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Séance du 16 décembre 1998





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MODIFICATION DES ARTICLES 88-2 et 88-4
DE LA CONSTITUTION

Discussion d'un projet de loi constitutionnelle

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi constitutionnelle (n° 92, 1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution. [Rapport n° 102 (1998-1999)].
Dans le discussion générale, la parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, comme je l'ai dit devant l'Assemblée nationale le 24 novembre dernier, le Gouvernement souhaite que le Parlement ratifie le traité d'Amsterdam signé le 2 octobre 1997. Neuf de nos partenaires l'ont déjà ratifié. La France ne doit pas être la dernière à le faire.
Ce traité, même s'il n'apporte pas toutes les réponses, notamment sur la réforme des institutions, constitue une nouvelle avancée significative de l'Union et va dans le sens de notre conception de l'Europe. Ce sont ces nouveaux progrès qu'il faut approuver, sachant que d'autres devront être réalisés.
Votre rapporteur, M. Fauchon, énumère avec beaucoup de justesse les principaux points importants du traité : l'extension des prérogatives du Parlement européen et du vote à la majorité qualifiée, les stipulations relatives au nouveau titre sur l'emploi et le protocole social désormais intégré au traité instituant la Communauté européenne, l'approfondissement de la politique étrangère et de sécurité, qui aura plus de visibilité à travers son haut représentant, et enfin la coopération policière et judiciaire en matière pénale, qui sera renforcée.
C'est la raison pour laquelle je pense que, même si le traité d'Amsterdam a ses lacunes, il comporte aussi des points positifs qui justifient amplement son approbation.
Je saisis d'ailleurs l'occasion qui m'est donnée aujourd'hui de saluer l'important travail de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, délégation que je connais bien, qui a consacré au moins trois réflexions détaillées au traité d'Amsterdam, celle de M. de La Malène, en octobre 1997, celle de M. Lanier, plus ciblée, sur l'opportunité de modifier l'article 88-4 de la Constitution, et, bien entendu, le rapport de M. Fauchon intitulé Le Sénat face au Traité d'Amsterdam, qui a très bien identifié les questions que pose la révision constitutionnelle à laquelle nous devons procéder.
En effet, pour que le Parlement puisse ratifier le traité d'Amsterdam, il faut au préalable réviser la Constitution, et c'est pourquoi nous sommes réunis, ici, ce soir.
Examinons d'abord la décision du Conseil constitutionnel.
Le Conseil constitutionnel qui, je le rappelle, avait été saisi conjointement par M. le Président de la République et par M. le Premier ministre, a jugé, dans sa décision du 31 décembre 1997, que l'application éventuelle, dans cinq ans, des procédures de codécision avec le Parlement européen et de majorité qualifiée au sein du Conseil de l'Union européenne aux règles de franchissement des frontières intérieures de la Communauté, aux modalités de contrôle des personnes aux frontières extérieures de l'Union ainsi qu'aux politiques d'asile et d'immigration constituait un transfert de compétences.
Il faut donc, si l'on veut ratifier le traité d'Amsterdam, modifier la Constitution pour la rendre compatible avec le traité.
Le projet de loi constitutionnelle que le Gouvernement a soumis à l'Assemblée nationale les 24 et 25 novembre derniers tirait les conséquences de cette décision. Se référant aux seules dispositions déclarées contraires à la Constitution, sans introduire une clause générale autorisant par avance des transferts de compétences ultérieures, le projet de loi se « calait » très précisément sur la décision du Conseil constitutionnel.
Par conséquent, le texte soumis à l'Assemblée nationale modifiait et complétait le seul article 88-2 de la Constitution de façon que puissent « être consentis les transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés ». Cette expression renvoie très directement aux modalités du traité et à l'intitulé du titre III A : « Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ».
Sur le fond des dispositions que l'on trouve au titre III, je crois que nous sommes tous d'accord avec M. le rapporteur, M. Fauchon, qui écrit que « l'ouverture des frontières intérieures, corollaire naturel de l'Union économique, rend en pratique inopérants les contrôles dans le cadre national et entraîne une homogénéité du territoire européen, dont la seule frontière opérationnelle ne peut être que le réseau des frontières extérieures ». D'ailleurs, un certain nombre d'événements récents - je pense surtout ici à l'Italie - montrent que le contrôle des frontières doit en effet se gérer en commun. Non pas que les frontières nationales soient désormais totalement obsolètes, ce n'est pas le cas, mais parce que, sur un certain nombre de points, notamment la circulation des personnes, nous devons faire prévaloir nos contrôles aux frontières extérieures.
Dans ces conditions, je crois que nous n'avons rien à craindre d'un éventuel passage à la majorité qualifiée, dans cinq ans, dans le domaine des politiques d'immigration, d'asile ou, plus généralement, de libre circulation des personnes dans la mesure où, nous le savons, nos intérêts ne sont pas différents de ceux de l'Allemagne ou de l'Italie, par exemple, et dans la mesure aussi où la procédure de l'unanimité est facteur d'inertie.
Il est clair que les pays européens étant confrontés à d'importantes poussées d'immigration, ils ressentent tous la nécessité de définir des règles en commun pour y faire face. Or ils doivent parvenir à surmonter l'unanimité pour pouvoir, à la majorité, définir ces règles en commun.
De même que nous n'avons pas eu à souffrir depuis près de cinquante ans maintenant de la règle de la majorité pour ce qui est de la politique agricole, je ne vois pas pourquoi nous aurions à souffrir en ces matières de la règle de la majorité qualifiée à partir du moment où nous avons les mêmes intérêts que nos partenaires.
Je tiens à souligner - et c'est très important - que le traité d'Amsterdam maintient les clauses de sauvegarde qui permettent aux Etats membres de prendre les mesures qu'ils peuvent juger nécessaires pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure. En clair, s'il est nécessaire de fermer nos frontières intérieures, nous pouvons, le cas échéant, le faire.
L'Assemblée nationale a approuvé le texte de la révision constitutionnelle qui modifie l'article 88-2 de la Constitution, et je me félicite que votre commission ait fait de même.
Voilà quelle était la signification du projet de loi soumis par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, qui se limitait à un article unique, l'article 88-2 de la Constitution, et qui, lui-même, avait fait l'objet des remarques du Conseil constitutionnel. Toutefois, à l'Assemblée nationale est venue se greffer une nouvelle discussion sur la modification de l'article 88-4 de la Constitution.
En effet, l'Assemblée nationale a estimé que la révision devait s'accompagner d'un perfectionnement du dispositif qui permet au Parlement d'être associé à l'ensemble des aspects de la construction européenne. Nous avions déjà considéré ce problème au moment de la révision constitutionnelle précédant la ratification du traité de Maastricht. Les questions européennes prenant naturellement une importance plus grande, il est normal, me semble-t-il, que le Parlement français souhaite augmenter son contrôle sur la construction européenne.
L'Assemblée nationale a donc ajouté un second article au texte présenté par le Gouvernement, qui modifie la rédaction de l'actuel article 88-4 de la Constitution. Ainsi, en substituant à l'expression « propositions d'actes communautaires » l'expression « projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne », l'Assemblée nationale a bien marqué sa volonté de pouvoir voter des résolutions tant sur les matières du premier pilier que sur celles qui font l'objet d'une coopération intergouvernementale, telles la politique étrangère et de sécurité ou celles qui mettent en oeuvre, dans le cadre du troisième pilier, la coopération policière et judiciaire.
En effet, il a paru indispensable à l'Assemblée nationale que le Parlement soit associé plus étroitement à la construction européenne, comme le prévoit d'ailleurs le traité lui-même, qui inclut un protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne. J'ai exprimé, au nom du Gouvernement, mon accord sur ce point, et l'Assemblée nationale a adopté l'amendement déposé par M. Nallet.
Grâce à la nouvelle rédaction de l'article 88-4, le Parlement pourra donner, en amont, son sentiment sur un acte à l'état de projet comportant des dispositions qui, en droit interne, relèveraient de sa compétence parce qu'elles touchent au domaine de la loi et dont il aura, le cas échéant, à assurer la transposition en droit interne. Les résolutions s'inscriront donc dans le processus conduisant à l'adoption de l'acte.
L'Assemblée nationale a également estimé que le Gouvernement devait pouvoir soumettre au Parlement un certain nombre de projets ou de documents de consultation de la Commission européenne.
Ces documents - et M. le rapporteur insiste sur ce point dans son rapport écrit ainsi que dans ses interventions devant la commission des lois, dont j'ai bien entendu pris bonne note - tels que les livres blancs, les livres verts et les communications de la Commission traitent de questions importantes pour l'évolution future de l'Union. La communication intitulée « Agenda 2000 », par exemple, traite de problèmes intéressant l'élargissement de l'Union, l'avenir des politiques communes ou de la révision des perspectives financières.
Il va de soi - et je souhaite rassurer le Sénat sur cette question - que les documents de consultation de la Commission font partie des documents que le Gouvernement peut soumettre aux assemblées pour qu'elles votent des résolutions si elles le souhaitent. Il va de soi aussi que, en vertu du protocole annexé au traité, ces documents sont transmis rapidement aux Parlements nationaux pour leur information.
Mais recevoir tous les documents à titre d'information, comme l'exige le protocole du traité, est une chose, en être saisi sur le fondement de l'article 88-4 pour voter des résolutions en est une autre.
Je pense que, le plus souvent, le Gouvernement ne verra pas d'obstacle à soumettre, au titre de l'article 88-4, ces textes qui engagent l'avenir de la construction européenne pour permettre au Parlement de voter des résolutions.
Est-ce à dire qu'il faut graver une obligation faite au Gouvernement dans le bronze de la Constitution ? A la réflexion, la commission des lois du Sénat n'a pas estimé que c'était indispensable.
Je crois, comme l'a indiqué M. Fauchon dans son rapport écrit, que la « rédaction retenue par l'Assemblée nationale a toutefois le mérite d'éviter que les assemblées se voient soumettre l'ensemble des documents émanant des institutions européennes. Une telle soumission risquerait d'avoir plus d'inconvénients que d'avantages, compte tenu de la difficulté de gérer un tel dispositif ».
Je partage cette opinion et je me réjouis que la commission des lois du Sénat ait adopté le projet de loi constitutionnelle dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale qui, elle-même, l'avait adopté à une très large majorité.
Quelles sont les questions qui restent en débat ?
L'amendement qui tend à rédiger l'article 88-4 de la Constitution est le seul qui a été adopté par l'Assemblée nationale et le Gouvernement estime que nous sommes parvenus à un bon équilibre. Je me réjouis bien entendu que la commission des lois du Sénat ait adopté le même point de vue.
Je veux, malgré tout, revenir sur deux questions importantes qui demeurent en débat puisqu'elles ont été posées devant l'Assemblée nationale et que certains sénateurs les soulèvent à nouveau devant la Haute Assemblée.
La première question porte sur le fait de savoir si le Parlement doit pouvoir se prononcer à nouveau dans cinq ans sur le passage à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision. C'est ce qu'il est convenu d'appeler « l'habilitation législative ».
Comme je l'ai fait devant la commission des lois, j'attire votre attention sur le fait que si nous révisons la Constitution aujourd'hui, c'est bien parce que le Conseil constitutionnel a souligné que le passage de la règle de l'unanimité à celle de la majorité qualifiée et à la procédure de codécision ne nécessitera, le moment venu, aucun acte de ratification ou d'approbation nationale et ne pourra ainsi pas faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité sur le fondement de l'article 54 ou de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution. C'est donc bien parce qu'il ne doit pas y avoir une nouvelle habilitation législative que nous devons réviser la Constitution aujourd'hui.
Si nous subordonnions aujourd'hui l'action du Gouvernement au vote d'une loi dans cinq ans, nous rendrions totalement inutile et inopérante la révision constitutionnelle que nous engageons.
M. Paul Masson. Cela n'a rien à voir !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. J'ajoute qu'une habilitation législative est sans aucun doute - en tout cas pour moi, mais je soumets cette question à votre réflexion - contraire au traité d'Amsterdam lui-même, qui, je le rappelle, a été approuvé et signé par le précédent gouvernement, par celui-ci et par le Président de la République. M. Fauchon, dans son rapport écrit, fait une analyse d'une grande clarté et j'avais tenu moi-même des propos identiques devant votre commission le 8 décembre dernier.
En effet, le Conseil constitutionnel n'a pas déclaré inconstitutionnel l'article K 14 du traité sur l'Union issu du traité d'Amsterdam qui prévoit que le Conseil peut décider à l'unanimité que les actions concernant la coopération policière et judiciaire en matière pénale relèveront du traité communautaire. S'il ne l'a pas fait, c'est parce que le Conseil de l'Union recommande l'adoption de cette décision par les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles internes. Voilà qui fait toute la différence.
Ainsi, dans un cas, l'article K 14 prévoit explicitement la nécessité de consulter les organes constitutionnels avant de passer à ces nouvelles procédures. Dans l'autre cas, celui qui nous intéresse, cette obligation n'est pas prévue dans le traité. C'est la raison pour laquelle le Conseil constitutionnel nous indique qu'il faut réviser la Constitution avant de ratifier le traité.
Je veux citer ici intégralement la conclusion qu'en tire M. le rapporteur, car elle me paraît lumineuse.
M. Josselin de Rohan. Timeo Danaos et dona ferentes !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. J'ai souvent entendu au Sénat cette maxime. Je crains, pour ma part, les Grecs et leurs présents. J'ignore toutefois qui sont les Grecs ici mais, pour ma part, je ne fais de présents à personne. Je me contente d'analyser la Constitution.
Je cite donc le rapport :
« On peut donc en déduire que si le traité avait imposé l'adoption par les Etats membres selon leurs procédures constitutionnelles respectives de la décision de passer au vote à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision en matière d'asile, d'immigration et de franchissement des frontières intérieures des Etats membres, les stipulations du traité relatives aux modalités d'exercice de ces compétences n'auraient pas été déclarées contraires à la Constitution.
« On peut également conclure de la comparaison entre les mécanismes prévus dans le titre III A et ceux figurant dans l'article K 14 que les chefs d'Etat et de gouvernement ont volontairement écarté l'hypothèse d'une approbation par les Etats selon leurs règles constitutionnelles respectives de la décision de passage à la majorité qualifiée pour la libre circulation des personnes et les matières qui lui sont liées, dans la mesure où ils ont prévu une telle approbation dans d'autres domaines. »
Je n'ai, pour ma part, aucun correctif à apporter à cette analyse, qui rejoint celle que je faisais voilà un instant. J'apporterai toutefois une précision. Le Parlement ne sera en aucun cas privé de son droit de se prononcer dans cinq ans puisque, en tout état de cause, comme le rappelle votre rapporteur « au moment où serait envisagée la décision de passer à la majorité qualifiée, dans les matières liées à la libre circulation, les assemblées pourraient adopter des résolutions ». (M. Pasqua lève les bras au ciel.)
M. Charles Pasqua. Les résolutions !...
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je vois M. Pasqua lever les bras au ciel à l'évocation des résolutions, mais convenez que, dans la mesure où le gouvernement qui sera en place dans cinq ans gardera le pouvoir d'opposer éventuellement son veto au passage à la majorité qualifiée, la résolution qui sera votée par le Parlement aura bien évidemment un poids politique extrêmement important, comparable à celui de la résolution qui a été votée à propos de l'euro.
Enfin, je souscris entièrement à l'opinion exprimée par votre collègue M. Jean-Jacques Hyest, qui, rappelant que l'Assemblée nationale avait adopté à une très large majorité le projet de loi constitutionnelle, affirmait que « le Sénat émettrait un signal négatif en adoptant un amendement visant à prévoir une loi d'habilitation avant le passage à la majorité qualifiée ». (Protestations sur certaines travées du RPR.)
La seconde question portait sur le fait de savoir s'il convenait d'instituer un contrôle de constitutionnalité du droit dérivé. Vous savez, mesdames, messieurs les sénateurs, que le droit communautaire dérivé se présente sous la forme d'actes unilatéraux, tels que les règlements, les directives ou les décisions émanant des organes européens.
S'agissant des règlements, qui sont d'applicabilité directe, chaque Etat peut en contester la légalité devant la Cour de justice des Communautés européennes, et ce en vertu de l'article 173 du traité de Rome qui est en vigueur depuis plus de quarante ans.
S'agissant des projets de directive qui ne sont pas d'application directe, le Gouvernement peut saisir le Conseil d'Etat lorsqu'il a des doutes sur leur constitutionnalité. L'avis de celui-ci sert à faire valoir le point de vue des normes internes pour obtenir des institutions européennes une modification du projet. J'ajoute que, dans la mesure où les directives, une fois adoptées, doivent faire l'objet d'une loi de transposition, le Conseil constitutionnel peut être saisi de celle-ci, ce qui s'est déjà produit à trois reprises.
Je pense, en outre, que le droit communautaire dérivé est la stricte mise en oeuvre des traités européens qui, la plupart du temps, ont fait l'objet d'un contrôle de constitutionnalité, en vertu de l'article 54 de la Constitution. Nous venons de le vivre à deux reprises avec les traités de Maastricht et d'Amsterdam.
Je pense, enfin, qu'aucun Etat membre de l'Union ne peut être juge, à lui tout seul, de la conformité à la Constitution d'un acte de droit dérivé. Une telle solution serait contraire à la construction européenne et la paralyserait à terme ; le Gouvernement ne le veut pas.
Ce n'est pas le traité d'Amsterdam qui affirme la primauté du droit communautaire et qui pourrait légitimer la mise en oeuvre d'une procédure de veille constitutionnelle. Ce sont le traité de Rome et la jurisprudence de la Cour, tels que la France les accepte depuis plus de quarante ans. Quand je dis « la France », j'entends ses pouvoirs, exécutif et législatif, ses juridictions, des plus hautes aux plus petites, et, pour tout dire, son peuple qui a manifesté son adhésion à plusieurs reprises.
En conclusion, il faut se garder de toute modification constitutionnelle qui, sans être rigoureusement exigée pour ratifier le traité d'Amsterdam, risquerait de mettre en cause les équilibres institutionnels définis par la Constitution de 1958. Une réflexion sur ces équilibres est sans doute légitime, mais elle ne doit certainement pas être menée à l'occasion de la ratification d'un traité qui a un autre objet.
Je rappelle que ces équilibres concernent les pouvoirs du chef de l'Etat de négocier les traités et les accords internationaux et d'en ratifier certains, ceux du Gouvernement de déterminer et de conduire la politique de la nation et, enfin, ceux du Parlement de ratifier ou non certains traités et de contrôler l'action du Gouvernement.
Le projet de loi constitutionnelle qui vous est proposé aujourd'hui respecte à mon avis ces équilibres. Il permet par ailleurs l'évolution indispensable pour que le Parlement puisse exercer un contrôle accru légitime sur les actes de l'exécutif au sein de l'Union européenne. Il rend aussi possible la ratification du traité d'Amsterdam. C'est pourquoi, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous demande, à la suite de la commission des lois, de l'adopter. (Applaudissements sur les travées socialistes. - MM. Aymeri de Montesquiou et Jacques Machet applaudissent également.)
M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous poursuivons aujourd'hui le débat en vue de réviser les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution.
Une étape importante a été franchie, le 1er décembre, avec l'adoption, par l'Assemblée nationale, à une très large majorité, du projet de loi de révision constitutionnelle. Je ne doute pas que le débat que nous allons mener aujourd'hui et demain sera aussi riche et aussi constructif que celui que nous avons eu à l'Assemblée nationale, et j'espère - j'en suis même sûr - qu'il donnera lieu à l'expression d'une large adhésion du Sénat à cette nouvelle étape de la construction européenne. En effet, c'est bien cela que nous devons avoir à l'esprit, et cette importante révision doit être clairement replacée dans son contexte, qui justifie qu'elle soit bien circonscrite. Il s'agit d'un préalable au règlement d'une autre question, que nous ne devons pas perdre de vue : la ratification du traité d'Amsterdam.
Ne nous trompons ni d'objectif ni de débat. Nous nous sommes engagés - le Président de la République et le Premier ministre se sont engagés - à ratifier ce traité. La révision constitutionnelle dont nous débattons aujourd'hui ne saurait être considérée comme un acte séparé. Elle découle directement du traité d'Amsterdam.
Mme le garde des sceaux vient de vous parler de la révision, et je vous entretiendrai donc du traité.
Ce traité est imparfait, nous le savons, nous l'avons dit. Il a fait, depuis sa signature, le 2 octobre 1997, l'objet de nombreux commentaires critiques, souvent fondés, parfois excessifs. Il est vrai que son abord est assez malaisé, même si cet aspect n'a nullement gêné les membres de votre assemblée qui, tant au sein de la commission des affaires étrangères que de la commission des lois et de la délégation pour l'Union européenne, ont effectué un travail tout à fait remarquable.
Je pense notamment aux rapports de M. Fauchon. Je fais allusion ici, monsieur le sénateur, non seulement au rapport que vous aviez fait, en mai dernier, sur le traité lui-même et qui est devenu une référence, mais aussi au rapport sur le projet de révision constitutionnelle dont nous traitons ce soir. Vous avez ainsi contribué d'une maniètre très importante, que je tiens à saluer ici, à la préparation de notre débat.
Je pense évidemment aussi aux rapports de M. de Villepin et de M. de La Malène, qui, ayant surmonté l'abord totalement rébarbatif, il faut bien le reconnaître, du traité d'Amsterdam, ont fourni de ce texte une analyse fine et approfondie.
Au-delà de cet aspect formel, il est vrai que le contenu de ce traité n'est pas entièrement satisfaisant. Surtout, à l'heure où l'Europe se prépare à relever le défi historique de l'élargissement à dix pays d'Europe centrale et orientale qui, dotés désormais d'institutions démocratiques et, bientôt, d'une économie de marché viable, aspirent à rejoindre la famille européenne, l'Union - il faut le reconnaître clairement - n'a pas été en mesure de réformer ses institutions. C'est là, sans aucun doute, la lacune majeure du traité d'Amsterdam. J'y reviendrai plus longuement un peu plus tard.
Mais je veux être franc : le traité d'Amsterdam qui, dans sa plus grande partie, n'a pas été négocié par le Gouvernement auquel j'appartiens, n'est pas si mauvais.
Il comporte des avancées utiles dont nous nous sommes déjà emparés, et, au fond, il pèche plus par ce qui lui manque que par les dispositions qu'il contient.
J'aimerais donc insister, d'abord, sur ce que ce traité contient et sur ce qu'il apporte : il est, à mon sens, à la fois un complément et une correction au traité deMaastricht.
En quoi corrige-t-il le traité de Maastricht ?
Il le corrige d'abord en contrebalançant la dimension fortement monétaire - certains disent « monétariste » - du traité de 1992. Comme vous le savez, à Maastricht, l'avancée majeure était la perspective de la monnaie unique et la définition des conditions pour y parvenir. Mais, de ce fait, le processus de construction européenne se trouvait presque exclusivement centré sur la dimension financière, à travers les fameux critères de convergence que nous avons respectés pour faire l'euro.
Au Conseil européen d'Amsterdam, le souci de la France a été de mettre l'accent en priorité sur l'emploi, d'une part, en complétant le pacte de stabilité et de croissance négocié à Dublin, en décembre 1996 - il ne fait pas partie du traité - par une résolution sur la croissance et l'emploi ; d'autre part, en obtenant l'introduction, dans le traité lui-même, d'un chapitre entièrement nouveau consacré à l'emploi, à la coordination et au suivi des politiques nationales dans ce domaine, ainsi qu'au développement d'une stratégie commune européenne. L'union monétaire s'est trouvée ainsi clairement rééquilibrée, la stabilité économique et la lutte pour l'emploi étant désormais mises politiquement sur le même pied.
Ce rééquilibrage, le gouvernement de Lionel Jospin, aux côtés du Président de la République, n'a eu de cesse, depuis sa constitution, en juin 1997, de le promouvoir. Nous avons pesé pour que l'euro se fasse dans des conditions conformes à ce que nous avions proposé aux Français. L'euro sera un euro large, avec un conseil de l'euro, instance politique, dont le rôle sera de coordonner étroitement les politiques économiques. Et cette coordination se fera en soutien à la croissance et à l'emploi. J'ai rappelé ce que nous avions obtenu à Amsterdam, je pourais aussi mentionner les acquis du sommet de Luxembourg, à savoir un sommet européen exclusivement consacré à l'emploi. Mais je veux surtout insister sur ce que nous avons fait le week-end dernier à Vienne : le Conseil européen de Vienne, en ouvrant la perspective d'un pacte européen pour l'emploi, sur la proposition conjointe de M. le Président de la République, M. Jacques Chirac, et du chancelier Gerhard Schroeder, a apporté la confirmation du nouvel esprit qui s'était manifesté à Pörtschach et qui place le soutien à la croissance économique et la lutte contre le chômage au centre de la construction européenne.
Pour en revenir au traité d'Amsterdam, constatons qu'il comporte d'autres avancées. Il comprend ainsi un chapitre social : il s'agit du protocole que nous avions défendu à Maastricht et qui n'avait pu être intégré au traité, à cause du refus du gouvernement britannique d'alors ; grâce à l'accord du gouvernement de Tony Blair, il fait désormais partie intégrante du nouveau traité, et ses dispositions sur le rapprochement de législations et sur le dialogue social s'appliqueront à tous. En outre, il est complété par de nouvelles dispositions permettant au conseil d'adopter, à la majorité qualifiée - c'est, à mon avis, une bonne chose - des mesures de lutte contre l'exclusion sociale, ainsi que des mesures visant à assurer l'application du principe d'égalité des chances et d'égalité de traitement.
Relevons aussi, toujours dans le champ des droits civiques et sociaux, des dispositions relatives à la santé et à l'environnement, l'affirmation de la spécificité des services publics, à laquelle, vous le savez, les Français tiennent substantiellement - l'actualité, à cet égard, montre combien ces dispositions répondent à une forte nécessité - le renforcement des dispositions relatives aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales, de la clause de non-discrimination et du principe d'égalité entre hommes et femmes, ainsi que des droits sociaux fondamentaux.
Voilà en quoi le traité d'Amsterdam corrige le traité de Maastricht. Je vais dire maintenant en quoi il le complète.
Au-delà de ces avancées vers l'Europe sociale, vers l'Europe des citoyens, le traité d'Amsterdam enregistre aussi quelques progrès - encore trop limités, mais significatifs - dans un secteur où l'on n'avait pas pu suffisamment avancer à Maastricht : dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, la PESC, l'Union s'est ainsi dotée de moyens qui renforceront sa capacité d'agir sur la scène internationale.
La PESC aura un visage et une voix, grâce à un haut représentant - Monsieur ou Madame Pesc - qui devra être un véritable responsable politique et qui sera nommé au prochain Conseil européen de Cologne.
Elle aura les moyens de mieux définir sa politique : nous pouvons nous féliciter de l'amélioration des procédures, notamment de la création d'un nouvel instrument, la stratégie commune, dont les dispositions d'application pourront être adoptées là encore à la majorité qualifiée et qui permettra de définir, de façon globale, les relations de l'Union avec de grands partenaires ou des zones géographiques proches de nous, comme la Russie, l'Ukraine, la Méditerranée, les Balkans, ainsi que vient de la confirmer le Conseil européen de Vienne.
La capacité d'action de l'Union s'en trouvera renforcée et le Conseil disposera d'une structure d'analyse et de prévision.
Enfin, les dispositions concernant la sécurité, le maintien de la paix et la défense sont améliorées, ce qui devrait permettre des progrès dans le sens que nous avons toujours préconisé. La démarche commune franco-britannique actée à Saint-Malo, qui a recueilli, à Vienne, le soutien de nos partenaires européens, est une première illustration de ces avancées vers l'Europe de la défense, à laquelle nous tenons.
J'en viens maintenant à ce que l'on appelle, en jargon européen, « le troisième pilier », c'est-à-dire la justice et les affaires intérieures ; c'est précisément l'un des domaines où le traité d'Amsterdam apporte, par rapport à celui de Maastricht, les compléments les plus importants. Ce sont d'ailleurs ces dispositions nouvelles qui justifient, pour le Conseil constitutionnel, la révision de la Constitution. Permettez-moi de les énoncer très brièvement, car Mme Guigou vient d'en parler.
Le traité d'Amsterdam prévoit le transfert des politiques liées à la circulation des personnes au sein de l'Union - asile, visas, immigration - dans la sphère de compétence communautaire.
Je rappellerai que c'était une proposition du chancelier Kohl, à laquelle le Président de la République avait, dans une lettre commune, donné son accord avant même l'ouverture de la conférence intergouvernementale. Tout le travail a consisté ensuite à préciser les modalités de cette communautarisation, afin qu'elle se fasse de manière prgressive et cohérente, c'est-à-dire en adéquation avec l'objectif de créer un espace de liberté, de sécurité et de justice.
Je veux être réaliste. Nous le savons tous ici, l'évolution des phénomènes migratoires que nous connaissons aujourd'hui appelle des réponses non seulement coordonnées, mais aussi assises sur des orientations politiques communes et des mécanismes adaptés. J'ai la conviction que seule une harmonisation progressive de nos législations en la matière nous permettra à l'avenir de traiter efficacement ces problèmes. L'actualité récente montre qu'aucun Etat de l'Union n'est en mesure d'apporter seul une réponse et qu'il est de notre intérêt de rechercher des solutions communes et équilibrées.
Avec le traité d'Amsterdam, ces matières seront communautarisées ; mais le passage au vote à la majorité qualifiée - Mme Guigou vient d'en parler - ne se fera que dans cinq ans, et à condition que le Conseil en décide ainsi à l'unanimité. Il ne s'agit donc que d'une possibilité.
Sur le fond, il faut se garder de diaboliser cette communautarisation, du seul fait qu'elle touche les politiques d'immigration.
D'abord, je le rappelle, nous ne partons pas de rien : l'intégration de Schengen dans le traité permettra de bénéficier des bienfaits, mais aussi de corriger les lacunes d'un dispositif qui a fait ses preuves. Ensuite, le passage à la majorité qualifiée sera, j'en suis sûr, une avancée, car c'est le seul et le meilleur moyen de progresser dans la construction européenne, comme nous le savons tous. D'ailleurs, nous le revendiquons, lorsque nous parlons de la réforme à venir des institutions européennes. Pourquoi ne l'envisagerions-nous pas dans ce domaine ?
Hormis ce point, bien sûr essentiel, quelles avancées apporte le traité d'Amsterdam dans le troisième pilier ?
Il permet une approche globale qui favorise la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Parallèlement aux travaux qui seront menés dans les matières liées à la libre circulation, la sécurité sera renforcée, grâce au développement de la coopération policière et judiciaire. L'accent est ainsi mis par le traité sur la lutte contre trois grands fléaux : la criminalité organisée internationale, la drogue et le terrorisme.
Je dirai un mot, enfin, sur la coopération judiciaire civile, qui est également communautarisée dans la mesure où elle est liée à la libre circulation au sein du marché intérieur. Cela permettra des avancées dans le domaine des conflits touchant les entreprises, mais aussi en droit de la famille.
Le traité comporte toutefois - je vous l'ai dit d'emblée - une lacune essentielle qu'il faudra combler : l'absence de réforme institutionnelle de l'Union européenne. Cette lacune est sérieuse et grave, car la réforme institutionnelle était précisément l'objectif premier de la conférence intergouvernementale. Or, sur ce plan, aucun des points essentiels n'a pu faire l'objet d'un accord à Amsterdam.
Aujourd'hui, cette nécessité, évoquée gouvernement après gouvernement, depuis Maastricht, est devenue une urgence. En effet, alors que le processus d'élargissement est lancé, nous ne pouvons plus nous permettre de continuer à travailler dans les conditions actuelles. Nous savons qu'à quinze l'Union est déjà menacée de blocage, voire de paralysie. Imaginons ce qui se passerait dans une europe à vingt ou à vingt-cinq !
Nous avons donc, avec nos partenaires belges et italiens, élaboré une déclaration annexée au traité, constatant l'insuffisance des réformes dans le domaine institutionnel et rappelant que des progrès en la matière devraient être accomplis avant la conclusion des premières négociations d'adhésion. Peu à peu, l'ensemble de nos partenaires s'est rallié à notre position. Cette évolution a pu être actée dès le Conseil européen de Luxembourg.
Ce principe d'une réforme institutionnelle avant l'élargissement est désormais admis de façon tout à fait officielle et a été inscrit dans les conclusions de Vienne. Un rendez-vous a été fixé pour prendre de premières décisions de méthode, à Cologne, en juin prochain. Nous devrons ensuite traduire ces engagements dans les faits.
Je tiens à redire avec force, à cette tribune, que le Parlement pourra avoir la possibilité, lors de la ratification du traité, de s'associer solennellement, sous la forme d'un article additionnel à la loi de ratification, à l'exigence posée par les autorités françaises, avec l'appui des gouvernements belge et italien.
Nous avons nous-mêmes suggéré, en termes de méthode, de distinguer deux temps pour réformer les institutions.
Il y aura d'abord les réformes que nous pouvons engager dès à présent parce qu'elles ne supposent aucune modification des traités. Elles concernent le fonctionnement du conseil des ministres des affaires étrangères, qui doit retrouver un rôle de coordination. Elles concernent aussi le Conseil européen, dont la fonction d'impulsion et d'orientation doit être confortée. Elles concernent, enfin, la Commission, qui doit recouvrer, c'est l'évidence, une vraie collégialité, notamment à l'occasion de son renouvellement d'ensemble à partir du mois de juin prochain.
Il y aura aussi les réformes plus profondes, qui nécessiteront la mise en place d'un processus plus lourd, sans pour autant que nous reprenions le même schéma que celui qui a échoué à Amsterdam et qui pourrait conduire aux mêmes effets.
Ces réformes de fond concernent, nous le savons, trois champs.
D'abord, elles concernent la Commission, dont le format doit être revu si nous voulons qu'elle reste ce qu'elle était au départ, à savoir un organe collégial et efficace.
Ensuite, elles concernent le vote à la majorité qualifiée : comme l'ont souhaité le Président de la République et le Gouvernement après Amsterdam, ce mode de prise de décision doit être quasi-systématiquement étendu et, à notre sens, cette règle doit pouvoir prévaloir dans des domaines comme l'environnement, l'industrie, la culture et la fiscalité. C'est le seul moyen de progresser dans l'Union en donnant tout son sens à la notion de souveraineté partagée, qui constitue le fondement même des politiques communautaires.
Enfin, en liaison avec ce dernier point, il faudra envisager une meilleure pondération des voix au sein du Conseil.
Malgré cette lacune essentielle dans le domaine institutionnel, le traité d'Amsterdam apporte tout de même quelques progrès dans ce champ politique. Je pense ainsi à la mise en place de coopérations renforcées entre les Etats membres qui souhaiteront aller plus avant et plus vite dans la construction européenne. C'est un événement fondamental, j'en suis sûr, pour l'avenir de la construction européenne.
L'euro est, certes, le premier exemple de coopération renforcée, mais cela pourrait être le cas demain pour la culture, pour l'éducation et pour la recherche.
J'ajoute que, grâce au traité d'Amsterdam - tout le monde n'en sera pas ravi, mais je pense que c'est positif -, le président de la Commission aura plus de poids politique et d'autorité sur le collège, puisque sa nomination devra être approuvée par le Parlement européen et que le président désigné sera, dès le prochain renouvellement, associé au choix des autres commissaires.
Des trois grandes institutions politiques de l'Union, c'est le Parlement européen qui tire le plus de bénéfices de ce traité : grâce à une simplification des procédures et à une extension du champ de la codécision avec le Conseil, il voit son rôle significativement renforcé. C'est une contribution à la réduction du déficit démocratique en Europe, si souvent dénoncé.
Dans le même temps, les Parlements nationaux seront plus étroitement associés aux travaux de l'Union. Je voudrais insister sur ce dernier point, qui va me permettre de revenir à la révision constitutionnelle.
Le traité d'Amsterdam contient un protocole sur le rôle des parlements nationaux. La France a beaucoup contribué à son adoption. Il nous paraissait fondamental, en effet, que, dès lors que, dans des matières essentielles qui relèvent du domaine législatif, des compétences nouvelles étaient transférées - ou plutôt partagées - les parlements nationaux soient associés plus étroitement aux travaux communautaires.
Ce protocole prévoit, d'abord, une amélioration des délais de transmission et de consultation. Il envisage, ensuite, un rôle renforcé pour la Conférence des organes spécialisés des assemblées de la Communauté, la COSAC. J'y vois, pour les parlements nationaux, des possibilités à exploiter afin d'assurer un suivi plus précis des travaux menés dans le cadre de l'Union européenne. Nous avons, en effet, deux aspects complémentaires : d'un côté, la procédure de collaboration avec le Parlement européen, à travers la COSAC que je viens d'évoquer ; de l'autre, la procédure de l'article 88-4, introduite en 1992 et qu'il s'agit aujourd'hui de réformer.
Mme Elisabeth Guigou vient d'esquisser la position du Gouvernement sur les aspects constitutionnels de nos débats : le Gouvernement s'est conformé à la décision du Conseil constitutionnel sur le traité d'Amsterdam. Son projet ne portait donc que sur l'article 88-2 de la Constitution. Toutefois, conscient de la nécessité d'élargir les possibilités de consultation du Parlement, le Gouvernement a donné son plein accord au texte adopté par l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des lois et que votre propre commission des lois a adoptées, à son tour, à une large majorité.
Aux termes de ces dispositions, comme l'a rappelé Mme Elisabeth Guigou, la procédure de consultation existante sera étendue aux deuxième et troisième piliers. En outre, le Gouvernement pourra communiquer aux assemblées, s'il le juge utile, tout autre document susceptible de les intéresser : je pense notamment, je le redis après Mme le garde des sceaux, aux documents dits de consultation. En ma qualité de responsable au sein du Gouvernement de l'application de l'article 88-4, je partage les préoccupations de M. le rapporteur à cet égard.
C'est d'ailleurs, à mon sens, dans le cadre de cette procédure de l'article 88-4 que devrait être transmis aux deux assemblées le projet de décision que pourrait prendre le Conseil, dans cinq ans, d'introduire le vote à la majorité qualifiée dans les matières de l'immigration et de l'asile. Il s'agira là - j'y insiste - d'une décision du Conseil, à l'unanimité, et non d'un acte intergouvernemental, soumis à ratification.
Le principe de la communautarisation sera acquis dès lors que le traité sera ratifié au mois de mars prochain et les modalités de sa mise en oeuvre, qui seront graduelles, donneront lieu à un large débat puisque le Parlement sera consulté sur le projet de décision dans le cadre de la procédure élargie de l'article 88-4.
Pour ceux - j'ai déjà entendu cet argument à l'Assemblée nationale, mais aussi à l'occasion de mon audition par votre commission des lois - qui seraient sensibles aux exemples de l'étranger, je précise que c'est également ainsi que procéderont la plupart de nos partenaires, qui ont prévu de débattre, dans le cadre de leurs procédures habituelles de consultation de leur Parlement sur les questions européennes, du projet de décision de passage à la majorité qualifiée.
En revanche, prévoir à cette occasion une procédure législative particulière, une seconde ratification ou une loi d'habilitation, serait à la fois non conforme au traité, redondant par rapport à la révision qui nous occupe et contradictoire avec la demande d'amélioration de l'article 88-4.
N'ayant pas à m'étendre davantage sur la révision constitutionnelle, j'en termine en soulignant la portée du vote qu'émettra la Haute Assemblée. Ne perdons pas de vue, en effet, que nous révisons la Constitution de manière limitée pour pouvoir ratifier le traité d'Amsterdam et que celui-ci, malgré une lacune majeure que j'ai longuement évoquée, ne contient rien qui justifierait qu'on ne le ratifie point.
Il n'est pas, j'en conviens bien volontiers, le traité fondateur de l'Europe politique et sociale vers laquelle nous souhaitons aller. Mais, je l'ai dit, les avancées qu'il contient, pour éclatées, parcellaires et insuffisantes qu'elles soient, ne doivent pas être rejetées. Au contraire, sur ces bases, nous pouvons fonder des progrès à la fois dans la construction européenne et dans la manière dont la France avance.
Evitons donc les discours réducteurs. Il n'y a pas, d'un côté, les défenseurs de la souveraineté nationale et, de l'autre, ceux qui la dilapideraient. Reconnaissons, au contraire, qu'un partage de souveraineté, librement consenti, peut être profitable à tous. L'euro en est déjà la preuve, et nous pouvons aller plus loin.
L'enjeu de ce débat sur la révision constitutionnelle est bien la ratification du traité d'Amsterdam. Et quelles seraient les conséquences d'une non-ratification par la France du traité d'Amsterdam, dont nous savons heureusement qu'elle ne se produira pas ? Nous ouvririons une crise grave avec nos partenaires, sans pour autant garantir d'une façon quelconque un rebond vers l'Europe que nous appelons de nos voeux. La France risquerait plutôt de se mettre en marge du jeu européen, au moment même où elle reprend la main et avance, avec ses partenaires, dans le domaine de l'emploi, dans le domaine social, mais aussi dans le domaine de la défense... et demain, j'en suis sûr, dans le domaine de la réforme des institutions.
Parce que je ne souhaite ni le recul de l'Europe ni le recul de la France, je vous appelle donc, mesdames, messieurs les sénateurs, sans aucun état d'âme - et c'est l'attitude du Gouvernement - à ratifier le traité d'Amsterdam et, pour cela, car c'est une condition nécessaire, à procéder dès aujourd'hui à la révision constitutionnelle qui vous est soumise. (Applaudissements sur les travées socialistes. - M. Machet applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le ministre, mes chers collègues, il y a peu de chances, me semble-t-il, que le traité d'Amsterdam soit jamais considéré comme marquant une étape décisive de la construction européenne.
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Ah !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Vous l'avez d'ailleurs dit dans des termes assez voisins, monsieur le ministre, même si c'était de façon moins pessimiste, mais il est vrai que vous étiez dans votre rôle de ministre chargé des affaires européennes.
Les mesures que ce traité recèle, et dont il est d'ailleurs malaisé de discerner la portée à la seule lecture du texte, témoignent à tout moment d'un singulier mélange de réticences, pour ne pas dire de paralysie, en même temps que d'une sorte d'aveu de la nécessité d'inscrire dans les perspectives ouvertes par le traité d'Union des dispositions qui ne soient pas de pure forme et qui témoignent, à défaut d'une volonté d'action immédiate - car, pratiquement, tout est différé -, du moins de la conscience de ce qu'il conviendrait de faire pour répondre aux défis du temps présent sur des fronts aussi importants pour l'Union que la politique sociale et l'emploi - c'est le premier pilier -, la politique extérieure et de défense - c'est le deuxième pilier -, ou, enfin, la politique de sécurité intérieure - c'est le troisième pilier -, à laquelle est associé l'ensemble des questions posées par le franchissement de frontières intérieures et extérieures.
Ce dernier domaine est précisément celui à propos duquel les dispositions du traité présentent des difficultés de caractère constitutionnel, et c'est à cela que se limite notre débat.
Il s'agit, pour l'essentiel, de prévoir, du moins dans ces domaines, le passage de la procédure de type intergouvernemental à la procédure communautaire, ce qui se traduira formellement par la création d'un titre nouveau au sein du traité instituant les Communautés européennes, originellement appelé « traité de Rome ».
Ce titre nouveau, intitulé « Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes », comporte tout d'abord l'analyse détaillée des diverses mesures à prendre ou à envisager - je ne les reprendrai pas, ce serait trop compliqué - avec, pour chacune d'elles, ses caractéristiques particulières.
Tout devra être réalisé, en tout cas, dans un délai de cinq ans à compter de la ratification du traité.
Durant cette période de cinq ans, et à l'exception de quelques points très particuliers, les décisions continueront d'être prises à l'unanimité, après consultation du Parlement européen, et l'initiative en reviendra concurremment aux Etats membres et à la Commission.
Passé cette période - car il faut tout prévoir, et c'est ici le point essentiel qui nous occupe -, les Etats pourront décider à l'unanimité de passer au système décisionnel normal de la Communauté : décisions prises à la majorité qualifiée - soit 70 % -, initiative réservée à la Commission, en accord avec le Parlement européen dans le cadre d'une codécision qui, M. le ministre délégué l'a rappelé, est clarifiée et renforcée. C'est ce que l'on peut appeler, par souci de simplicité, la « communautarisation ».
C'est précisément ce passage à la majorité qualifiée que le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution, parce que celui-ci « pourrait conduire à ce que se trouvent affectées les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale », et ce parce que, comme le Conseil a tenu à le souligner, ce passage ne nécessitera, le moment venu, « aucun acte de ratification ou d'approbation nationale et ne pourra ainsi pas faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité ».
Bien entendu, ce changement de système décisionnel n'est retenu pour inconstitutionnalité que parce qu'il concerne des domaines et des modalités autres que ceux qui sont d'ores et déjà visés à l'article 88-2 de la Constitution - car nous avons déjà autorisé un pas important dans cette direction - et parce que ces domaines concernent la souveraineté nationale, ce qui n'est pas le cas d'un assez grand nombre d'autres questions.
Ainsi, des mesures concernant la coopération judiciaire en matière civile, qui pourront connaître cependant la même évolution de processus décisionnel que celle que je viens de décrire, ne relèvent pas de l'exercice de la souveraineté nationale et ne sont donc pas visées par le Conseil constitutionnel parce qu'il s'agit simplement de mesures de procédure, qui n'ont évidemment pas l'importance des questions concernant les visas, l'immigration, le statut des personnes réfugiées, etc.
Il convient, enfin, de préciser que l'adoption d'un tel dispositif aurait pour effet de priver le système Schengen - je me tourne vers notre collègue Paul Masson, spécialiste de ce système si complexe qu'est Schengen - de sa raison d'être, en quelque sorte, ce qui conduit le traité à organiser le transfert à la Communauté de ce qu'on appelle, dans une formule simple, les « acquis » de Schengen, avec, naturellement, les adaptations rendues nécessaires, en particulier du fait que les signataires du traité sur les Communautés ne sont pas tout à fait les mêmes que les signataires du traité de Schengen.
La question qui se pose, et qui nous est posée, pour l'essentiel - et la commission a souhaité s'en tenir à l'essentiel ! - est donc de savoir s'il convient ou non de rendre constitutionnel ce processus de « communauta-risation ».
Que penser d'une telle novation ?
Il paraît difficile de nier l'intérêt d'une politique commune en matière de franchissement des frontières intérieures et extérieures des Etats membres. Les politiques nationales d'immigration, en particulier, ont trouvé leurs limites, et le cadre européen paraît offrir des perspectives meilleures pour exercer une politique efficace en cette matière, à condition qu'on soit d'abord et avant tout soucieux d'efficacité.
Il est bien évident - qu'on le veuille ou non, car c'est là une situation de fait - que l'ouverture des frontières intérieures, corrolaire naturel, inévitable, de l'Union économique et que nous vivons tous les jours dès lors que nous voyageaons, rend en pratique inopérants les contrôles dans le cadre national et entraîne une homogénéité du territoire européen dont la seule frontière véritablement opérationnelle ne peut être que le réseau des frontières extérieures. Il importe, dès lors, que le contrôle de celles-ci soit géré en commun.
Il faut cependant constater que la méthode intergouvernementale, que l'on a essayée,...
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Eh bien voilà !
M. Pierre Fauchon rapporteur. ... qui est appliquée depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, n'a pas donné des résultats réellement probants. Elle ne le pouvait d'ailleurs pas, par définition, étant donné les questions qu'il s'agissait de traiter, et qui ne peuvent pas être traitées par la méthode intergouvernementale.
Dans ces domaines, une politique efficace n'est possible que par la mise en oeuvre de mécanismes tels que ceux qui sont prévus par le traité instituant la Communauté européenne, l'expérience ayant montré que, en dépit de la complexité des problèmes, il permettait de concilier l'exigence d'efficacité et la prise en compte des points de vue nationaux, qui finalement - je me permets de le rappeler - prévalent au travers des décisions des différents conseils spécialisés ou du Conseil européen.
En ce qui concerne le passage à la majorité qualifiée, quelles que soient les conditions de ce passage, il constitue, pour l'essentiel, un moyen de rendre plus efficace le processus communautaire de décision. C'est un système qui constitue une incitation pour les Etats à négocier sérieusement pendant la période de cinq ans où l'unanimité est de rigueur. Au terme de cette période, nous passerons dans la phase de décision majoritaire, ce qui est plus sûr que l'unanimité, dont on sait par expérience qu'elle est un facteur d'inertie ou de marchandages - et de marchandages de toutes sortes !
Avons-nous en matière de visas, d'asile, d'immigration, des intérêts si différents de ceux de l'Allemagne ou de l'Italie, par exemple, que nous puissions craindre d'être mis en minorité sur des textes qui auraient pour eux de graves conséquences ?
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Bien sûr !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Avons-nous des raisons de le craindre alors que, en réalité, la réglementation de ces pays est plus protectrice que la nôtre ? Car on oublie de faire cette comparaison, et je pourrais citer des exemples qui en surprendraient plus d'un, ne serait-ce qu'en ce qui concerne la durée du droit de rétention, qui n'est nulle part aussi courte qu'en France !
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Ce n'est pas nous qui l'avons fait !
M. Pierre Fauchon. rapporteur. Dans la plupart des cas, le passage à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision sera décidé à l'unanimité par le Conseil de l'Union européenne, ce qui permettra à ce dernier de définir les domaines auxquels s'appliqueront les nouvelles modalités.
Cela se fera progressivement. On peut bien penser, en effet, que le Conseil ne décidera pas un passage en bloc de l'ensemble des questions visées dans le titre dont j'ai parlé tout à l'heure.
Soulignons que la majorité qualifiée n'est pas la majorité simple. Dans le cadre de ce système, 70 % des voix sont nécessaires pour qu'une décision puisse être adoptée, chaque Etat disposant d'un certain nombre de voix en rapport avec son poids démographique. Je rappelle que cette pondération mérite d'être révisée et qu'une disposition du traité prévoit expressément la révision de cette pondération au moment de l'élargissement, dont elle fait une condition.
Il convient enfin de mentionner - il me semble qu'on ne l'a pas assez dit - qu'une sécurité est prévue par le traité. Ainsi, aucune des mesures adoptées dans le cadre du nouveau titre du traité instituant la Communauté européenne ne devra porter atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.
Il y a donc là une sécurité qui donnera éventuellement la possibilité de s'évader de ces procédures dans les hypothèses qui concerneraient le maintien de l'ordre public ou la sauvegarde de la sécurité intérieure, notions assez larges et dans lesquelles, éventuellement, même le droit d'asile pourrait figurer.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que la commission s'est prononcée en faveur de l'adoption du projet de loi constitutionnelle.
Elle ne l'a pas fait, cependant, je dois le dire, à l'unanimité, car une importante minorité s'est manifestée, regroupant, d'une part, ceux qui, par principe, et pour des raisons qui sont tout à fait concevables, sont hostiles au processus de communautarisation et ceux, plus nombreux tout de même, qui, tout en acceptant ce principe, considèrent que le fait de lever l'hypothèque de l'inconstitutionnalité ne devrait pas priver le Parlement d'un droit de regard sur les conditions dans lesquelles, le moment venu, notre Gouvernement pourrait être amené à accepter cette communautarisation.
M. Paul Masson. C'est la Constitution même !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. C'est ce qu'on a appelé l'habilitation parlementaire.
Nous reviendrons sur cette question à l'occasion de l'examen des articles et des amendements. Je crois cependant, après les ministres qui sont intervenus, qu'il convient d'éclairer dès maintenant le débat sur cette question qui a cristallisé une grande partie de la discussion à l'Assemblée nationale et qui cristallisera certainement une grande partie de notre propre discussion.
On peut être un Européen résolu, comme je le suis, sans ignorer ce qu'il y a de légitime dans le refus de voir le Parlement dépossédé de sa compétence naturelle dans le domaine dont nous parlons, du seul fait que la réforme de la Constitution rendra possible la décision de transférer ces questions dans le domaine communautaire.
M. Paul Loridant. Hélas !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. On peut penser que rendre ce transfert possible constitutionnellement est une chose et que le réaliser effectivement en est une autre, encore que la distinction puisse apparaître quelque peu artificielle, sinon artificieuse, en tout cas difficilement compréhensible pour le public, et plus spécialement le public européen. C'est peut-être le point le plus important.
C'est ce dernier aspect de la question qui a emporté la décision d'une majorité de la commission, soucieuse avant tout - c'est ce qui explique sa ligne de conduite à l'égard de tous les amendements - de donner par ce vote aux Français et aux Européens un signal clair, un signal non équivoque de l'adhésion du Sénat à la partie du traité d'Amsterdam qui est tout à la fois la plus « consistante » et la plus évidemment nécessaire.
J'ajouterai, le moment venu, un ou plusieurs arguments juridiques qui ont déjà été évoquées et qui consistent à essayer de montrer...
M. Paul Masson. A « essayer » !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Il faut, en effet, être modeste dans ce genre d'entreprise !
M. Paul Masson. Parfait !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je tâcherai donc de montrer qu'un tel aménagement serait, en fait, contraire au traité et reviendrait à amender celui-ci, ce que notre Constitution ne permet pas. De plus, cela apparaîtrait inévitablement, au passage, comme une sorte de blâme à l'égard des négociateurs et signataires du traité,...
M. Paul Masson. Bien sûr !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. ... c'est-à-dire, tout de même, les plus hautes autorités de l'Etat.
Le souci de clarté qui a inspiré la commission ne pouvait cependant pas aller jusqu'à oublier les améliorations qu'il convient d'apporter à l'article 88-4 de notre Constitution pour corriger certains inconvénients résultant de la rédaction actuelle de cet article, qui organise la participation du Parlement à l'élaboration de la politique européenne, et plus spécialement des textes qui l'incarnent.
Dans sa rédaction actuelle, que les membres de la délégation du Sénat pour l'Union européenne connaissent bien - n'est-il pas vrai, monsieur Barnier ? - l'article 88-4 prévoit que le Gouvernement « soumet » aux assemblées « les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative », ce qui permet le vote de résolutions par lesquelles s'exprime - selon moi, fort utilement - l'avis de chaque assemblée.
Dans l'interprétation actuelle de ce texte, celui-ci ne concerne que les actes communautaires stricto sensu - cela a été dénoncé successivement par MM. Lanier et de La Malène, en particulier - c'est-à-dire les actes du premier pilier, ce qui exclut très fâcheusement et les actes relevant du second et du troisième pilier, et les « documents de consultation », qui sont cependant ceux à propos desquels il serait très important pour les assemblées d'être en mesure de voter des résolutions.
Telle est la situation, par exemple - c'est un cas tout à fait évident - pour l'Agenda 2000, qui contient des vues très intéressantes et très importantes, par exemple, en ce qui concerne la PAC, mais aussi beaucoup d'autres domaines. C'est peut-être, finalement, le plus intéressant des documents que nous ayons à connaître et à l'égard duquel nous aurions souhaité pouvoir voter des résolutions au début du processus de réflexion, parce que c'est à ce moment-là que les résolutions ont quelque chance d'être intégrées dans les démarches et dans les recherches gouvernementales.
J'ai déjà eu l'occasion - on a bien voulu le rappeler - de déplorer cette situation dans un précédent rapport de 1997, dont je ne fais ici, d'ailleurs, que prolonger strictement les conclusions.
En ce qui concerne la première catégorie d'actes visés - ceux des deuxième et troisième piliers - un amendement adopté par l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement donne satisfaction puisqu'il prévoit la communication des actes non seulement « des Communautés européennes » mais aussi de « l'Union européenne », ce qui inclut les trois piliers.
A quoi l'amendement de l'Assemblée nationale, et donc le texte qui nous est soumis, ajoute la possibilité, pour le Gouvernement, de soumettre aux assemblées « les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne ». Ces communications pourraient donc faire l'objet de résolutions, en vertu de l'alinéa suivant, que je n'ai pas besoin de citer.
Il est permis de regretter - d'ailleurs, en s'en étonnant - que l'Assemblée nationale n'ait pas expressément visé les « documents de consultation » dont j'ai parlé tout à l'heure, alors que leur « transmission rapide aux parlements nationaux » est expressément prévue dans un protocole annexé au traité et qui rend cette communication obligatoire.
Il ne semble pas, cependant, que cette lacune soit très grave de conséquence, dès lors, précisément, que cette transmission est rendue obligatoire par le traité. Je pense que le Gouvernement s'y prêtera, comme on a bien voulu le dire tout à l'heure, et non pas « le plus souvent », mais purement et simplement.
Encore faut-il cependant - cette précision a son importance, car mieux vaut s'assurer de ne pas se trouver dans une équivoque - qu'il soit formellement et clairement entendu et dit que ces transmissions de tous les documents de consultation se fera au titre de l'article 88-4 et plus spécialement de la dernière phrase de son premier alinéa d'où il s'en suivra automatiquement que ces documents pourront faire l'objet de résolutions.
Je me permets, madame le garde des sceaux - nous sommes sur un terrain juridique - de dire que je ne sais pas en quel sens il fallait entendre l'expression « le plus souvent » que vous avez employée tout à l'heure. Je suppose que vous avez voulu dire que « le plus souvent » les assemblées voteraient des résolutions. Je ne sais si elles en voteront souvent ou pas souvent, ou moyennement souvent ; il suffit que nous soyons bien d'accord pour dire qu'elles peuvent en voter, ensuite, elles verront si elles veulent en voter souvent ou pas.
Nous avons besoin d'être sûrs que tous les documents de caractère préparatoire tels qu'ils sont visés au protocole seront transmis au titre de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 88-4, d'où il résultera qu'ils pourront tous - souvent ou pas souvent, je n'en sais rien : ce sont les assemblées qui en décideront - faire l'objet de résolutions.
Telle est l'interprétation de la commission. Il paraît difficile, en toute bonne foi, d'en imaginer une autre, et je ne pense pas qu'il y en ait d'autres dans l'esprit du Gouvernement. Mais il importe que celui-ci veuille bien nous confirmer à nouveau son accord et je prie M. Moscovici de bien vouloir excuser cette insistance. Il a résumé son avis dans une formule qui nous satisfait.
Je souhaite que, sur ce point, nous éliminions toute espèce de doute afin que nous puissions considérer comme pleinement satisfaisant l'amendement voté par l'Assemblée nationale.
Sous cette importante réserve, mes chers collègues, la commission des lois vous propose d'adopter la rédaction actuelle de l'article 88-4 dont l'imperfection rédactionnelle se trouverait suffisamment « couverte » par l'interprétation qu'en donnerait le Gouvernement.
Telles sont, sous cette forte réserve, les raisons pour lesquelles la commission des lois invite la Haute Assemblée à voter le texte du projet de réforme constitutionnel tel qu'il a été adopté à une très large majorité par l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RDSE, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici confrontés à une nouvelle étape de la construction européenne.
Je dois dire qu'en cet instant je ne peux pas ne pas me souvenir de cette époque, hélas ! lointaine, où le président Paul-Henri Spaak avait demandé à chacun des Etats qui devaient participer à la première étape de la construction européenne de l'assister dans la rédaction du traité de Rome.
Comment oublier ce soupir de soulagement quand, vers cinq heures ou à six heures du matin, dans le petit château de Val-Duchesse, Paul-Henri Spaak - lui qui nous disait souvent qu'il était aussi français qu'un bon belge pouvait l'être - s'est tourné vers nous et nous a dit : « Maintenant, tout est à faire ! » ? Tout était à faire effectivement et on a fait beaucoup, en franchissant des étapes difficiles, en empruntant des chemins qui n'ont pas toujours été commodes.
Il y a eu des tentations de rupture, des crises, et il y a eu finalement cette prise de conscience. Elle s'est ajoutée, jour après jour, au sentiment que nous pouvions avoir dans les premiers temps de la construction européenne - nous étions très près de la guerre - de dominer les haines et les peurs de l'instant, pour aller de l'avant.
Nous abordons cette nouvelle étape - c'est presque naturel - dans un climat qui a souvent présidé à nos discussions et qui suscite entre nous - il faut le dire en cet instant - un certain nombre de divergences, non pas sur l'objectif final mais au moins sur les modalités nécessaires.
Nous le savons, si demain nous voulons ratifier le traité d'Amsterdam - certains se demandent s'ils le feront, ce qui est une question légitime -, il nous faut modifier la Constitution en vertu d'une disposition constitutionnelle à laquelle nous ne pouvons nous dérober.
Mais, si l'on y réfléchit bien, le caractère relativement paradoxal de cette disposition constitutionnelle apparaît. Il suffit, pour s'en rendre compte, d'en énumérer les étapes. Elles sont simples et elles comportent en elles-mêmes une vertu contraignante à laquelle nous sommes en cet instant confrontés.
Le Gouvernement s'engage par un traité, il y fait figurer des dispositions dont il ne peut ignorer le caractère non constitutionnel ; à sa demande, cette inconstitutionnalité est constatée par le Conseil constitutionnel.
La route de Versailles est ouverte...
M. Paul Loridant. Une autoroute !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. ... à la condition toutefois que la révision soit votée.
C'est peut-être effectivement une route à quatre voies ; nous l'avons déjà empruntée pour le traité de Maastricht, pour le traité de Schengen, et la répétition de cette procédure est préoccupante.
Elle entraîne inévitablement une certaine confusion dans la portée du débat : de quoi s'agit-il, de la Constitution, que l'on veut réviser, ou du traité, que certains d'entre nous souhaitent accepter ?
Il ne faut pas se le dissimuler, cette répétition provoque inévitablement une certaine impression de fragilité constitutionnelle. Cet édifice fondamental de notre droit ne le demeurera que s'il dispose d'une certaine pérennité.
Si, demain, nous devons aborder une nouvelle étape de la construction européenne, faudra-t-il envisager de suivre la route que nous aurons déjà empruntée ou bien ne faudra-t-il pas peut-être, mais c'est là un énorme problème, envisager une insertion permanente dans nos règles constitutionnelles de l'ensemble communautaire ?
Quoi qu'il en soit, à ce stade du débat, je voudrais non seulement exprimer l'approbation que, bien évidemment, je porte sur le travail remarquable accompli par notre rapporteur, mais également souligner les raisons qui, dans le climat qu'il a parfaitement décrit, ont conduit la commission des lois à proposer un vote conforme.
Nous sommes la majorité sénatoriale et nous souhaitons, je crois que c'est important, conforter par notre vote, non pas celui de la majorité de l'Assemblée nationale, mais celui auquel ont participé positivement nos collègues de l'opposition à l'Assemblée natinonale.
Cette position, nous le savons, il n'a pas été commode pour eux de l'adopter. Ils ont manifesté des inquiétudes légitimes et cette question ne peut pas être éludée. Nous aurons l'occasion d'en parler.
Le problème est simple et nos divergences sont claires et honorables. Engageons-nous la France dans une sorte de processus qui aboutirait inévitablement, comme certains le craignent, à une sorte de disparition qui viendrait la frapper, en tant qu'Etat et en tant que nation ?
Puis-je dire que ceux qui font le choix aujourd'hui de l'approbation et donc du vote conforme du texte qui nous vient de l'Assemblée nationale ne le pensent pas ?
Il n'y a pas parmi nous, quel que soit le choix de chacun, je ne sais quelle volonté d'abdication. Mais nous savons que la construction européenne suppose, pour tous ceux qui y participent, une certaine confiance, une certaine volonté commune, dans des domaines qui deviendront de plus en plus importants.
Compte tenu du débat qui est le nôtre et des questions que nous nous posons, j'en viens à me demander si nous avons pris nettement conscience de la véritable révolution que nous avons précédemment adoptée.
M. Paul Loridant. Nous, nous en avons pris conscience !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Chacun a sa conscience pour lui !
Cette véritable révolution que nous avons adoptée, n'est pas simplement monétaire, mais elle est authentiquement culturelle.
A partir du moment où nous aurons une monnaie commune...
MM. Charles Ceccaldi-Raynaud et Charles Pasqua. Unique !
Mme Hélène Luc. Il a dit « commune » !
M. Paul Loridant. Ce n'est pas la même chose !
M. Charles Pasqua. Expliquez-nous cela, monsieur Loridant ?
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Je veux dire une monnaie unique. Je vous remercie de me signaler cette erreur : j'avais la volonté de dépasser la monnaie commune pour participer à la monnaie unique.
Mes chers collègues, nous avons eu des divergences lors de l'adoption du traité de Maastricht.
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Cela oui !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Bon nombre de ceux qui les avaient exprimées ont su les surmonter.
Au-delà de ce que nous déciderons aujourd'hui, demain, nous le savons, nous devrons nous rassembler.
Une élection européenne nous attend. Nous nous y déterminerons, et nous exprimerons nos choix, non seulement - et nous le savons bien - en fonction de l'Europe que nous voulons, mais aussi en fonction des problèmes d'ensemble auxquels nous souhaitons tous ensemble apporter des solutions différentes de celles qui nous sont proposées aujourd'hui.
Je n'ai pas apprécié, pour ma part, que certains croient bon de se livrer à une sorte d'ostracisme sur tel ou tel d'entre nous.
Je respecte pour ma part les choix de chacun, j'émets le voeu qu'au-delà de nos divergences d'aujourd'hui, demain nous sachions nous rassembler. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires étrangères.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre débat aujourd'hui a de la hauteur. D'abord, parce que, comme toute révision constitutionnelle, il situe le Sénat au sommet de ses droits et de ses prérogatives.
M. Charles Pasqua. Très bien !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Ensuite parce qu'il constitue le préalable indispensable à la ratification d'un traité qui prendra place, quelles qu'en soient les faiblesses, dans l'histoire des accords qui ont jalonné la construction européenne.
Je remercie très vivement notre commission des lois constitutionnelles - et, en premier lieu, son président et son rapporteur - de la très grande qualité de leurs travaux qui éclairent parfaitement, sur un sujet délicat où la passion ne doit pas l'emporter sur la raison, les délibérations de notre Haute assemblée.
J'ai toutefois tenu à redire aujourd'hui brièvement à cette tribune les raisons essentielles pour lesquelles j'ai déjà eu l'occasion de plaider devant notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées en faveur de la ratification du traité d'Amsterdam.
Beaucoup de temps a été perdu, sans aucun bénéfice ni pour l'Europe, ni pour la France. Notre pays sera ainsi, selon toute vraisemblance, le dernier des quinze Etats membres à accomplir un geste nécessaire qui ne mérite, selon moi, ni excès d'honneur ni indignité.
Je souhaite en effet que l'enjeu du traité d'Amsterdam soit évalué sereinement et apprécié à sa juste mesure, sans être mésestimé ni gratuitement dramatisé. Le débat ainsi abordé, sa conclusion ne me paraît devoir faire aucun doute : le traité qui nous est proposé doit être ratifié, sans enthousiasme, compte tenu des lacunes qui le caractérisent, mais avec résolution, compte tenu des dispositions positives qu'il contient. Il comporte, en effet, grâce en particulier aux efforts de la diplomatie française - et je tiens à remercier à cet égard M. Michel Barnier - des évolutions positives et des progrès réels.
C'est le cas dans le domaine des politiques communes, où l'intégration du protocole social au traité et le nouveau titre sur l'emploi sont des premiers pas appréciables pour conforter la dimension sociale de l'Union et lui permettre de mieux conjuguer les objectifs économiques et des préoccupations plus proches des citoyens.
C'est le cas aussi dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, où, malgré certaines timidités, le traité d'Amsterdam permet d'aller de l'avant, avec notamment des stratégies communes, une unité de planification et un haut représentant qui pourrait contribuer à doter la politique étrangère et de sécurité commune, la PESC, d'une voix et d'un visage.
C'est le cas, enfin et surtout, dans le domaine du troisième pilier, relatif à la justice et aux affaires intérieures, qui est précisément le domaine où les avancées du traité d'Amsterdam sont les plus significatives.
Je souhaiterais insister en particulier sur la communautarisation progressive des politiques liées à la circulation des personnes - asile, visas, immigration... - qui justifient la révision constitutionnelle qui nous est soumise aujourd'hui. Permettez-moi de formuler à cet égard quatre observations.
En ce qui concerne la première, je peux comprendre le souci de ceux qui préféreraient une sorte de clause générale d'habilitation européenne aux révisions constitutionnelles spécifiques qui nous sont désormais imposées, contrairement à la plupart de nos partenaires, après chaque avancée européenne d'envergure. Il est vrai qu'une telle révision générale marquerait de façon spectaculaire et durable l'engagement européen de la France.
M. Paul Loridant. Européiste !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Mais je crois aussi que ces débats constitutionnels successifs, par leur solennité même, peuvent être l'occasion de débats très utiles sur l'Europe pour mieux éclairer les Français sur les enjeux et les progrès de la construction européenne.
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Le référendum nous aurait en effet éclairés !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Ma deuxième observation portera sur la disposition même qui justifie la présente révision, à savoir la possibilité ouverte par le traité, après un délai d'au moins cinq ans, de passer de l'unanimité à la majorité qualifiée dans certains domaines relatifs à la libre circulation des personnes.
La France a beaucoup oeuvré à l'aboutissement des négociations sur ce point pour assurer une plus grande sécurité des citoyens en Europe en luttant plus efficacement à quinze contre des phénomènes qui, chacun le sait, ne connaissent pas les frontières. La majorité qualifiée est un gage d'efficacité, particulièrement nécessaire dans une matière comme la sécurité où l'action doit être collective. A contrario, l'unanimité réduit nécessairement l'action commune au plus petit dénominateur commun, fût-il imposé par le plus laxiste ou le plus petit, comme on a pu le voir dans le domaine de la lutte contre la drogue.
Il s'agit donc non pas - ce sera ma troisième observation - d'abdiquer notre souveraineté nationale, ...
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Si !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. ... mais, au contraire, de reconquérir au travers de l'Europe une véritable maîtrise dans bien des domaines où le fait d'agir seuls nous condamnerait à l'impuissance. L'Europe ne nous affaiblit pas. Elle doit être au contraire elle est déjà un amplificateur de puissance sans égal pour les nations qui la composent. Je crois, mes chers collègues, que, tout en prenant les précautions nécessaires, nous devons prendre garde de polariser à l'excès nos débats sur les transferts de souveraineté, d'ailleurs limités, proposés par le traité au risque d'oublier les vraies questions qu'il pose, je l'ai dit bien souvent, à savoir l'absence de réforme institutionnelle ; c'est pour moi le point le plus grave.
Ma dernière observation enfin a trait au légitime renforcement des prérogatives du Parlement dans le domaine communautaire, dont la présente révision constitutionnelle fournit l'occasion. L'extension du champ d'application de l'article 88-4 me paraît en particulier tout à fait naturelle pour permettre une meilleure information et un meilleur contrôle du Parlement. Je souhaite que députés et sénateurs soient ainsi mieux à même de connaître, d'apprécier et de faire comprendre à nos concitoyens des textes communautaires qui, chacun le sait, occupent une place sans cesse croissante.
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Ils le savent !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Ils doivent aussi être en mesure de critiquer et d'alerter notre Gouvernement sur des propositions inadaptées. Les garde-fous nécessaires doivent donc être prévus, avec pour objectif d'améliorer la législation communautaire, mais non de la bloquer. Veillons donc à ne pas créer des mécanismes qui auraient en réalité pour objet ou pour résultat de multiplier les obstacles sur la voie de l'élaboration des normes communautaires.
Je voterai donc la révision constitutionnelle indispensable à la ratification par la France du traité d'Amsterdam. Mais l'autorisation de cette ratification par le Parlement devra être l'occasion pour notre pays de marquer solennellement l'importance cruciale d'une véritable réforme institutionnelle de l'Union européenne, menacée de paralysie par ses élargissements successifs.
Car le traité d'Amsterdam, sur ce point - le plus important -, a failli à ses objectifs qui figuraient, pourtant, au premier rang des missions de la Conférence intergouvernementale.
Chacun sait que la marche de la Communauté est déjà devenue très laborieuse à quinze avec des institutions conçues pour six pays. Qu'en serait-il à vingt ou vingt-cinq, lorsqu'un simple tour de table au Conseil n'exigera pas moins de quatre heures ? Tel est le principal problème auquel devra faire face, demain, l'Union européenne. Nous le savons. Nous devons y répondre ! Elargir dans les conditions actuelles serait faire le choix de la paralysie. Personne n'y a intérêt, sauf ceux qui spéculent sur le recul de l'Union, la dilution de ses politiques communes et sa réduction à une simple zone de libre-échange.
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Oui !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Merci.
La réforme des institutions constitue donc une incontestable priorité avant tout nouvel élargissement. La France, l'Italie et la Belgique l'ont affirmé dans une déclaration annexée au traité d'Amsterdam. C'est un premier pas. Il est insuffisant.
Nos objectifs sont connus.
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Ils le sont, en effet !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Ils sont pragmatiques : renforcer la collégialité de la Commission, faciliter l'extension de la majorité qualifiée qui, pour le premier pilier, devrait devenir la règle et non plus l'exception, et établir un nouveau système de pondération des voix, plus juste et plus efficace.
Comment y parvenir ? Nous devons d'abord saisir l'occasion de la ratification du traité d'Amsterdam pour réaffirmer, monsieur le ministre, cette exigence. J'ai plaidé, il y a déjà six mois, devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour l'adjonction exceptionnelle d'un article 2 au projet de loi de ratification. Cet article devrait être élaboré par le Gouvernement en concertation avec le Parlement pour bénéficier du soutien le plus large possible.
Je me réjouis, monsieur le ministre, de l'accord que vous avez donné à une telle démarche. Nous ne devons pas, je crois, mésestimer la valeur que pourrait avoir un tel article 2. Il aurait juridiquement force de loi. Et, politiquement, un tel texte, engageant le Gouvernement vis-à-vis du Parlement, conforterait la position du gouvernement français dans les négociations qui s'engageront vis-à-vis de nos partenaires. Souvenons-nous de la portée qu'avait eu, en son temps, l'adjonction faite par le Parlement allemand, hélas ! en 1963, au traité de l'Elysée...
Rien ne sera pour autant acquis avec l'adoption de cet article additionnel. Nous devrons ensuite élargir le cercle de nos soutiens à cet objectif d'une véritable réforme institutionnelle. Certains progrès semblent avoir été faits à cet égard, sur le plan des positions de principe, depuis la déclaration franco-italo-belge. Il reste à passer aux actes.
Cela supposera non seulement de clarifier et de faire partager à nos partenaires notre propre conception de la réforme, mais encore de choisir le bon moment pour cette négociation institutionnelle préalable à l'élargissement. Il faudra enfin, sans doute, prendre l'initiative de proposer une méthode susceptible d'être plus efficace que celle de la Conférence intergouvernementale, qui a montré ses limites.
Pour le moment, il nous appartient de montrer que la France, à l'heure du choix, est prête, une fois encore, à faire celui de l'espérance, celui d'une Union européenne ouverte sur l'avenir, et à rejeter la frilosité d'un pays affaibli et replié sur lui-même.
Monsieur le président, mes chers collègues, le Sénat n'a jamais jusqu'ici marchandé son soutien à l'oeuvre historique que constitue la construction européenne.
Mme Hélène Luc. Ça c'est vrai !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Ne brisons par l'élan ! Je suis convaincu qu'une fois encore la Haute Assemblée fera le choix de l'avenir. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines travées socialistes et du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'examen par la Haute Assemblée de ce projet de révision de la Constitution me donne l'occasion, dans un premier temps, de dire mon sentiment sur le traité d'Amsterdam lui-même, qui impose et justifie cette révision, et sur les enjeux de sa ratification.
Mais, dans un second temps, je réfléchirai à l'occasion qui nous est donnée grâce à cette révision - occasion que nous ne devrions pas manquer - de rendre plus démocratique, plus proche des gens, l'Europe qui se construit, cette ambition étant indissociable d'une ambition plus haute : celle de construire désormais l'Europe politique !
Evoquons d'abord la révision de la Constitution, passage obligé vers la ratification du traité d'Amsterdam. « Passage obligé » est en effet la formule qui me vient immédiatement à l'esprit, madame le garde des sceaux, monsieur le ministre, tant la démarche du Gouvernement est apparue depuis des mois comme ployant sous la contrainte.
Contrainte du temps d'abord ; en effet, le temps presse puisque, comme vient de le rappeler M. de Villepin, la France sera probablement bonne dernière à mettre en oeuvre, à la veille de Noël, son processus de ratification.
Contrainte politique ensuite ; le Gouvernement, permettez-moi de vous le dire franchement, donne l'impression de transporter ce projet sous le manteau, et il a pour l'heure dépensé davantage d'efforts à ne rien revendiquer - ou quasiment rien - du traité d'Amsterdam qu'à susciter l'adhésion à son sujet.
Et pourtant, nous sommes nombreux ici, madame le garde des sceaux, monsieur le ministre, souvenez-vous en, à avoir fait preuve d'une autre ardeur à l'époque pour expliquer et défendre le traité de Maastricht que nous n'avions pourtant ni négocié ni signé.
Est-ce pour les mêmes raisons que vous nous invitez, madame, monsieur le ministre, à tailler, aujourd'hui, à la sauvette, dans la belle robe de la Constitution de 1958 ? Une retouche par-ci, pas de retouche par-là, et le tour serait joué...
Belle robe certes, mais vingt fois recousue, un peu comme les traités fondateurs de l'Union européenne confèrent cette impression d'être cent fois ravaudés. Au risque d'égratigner notre tradition juridique, je crois qu'il faut s'interroger - je ne suis pas le premier à le faire ici - sur la double logique qui conduit, d'une part, à mettre notre Constitution en chantier si souvent et, d'autre part, à laisser les traités européens devenir ce magna juridique indescriptible.
A cet égard - M. le président Larché l'a fait tout à l'heure, comme M. le rapporteur et M. de Villepin - il y a peut-être lieu d'étudier, à l'échelon national, la possibilité - c'est une possibilité qu'approuverait alors le peuple, et lui seul - d'adapter durablement notre Constitution aux transferts de compétences impliqués par notre participation à l'Union européenne. C'est d'ailleurs ce que pratique sans état d'âme l'Allemagne, par exemple.
Sur le plan européen, il y a peut-être lieu aussi d'appeler à une politique de codification accrue conduisant - pourquoi pas ? Philippe Séguin l'a évoqué l'autre jour - à une véritable constitution européenne à laquelle les citoyens comprendraient enfin quelque chose.
Vous l'avez compris, mes chers collègues, après ces quelques mots, nous souhaitons - nous sommes nombreux, sans doute unanimes, à le souhaiter - que se déroule ici et maintenant un véritable débat, sans outrance et sans tabou, sur le traité d'Amsterdam et les conditions de sa ratification. Ni la démocratie, ni l'idéal, ni même votre gouvernement n'ont quoi que ce soit à gagner à escamoter ce débat.
Certes, monsieur le président, mes chers collègues, ce traité n'a rien pour déchaîner l'enthousiasme,...
MM. Charles Ceccaldi-Raynaud et Paul Masson. Ah ?...
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. ... mais la chose est rare en matière européenne.
Néanmoins, et c'est bien là l'essentiel, permettez-moi de le dire avec humilité mais aussi avec conviction, ce traité possède quelques solides qualités qu'il serait injuste de passer sous silence.
En fait, pour essayer de les embrasser d'une seule formule, je dirai que le traité d'Amsterdam solde les critiques de l'après-Maastricht.
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Tiens ?...
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. On nous disait que la construction européenne s'était enfermée dans une logique exclusivement économico-monétaire ; voilà un traité qui ne parle que de politique !
On nous disait que l'Union européenne était devenue sourde aux réalités sociales, qu'elle consacrait la loi du plus fort ; voilà un traité qui intègre le protocole social dans le socle des règles communes, qui reconnaît les missions de services publics - et je peux témoigner que nous l'avons obtenu grâce à la détermination du Président de la République et du Premier ministre Alain Juppé - voilà encore un traité qui protège les régions faibles et périphériques, tels nos départements d'outre-mer.
On nous disait que la politique étrangère et de sécurité commune, à peine enfantée à Maastricht, était déjà morte à Sarajevo ; voilà un traité qui la dote de nouveaux outils stratégiques, de nouvelles procédures de décision, d'un haut représentant - vous l'avez évoqué monsieur Moscovici - la voix et le visage de l'Union.
Il y aura désormais un tableau de bord de la politique étrangère et un pilote devant ce tableau de bord. Je fais observer, mes chers collègues, qu'il n'est pas indifférent pour l'idée que nous nous faisons de l'Europe politique que ce tableau de bord et ce pilote se trouvent placés sous l'autorité du Conseil européen, conseil des chefs d'Etat et de Gouvernement et, naturellement, aux côtés du conseil des ministres, c'est-à-dire là où se situe réellement la légitimité démocratique, le lieu de l'impulsion politique, ce qui n'exclut d'ailleurs pas que ce haut représentant travaille, comme ce sera nécessaire, en cohérence avec la Commission, notamment pour la mise en oeuvre des crédits très importants qu'elle gère pour l'action extérieure de l'Union.
On nous disait que l'Union européenne se fichait de l'emploi. Celui-ci est, aujourd'hui, au coeur de la problématique européenne, comme on l'a vu à Vienne sous l'impulsion commune du Président de la République, du Premier ministre et du chancelier Schroeder. Rappelons que c'est Jacques Chirac, qui, le premier, en a exprimé le souhait dans le mémorandum pour le modèle social européen.
On nous disait enfin que l'Union européenne serait incapable de réagir face aux menaces contre sa sécurité intérieure, qu'elle serait inévitablement débordée à ses frontières extérieures, que les « nouveaux barbares » préparaient l'invasion. Non seulement le cataclysme n'a pas eu lieu, mais voilà un traité qui donne une véritable impulsion aux politiques dites du troisième pilier - sécurité, police, justice, immigration - et fait naître l'espoir d'une réponse efficace et commune.
Voilà pour le traité d'Amsterdam. Il est simplement, ce n'est pas si mal, une étape positive dans la construction de l'Europe, et nous souhaitons, dans notre grande majorité, que la France franchisse cette étape sans tarder davantage.
Permettez-moi maintenant, avec un peu plus de liberté, au-delà de la mission qui est la mienne à la tête de la délégation, de vous livrer mon sentiment non seulement sur ce traité - que je connais bien pour l'avoir négocié presque jusqu'au bout - mais aussi sur l'opportunité, peut-être historique, qu'il nous offre de changer notre rapport à la politique européenne.
Oui, c'est vrai, le traité d'Amsterdam n'apporte pas de réponse de fond au risque de blocage des institutions européennes : raison de plus pour redoubler d'efforts dans ce sens.
Non, il est faux de prétendre que le traité d'Amsterdam engendrerait une sorte de super Etat européen. Il recrée simplement, pour la sécurité des citoyens, une capacité d'agir mieux ensemble qu'en restant chacun chez soi, chacun pour soi.
Que personne ne se trompe pourtant ! Je le dis à tous ceux qui voudront l'entendre : si cette politique commune, un jour communautaire, de la sécurité est mise en oeuvre dans des conditions à la fois sérieuses, efficaces et satisfaisantes pour la démocratie, les élus du Rassemblement pour la République, dans leur très grande majorité, la soutiendront sans réserve.
Quel que soit votre souci d'aller vite, monsieur le ministre - trop vite, me semble-t-il - quelles que soient la prudence de certains et l'habileté de quelques autres, on aurait tort, sur ce sujet européen, de chercher - parce que ce serait en vain - à mettre le groupe du Rassemblement pour la République dans un coin, comme s'il devait être le mauvais élève de la classe européenne.
Au contraire, puisque l'Assemblée nationale, saisie de vertige majoritaire, s'est contentée bien rapidement de la « petite réforme » que vous nous soumettez aujourd'hui, n'est-ce pas à nous, mes chers collègues, au-delà de tel ou tel groupe, ensemble, ici et maintenant au Sénat, d'avoir de l'ambition pour le Parlement tout entier ?
L'histoire, d'ailleurs, se répéterait si nous y parvenions, madame le garde des sceaux, monsieur le ministre : déjà, lors du processus de ratification du traité de Maastricht, on attendait, on souhaitait que le Parlement enregistre à la va-vite les modifications constitutionnelles comme une lettre à la poste, et c'est du Sénat qu'est venue cette première avancée démocratique que constitue le vote de résolution sur les actes et projets d'actes communautaires.
Notre délégation a beaucoup discuté. Elle l'a fait, d'ailleurs, dans le prolongement des travaux et des débats lancés voilà plusieurs mois par les rapports de nos collègues MM. Pierre Fauchon, Lucien Lanier, Christian de La Malène et Jacques Genton. Nous avons eu une discussion ouverte sur plusieurs propositions d'amendements que je m'étais permis de suggérer. Finalement, nous proposerons trois amendements qui devraient, en toute logique, être ceux du Sénat tout entier, et qui seront soutenus par nos collègues Patrice Gélard et Paul Masson.
Ces propositions sont raisonnables ; elles sont porteuses de plus de démocratie et elles verront le jour tôt ou tard, permettez-moi de vous le dire.
Je suis même prêt à parier, madame le garde des sceaux, quoi que vous ayez dit tout à l'heure, s'agissant du troisième amendement, qui suscite le plus de débat et qui consisterait à prévoir que, dans cinq ans, une loi autorise le Gouvernement à passer de l'unanimité à la majorité qualifiée, c'est-à-dire à renoncer à son droit de veto sur une partie de la politique du troisième pilier, c'est-à-dire sur la communautarisation de Schengen, je suis prêt à parier, que dis-je, quel que soit le gouvernement à cette époque, cette décision sera précédée au Sénat et à l'Assemblée nationale d'un débat et d'un vote que nous demandera le Gouvernement après nous avoir proposé le projet de politique communautaire.
Madame le garde des sceaux, monsieur le rapporteur, je vous le dis avec beaucoup de respect, vous avez eu tort tout à l'heure de caricaturer ces amendements. Lorsque le traité ne prévoit pas expressément de procédure d'approbation nationale, c'est-à-dire lorsque ne s'applique pas le fameux article K 14, qui est devenu l'article 42, cela signifie simplement que la décision devient exécutoire dès que le Conseil l'adopte.
En revanche, le processus interne selon lequel un Etat, un gouvernement se détermine pour le vote de son représentant à Bruxelles reste de la compétence de chaque Etat.
Ne vous faites pas peur à vous-même et, de grâce, n'évoquez pas quelque mauvais signal que nous donnerions à nos partenaires. C'est une fable !
Regardons autour de nous.
Au Danemark, le Folketing peut donner un mandat au ministre compétent. En Allemagne, le Bundesrat peut prendre une décision contraignante pour le ministre si l'on se trouve dans le domaine des compétences exclusives des länder. Aux Pays-Bas, c'est une disposition que vient de voter le parlement à propos du traité d'Amsterdam, la deuxième chambre peut désormais user d'un pouvoir d'approbation si cela entre dans les domaines transférés, par le traité d'Amsterdam, du troisième pilier au premier pilier.
Donc, je vous en prie, pas de caricature ! Examinons ces amendements pour ce qu'ils sont, c'est-à-dire raisonnables et somme toute assez modestes, même s'ils sont significatifs.
Cependant, si ces amendements devaient ne pas être adoptés, je pense que nous aurions tous à le regretter, et peut-être plus tôt que prévu. Le Gouvernement regretterait sans doute un jour de n'avoir pas fait confiance au Parlement, et le Parlement surtout regretterait de ne pas s'être fait confiance à lui-même.
Après vous avoir écoutés attentivement, madame le garde des sceaux, monsieur le ministre, nous n'arrivons toujours pas à comprendre pourquoi il serait dangereux, ou mauvais, ou grave que le Parlement soit pleinement associé à la conduite au jour le jour de la politique du Gouvernement.
Nous n'arrivons pas à comprendre pourquoi vous refusez que soient transmis au Parlement tous les documents qui sont nécessaires à son travail de législateur, et pourquoi vous refusez qu'il se prononce, alors qu'il a précisément été élu pour cela.
Comme j'ai eu la chance et l'honneur d'être député puis membre du Gouvernement, je peux bien dire que vous commettez un erreur en ne faisant pas davantage confiance au Parlement. C'est une erreur de ne pas vous entourer de ce conseil, de cet avis, de cette contribution que peuvent apporter des parlementaires, qui sont sur le terrain, en vue de l'élaboration, quand il en est encore temps, de certains textes européens, de certaines directives.
Si de telles procédures d'avis et de consultation modernes avaient été prévues à l'époque, je ne suis pas certains que nous aurions de telles difficultés aujourd'hui pour appliquer telle directive sur la qualité de l'eau, telle directive sur le traitement des déchets ménagers, telle directive sur la chasse. A propos de la chasse, je vous ai interpellé plusieurs fois pour vous prévenir des difficultés que nous allions rencontrer compte tenu du manque d'anticipation dont fait preuve votre gouvernement sur cette question.
Je ne suis donc pas certain que, sur tous ces textes - mais je pourrais en citer d'autres - notre pays connaîtrait aujourd'hui les mêmes difficultés d'application concrète si le Parlement avait été, à l'époque, mieux associé.
Alors, tenons compte de ces erreurs ou de ces insuffisances et apportons les correctifs nécessaires, puisque nous en avons la possibilité.
Permettez-moi, madame le garde des sceaux, monsieur le ministre, de vous poser une question : sincèrement, en conscience, les propositions que nous soutenons vous choquent-elles vraiment ? Etes-vous donc à ce point attachés, cramponnés, à la Ve République qu'il vous faille refuser de l'adapter à la réalité ? Ou seriez-vous victimes, vous aussi, de cet archaïsme - je pèse le mot - qui fait croire que la politique européenne de la France serait toujours de la politique étrangère, et que sa conduite appartiendrait exclusivement et pour l'éternité au chef de l'Etat, au Gouvernement, le Parlement faisant figure de simple témoin ?
Soyons sérieux ! La politique agricole, les transports, les échanges commerciaux, monétaires, industriels, ce serait donc de la politique étrangère ?
L'environnement, la chasse, la santé, les normes de sécurité, ce serait encore de la politique étrangère ?
L'immigration, les visas, la justice, la sécurité des personnes, ce serait toujours de la politique étrangère ?
Non, madame le garde des sceaux, monsieur le ministre, cela ne peut plus durer ainsi, alors que, partout ailleurs en Europe, républiques ou monarchies, Etats fédéraux ou Etats unitaires, régimes parlementaires ou non, la politique européenne a cessé d'être - plus que chez nous - la seule affaire des diplomates, des fonctionnaires et des ministres.
Mes chers collègues, m'adressant au Gouvernement mais aussi à certains d'entre vous, je veux dire que ce serait une erreur que de rejeter ce texte pour aller vite, pour se décerner je ne sais quel brevet de « plus européen que moi, tu meurs ». Oui, ce serait certainement une erreur.
Personne ne peut mettre en cause l'attachement qui est le mien et la combativité qui restera la mienne pour construire une Europe plus intégrée et plus politique. Je crois sincèrement, je le répète, que ce serait une erreur de manquer cette nouvelle occasion de rapprocher un peu plus et un peu mieux les citoyens de l'Europe et de leurs représentants.
Ce serait d'ailleurs la deuxième erreur que nous commettrions. En effet, le Gouvernement, par manque de détermination, s'est déjà heurté à la conjonction de plusieurs conservatismes ; je veux ici parler du refus d'élaborer un nouveau mode de scrutin pour l'élection des députés européens.
M. Claude Estier. Oh !
M. Paul Loridant. Alors, faisons l'Europe des régions !
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Le traité d'Amsterdam est utile, mais il est aussi insuffisant. Il faut le ratifier, et il faut le dépasser.
Je conclurai en évoquant la direction que nous devons prendre après l'avoir ratifié et dépassé.
C'est le débat sur l'Europe politique que je vise ici, car c'est ce débat qu'il faut amplifier.
En vérité, mes chers collègues, ce débat n'a fait que commencer à Amsterdam.
Puis-je le dire, en tant que l'un des acteurs de cette négociation, il était sans doute trop tôt, et l'effort qu'impliquait l'entrée dans la monnaie unique pour chaque pays, à cet instant de la négociation d'Amsterdam, était trop proche dans le temps et trop exigeant pour aller au-delà.
Comme l'a d'ailleurs dit un jour Raymond Barre, en homme d'expérience, « l'Europe ne peut faire bien qu'une seule chose à la fois ».
M. Christian Poncelet. Elle s'occupe de l'euro !
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Mes chers collègues, l'Europe politique, ce n'est pas seulement une union qui fonctionne bien ou mieux, avec une Commission efficace, collégiale, un système de vote plus juste, plus représentatif du poids et de la population de chaque Etat, et le vote unanime réservé aux sujets les plus graves. Je rejoins sur ces trois points M. de Villepin.
L'Europe politique, c'est une union qui veut « faire de la politique », développer une action extérieure commune, construire une identité de défense qui lui soit propre.
Mes chers collègues, prenons garde : si cette volonté faisait défaut, personne ne devrait alors s'étonner que l'organisation politique de notre continent se fasse dans le seul cadre de l'OTAN, c'est-à-dire sous l'égide des Américains. C'est là le véritable enjeu.
Voulons-nous, pour le prochain siècle, d'une Europe européenne, alliée et solidaire des Etats-Unis, mais européenne, c'est-à-dire indépendante et souveraine ?
Oui, et c'est au nom de cette ambition que nous avons été nombreux, sur toutes les travées, à approuver la création de l'euro, parce que la monnaie unique est bientôt, est déjà un instrument de notre indépendance.
Mais jamais notre idée, jamais notre idéal européen ne se résumeront à un marché et à une monnaie. A nos yeux, la monnaie et le marché ne pouvaient que précéder l'union politique, sans laquelle ils n'auraient pas de sens durable.
C'est donc maintenant, et au plus tard en l'an 2000, qu'il faut réussir la réforme des institutions européennes, en toute hypothèse avant que ne s'engage l'élargissement vers l'Europe centrale, orientale et baltique. A cet égard, si je vous ai bien compris, le Gouvernement rédigera un article additionnel au projet de loi de ratification du traité d'Amsterdam.
Qui donnera cette impulsion politique ? Qui permettra à l'Union de devenir progressivement une puissance au moment où elle accueillera de nouveaux membres ?
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. L'Etat !
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Qui donnera cette impulsion politique ? Le Royaume-Uni s'y prépare. C'est ainsi qu'il faut entendre, mes chers collègues, le récent discours de Tony Blair sur la défense.
M. le président. Mon cher collègue, je vous demande de bien vouloir conclure.
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Je conclus en vous remerciant de votre compréhension, monsieur le président.
Comme l'a proposé et voulu le Président de la République, nous devons prendre notre part et jouer notre rôle dans la nouvelle dynamique qui se dessine. Pour cela, l'Allemagne et la France doivent mieux travailler ensemble.
Vers cette union politique, notre pays, partenaire des plus grands, doit, mais sans arrogance à l'égard des plus petits, entraîner, convaincre, et d'abord proposer.
Madame le garde des sceaux, monsieur le ministre, vous avez exprimé assez souvent depuis quelques semaines votre grande joie que tant de gouvernements soient issus, en ce moment, d'une majorité social-démocrate. Une joie telle, d'ailleurs, que l'ancien Premier ministre socialiste a osé parler d'Europe de gauche, comme si l'Europe était de gauche, de droite ou du centre.
M. Charles Ceccaldi-Raynaud. Bien sûr que non !
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Je veux souhaiter que votre gouvernement, au-delà des timidités qui sont les siennes ou des habiletés que démontre le débat d'aujourd'hui, sache lui aussi entraîner et convaincre les autres gouvernements dont vous vous dites si proches, pour construire avec nous cette Europe politique et indépendante, cette Europe unie des Etats, comme l'a dit récemment le Président de la République. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

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