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Séance du 12 novembre 1998





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CONVENTION INTERNATIONALE
POUR LA RÉPRESSION
DES ATTENTATS TERRORISTES À L'EXPLOSIF

Adoption d'un projet de loi

M. le président L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi n° 4 (1998-1999) autorisant la ratification d'une convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif. [Rapport n° 54, (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les Nations unies ont achevé, en décembre dernier, la négociation d'une nouvelle convention contre le terrorisme. Il s'agit de la convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif.
L'origine de ce nouvel instrument international est liée, vous le savez, à une série d'attentats ayant profondément marqué l'opinion publique, en particulier l'attentat anti-américain d'al-Khobar en Arabie saoudite, et les attentats suicides en Israël à la même époque.
C'est en mars 1996, au sommet des « bâtisseurs de la paix » de Charm El Cheik, qui a suivi de près ces attentats, que l'idée d'une telle convention a été lancée.
C'est ensuite la présidence française du G8 qui, en juillet 1996, a inscrit un tel projet au sein des « 25 recommandations de Paris » pour lutter contre le terrorisme.
C'est encore la France qui en a élaboré le texte avec ses partenaires du G8 et l'a présenté aux Nations unies en décembre 1996. Nous avons ensuite joué un rôle très actif pendant la négociation qui s'est déroulée toute l'année dernière.
Adoptée par les Nations unies en décembre 1997, la convention a été ouverte à la signature à New York le 12 janvier dernier. La France l'a signée le jour même.
Quelles en sont les caractéristiques ?
Il s'agit d'une convention d'incrimination, qui a pour but de réprimer les attentats terroristes à l'explosif commis dans des lieux publics. Elle vise toute personne qui, intentionnellement, livre, pose, ou fait exploser ou détonner - ou tente de le faire - un engin explosif dans un lieu public, un système de transport public ou une infrastructure - c'est-à-dire tout équipement public ou privé fournissant des services d'utilité publique - pour peu que cet attentat vise à provoquer la mort ou des dommages corporels graves, ou à causer des destructions massives entraînant ou risquant d'entraîner des pertes économiques considérables.
Elle demande également aux Etats d'ériger en infraction pénale les faits précités et comporte un dispositif juridique de coopération internationale fondé sur le principe « juger ou extrader », ainsi que des modalités classiques d'entraide et d'extradition.
Parallèlement, elle contient des garanties relatives à la protection des droits de la personne soupçonnée, en particulier quant à sa détention et à son extradition.
Plusieurs dispositions concernent l'exclusion des forces armées de son champ d'application.
L'objectif de cette convention est clair : améliorer la lutte internationale contre le terrorisme. En effet, elle cible la menace terroriste principale actuelle en traitant d'un mode opératoire terroriste, les attentats à l'explosif qui représentent environ 60 % des actes du terrorisme international.
Cette convention présente des avantages sur le plan opérationnel pour la France, qui, Etat victime de ce type de terrorisme, pourra utilement bénéficier des mesures prévues, à savoir les procédures d'entraide judiciaire et d'extradition des auteurs ou des complices de tels actes dans les pays ayant ratifié la convention avec lesquels la France n'a pas signé d'accords bilatéraux en ce sens.
Destinée à favoriser la coopération internationale contre le terrorisme, cette convention met en place un dispositif juridique de coopération internationale fondé sur le principe « juger ou extrader ».
Comme dans les autres conventions antiterroristes, le « mobile politique » ne peut plus être invoqué - seul - pour refuser les demandes d'entraide judiciaire et d'extradition. Mais la possibilité de refuser l'extradition est réaffirmée pour un certain nombre de cas, afin de garantir les droits de la personne mise en cause.
Enfin, la convention engage les Etats parties à prendre des mesures sur le plan interne, destinées à qualifier d'infraction pénale les infractions à la convention et à les réprimer ainsi qu'à assurer que les faits incriminés ne puissent en aucune circonstance être justifiés par des considérations de nature politique, philosophique, idéologique, raciale, ethnique ou religieuse, ou par d'autres motifs analogues.
Cette convention complète le dispositif normatif existant en matière de lutte contre le terrorisme, constitué de dix conventions internationales, toutes « spécialisées » :
Quatre sont destinées à lutter contre le terrorisme aérien.
Deux tendent à lutter contre le terrorisme maritime.
Deux visent des actes de terrorisme particuliers - les infractions contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, et la prise d'otages.
Deux tendent à protéger certains produits ou dispositifs utilisables à des fins terroristes - les matières nucléaires et les explosifs plastiques et en feuilles.
La France les a toutes ratifiées à l'exception de la convention de 1979 contre la prise d'otages, pour laquelle la procédure de ratification est en cours, et de la convention de 1973 sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, pour laquelle une réflexion est engagée.
Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je désire attirer votre attention sur les particularités de cette convention.
Tout d'abord, on peut affirmer qu'elle a été « portée », depuis l'origine, par la France. Je ne reviens pas sur ce point que j'ai déjà évoqué au début de mon exposé.
Autre particularité, cette convention amènera la France à préciser le champ qu'elle entend donner à sa compétence : Etat victime du terrorisme, la France a intérêt à ce que celle-ci soit la plus large possible. Notre représentation permanente devra donc informer le Secrétaire général de l'Organisation des Nations unies que la France établit sa compétence dans tous les cas prévus par la convention.
Enfin, la ratification de cette convention entraînera deux modifications législatives.
L'artice 421-1 du code pénal n'incrimine, au titre des infractions terroristes, la détention, l'acquisition, le transport ou l'emploi de substances explosives ou d'engins, que dans le cas où ces substances ou engins sont de nature classique, biologique, ou chimique. Il n'y a donc pas d'incrimination prévue pour les matières radioactives. En conséquence, il conviendra de modifier l'article du code pénal sur ce point.
En outre, chaque Etat partie « adopte les mesures qui peuvent être nécessaires pour établir sa compétence en ce qui concerne les infractions visées dans les cas où l'auteur présumé de l'infraction se trouve sur son territoire et où il ne l'extrade pas vers l'un quelconque des Etats parties qui ont établi leur compétence ». Cette disposition concerne directement la procédure pénale puisqu'elle permet aux juridictions pénales françaises de bénéficier d'une « compétence universelle ». Elle entraînera une modification de l'article 689 du code de procédure pénale.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appelle la « convention pour la répression des attentats terroristes à l'explosif » qui fait l'objet du projet de loi aujourd'hui soumis à votre approbation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur. M. Claude Estier, en remplacement de M. André Rouvière, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mer chers collègues, il me revient de présenter devant vous cette convention du 12 janvier 1998, là encore en remplacement de notre collègue André Rouvière.
Je ne reviendrai pas sur l'origine de cette convention, qui illustre l'engagement de notre pays dans la lutte contre la menace terroriste.
Je vous épargnerai aussi les tristes statistiques du terrorisme international et de ses trop nombreuses victimes, renvoyant sur ce point au rapport écrit de notre collègue André Rouvière. Notre pays fait, hélas ! partie de cibles traditionnelles du terrorisme international, ce qu'ont illustré les vagues d'attentats de 1986 et 1995. En 1995, 62 % des actes de terrorisme commis dans le monde ont été perpétrés en Europe. Vous avez cependant rappelé à juste titre, monsieur le ministre, que d'autres parties du monde n'étaient pas épargnées.
En outre, depuis quelques années, le terrorisme international a connu des évolutions très inquiétantes, qui tiennent pour l'essentiel à l'apparition de groupuscules plus dispersés et à une menace désormais plus internationalisée, du fait de la circulation plus rapide des hommes, des capitaux et des armes.
Quant à la nature de la menace, elle paraît s'être aggravée depuis que l'attentat au sarin dans le métro de Tokyo, en mars 1995, a montré que les mouvements terroristes peuvent aujourd'hui disposer d'un pouvoir de destruction sans précédent dû à la possession d'armes de destruction massive.
Dans ce contexte particulièrement inquiétant, il faut se féliciter de ce que la convention du 12 janvier 1998, pour la répression des actes terroristes à l'explosif, s'appuie sur une condamnation sans concession du terrorisme international, en excluant toute justification politique des actes terroristes.
La convention de janvier 1998 - autre aspect positif - est un accord à vocation générale, supposé s'appliquer à une très forte proportion des actes de terrorisme international enregistrés dans le monde, et à la totalité des actes de terrorisme international dont notre pays est victime.
Cette convention ne traite pas, en effet, comme les accords de la précédente génération, tel ou tel aspect sectoriel de la menace terroriste : détournements d'avion, attentats dans les aéroports, attentats sur des navires... Son champ d'application est défini pour s'appliquer à un très large spectre d'attentats terroristes, puisque la définition retenue des engins explosifs s'appliquerait même dans l'hypothèse d'attentats nucléaires, chimiques ou bactériologiques.
La convention ne comprend néanmoins pas les actes de terrorisme n'impliquant que les ressortissants et les possessions d'un seul Etat.
La signature de cette convention par la France n'impliquera que des adaptations ponctuelles, que vous avez rappelées, monsieur le ministre, de notre code pénal et de notre code de procédure pénale, mais n'affectera pas notre législation antiterroriste, qui respecte d'ores et déjà les prescriptions de cette convention.
Pour l'essentiel, celle-ci vise, en effet, à obtenir des Etats membres une législation pénale réprimant les auteurs d'attentats terroristes par des peines correspondant à la gravité de ces actes et à renforcer la coopération judiciaire entre Etats en facilitant l'extradition des auteurs présumés d'attentats.
Cette convention encourage en outre des actions de coopération technique entre Etats parties, afin de renforcer la prévention des attentats. Ainsi la France fournit-elle régulièrement des équipements de sécurité aéroportuaire à divers partenaires.
En conclusion, je crois cependant prudent de dire que l'on ne saurait attendre de la présente convention plus que ce que peut apporter un traité international.
Tout d'abord, l'objet de la convention du 12 janvier 1998 n'est pas de prévenir les attentats terroristes à l'explosif, mais avant tout de les réprimer. Cette convention fixe donc essentiellement des règles relatives à l'entraide judiciaire entre Etats, afin de faire en sorte que les auteurs de ces actes terroristes soient punis.
Par ailleurs, l'efficacité de la présente convention reste subordonnée à son universalité. Or, sur les trente et un signataires à ce jour recensés, on ne relève - faut-il le préciser ? - aucun des Etats généralement mis en cause dans le terrorisme international.
Il importe donc que la France, en procédant au plus vite au dépôt de ses instruments de ratification, encourage par son exemple l'adhésion de nombreux Etats et qu'une entrée en vigueur rapide de la convention du 12 janvier 1998 montre la détermination de la communauté internationale à punir comme ils le méritent les auteurs d'attentats terroristes.
C'est pourquoi la commission vous invite, mes chers collègues, à adopter le présent projet de loi.
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - Est autorisée la ratification de la convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, faite à New York le 12 janvier 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

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