le développement du paritarisme dans la gestion du 1 %. Les unions d'économie sociale qui vont voir le jour sont appelées à se substituer aux comités interprofessionnels du logement. Ce sera l'occasion de généraliser la participation des syndicats de salariés à cette gestion : dans tous les départements, leurs représentants siégeront aux côtés de ceux des organisations professionnelles d'employeurs. C'est un progrès qui a été voulu par la convention signée nationalement. Nous ne pourrons que nous en féliciter.
Si le texte en discussion ne couvre pas toute la réforme du 1 %, celle-ci ne couvre pas toute la volonté de réforme dans le secteur du logement qui est celle du Gouvernement. Vous le savez, avant la fin de la présente session, nous espérons pouvoir saisir le Parlement d'un texte concernant globalement l'habitat et l'urbanisme, par lequel nous nous efforcerons de consolider les réformes engagées et, en même temps, de mieux les articuler avec la politique de la ville, ne serait-ce que pour prendre plus nettement en compte cette nécessité impérieuse de préservation de la mixité dans tous nos quartiers. D'ailleurs, madame Terrade, vous avez justement insisté, en vous appuyant sur des exemples, sur la nécessité d'apporter des réponses ambitieuses à cet égard. Nous nous efforcerons de les élaborer ensemble.
Je tiens, au terme de ce propos, à remercier la Haute Assemblée, sa commission des affaires économiques et tout spécialement son rapporteur du soin apporté à l'examen de ce texte et à son amélioration par les amendements dont nous allons maintenant débattre.
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

Article 1er




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