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Séance du 23 mars 1999





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AMÉNAGEMENT ET DÉVELOPPEMENT
DURABLE DU TERRITOIRE

Discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 203, 1998-1999) d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence. [Rapport n° 272 (1998-1999).]
Mes chers collègues, au début de l'examen du projet de loi d'orientation, d'aménagement et de développement durable du territoire, vous me permettrez de marquer que, sur 320 amendements déposés, 206, soit les deux tiers, ont été transmis au service de la séance par la voie électronique, que ce soit par e-mail ou par notre réseau informatique.
Je tiens à remercier tout particulièrement les groupes qui, à l'instar du service des commissions, ont bien voulu prêter leur concours à la modernisation de nos méthodes de travail.
Il faut s'en féliciter. A quelques mois de l'an 2000, l'informatisation de la chaîne des amendements est en bonne voie, et je souhaite que cet effort se poursuive, pour la modernisation du fonctionnement de notre institution, bien sûr, mais aussi pour démontrer à ceux qui pourraient en douter que le Sénat est à la pointe du progrès.
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le ministre. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, M. le Premier ministre avait indiqué dans son discours de politique générale, le 19 juin 1997, que son Gouvernement préparait un projet de loi visant à réformer la loi du 4 février 1995 afin de renouveler le cadre de la politique d'aménagement du territoire de notre pays. Le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire que j'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui concrétise cet engagement.
J'ai conscience, en venant présenter ce texte devant votre assemblée, de m'adresser à un auditoire passionné, extrêmement averti de toutes les questions qui touchent à l'aménagement du territoire. J'en tire la conviction que nos débats seront exigeants et de qualité, animés par la volonté que nous avons tous de donner à notre pays le cadre législatif dont il a besoin.
Le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire sur lequel vous allez délibérer est un cadre dans lequel viendront s'inscrire deux autres textes de loi qui vous seront présentés par M. Chevènement et M. Zuccarelli, chacun traduisant les orientations que je vais développer devant vous dans son domaine de compétences.
Avec le projet de loi d'orientation agricole que vous avez examiné il y a quelques semaines, ces textes forment un ensemble cohérent. La loi d'orientation agricole permettra une réorientatioon de la politique agricole pour que celle-ci s'intéresse aux agriculteurs et aux territoires qu'ils mettent en valeur et non plus seulement à la croissance du volume de la production.
Le projet de loi de M. Chevènement fixera les modalités du développement de l'intercommunalité en simplifiant le cadre existant et en donnant des moyens renforcés aux communes et à leurs groupements.
Le projet de loi présenté par M. Emile Zuccarelli précisera les conditions de l'intervention économique des collectivités locales.
Le projet de loi que je vous présente aujourd'hui définit, quant à lui, les orientations de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire ainsi que la stratégie et les moyens de la mise en oeuvre de cette politique.
J'en viens au premier sujet : les objectifs de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire.
Toutes les politiques publiques ont un impact sur l'aménagement du territoire, qu'elles portent sur la fiscalité, les transports, l'organisation des postes et télécommunications, le logement, l'agriculture, l'environnement, la culture, les aides au développement économique des entreprises, et j'en passe. Chaque décision prise dans ces différents domaines conduit à un certain type d'organisation du territoire.
Pourtant, le ministère dont j'ai la charge n'a pas vocation à corriger les effets négatifs des autres politiques pour le développement du territoire. S'il n'était que cela, sa mission serait dérisoire, tant les moyens financiers dont il dispose sont limités au regard de la tâche à accomplir.
La politique d'aménagement du territoire, c'est d'abord un combat de tous les jours pour mettre en cohérence toutes les politiques publiques au service d'un développement réfléchi, maîtrisé, équilibré, de notre pays. Ce n'est donc évidemment pas seulement à l'aune des crédits accordés par le Fonds national d'aménagement du territoire ou de l'importance des primes d'aménagement du territoire qu'il faut juger la politique du Gouvernement dans ce domaine. Ces outils financiers ont bien sûr un rôle incitatif, mais ils sont de peu de poids face à l'impact des décisions prises dans les autres domaines que je viens d'évoquer.
La première responsabilité du Gouvernement est de mettre en cohérence l'ensemble des politiques publiques qu'il maîtrise avec celles des collectivités locales pour les faire converger vers les objectifs fixés conjointement.
Il lui faut aussi avoir le souci d'assurer la cohérence entre les actions nationales, qu'elles soient menées par l'Etat ou les collectivités territoriales, et les politiques communautaires, qui représentent des financements considérables et dont les réglementations ont un impact chaque jour plus important sur notre vie quotidienne.
A quoi peut servir par exemple l'effort de tel ou tel Gouvernement pour revitaliser les campagnes si, dans le même temps, la politique agricole commune, avec des moyens financiers beaucoup plus importants, contribue à vider celles-ci ?
C'est dire que l'aménagement du territoire est l'une des actions publiques les plus difficiles à conduire, mais aussi l'une des plus nécessaires. Elle oblige à évaluer en permanence la pertinence de l'action sectorielle de chacune des administrations publiques en regard des objectifs politiques généraux poursuivis par le Gouvernement.
Quels sont ces objectifs ? Il s'agit, tout d'abord, de travailler à une société plus juste et plus solidaire. La politique d'aménagement et de développement durable du territoire doit contribuer au renforcement de la cohésion sociale, à la réduction des inégalités, à la lutte contre l'exclusion, à l'intégration. De ce point de vue, je ne peux que partager l'affirmation de votre commission spéciale qui, dans son rapport, affirme que l'être humain doit être au coeur des préoccupations des politiques publiques.
Cela me conduit à faire une remarque : on ne peut pas tout attendre de la politique d'aménagement du territoire. Les inégalités sont sociales avant d'être territoriales. L'inégalité dans la répartition des revenus et du patrimoine est du même ordre à Paris, à Guéret, à Lyon ou à Limoges.
Les problèmes rencontrés sur le territoire ne font souvent que traduire cette inégalité sociale. Je prends un exemple : si le prix d'achat de l'immobilier varie de 23 700 francs en moyenne pour un mètre carré dans le VIIe arrondissement à Paris à 4 200 francs à Clichy-sous-Bois, et si les catégories sociales qui habitent dans l'un ou l'autre endroit sont très différentes, cela n'est dû principalement ni aux potentialités initiales intrinsèques de ces deux territoires ni à leur ou plus ou moins grande proximité des zones de prospérité.
La façon dont une société choisit de répartir la richesse entre les individus qui la composent reste donc un des sujets politiques majeurs auxquels nous sommes confrontés. La politique d'aménagement du territoire ne peut répondre que de façon marginale à cette question.
Il s'agit cependant de tout faire pour ne pas ajouter l'inégalité territoriale à l'inégalité sociale. L'inégalité entre les territoires est au coeur des réflexions et des déclarations sur l'aménagement du territoire. Pourtant, la réalité de cette inégalité n'est pas aussi simple à mesurer qu'il y paraît. C'est pourtant bien de là qu'il faut partir si l'on veut agir.
Je vous propose d'examiner quelques outils qui pourraient nous permettre d'appréhender de façon plus fine cette inégalité.
Si l'on mesure la situation respective des territoires à l'aune de leur potentiel fiscal, les inégalités les plus fortes sont non pas entre les régions, mais entre les communes. Le potentiel fiscal varie en effet de un à vingt entre les communes. Cette situation est imputable à l'importance de la taxe professionnelle dans les ressources fiscales des collectivités locales, taxe qui représente en moyenne 50 % de l'ensemble des ressources fiscales directes des collectivités.
La base moyenne de la taxe professionnelle était de 10 742 francs par habitant en 1995, mais la moitié des communes françaises avaient une base inférieure à 2 000 francs par habitant.
Dix-sept départements concentrent la moitié des bases de taxe professionnelle. Cette taxe expliquerait donc à elle seule 75 % des inégalités.
Face à cela, le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, le FNPTP, représente moins de 5 % du produit de cette taxe et la dotation de solidarité urbaine, à peine 2 %.
Les quatre taxes perçues par les collectivités locales ne représentent toutefois que la moitié de leurs ressources, les autres étant largement des ressources de transfert, au premier rang desquelles la dotation globale de fonctionnement, la DGF, qui est le principal outil de péréquation entre les communes riches et les communes pauvres. La part des dotations de péréquation dans la DGF est passée de 6,3 milliards de francs en 1994 à 9,2 milliards en 1998.
La constitution des communautés d'agglomération mettant en commun leurs ressources de taxe professionnelle pour traiter les problèmes des zones urbaines à l'échelle qui convient sera un pas majeur dans la « péréquation fiscale ».
Les inégalités de potentiel fiscal sont moins importantes à mesure que l'on s'éloigne de l'échelon communal. Le potentiel fiscal entre les départements varie de 1 à 6, celui des régions de 1 à 2,5.
Cette mesure de l'inégalité entre les territoires ne donne cependant qu'une image imparfaite de la réalité. Il faudrait pouvoir mettre en regard des ressources des collectivités locales les charges qu'elles supportent et traduire cela dans un indice synthétique que tout le monde souhaite, mais qui s'avère redoutablement complexe à bâtir.
Nous devons nous interroger sur la pertinence de cette approche des disparités territoriales par la fiscalité. En effet, d'autres critères d'évaluation éclairent ces disparités sous un jour différent.
Les inégalités de revenu disponible brut des ménages sont beaucoup moins importantes que celles du potentiel fiscal. Ce revenu disponible brut des ménages en Ile-de-France était supérieur de 26 % au reste du pays en 1996, et l'écart entre les régions les plus riches et les régions les plus pauvres hors Ile-de-France était de 19 %. Les transferts sociaux, notamment les retraites et les minima sociaux, assurent le lissage des revenus entre les régions. Ils représentent 30 % du revenu disponible brut des ménages en Ile-de-France, 44 % dans le Limousin, 43 % en Languedoc-Roussillon ou 47 % en Corse.
Si l'on considère le PIB régional, c'est-à-dire la création de richesse, les écarts sont alors plus importants. Quatre régions - Ile-de-France, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Nord - Pas-de-Calais - soit 40 % de la population française, produisent 51 % du PIB national. Le PIB par habitant est supérieur de 53 % en Ile-de-France à ce qu'il est dans le reste du pays.
En résumé, les écarts régionaux de revenu disponible brut des ménages se réduisent, alors que les écarts dans la production de richesse et dans la répartition des emplois stratégiques s'accentuent.
Une des responsabilités majeures de la politique d'aménagement du territoire réside dans sa capacité à réduire ces inégalités économiques, et pas seulement sociales, entre les territoires. La politique d'aménagement du territoire doit permettre la mise en oeuvre d'actions structurelles en faveur des économies régionales afin d'en améliorer la compétitivité et le dynamisme. Elle ne saurait donc se résumer à la compensation des handicaps par le biais de péréquation fiscale, ni au maintien des services publics dans les zones difficiles. J'y reviendrai.
Le deuxième objectif est l'emploi.
L'efficacité de toutes les politiques publiques en fonction de la contribution qu'elles apportent à la lutte contre le chômage est devenue un des critères majeurs d'appréciation dans le choix des investissements publics.
La politique d'aménagement du territoire doit encourager la création d'emplois sur tout le territoire et éviter la concentration et la spécialisation excessive des zones d'emploi dans un certain type d'activité. Certaines régions de tradition industrielle lourde semblent vouées à la reconversion dans des activiés également fragiles et, pendant ce temps, d'autres bénéficient de la localisation de la plupart des emplois très qualifiés.
Cette spécialisation apparaît destructrice non seulement pour les régions qui sembleraient vouées à des activités vieillissantes, mais également pour celles d'entre elles qui ne seraient pas bénéficiaires de cette polarisation des emplois qualifiés.
De 1982 à 1990, l'agglomération parisienne a gagné 87 % des emplois dits « stratégiques », ingénieurs et cadres dans les secteurs de pointe en développement. Dans le même temps, 14 autres villes françaises ont connu une augmentation de ce type d'emplois, tandis que 226 villes françaises en perdaient. Or on sait que les avantages comparatifs des territoires dans nos sociétés résident moins dans le coût de la main-d'oeuvre ou des matières premières que dans leur capacité à élaborer des produits à haute valeur ajoutée.
C'est donc en définitive le degré de qualification de la main-d'oeuvre, la densité des réseaux d'échanges commerciaux - tant avec les clients qu'avec les sous-traitants - et intellectuels - en termes de recherche et de promotion - qui déterminent la position relative d'une région. Dire cela, c'est aussi dire à quoi nous devrons nous attacher, Etat et collectivités territoriales, dans les prochains contrats de plan.
La responsabilité de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire en matière d'emploi, c'est aussi de considérer qu'aucun espace n'est condamné, et d'y encourager le développement local non seulement en instaurant des discriminations positives liées à tel ou tel zonage, mais aussi en finançant l'ingénierie des projets et en veillant à ce que les financements croisés ne conduisent pas à diriger les financements de l'Etat prioritairement vers les collectivités les plus riches.
C'est encore anticiper sur les évolutions économiques, l'explosion des services du secteur des nouvelles technologies de l'information et de la communication ou des biotechnologies, l'émergence des emplois dans les secteurs liés à la sécurité des personnes et des biens. La qualité de l'environnement, la qualité de la vie en général, doit être prise en compte. Nous devons nous y préparer, mettre en place des dispositifs d'intelligence économique et sociale, préparer un ancrage plus solide des activités sur un territoire mieux en phase non seulement avec les potentialités de ce territoire, mais aussi avec les attentes et les compétences des hommes et des femmes qui y vivent.
C'est, enfin, mettre en place une politique et un dispositif institutionnel qui permettent d'attirer les investissements étrangers en France et de faire en sorte qu'ils soient source de création d'emplois sur tout le territoire.
Troisième objectif : l'aménagement du territoire doit s'inscrire dans une perspective de développement durable.
Tout le monde, bien sûr, est favorable au développement durable. C'est même devenu un thème à la mode. La France a pris des engagements dans ce domaine à l'occasion de diverses grandes conférences internationales. Mais, au fond, qu'est-ce que cela veut dire ?
Commençons par évacuer les faux débats. Mon projet de loi ne vise pas à défendre la « nature naturelle » - que vos rapporteurs ont apparemment cherchée sans la trouver - contre « l'homme », dont nul n'a songé à oublier qu'il était à la fois le sujet et l'objet de toute politique. Cette opposition abstraite et artificielle entre l'homme et la nature a été dépassée depuis bien longtemps, et tout le monde sait aujourd'hui que, depuis son apparition sur cette planète, l'homme, qui est à bien des égards l'une des espèces vivantes les plus inadaptées à la « nature naturelle » à laquelle il appartient pourtant, agit pour maîtriser cette dernière et se transforme en la transformant.
Le développement durable ne se réduit pas à l'environnement, qui n'en constitue qu'une des dimensions.
Le développement durable, c'est d'abord une conception patrimoniale du monde dans lequel nous vivons. Un patrimoine collectif, ça s'utilise, ça se préserve, ça se partage et ça se transmet dans des conditions qui permettent que la nécessaire satisfaction de nos besoins d'aujourd'hui ne compromette pas celle des générations futures. Cela est vrai pour l'eau, l'air, les sols, les paysages et tout ce qui constitue non pas seulement notre « cadre de vie », mais en réalité les conditions mêmes de notre vie.
Mais c'est aussi à la durabilité de nos économies qu'il faut penser. Une croissance économique qui ne permettrait pas de réduire les phénomènes d'exclusion sociale, la concentration des richesses et des activités, et la suppression des emplois peut-elle réellement être considérée comme durable ?
Le développement durable, c'est un mode de croissance de la société qui garantisse à la fois les progrès économique, social et environnemental de la société. Pour traduire ces préoccupations, il me semble qu'il faut adopter dans l'ensemble de nos régions, à l'occasion de la négociation des prochains contrats de plan, une méthode commune d'évaluation de la qualité des projets à l'aune de ces trois préoccupations, ce qui nous amènera à privilégier des projets plus riches d'utilité sociale que ceux que nous retenons traditionnellement. Les projets d'investissement, la création de telle ou telle infrastructure ne doivent pas être retenus sans un examen a priori des alternatives possibles. Je dis bien examen a priori, car trop souvent la concertation se limite à demander l'avis de la population après que les décisions ont été réellement prises.
Il faut aussi recourir plus qu'on ne le fait aujourd'hui à l'expertise contradictoire. L'avis des techniciens, des administrations en charge des dossiers est bien entendu important, mais il doit être confronté à celui des experts indépendants qui contribuent à éclairer les décideurs sur tous les aspects des projets en cause.
Et puis, si l'on veut que la référence au développement durable ne soit pas qu'une clause de style, il faut définir, en même temps que les projets, les modalités d'évaluation et de suivi qui les accompagneront. Cette évaluation, ce suivi doivent porter sur l'ensemble des domaines économique, social et environnemental, et permettre une mise en oeuvre effective des principes de précaution, de prévention et de responsabilité qui doivent s'imposer dans toutes les prises de décision des pouvoirs publics.
Je suis convaincue que cette méthode et ces principes seront mis en oeuvre avec d'autant plus de succès que les représentants de l'Etat dans les régions auront à coeur d'organiser les débats publics nécessaires et d'associer les citoyens, sous des formes adaptées, aux prises de décisions.
Quatrième objectif : la politique d'aménagement du territoire doit favoriser l'émergence et la concrétisation de projets fondés sur la valorisation des ressources plutôt que la compensation de handicaps.
La philosophie de l'aménagement du territoire a été longtemps dominée par les idées de compensation entre zones riches et zones pauvres, de péréquations, d'implantations autoritaires d'infrastructures ou d'équipements dans des régions réputées « défavorisées ». C'est aussi l'idée qui domine à Bruxelles et qui est traduite par les différents zonages avec lesquels vous avez dû vous habituer à vivre.
Je ne conteste pas la nécessité de ce rééquilibrage entre les moyens des uns et des autres. Mais si le rééquilibrage, notamment fiscal, est nécessaire, il n'est pas suffisant. Une conception de l'aménagement du territoire qui s'en tiendrait à ce seul principe conduirait à installer des zones entières dans ce que j'appellerai « la culture du handicap ».
L'histoire nous a appris que le caractère favorisé ou handicapé d'une région était relatif et pouvait évoluer dans le temps. Telle région hier prospère grâce à ses mines de charbon s'est trouvée soudain handicapée et contrainte à de douloureux efforts de reconversion, alors que des zones réputées enclavées ont bénéficié de l'explosion du tourisme et se sont enrichies.
C'est pourquoi aucune région ne peut concevoir que son avenir réside durablement dans des ressources provenant de la péréquation entre régions. Le zonage du territoire communautaire ne constitue pas une fin en soi, pas plus que le fait pour une région d'être incluse dans une zone ou plusieurs zones. La délimitation de zones n'a d'intérêt que si elle permet pendant une période de temps limitée d'accorder des moyens publics spécifiques pour mettre en place les conditions d'un développement autonome des régions considérées. Dès lors qu'un zonage recouvre une part trop importante du territoire, ou qu'il devient pérenne, il manque son objectif.
C'est avec cette compréhension des choses que nous abordons les négociations européennes sur la réforme des fonds structurels et la réforme des zonages qui l'accompagnera. C'est aussi avec le souci de bien distinguer ce qui doit relever de la nécessaire solidarité européenne, et ce qui incombe aux solidarités nationales et locales. Nous ne pouvons pas tout attendre des transferts nationaux ou communautaires ; ils sont là pour accompagner des démarches, mais ils ne peuvent remplacer la prise en charge, par tous les niveaux de décision, des responsabilités qui leur reviennent.
L'idée qui sous-tend le projet du Gouvernement est que l'Etat aidera prioritairement ceux qui s'organisent pour élaborer un projet. L'Etat récompensera le dynamisme, parce que, en faisant cela, les dépenses publiques contribueront effectivement au développement de la richesse produite, à l'occupation équilibrée du territoire, et pas simplement à la compensation de retard de développement.
Je suis consciente que la capacité de mobilisation peut dépendre aussi des moyens initiaux dont on dispose. C'est pourquoi le Gouvernement a décidé, lors du dernier comité interministériel de l'aménagement du développement du territoire, le CIADT, de créer une section spéciale du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire destinée au financement de l'ingénierie de projets.
Le cinquième et dernier objectif vise à favoriser l'intégration de la France dans une Europe élargie.
La construction européenne, au-delà des péripéties qui peuvent l'affecter, est riche non seulement d'opportunités, mais aussi de menaces pour notre pays.
S'agissant des opportunités, celle de participer à la construction d'un ensemble économique et politique qui compte parmi les plus puissants et les plus stables du monde constitue une chance appréciable.
Mais cet ensemble évolue, son centre de gravité économique et politique se déplace vers « l'Europe médiane », et notre pays doit veiller tous spécialement à ne pas être marginalisé dans le processus de croissance à venir. Nos régions atlantiques et méditerranéennes doivent être des atouts dans une stratégie de croissance française pensée à l'échelle internationale.
J'ai noté avec satisfaction que la commission proposait un certain nombre d'amendements qui vont à la rencontre de ces préoccupations.
Ce projet de loi d'orientation doit être l'occasion d'affirmer nos ambitions dans ce domaine, à quelques semaines du conseil informel des ministres chargés de l'aménagement du territoire de l'Union européenne, qui devrait adopter le schéma de développement des espaces communautaires.
L'aménagement du territoire n'étant pas une compétence communautaire, ce schéma de développement ne sera qu'un cadre de référence, mais son adoption devrait être suivie de rencontres régulières des ministres concernés par l'aménagement du territoire pour évaluer la prise en compte de ces orientations dans les politiques nationales, développer les coopérations interrégionales et transfrontières, échanger les expériences.
Il ne suffit pas de fixer des objectifs, il faut aussi indiquer le chemin pour y parvenir et les moyens à mettre en oeuvre.
Il s'agira de favoriser la coopération de tous les acteurs autour de l'élaboration et de la mise en oeuvre de projets qui définissent un territoire.
Je ne vous propose pas de bouleverser l'organisation administrative du pays, de supprimer tel ou tel type de collectivité locale ou de redéfinir leurs compétences respectives. Certains le regretteront, d'autres trouveront que ce projet de loi va déjà trop loin. Quoi qu'il en soit, ce choix doit être justifié.
La méthode que je vous propose avec ce projet de loi d'orientation repose sur le triptyque suivant : un projet, un territoire, un contrat.
Un projet partagé est à l'origine de tout, parce que je suis convaincue que l'aménagement du territoire ne se décrète pas, que le développement n'existe pas sans volonté locale, que tout ne s'organise pas autour des principes décidés par une autorité centrale.
C'est autour de ce projet, traduit dans une charte, de pays ou d'agglomération, que s'organiseront les nouveaux espaces de l'action locale, que se développeront les dynamiques territoriales. Ici également, je préfère l'incitation à l'affirmation déclamatoire ou aux démarches technocratiques. Les pays et les agglomérations naîtront des projets élaborés par des acteurs locaux ayant envie de travailler ensemble, du contrat qu'ils passeront entre eux et avec l'Etat et non de découpages administratifs établis sur des bases statistiques.
Enfin, un contrat, signé dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, organisera l'action coordonnée entre les partenaires et définira les moyens à mettre en oeuvre pour que le projet devienne réalité.
Tout cela, vous le voyez, se fera sans réforme institutionnelle majeure, les pays et les agglomérations constituant non pas de nouvelles collectivités territoriales, mais des espaces de projets, définis comme je viens de le faire, avec une structuration un peu plus contraignante s'agissant des communautés d'agglomérations.
Ce dispositif me semble adapté à la situation de nos institutions aujourd'hui.
Il n'y a pas, contrairement à ce que l'on dit souvent, d'exception française dans ce domaine. Tous les pays comparables de l'Union européenne comptent trois niveaux d'administration territoriale. L'Allemagne compte 16 Lander, 452 Kreise et 16 068 communes ; l'Italie est organisée en 20 régions, 95 provinces et 8 074 communes ; l'Espagne en 17 communautés autonomes, 50 provinces et 8 082 communes ; la Belgique, pourtant beaucoup plus petite, est divisée en 3 régions, 9 provinces et 596 communes.
Au fond, la spécificité de la situation françaie réside : dans l'émiettement du tissu communal avec ses conséquences fiscales dont j'ai parlé tout à l'heure ; dans l'absence de hiérarchisation entre les différents niveaux d'administration territoriale, le refus de toute tutelle d'une collectivité locale sur une autre paraissant intangible ; dans le principe d'uniformité dans les compétences et le statut des collectivités locales de même rang ; enfin, dans le maintien d'une forte administration de l'Etat au niveau local, corollaire des budgets relativement faibles des collectivités territoriales et de leur faible liberté d'auto-organisation, mais aussi témoignage du rôle important qu'il conserve, garant de la cohérence et de l'équité des priorités retenues en matière d'aménagement du territoire.
Les schémas de services collectifs et les schémas régionaux d'aménagement du territoire permettront de définir les stratégies communes des différents acteurs dans les domaines où ils agissent en commun. Les contrats de plan traduiront ces orientations dans des programmes d'action sur sept ans. Les contrats de pays et d'agglomération permettront de surmonter les difficultés liées à la trop petite taille de nos communes, et ce de façon librement consentie, dans l'action et non au terme d'une démarche administrative.
Fallait-il aller plus loin et redéfinir les compétences respectives des différentes collectivités territoriales ? C'est une question qui est posée en permanence depuis les débuts de la décentralisation en 1982-1983. Le principe posé, dès cette époque, était celui des « blocs de compétences ». Mais sitôt posé, ce principe a peiné à se concrétiser et l'on a assisté à la segmentation des compétences plutôt qu'à leur répartition en blocs. Au fond, cela n'est peut-être pas le fruit du hasard, cela traduit simplement le fait qu'un même sujet peut soulever des questions d'intérêt purement local, régional ou national, suivant le cas. C'est typiquemenet le cas lorsqu'il est question d'intervention économique.
Le rôle du Parlement n'est pas oublié. Le débat que nous ouvrons aujourd'hui est un débat d'orientation sur la politique d'aménagement du territoire. Il porte sur les objectifs et les méthodes, et ses conclusions seront traduites dans les prochains contrats de plan. Le projet de loi tel qu'il vous est présenté, amendé par l'Assemblée nationale, donne au Parlement un pouvoir de contrôle et d'orientation de la politique d'aménagement du territoire comme il n'en n'a encore jamais connu. Je dis cela pour m'en féliciter. Mais j'ajoute immédiatement qu'il ne me paraît pas souhaitable d'aller au-delà, c'est-à-dire jusqu'au vote des schémas des services collectifs par le Parlement. S'il revient au Parlement de fixer les principes et les orientations comme vous allez le faire et serez appelés à le faire de nouveau avant le renouvellement des contrats de plan, il est, en revanche, de la compétence du Gouvernement de mettre en oeuvre ces orientations.
Je propose un cadre favorable à l'élaboration et au développement des projets que je viens d'évoquer : ce cadre, c'est celui des pays et des agglomérations.
Les pays peuvent être définis très simplement comme des territoires de projet. Il ne s'agit donc pas - je le redis - d'un nouvel échelon d'administration territoriale ni d'une nouvelle collectivité locale. Ce qui définit le pays, c'est bien son projet, traduit par une charte acceptée et signée par l'ensemble des partenaires.
C'est donc un cadre très souple permettant d'unir des volontés sur des territoires qui sont considérés par les acteurs eux-mêmes comme ayant une cohérence suffisante. Ces projets, ces territoires et la concrétisation de leur volonté seront accompagnés par l'Etat dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.
Le Gouvernement souhaite encourager le développement des pays sans faire preuve du moindre dogmatisme. Je n'ai pas en tête un quadrillage de la France en pays aux frontières établies. En revanche, je souhaite favoriser et accompagner la création de pays, notamment en finançant l'ingénierie nécessaire à l'élaboration de projets pour que nous passions de la phase expérimentale ouverte par la loi Pasqua à « l'âge adulte » des pays, qui constitueront, dans de nombreuses parties de notre territoire, l'outil permettant de traiter les problèmes à la bonne échelle.
Les agglomérations correspondent à un niveau d'exigence supérieur. Elles ne pourront être constituées que pour autant qu'il existe, dans un cadre territorial donné, une agglomération centre de plus de 15 000 habitants et un ensemble de communes avoisinantes qui, au total, regrouperont une population de 50 000 habitants au moins, dotées d'une taxe professionnelle unique dans le cadre d'un établissement public de coopération intercommunale.
Ces agglomérations, elles aussi, auront la possibilité de passer des contrats avec l'Etat en vue de la réalisation des objectifs qu'elles se seront fixés. Le Gouvernement voit dans ces communautés d'agglomérations le cadre qui permettra réellement de développer la politique de la ville dont nous avons besoin pour faire face aux difficultés graves qui sont nées de l'urbanisation croissante des populations. Ce que l'on baptise hâtivement « crise des banlieues » est, en effet, une crise du développement urbain. On ne pourra la traiter qu'en appréhendant cette réalité dans sa totalité, dans sa complexité, et en faisant jouer effectivement les solidarités locales de projet dont je parlais tout à l'heure.
Or, si l'intercommunalité s'est développée dans le monde rural, elle reste embryonnaire dans les aires urbaines. Il est urgent de donner l'impulsion qui permettra la mise en place de ces structures, indispensables à la maîtrise de la croissance urbaine.
Les pays et les agglomérations seront, avec les régions, partenaires des contrats de plan.
C'est une des principales novations introduites dans la négociation des prochains contrats. Elle fait suite au rapport élaboré par M. Chérèque à la demande du Gouvernement.
Les futurs contrats de plan Etat-régions comprendront donc deux volets : un volet régional, qui touchera essentiellement aux infrastructures et aux équipements d'intérêt régional, ainsi qu'aux projets dont la taille intéresse l'ensemble de la région ; un volet territorial, qui visera à encourager le développement et la concrétisation des projets des pays, des agglomérations et des parcs naturels régionaux.
Cette conception des futurs contrats de plan découle très naturellement de ce que j'ai dit tout à l'heure de la volonté du Gouvernement d'encourager le développement local et la prise en main par les citoyens eux-mêmes des projets qui assureront durablement l'existence et le développement des territoires qu'ils occupent. La construction d'infrastructures est indispensable, mais elle ne suffira pas demain, pas plus qu'elle n'a suffi hier à assurer le développement harmonieux de tout le territoire. C'est pourquoi ce second volet, le volet territorial des contrats de plan, est aussi important à mes yeux pour les contrats à venir.
Pour qu'ils puissent voir le jour, encore faut-il laisser aux pays et aux agglomérations le temps de se constituer et de travailler ; c'est pourquoi ils disposeront de trois années pour élaborer leur projet et ils pourront signer avec l'Etat des contrats de plan jusqu'en 2003.
Les schémas de services collectifs contribuent aussi à renouveler le cadre de la planification territoriale à moyen terme.
Ces huit schémas de services remplaceront le schéma national d'aménagement du territoire et les schémas sectoriels prévus par la loi du 4 février 1995.
Avec cette notion de « services collectifs », le Gouvernement veut inciter ses administrations et l'ensemble de ses interlocuteurs à une réflexion autour des huit grands thèmes retenus, en faisant en sorte qu'elle ne se limite pas à l'examen des possibilités d'équipement en infrastructures de transport ou de communication.
En défendant les schémas de services collectifs, le Gouvernement ne veut pas dire que les infrastructures ne sont pas nécessaires ou que tous les besoins de notre pays sont satisfaits ; ce serait là une présentation réductrice des choses.
M. Gérard Larcher, rapporteur de la commission spéciale. C'est vrai !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. La philosophie, pour reprendre le mot de la commission spéciale, des schémas de services collectifs, c'est de commencer par favoriser l'expression des besoins de la population par une concertation aussi large que possible. Cela fait, il faudra hiérarchiser les besoins qui paraissent les plus prioritaires et envisager les différents moyens de les satisfaire.
Il existe rarement une réponse unique à une situation donnée. C'est d'ailleurs le rôle et la dignité du politique que d'effectuer des choix et de les assumer. Encore faut-il que ces choix aient été faits après examen de toutes les solutions possibles.
En d'autres termes, il ne s'agit pas de plaquer des solutions toutes faites, qui ont été utilisées dans le passé pour répondre à des situations particulières, il s'agit de dialoguer et d'innover. L'équation : infrastructures de transport égale désenclavement, égale développement économique est faussement rassurante. On pourrait citer de nombreux exemples de zones à faible dynamisme démographique et économique bien que traversées par des infrastructures de transport très complètes et très modernes ; je pense aux plateaux de Bourgogne ou à la périphérie sud du Bassin parisien.
Inversement, on trouve des zones où population et activités sont dynamiques en l'absence de métropole de proximité et de grandes infrastructures de transport. La relation n'est donc pas aussi simple et beaucoup d'autres facteurs - historiques, sociologiques, économiques - entrent en ligne de compte.
Il ne s'agit donc pas d'être pour ou contre les infrastructures ; il s'agit de raisonner sur les investissements en fonction de leur interaction avec l'environnement économique et humain, en prenant en compte tous les besoins à satisfaire, tous les impacts des équipements projetés.
Le terrible bilan des accidents de la route en France en 1998 doit, par exemple, nous conduire à nous interroger. Notre bilan dans ce domaine est beaucoup plus mauvais que celui de nos partenaires européens d'importance comparable, l'Allemagne, la Grande-Bretagne notamment. L'équipement autoroutier étant au moins équivalent, voire meilleur en France, ce n'est pas dans la transformation de l'ensemble des routes en autoroutes que se trouve la réponse. (Murmures sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.) Il faut prévoir un ensemble de mesures allant des équipements de sécurisation du réseau, qui ne sont pas toujours synonyme de doublement des voies, mais peuvent être des chicanes et autres ralentisseurs sur les points noirs, à l'action sur la vitesse des véhicules et le comportement des automobilistes. La pondération entre les moyens attribués à ces différentes actions est une question éminemment politique.
Les huit schémas de services collectifs prévus par le texte correspondent aux domaines priviliégiés d'action conjointe entre l'Etat et les collectivités locales. Ils correspondent également à des domaines d'intervention qui nécessitent une collaboration interrégionale et une prise en compte des politiques européennes.
Ces schémas de services seront élaborés dans le cadre d'un va-et-vient entre l'échelon central et l'échelon décentralisé, de façon à permettre l'expression la plus large des préoccupations et des besoins de la population française.
Le projet de loi d'orientation, d'aménagement et de développement durable du territoire fixe également le cadre de l'évolution des services publics sur le territoire dans les années qui viennent.
La répartition des services publics sur le territoire constitue bien entendu un élément important de la politique d'aménagement du territoire, et l'Etat a une responsabilité particulière en ce domaine.
Chacun en conviendra aisément, le « moratoire » décidé par le gouvernement de M. Balladur ne pouvait constituer une réponse définitive aux questions relatives à l'évolution des services publics sur notre territoire. Il permettait, certes, d'éviter des décisions aux conséquences susceptibles d'être difficilement réparables, pendant une période de réflexion. Mais il fallait, un jour ou l'autre, aller plus loin.
C'est pourquoi la loi Pasqua avait prévu un certain nombre de dispositions pour organiser la sortie du moratoire dans les départements. Nombre de ces dispositions sont restées lettre morte, notamment celle qui prévoyait l'élaboration de schémas départementaux d'évolution des services publics.
Les décisions du CIADT du mois de décembre et le projet de loi que je vous soumets fixent les règles de cette évolution future. Les administrations devront élaborer des plans pluriannuels d'évolution de leurs services. Elles transmettront ces plans à la DATAR, qui les examinera et en vérifiera la cohérence.
La DATAR conduira la concertation avec les préfets et vérifiera avec eux les conséquences des programmes qui lui sont présentés dans l'ensemble des départements. Les préfets, quant à eux, seront responsables de la conduite de la concertation au niveau local sur les évolutions souhaitables du service public.
Aucun service ne pourra être supprimé sans une étude d'impact préalable. Si un désaccord apparaît entre une administration et les collectivités territoriales, le préfet aura la possibilité d'introduire un recours suspensif auprès du ministre concerné, après une phase de négociation, pour trouver une solution satisfaisante pour tous.
Dans le même temps, je vous propose de retenir un certain nombre de dispositions permettant de constituer des maisons de services publics, qui pourront être un cadre satisfaisant permettant d'offrir un service de qualité sur l'ensemble du territoire. Les conditions d'organisation de ces maisons de services publics seront déterminées par voie conventionnelle, avec les collectivités locales intéressées.
Le Gouvernement a également choisi de transposer partiellement, sans attendre, la directive communautaire relative au service postal. S'il l'a fait, ce n'est pas pour priver le Parlement d'un débat sur l'avenir de La Poste : celui-ci aura lieu à l'occasion de la transposition de l'ensemble des dispositions de cette directive. Mais il fallait fixer aussi vite que possible dans une loi les dispositions permettant de préserver le rôle de La Poste dans l'exercice du service public postal. Eu égard à l'importance de ce service dans l'aménagement du territoire, ces dispositions trouvent ici légitimement leur place.
En conclusion, le Gouvernement vous demande d'approuver avec ce texte tendant à réviser la loi du 4 février 1995, une réorientation de la politique d'aménagement du territoire. La politique qui vous est proposée vise à promouvoir le développement durable de tous les territoires. Elle est sous-tendue par une vision renouvelée de l'action en faveur de l'égalité des chances entre les territoires, qui ne passe pas exclusivement par la péréquation de la fiscalité locale. Elle fait de l'emploi et du développement local des priorités.
Parce qu'il ne suffit pas de proclamer des objectifs pour les concrétiser, je vous propose une méthode : la mobilisation de toutes les énergies autour de projets de territoire, l'engagement de chacun pour la réalisation de ces projets étant précisé dans des contrats.
Le projet de loi que je vous présente aujourd'hui sera, j'en suis sûre, discuté avec passion dans cette assemblée. Il s'agit en effet d'un enjeu essentiel pour notre société et d'une préoccupation quotidienne pour les élus que vous êtes.
Ce projet ouvre la voie à une nouvelle méthode de planification et de programmation de l'aménagement du territoire. C'est finalement dans une conception plus démocratique, plus participative et plus ouverte de la société qu'il faut chercher les innovations dont il est porteur. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission spéciale.
M. Jean François-Poncet, président de la commission spéciale. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, voilà quatre ans, le Sénat votait une loi qui jetait, pour vingt-cinq ans, les bases d'une grande politique d'aménagement et de développement du territoire. C'était la loi Pasqua, ou plus exactement la loi Pasqua-Hoeffel. Ses principales dispositions - à défaut du texte tout entier - furent adoptées à l'unanimité par notre assemblée.
Comme toute loi-cadre, elle était tributaire, pour son application, d'un impressionnant arsenal de décrets et de circulaires. Il fallut deux années et toute la persévérance de notre collègue Jean-Claude Gaudin pour mener la tâche à bien. Et, comme les crédits nécessaires à une politique d'envergure ne furent pas au rendez-vous, ce texte fondateur ne bénéficia ni du temps ni des moyens qui lui auraient permis de marquer le territoire de son empreinte.
Vint 1997 : un gouvernement de gauche pouvait-il s'accommoder, dans un domaine aussi important, d'un texte qu'il suffisait d'appliquer mais dont il n'avait pas pris l'initiative ?
M. Gérard Delfau. Il fallait le faire avant !
M. Jean François-Poncet, président de la commission spéciale. Impensable ! Nouvelle majorité, nouvelle loi !
Nous voici donc, aujourd'hui, deux ans plus tard, saisis d'un nouveau texte, texte d'orientation lui aussi - mais on pourrait presque dire : d'intention - qui exigera, pour être appliqué, le même nombre de décrets et de circulaires, lesquels mettront le même laps de temps à voir le jour, tant est immuable le cheminement des textes à travers les arcanes de notre bureaucratie interministérielle.
M. Josselin de Rohan. Nous les remplacerons avant !
M. Jean François-Poncet, président de la commission spéciale. Rendons-nous à l'évidence : ce n'est pas en votant tous les cinq ans une grande loi conçue pour vingt ans, mais jamais appliquée, qu'on fera bouger les choses. (Très bien ! sur les travées du RPR et de l'Union centriste.) Sur le terrain, personne n'y croit plus. L'opinion est fatiguée de voir les majorités se succéder et s'écrier, comme à l'opéra : « Marchons, marchons », alors que, sur la scène, personne n'avance !
MM. Louis Souvet et Hilaire Flandre. Très bien !
M. Jean François-Poncet, président de la commission spéciale. Voilà pourquoi la commission spéciale s'est refusé à faire oeuvre partisane. Elle n'a pas cherché à revenir au texte de 1995, quels que soient pourtant ses mérites. Le texte dont nous allons débattre ne sera utile que s'il dure. Et il ne sera durable, madame la ministre, que si le Sénat, l'Assemblée nationale et le Gouvernement parviennent à une rédaction commune. La commission spéciale le souhaite, dans l'intérêt de l'aménagement du territoire. Ses amendements vont dans ce sens. Encore faut-il que la loi fasse droit à des impératifs approuvés par tous : réduire les écarts territoriaux, valoriser la situation centrale de la France en Europe occidentale, faciliter la création d'emplois, accélérer la croissance.
Durable : j'ai lâché le mot ! C'est celui que vous avez entendu, madame la ministre, inscrire au fronton de ce texte. La commission spéciale ne le récuse pas. Bien au contraire, nous le faisons nôtre, et ce d'autant plus volontiers que, de mémoire d'homme, aucun sénateur n'a jamais plaidé pour un développement non durable.
M. Jacques Oudin. Très bien !
M. Jean François-Poncet, président de la commission spéciale. De même avez-vous entendu faire des « pays », lancés par la loi de 1995, un des piliers de l'aménagement durable du territoire de demain. Ces « pays » n'ont pas soulevé la moindre objection de principe de la part de la commission. Au demeurant, nombre d'entre nous n'ont attendu ni la loi de 1995 ni celle d'aujourd'hui pour en créer dans leur département.
Quant à la suppression du schéma national d'aménagement du territoire, prévu par le texte de 1995, nous la regrettons. Le schéma avait l'immense mérite d'associer le Parlement à l'aménagement du territoire autrement qu'à travers des déclarations d'intention. Mais la commission spéciale, dans un esprit de conciliation, n'en proposera pas le rétablissement.
Enfin, la commission spéciale a reconnu que la notion de « service » pouvait heureusement compléter celle de « schéma directeur ». Elle met, en effet, utilement l'accent sur la finalité - transports, santé, culture, éducation - des schémas directeurs et sur la nécessité - que personne ne contestera - de veiller avant de créer des infrastructures nouvelles à la meilleure utilisation des équipements existants.
Mes chers collègues, je devine votre inquiétude : peut-être vous demandez-vous si la commission spéciale s'est contentée d'approuver le texte qui lui était soumis.
M. Gérard Miquel. Il n'y a aucun risque !
M. Jean François-Poncet, président de la commission spéciale. Rassurez-vous ! En examinant les 85 amendements qu'elle a élaborés et en prenant connaissance des amendements extérieurs qu'elle approuvera sans doute demain matin, vous constaterez que la commission spéciale a considérablement enrichi et réorienté, quand cela était nécessaire, le projet du Gouvernement amendé par l'Assemblée nationale.
Les trois rapporteurs de la commission spéciale, MM. Gérard Larcher, Claude Belot et Charles Revet, vous exposeront dans un instant le contenu et la portée de ces amendements. Je tiens à rendre hommage à leur remarquable travail, un travail d'autant plus méritoire qu'ils n'ont disposé pour le réaliser que de quelques jours, du fait du recours à la procédure d'urgence, malencontreusement imposée par le Gouvernement pour un texte qui, plus que tout autre, exigeait étude et réflexion. Je veux aussi remercier les administratrices et les administrateurs qui les ont très efficacement assistés.
Les uns et les autres n'y seraient d'ailleurs pas arrivés si le Sénat n'avait, depuis près de dix ans, peu à peu exploré tous les compartiments de ce vaste et complexe sujet qu'est l'aménagement du territoire. Ce faisant, notre assemblée a, petit à petit, constitué un important réservoir de données et de propositions qui ont guidé les rapporteurs dans le choix de leurs amendements.
Ces amendements, mes chers collègues, répondent principalement à deux grands objectifs : équilibrer le texte qui nous est proposé et l'enrichir de propositions concrètes.
Il s'agit d'abord d'établir un équilibre entre espace rural et espace urbain.
Le Sénat, je tiens à le souligner, contrairement à certaines caricatures malveillantes, n'est nullement l'apôtre d'un ruralisme dépassé.
M. Jean-Pierre Raffarin. Très bien !
M. Jean François-Poncet, président de la commission spéciale. Mais le fait est que témoignages et enquêtes l'ont convaincu que la « métropolisation », dont certains font la tarte à la crème de l'aménagement du territoire, est un concept en voie d'être dépassé dans les pays les plus avancés.
Tant aux Etats-Unis que chez nos voisins européens, l'espace rural fait de plus en plus figure non pas de chef-d'oeuvre en péril, à sauver par affection ou dévouement, mais de lieux d'une nouvelle modernité. Il s'agit non plus seulement de protéger les espaces naturels, mais de développer les potentialités nouvelles que leur ouvrent les technologies de communication et les aspirations de la société post-industrielle.
L'équilibre est tout aussi nécessaire entre l'environnement et les infrastructures, à commencer par les infrastructures de communication qui ont, ici ou là, mauvaise réputation.
La commission s'est demandée si la France avait encore besoin de construire des autoroutes. La réponse du directeur des routes, entendu par la commission, a été sans ambiguïté : le trafic routier, qui a augmenté de 230 % au cours des vingt-cinq dernières années, connaîtra une augmentation du même ordre, même si elle est marginalement plus faible, au cours des vingt-cinq prochaines années.
Quant aux efforts qu'il est impératif de consentir en faveur du transport ferroviaire et de la navigation fluviale, qu'il faut, l'un et l'autre, développer peut-être de façon prioritaire, ils permettront au mieux, en France comme dans le reste de l'Europe, de conserver à ces modes la part de marché qui est la leur aujourd'hui.
Un nouveau schéma autoroutier est-il finançable ? La réponse est, là aussi, sans grande ambiguïté. Notre collègue Jacques Oudin vous le dira : le système autoroutier peut générer, en son propre sein, les moyens nécessaires à son développement, pour peu que les contraintes qui lui sont actuellement imposées soient revues et mises en conformité avec les règles de concurrence européennes et que des autoroutes a spécifications simplifiées - je me permets d'y insister - soient mises en chantier pour assurer le désenclavement des espaces à faible circulation.
Enfin, un équilibre doit être recherché entre le Gouvernement et le Parlement. Il serait inacceptable que la représentation nationale ne soit appelée à se prononcer que sur de grandes orientations, alors que les collectivités territoriales seraient consultées sur l'application concrète des schémas directeurs. Gérard Larcher proposera au Sénat de combler les lacunes du projet de loi sur ce point.
Ce projet de loi ne répondra aux attentes qu'il suscite que s'il est très largement complété.
La commission spéciale vous proposera une batterie de mesures nouvelles en faveur de la création et de la transmission d'entreprises, dont les zones fragiles dépendent, plus que tout autre, pour leur développement. A cet égard, nous sommes reconnaissants à notre collègue Jean-Pierre Raffarin du travail qu'il a réalisé avec d'autres collègues sénateurs.
La commission vous proposera également un dispositif relatif aux zones périurbaines, oubliées de l'aménagement du territoire, bien qu'elles accueillent 15 % de nos concitoyens.
Elle vous soumettra aussi une rédaction clarifiant les rôles respectifs du département et de la région dans le domaine de l'économie, rédaction sur laquelle se sont entendus, ô miracle ! nos collègues MM. Puech, Raffarin et Delevoye, qui font tous les trois partie de la commission spéciale. Il s'agit, me semble-t-il, d'un véritable pas en avant.
En revanche, la commission ne vous présentera aucun amendement sur le sujet, pourtant central, de la péréquation entre collectivités riches et pauvres. Ne vous en étonnez pas. Les dispositions passablement révolutionnaires contenues dans le texte de 1995 ont été intégralement maintenues dans le projet de loi qui nous est soumis. Cela me conduit, madame la ministre, à vous interroger sur les intentions du Gouvernement : entend-il laisser ces dispositions au frigidaire où elles gisent depuis 1995...
M. Gérard Delfau. Comme le précédent gouvernement !
M. Jean François-Poncet, président de la commission spéciale. ... ou bien les mettra-t-il en oeuvre ? Ces mesures ont-elles échappé à son couperet parce qu'elles sont en harmonie avec ses convictions ou parce que la péréquation est un sujet dans lequel il a choisi de ne pas s'aventurer ? Je pose la question, je n'y réponds pas.
J'ai bien entendu, madame la ministre, ce que vous avez dit tout à l'heure. Certes, la péréquation ne représente pas la solution à tous les problèmes de l'aménagement du territoire, pas plus que les infrastructures. Le problème est de savoir s'il peut y avoir aménagement du territoire sans infrastructures et sans péréquation. Pour ma part, j'affirme que ce n'est pas possible. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du RDSE et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
Mes chers collègues, les meilleures lois ne valent que par les moyens dégagés pour les mettre en oeuvre. Dans les années soixante, l'effort consenti, sur instruction du général de Gaulle, donna à l'aménagement du territoire une impulsion qu'il n'a, depuis lors, jamais retrouvée.
L'aménagement du territoire constituera-t-il, demain, pour le Gouvernement actuel et pour ceux qui lui succéderont, une réelle priorité ou restera-t-il, comme ce fut souvent le cas dans le passé, un thème de discours dominicaux ? L'avenir le dira ! Ce qui est certain, c'est que le destin de la France en Europe dépendra pour beaucoup de la prise de conscience par nos concitoyens eux-mêmes de l'atout que représente pour notre pays la possession du territoire le plus vaste, le plus beau et le mieux situé mais, hélas ! le plus négligé, de l'Union européenne. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Gérard Larcher, rapporteur.
M. Gérard Larcher, rapporteur de la commission spéciale. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, le projet de loi que nous sommes appelés à discuter aujourd'hui se situe dans le fil de la loi Pasqua-Hoeffel que le Sénat a adoptée voilà près de cinq ans. Ce texte doit donc s'inscrire dans la continuité. La « durabilité » de nos lois est à ce prix. Ne doit-elle pas, elle aussi, constituer un objectif permanent pour le législateur ?
Le texte qui nous est soumis aujourd'hui modifie partiellement la loi d'orientation, reconnaissant que nombre de ses dispositions demeurent toujours d'actualité.
Permettez-moi tout d'abord de rendre hommage à ceux qui ont contribué à l'élaboration de cet texte fondateur, tout particulièrement à Charles Pasqua et à Daniel Hoeffel. (Très bien ! sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
Votre projet de loi, madame le ministre, vise à réviser sur certains points, à compléter sur d'autres, le texte de 1995. Cette réforme aurait pu répondre aux attentes liées à l'application de la loi Pasqua-Hoeffel. Pourtant, si ce texte satisfait certaines de ces attentes, il ne laisse pas de susciter un certain nombre de regrets.
Tout d'abord, je regrette, comme le président de la commission spéciale, la procédure d'urgence retenue par le Gouvernement pour un projet de loi enregistré au mois de juillet 1998 et inscrit six mois plus tard à l'ordre du jour du Parlement, qui n'a disposé que d'un délai de deux mois pour en débattre alors que ses effets portent sur vingt ans.
Je regrette ensuite de voir le dialogue des deux assemblées « bridé » par le Gouvernement, en raison peut-être de cette tendance générale à la précipitation, que relève le dernier rapport du Conseil d'Etat.
Je sais que c'est une tentation assez généralement partagée par les diverses sensibilités de notre pays, mais l'aménagement de notre territoire et le tracé de ses perspectives d'évolution à vingt ans méritaient, à mon sens, qu'on donne un peu de temps au temps.
Il est également regrettable que le Gouvernement ait jugé bon de transformer, lors des comités interministériels pour l'aménagement et le développement du territoire, les CIADT, de 1997 et 1998, les axes de la politique d'aménagement du territoire, avant même d'avoir modifié la loi qui en fixe les principes. Ce faisant, le Gouvernement n'aurait-il pas préjugé la décision du législateur ?
Je ne m'étendrai pas ici sur le contenu même du projet de loi qui nous est soumis, ni sur le sens des amendements que vous soumettra la commission spéciale et que son président vient de développer. Le rapport écrit qu'elle a publié vous a, je l'espère, éclairé sur ces points.
A ce propos, permettez-moi de remercier, pour leur apport à ce travail, mes collègues de la commission spéciale, tout particulièrement Jean François-Poncet, président, Claude Belot, rapporteur, avec lequel nous avons déjà beaucoup travaillé en 1994, et Charles Revet, rapporteur pour la première fois dans cette assemblée et dont l'expérience nous a été fort utile.
Je m'attacherai, pour l'essentiel, à exposer les principes qui ont conduit les réflexions de la commission spéciale et inspiré ses positions. Je mettrai tout particulièrement en exergue l'importance des enjeux politiques que recèle l'aménagement du territoire.
Pourquoi, en effet, les textes qui interviennent en ce domaine suscitent-ils un tel intérêt et - vous l'avez dit, madame le ministre - une telle passion, parfois, au Sénat ?
Selon moi, deux raisons en sont la cause : tout d'abord, ces textes se situent directement au coeur du grand débat républicain sur l'égalité, débat qui est cher aux Français ; ensuite, l'aménagement et le développement du territoire suscitent beaucoup d'espoirs chez les citoyens et les élus locaux, espoirs parfois déçus, le président de la commission le rappelait tout à l'heure.
Ces sujets d'importance méritent, en conséquence, un débat clair et serein. C'est ce débat que nous souhaitons aujourd'hui pour le Sénat.
L'aménagement du territoire est au coeur du débat républicain sur l'égalité. Pour fixer le cadre de notre discussion, il faut rappeler avec force cette vérité parfois occultée.
Pourquoi l'aménagement du territoire suscite-t-il tant d'attentes ?
L'unité territoriale de la France constitue l'un des fondements de la République. Rassemblé, sous la féodalité, par des allégeances personnelles au suzerain, divisé, sous la monarchie absolue, par des droits divers et des coutumes disparates, le territoire n'est réellement unifié que par les premiers régimes constitutionnels et républicains.
Il est bel et bien le socle de l'Etat, l'une des composantes essentielles de la République. Celle-ci entretient donc une relation particulièrement étroite avec son territoire.
La Constitution du 3 septembre 1791 disposait d'ailleurs : « Le royaume est indivisible, son territoire est distribué en départements. » Le terme « distribué » a une importance fondamentale car il s'oppose au mot « divisé », qui aurait supposé une forme de fédéralisme. La France se conçoit elle-même non pas comme un agrégat de « peuples » ou de territoires disparates, mais comme une nation dont l'Hexagone et les départements et territoires d'outre-mer sont le foyer.
Le général de Gaulle, qui s'est affirmé sur la grande scène de l'Histoire en appelant à la reconquête physique du territoire national, a ensuite profondément contribué à enraciner cette longue tradition dans les institutions mêmes de la Ve République.
La contrepartie de cette indivisibilité de la République est la nécessaire solidarité territoriale. On peut débattre de l'étendue et de la forme de cette solidarité. Mais son principe ne peut être contesté sans toucher aux fondements mêmes de l'Etat républicain, sans attenter aux valeurs qui fondent l'engagement politique de la plupart des membres de notre Haute Assemblée.
« La France se nomme diversité » et toute la difficulté d'une politique efficace d'aménagement du territoire est de conjuguer harmonieusement cette pluralité, source de richesses et de dynamisme, avec la légitime aspiration des citoyens et des territoires à une plus grande égalité des chances. Madame le ministre, vous citiez tout à l'heure les différences de potentiel fiscal et certains écarts qui s'accroissent : 1 à 20 entre les communes, 1 à 6 entre les départements et 1 à 2,5 entre les régions.
La diversité des attentes des territoires est patente. D'ailleurs, pourrait-il en être autrement dans un pays dont la densité de population varie de 5 à 500, dont l'altitude va de 0 mètre à 4 807 mètres, dont le climat va du climat atlantique au climat continental ?
Oui, cette diversité s'exprime aussi bien dans l'opinion publique qu'au Parlement.
Dans l'opinion publique, les attentes des citoyens s'expriment vis-à-vis de l'Etat, garant de la solidarité entre les territoires. Pour s'en convaincre, il n'est que de voir les réactions au quotidien de nos concitoyens lorsque l'Etat s'avère incapable de garantir la sûreté des biens et des personnes pour cause de violences urbaines, voire la sécurité sur les routes nationales en raison de chutes de rochers.
Au Parlement, les débats sur l'aménagement du territoire doivent traduire les attentes de la population. Les travaux du Sénat ont d'ailleurs été l'une des caisses de résonance de ces préoccupations. Je citerai quelques dates clés : 1991, la loi d'orientation pour la ville ; 1992, le rapport de la mission sur l'espace rural, présidée déjà par M. Jean François-Poncet ; 1994, la mission sur l'aménagement du territoire « Refaire la France » ; enfin, 1996, ici même, le pacte de relance pour la ville. Tout cela, c'est aussi notre banque de données, à partir de laquelle nous avons travaillé au cours de ce mois.
Dans ce débat, le Sénat, auquel l'article 24 de la Constitution a confié le rôle de représenter les collectivités territoriales - monsieur le président du Sénat, vous y faites ô combien ! référence - a pris et doit prendre une part essentielle.
Je souhaite, ici, réaffirmer solennellement que c'est au Parlement que doit se dérouler le débat sur l'aménagement du territoire. Votre commission spéciale, mes chers collègues, vous proposera de réaffirmer son rôle et d'en tirer les conséquences dans d'importants amendements.
Comment ne pas être choqué en voyant, dans un journal paraissant cet après-midi même, la carte sur les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire qu'on nous a refusée la semaine dernière et que l'on a montrée en secret au Conseil national d'aménagement et de développement du territoire la semaine dernière ? (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Philippe Richert. Eh oui !
M. Gérard Larcher, rapporteur. N'est-ce pas mépriser la commission spéciale, n'est-ce pas mépriser le Parlement que d'avoir à ouvrir un journal paraissant l'après-midi pour recevoir enfin ce que nous demandions, ce qui me paraît, monsieur le président du Sénat, un droit essentiel du Parlement : être informé par l'exécutif quand celui-ci prépare un texte aussi important ? (Bravo ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certains travées du RDSE.)
Oui, le débat sur l'aménagement du territoire est, mes chers collègues, une expression du débat français autour de l'égalité.
L'égalité est un objectif à atteindre bien plus qu'un acquis. C'est notre débat national permanent, qui parfois nous oppose.
Cette aspiration à l'égalité est exprimée par nos concitoyens.
Elle se reflète dans l'aspiration des Français à bénéficier de services publics dans des conditions égales sur tout le territoire. Les services publics constituent, en effet, un des volets de la réponse de l'Etat républicain aux aspirations égalitaires de nos concitoyens. Les services publics sont au coeur de l'économie et des valeurs humanistes d'un dispositif qui assure une cohérence territoriale reflétant l'unité du territoire et, au-delà, une solidarité sociale sur laquelle se fonde la permanence de l'idée nationale.
Cette ambition se traduit tout particulièrement au niveau des moyens de communication. Je ferai un peu d'histoire. La « postalisation » du territoire, dans la première moitié du xixe siècle, en unifiant le tarif du timbre poste avait pour objet de faciliter les échanges mais aussi de supprimer les discriminations entre Français. Les chemins de fer qui ont facilité les déplacements, les autoroutes qui ont amélioré le maillage en réseaux de transports, la péréquation géographique des tarifs de télécommunications participent de la même ambition et de la même nécessité.
Les décisions de maintien des services publics en zone rurale ou les initiatives en faveur des services publics dans les quartiers en difficulté traduisent la même quête de l'égalité. L'accès de tous aux services collectifs doit demeurer une priorité, même si les conditions de cet accès doivent être définies en fonction des réalités technologiques nouvelles. Telle est la conviction de la commission spéciale.
Le Sénat a toujours eu une vision dynamique de la recherche de l'égalité. C'est au Sénat, madame le ministre, qu'a été créé le concept, validé par le Conseil constitutionnel, d'une « discrimination territoriale positive », en refusant la fatalité de l'inégalité et en insistant, en la fondant sur la péréquation, notamment financière. Il s'est aussi toujours refusé à opposer ville et campagne, commune et agglomération, région et département, Europe et nation. Il s'est toujours refusé à accepter la métropolisation qui serait inéluctable et la désertification qui serait fatalité.
Il a, au contraire, constamment cherché à organiser leur complémentarité et leur synergie.
Toutefois, cette aspiration à l'égalité n'est pas uniquement citoyenne : elle s'exprime également parmi les collectivités territoriales.
Les rédacteurs des lois de décentralisation ont voulu que les collectivités territoriales soient réellement indépendantes et que l'une d'entre elle ne puisse exercer de tutelle sur une autre. Nous sommes d'ailleurs attachés à ce principe qui trouve une nouvelle expression dans la notion de « collectivité chef de file ».
Au Sénat plus qu'ailleurs, les revendications des collectivités pour davantage d'égalité se sont fait sentir.
L'objectif de péréquation et de réduction des écarts de ressources manifeste cette nécessité d'un équilibre entre les communes, les départements et les régions, et c'est un Francilien qui vous parle.
Cette aspiration à l'égalité s'affirme enfin au niveau des territoires eux-mêmes.
La diversité de la France justifie que l'on cherche à organiser un équilibre dynamique entre les espaces eux-mêmes.
Cette recherche doit prioritairement viser à unir les territoires urbains et les territoires ruraux, les territoires de montagne et les territoires littoraux, la France métropolitaine et la France d'outre-mer, mais aussi les régions en reconversion industrielles et les régions plus prospères.
La volonté de ces territoires de trouver de nouvelles formes d'organisation, qui correspondent d'abord à des territoires de projet, se traduit aussi aujourd'hui par la constitution des « agglomérations » et des « pays », lesquels permettent de créer de nouvelles formes de solidarité et de complémentarité. Elle s'exprime par le tryptique « schémas, contrat, projet », cher au président Jean-Pierre Raffarin.
Vous avez souhaité, madame le ministre, prendre la mesure des attentes de la population. Mais, pardonnez-moi de le dire, qui mieux que le Parlement est fondé à exprimer ces besoins, sur lesquels je souhaite insister à présent ?
M. Jacques Oudin. Très bien !
M. Gérard Larcher, rapporteur. La protection et le développement du territoire doivent répondre aux attentes des citoyens, relayées par leurs élus, car la protection et le développement du territoire peuvent aller de pair.
Oui, le territoire est le bien commun de la nation.
Le territoire est « le patrimoine commun de la nation » dont les collectivités publiques sont, je le rappelle, « les gestionnaires et les garantes ». Cette formule est déjà, en elle-même, une invitation à la « durabilité », puisqu'elle mentionne la nation qui, élément intemporel, réunit les citoyens passés, présents et futurs dans une communauté de destin.
C'est pourquoi la commission spéciale proposera d'inscrire dans la loi une définition de la durabilité qui met en valeur l'équilibre dynamique entre la préservation des ressources que nous avons reçues et que nous devrons transmettre et la satisfaction des besoins actuels des citoyens.
De même, la commission spéciale a voulu compléter la notion de « schéma de services » - M. le président Jean François-Poncet a évoqué ce point - par celle « d'équipements » dont les besoins se font toujours sentir, notamment dans le domaine des infrastructures, pour permettre à la fois le désenclavement de territoires en difficulté et notre nécessaire cohésion avec l'Union européenne, élément également essentiel de notre débat.
Madame le ministre, si l'on connaît des territoires - vous en avez cité, mais il en est d'autres - traversés par des infrastructures qui ont peu ou n'ont pas de développement économique, on n'en connaît pas vraiment qui ont une réelle vitalité et qui restent enclavés !
La protection du territoire est, finalement, indissociable de sa mise en valeur et de son développement. D'aucuns seraient-ils tentés d'opposer la protection du territoire à sa mise en valeur et au développement ? Je suis heureux de vous avoir entendue nous dire tout à l'heure qu'aucun territoire n'était condamné à mort.
M. Paul Masson. Bonne nouvelle !
M. Gérard Larcher, rapporteur. Céder à la tentation serait commettre une erreur de méthode : la protection et le développement vont de pair car, sans richesse, le territoire périclite et, sans territoire, la richesse n'existe pas. Le développement rural, comme la protection de l'environnement ont, d'ailleurs, trop souvent pâti de la dissociation de ces deux exigences.
C'est pourquoi la commission spéciale a eu à coeur d'associer le développement économique et la protection de l'environnement afin de favoriser l'activité humaine dans les territoires ruraux et les espaces naturels.
Elle considère les territoires ruraux et les espaces naturels comme les deux faces de la même médaille. L'un et l'autre sont à la fois distincts et complémentaires.
Distincts, car les territoires ruraux sont des lieux de production et ont vocation à un développement. Ils sont la source de richesse et d'activités. Une des raisons d'être de la politique d'aménagement du territoire est, à cet égard, précisément, d'éviter que la désertification de certaines campagnes ne les conduise à redevenir des espaces dits naturels, non par ambition, mais par abandon !
Complémentaires, car les espaces naturels sont l'un des atouts de l'espace rural.
La commission spéciale estime, en effet, que la protection de l'environnement peut être un facteur de développement même pour les territoires ruraux. Il est d'ailleurs révélateur que, selon une étude de la Caisse des dépôts et consignations, les parcs naturels régionaux aient été, dans les région rurales où ils existent, à la source d'un certain nombre de créations d'emplois.
Oui, toutes les parties du territoire sont également dignes d'être protégées, embellies mais aussi requalifées lorsque la négligence des hommes ou les nécessités économiques d'une époque - je pense aux charbonnages - les ont endommagées. Les zones urbaines, périurbaines ou rurales méritent une même attention. Gardons-nous de ne penser qu'aux zones « naturelles » et reconstruisons l'équilibre des zones « dénaturées » par les hommes eux-mêmes.
De ce point de vue, il y avait un oubli dans le projet de loi initial que le Sénat a souhaité réparer en créant un dispositif spécifique pour protéger les espaces soumis à une forte pression foncière, notamment à proximité des villes, et souvent abandonnés au laid et au précaire : combien d'entrées de villes - notre collègue Ambroise Dupont nous l'a montré - ont-elles ainsi été sacrifiées ?
Enfin, je dirai un mot sur les attentes de nos citoyens, qui me paraissent à la fois nombreuses et parfois contradictoires.
La politique d'aménagement du territoire repose avant tout sur une certaine vision de l'homme, cher Charles Revet, comme fin ultime de toutes les politiques publiques. C'est d'ailleurs l'objet de notre premier amendement que de le situer au coeur du territoire.
A côté d'aspirations générales et légitimes à la protection ou au respect de l'environnement, les Français manifestent le désir de trouver, où qu'ils soient sur le territoire, un emploi, un logement, des réseaux de communication routière, ferrée, téléphonique, un approvisionnement en eau et en énergie. En bref, la possibilité de se déplacer comme ils le souhaitent, d'exercer leur liberté de mouvement et de vivre à leur guise fait partie de la conception qu'ils ont de leur liberté individuelle.
Nos concitoyens sont-ils assez sensibles aux sacrifices que la satisfaction de ces besoins implique ? Le rôle de leurs représentants est de leur faire comprendre la nécessité de réaliser des arbitrages, dans le cadre du principe de « réalité ». Il revient au Parlement, dans son dialogue avec le Gouvernement, d'opérer ces arbitrages. En effet, la « durabilité » n'est pas la consécration de l'immobilisme ou l'institutionnalisation d'une certaine forme de malthusianisme.
Dans une société aujourd'hui majoritairement urbaine, il faut montrer aux Français que l'espace rural est non pas seulement un « paysage » en un lieu que les urbains s'approprieraient pour se « recréer », mais aussi un lieu de vie et de production. La forêt elle-même a été modelée et souvent sauvée par l'homme alors que, « pour trop d'observateurs rétrospectifs, elle semble un don spontané de la nature... »
M. Jean-Louis Carrère. Songeons aux Landes !
M. Gérard Larcher, rapporteur. « ... ce qui n'est vrai qu'à moitié. La relative fixité des lisières forestières de Louis XIV à nos jours risque d'être trompeuse ; rien n'est immobile dans la longue durée ».
Je terminerai cette intervention en évoquant les élus locaux, qui, à mes yeux, sont les médiateurs naturels de cette politique d'aménagement du territoire.
Dans un monde dont toutes les parties sont en concurrence, le territoire ne saurait vivre si les hommes et les femmes qui y sont installés ne cherchent pas à le développer. Dans ce combat permanent, les entreprises, l'Etat, ont un rôle majeur à jouer.
Cependant, tout autant décisive pour l'avenir d'un territoire, d'un village ou d'une ville m'apparaît l'action de ce demi-million de cadres-citoyens que sont les élus locaux. S'ils ne se lèvent pas, les entreprises et les administrations risquent fort de rester indifférentes aux réalités concrètes observées sur le terrain. Les élus locaux sont les véritables entrepreneurs du territoire. C'est pourquoi les périmètres géographiques dans lesquels les élus interviennent doivent être adaptés aux exigences d'aujourd'hui et de demain. Faute de cela, ces périmètres sans substance deviendraient une source de faiblesse. Je tiens, sur ce sujet, à souligner une fois de plus l'apport de nos collègues Charles Revet et Claude Belot, qui se sont montrés très attentifs à ces principes de réalité et à cette question centrale, au cours de nos travaux.
Dans un monde où tout bouge, la compétition entre les Etats se jouera sur ce qui bouge le moins : le territoire et les systèmes de solidarité collective dont dépend la qualité du tissu social. Là sera aussi la force des nations du xxie siècle.
C'est pour cette raison, mes chers collègues, que la politique d'aménagement du territoire constitue - il faut toujours garder cette vérité présente à l'esprit - l'un des facteurs déterminants de la compétitivité économique du pays et le gage de son rayonnement. Le territoire est l'un des « avantages comparatifs » de la France en Europe.
Alors que se constitue, peu à peu, un marché unique européen, cette politique d'aménagement et de développement durable du territoire doit permettre de mieux insérer notre économie dans les grands courants d'échanges transcontinentaux. Elle doit faciliter les liaisons aussi bien avec le pôle méditerranéen, qui est notre chance - nous oublions trop souvent notre lien avec le Sud - qu'avec l'Europe lotharingienne de Francfort, Bâle et Milan ou qu'avec Saragosse et Turin.
Le Gouvernement doit placer l'aménagement du territoire au coeur des politiques publiques et poursuivre l'effort de désenclavement et d'équipement du territoire français ainsi que celui qui est engagé en faveur des villes. Il doit également veiller à préserver, dans ce domaine, le rôle du Parlement, enceinte où doivent se décider, en concertation avec le Gouvernement, les grands choix qui engageront la France pour les vingt ans à venir.
Que l'on prenne surtout garde à ne pas négliger d'associer à cette politique tous les élus qui sont également les représentants de la démocratie. Il nous revient de représenter de façon équitable chacune des sensibilités qu'ils expriment. Tel est le fondement même de notre légitimité.
Qui pourrait croire en la France et à sa place en Europe sans avoir foi dans sa diversité ? Qui pourrait croire au regain du territoire sans s'appuyer sur le Sénat, qui en est l'expression naturelle ?
M. le président. Veuillez conclure, monsieur le rapporteur.
M. Gérard Larcher, rapporteur. J'en terminerai, monsieur le président, en empruntant à Fernand Braudel cette citation : « La France aura vécu sans fin, elle vit encore entre le pluriel et le singulier : son pluriel, sa diversité vivace comme le chiendent ; son singulier, sa tendance à l'unité, à la fois spontanéité et volonté réfléchie. » Puissent la spontanéité et notre volonté réfléchie contribuer à l'aménagement du territoire ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Belot, rapporteur.
M. Claude Belot, rapporteur de la commission spéciale. Quel bonheur de rajeunir de quelques années (sourires), de se rappeler l'adoption à l'unanimité du texte ayant donné naissance à la loi du 4 février 1995, après des jours et des nuits de discussion, et de se retrouver, ardents, pleins d'espoir, madame le ministre, en la cause que vous êtes aujourd'hui chargée de défendre ! Comme vous l'avez compris en entendant les propos de Jean François-Poncet et de Gérard Larcher, le Sénat n'entend en effet pas combattre vos intentions.
Vous avez sans doute bien fait de mettre au goût du jour un certain nombre de concepts qui, lors des discussions ayant abouti au vote de la loi de 1995, n'étaient pas encore adaptés. Nous avions alors fait émerger les pays, nous raisonnions encore en termes d'infrastructures et non de schémas de services collectifs, même si cette notion est sans doute un plus.
Dans cette réflexion et dans ce combat pour la France, j'avais la responsabilité des affaires financières, dont je me permettrai de rappeler l'enjeu.
Madame le ministre, vous nous avez dit tout à l'heure - c'est du moins ce que j'ai cru comprendre - que la cause que vous défendiez était importante, mais non fondamentale. Soyez assurée qu'elle est vraiment fondamentale.
En termes financiers, il nous faut avoir conscience du fait que notre pays est l'un des rares à connaître une juxtaposition du vide et du trop-plein.
La France du vide coûte cher dans un pays fort heureusement attaché à la notion du service public, à l'égalité des prix ; le Gouvernement et l'Etat ont le devoir de faire fonctionner cette France du vide, même si les voitures circulant sur les routes et les plis à distribuer sont peu nombreux. Certes, les élus locaux se lamentent parfois sur la fermeture de telle ou telle école. Mais, dans l'ensemble, cette France du vide fonctionne.
La France du trop-plein, celle des banlieues, coûte aussi très cher, car l'on n'arrive pas à régler tous les problèmes sociaux que vous avez fort justement évoqués, madame le ministre.
Le déséquilibre du territoire - j'en ai la conviction absolue et nous devons tous en avoir conscience - explique à lui seul plusieurs points de prélèvements obligatoires ; cela doit être évidemment corrigé. Un pays moderne a donc besoin de mécanismes de correction. Rééquilibrer le territoire signifie non pas uniquement mettre davantage de vie en Lozère et un peu moins dans Paris intra-muros, mais aussi régler le problème des banlieues, qui, parisien à l'origine, touche maintenant toutes les métropoles dès lors qu'elles atteignent une certaine dimension.
Voilà l'enjeu ! Il n'est pas mince, d'autant plus que prospèrent sur ce terreau certains ferments qui pourraient mettre en péril la démocratie. Il ne faut donc pas plaisanter avec ce sujet. Vous défendez, madame le ministre, une grande cause à laquelle il vous faut croire !
Pour ce qui est des affaires strictement financières, je rappellerai simplement les propositions formulées par la commission voilà environ cinq ans.
Elle avait affirmé, sur l'initiative de M. François-Poncet, un principe fondateur, qui n'est pas dans les usages français, mais auquel elle avait essayé de trouver une première application pour les régions : la péréquation. Compte tenu du faible nombre des régions et du fait que la correction n'était pas très importante, comme vous l'avez très justement rappelé, c'était ce qu'il y avait de plus simple à faire. D'ailleurs, depuis, le dispositif ainsi expérimenté fonctionne bien.
Le principe de la péréquation était le suivant : au terme de vingt ans - voyez à quel point nous avions été prudents - il ne devait pas y avoir dans les ressources des collectivités publiques de rapport supérieur à plus ou moins 20 %, ce qui signifie que tout le monde, au terme de ce délai, devait s'inscrire dans le même ordre de grandeur, au même niveau.
Ce rapport est de 1 à 20 pour les communes, hélas ! ; il est de 2,5 pour les régions ; pour les départements, c'est à peu près la même chose.
Je me permettrai de dire que vous avez semblé sous-estimer le problème des régions, madame le ministre. En effet, celles qui sont à 2,5 au-dessus des autres sont aussi celles qui ne paient pas leurs universités, leur TGV, leurs routes. C'est encore un facteur aggravant, car les autres, quant à elles, devront bien y passer ! Mais peu importe.
Depuis l'acte fondateur de la loi de 1995, personne n'a fait quoi que ce soit en termes de péréquation. Ce matin, Jean-Pierre Chevènement, auditionné par la commission des finances du Sénat, a expliqué qu'il y avait la dotation de solidarité urbaine, la DSU, et la dotation de solidarité rurale, la DSR. C'est un geste de bonne volonté, mais - il faut bien avoir le courage de le reconnaître - ce n'est pas grand-chose !
Par conséquent, la péréquation est une intention. Vous nous répéterez sans doute au cours du débat - vous l'avez déjà dit dans votre discours liminaire - que vous êtes favorable à ce principe. Mais ce qu'il faut, madame le ministre, c'est passer aux actes et mettre en place la péréquation.
Certes, nous avons conscience de l'ampleur de la tâche et de la difficulté de votre combat à l'intérieur de certaines citadelles. (Mme le ministre sourit.) Tout cela est vrai. Nous avions rencontré les responsables dans ces domaines lors de la préparation de la loi de 1995, et avions constaté la difficulté à les amener à changer de logiciel de fonctionnement.
Mais nous avons également observé les effets du mécanisme péréquateur mis en place en Allemagne après l'unification de cette dernière : les régions allemandes riches, notamment la Bavière et la Rhénanie, ont financé un fonds de péréquation, ce qui a permis aux Länder de l'Est de bénéficier d'un effort d'équipement considérable ; et, même si le processus n'est pas terminé, cette mécanique en route aboutira, dans dix ans, à la disparition, en Allemagne, de différences de revenus entre les principaux territoires, alors que, à l'origine, les écarts de richesses étaient colossaux.
Madame le ministre, si la France, sous votre autorité, adoptait la même attitude, nous ferions alors oeuvre utile, en changeant beaucoup de choses, non seulement dans les territoires, sans doute, mais aussi dans la société française, ce qui est notre objectif à tous.
Enfin, nous ne vous proposerons pas la création de nouveaux fonds, mais nous vous demanderons seulement de faire fonctionner ceux qui existent.
Il faut souligner d'emblée que l'ensemble de ces fonds représentent approximativement 1/2000e du PNB français. C'est certes mieux que rien, mais on admettra que, pour un effort de développement et de rééquilibrage du territoire - et de la société, vous avez eu raison d'introduire cette dimension - 1/2000e, ce n'est pas grand-chose, et que d'autres choix seraient sans doute possibles.
Le principal d'entre eux, qui représente l'essentiel - pratiquement 80 % des crédits d'aménagement du territoire, soit approximativement 4 milliards de francs - c'est le fonds d'intervention pour les transports terrestres et les voies navigables. Toutefois, je vous mets en garde, madame le ministre, contre une ambiguïté. Selon le directeur des routes, en effet, Bruxelles exige que chaque autoroute ait sa propre rentabilité. Dans le cas inverse, il doit y avoir ou subvention ou interdiction. Si vous suivez cette logique, madame le ministre, vous ne pourrez donc plus prendre l'argent dans la caisse des sociétés autoroutières sur les tronçons rentables pour le transposer sur le TGV ou sur les voies navigables, alors que le TGV Est, notamment, est déjà assis, précisément, sur une participation de ce fonds.
Donc, optons pour un discours clair : ou l'Europe dit blanc et il faut faire blanc dans la loi, ou l'Europe dit noir et il faut faire noir, mais il ne faut surtout pas utiliser le discours à sa guise, uniquement de la façon dont cela vous arrange.
Ce que je vous dis là est très important car, si votre interprétation de la pensée européenne est la bonne, le risque que je décris est plus que sérieux.
Pour le reste, le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, le FNADT, fonctionne avec une dotation d'un peu plus de 1 milliard de francs en investissements. S'il avait davantage, ce serait parfait, mais il fonctionne, il fait partie de ces dispositifs qui ont connu un début d'application, même si le fonds des transports terrestres et des voies navigables - j'y reviens - est utilisé pour des liaisons qui ne nous paraissaient pas prioritaires et s'il s'est pratiquement dilué dans le budget du ministère de l'équipement et des transports.
Pour ce qui est des autres fonds, force est de constater qu'ils ne fonctionnent pas.
Le fonds de gestion de l'espace rural, le FGER, auquel sont consacrés des chapitres très importants du projet de loi, n'est pas du tout alimenté cette année. Et, les années précédentes, il n'a pas fonctionné, tout simplement parce qu'il y a eu une dérive : ce fonds a été affecté - ce qui n'était pas du tout dans l'esprit ni dans la lettre de son texte créateur - à des opérations menées par les chambres d'agriculture, alors qu'il était théoriquement ouvert aux collectivités locales. Dans ces conditions, comme les crédits n'étaient pas consommés en fin d'année, on a supprimé ceux de l'année suivante et on en est arrivé aujourd'hui à un fonctionnement nul.
Pour ce qui est du fonds de péréquation des transports aériens, le FPTA, le système n'a pas fonctionné, alors qu'il était simple à mettre en oeuvre. Mais, à partir du moment où l'on a voulu faire venir à Orly des lignes à faible trafic - c'était structurel - dans une période où le créneau à Orly était un bien rare, il a fallu faire des appels d'offres européens. La conséquence a été immédiate : pas d'appel d'offres européen, pas d'éligibilité au fonds de péréquation des transports aériens, ce qui signifie que l'on n'a pas changé grand-chose. Ce système n'a pas fonctionné tout simplement parce que le pouvoir réglementaire a formulé des demandes lourdes de conséquences, trop lourdes pour que l'on se permette de renoncer à des lignes. Le choix s'est alors porté vers le maintien des lignes vers La Rochelle, Chambéry ou d'autres lieux. On a préféré préserver des lignes chères plutôt que de renoncer au transport aérien.
Vous me permettrez d'ajouter que, dans la loi de finances pour 1999, on est allé beaucoup plus loin, allant ainsi à l'encontre de l'esprit de la loi et du souhait qui, je crois, vous anime : les passagers qui embarquaient dans les petits aéroports ont été pénalisés, alors que ceux qui embarquaient dans les grands aéroports ont été favorisés.
Il faut le savoir aussi, le Fonds national des entreprises n'a jamais été doté à hauteur des problèmes qu'il avait à résoudre, et il n'a jamais eu aucune efficacité : 200 millions de francs de dotation en cinq ans, c'est-à-dire rien. Et, cette année, rien non plus.
Voilà. On pourrait écheniller tout le dispositif, mettre en exergue les inquiétudes et les éléments décourageants, nous ne trouverions en tout cas aucune trace de cette ardeur qui nous animait il y a cinq ans : cette ardeur, nous ne l'avons pas trouvée dans l'administration française - ni la vôtre, madame le ministre, ni la précédente, je le dis très honnêtement - pour appliquer l'esprit des textes.
Je le répète, nous ne toucherons pas aux fonds, nous vous demanderons seulement de les faire fonctionner, d'introduire quelques dispositions pour les territoires fragiles. Dans certains cas, des législations exceptionnelles sont en effet nécessaires, ne serait-ce que pour pouvoir bénéficier des mêmes possibilités qu'ailleurs. Tel sera l'esprit des amendements qu'a déposés Jean-Pierre Raffarin sur le capital-risque dans des zones fragiles, sur la possibilité de mobilisation de l'épargne locale : tout cela nous semble bel et bon et nous paraît utile.
Vous avez, par ailleurs, beaucoup évoqué la notion de pays, madame le ministre, et vous avez eu raison.
Comme quelques autres ici, notamment le président François-Poncet, je suis fondateur d'un pays. C'était en 1975 ! Au fil des années, nous avons amélioré le système et, aujourd'hui, le département dont je préside le conseil général est totalement couvert en pays. Cela fonctionne bien et nous essayons de mettre en oeuvre des projets. C'est pourquoi, lorsque vous nous demandez de faire du pays un territoire de projets, je pense qu'il s'agit d'une bonne idée et que celle-ci est applicable. Et, à nos collègues qui pourraient être réticents, je dis qu'ils ont bien tort.
Encore faut-il que la loi et les règlements ne contiennent pas de dispositions qui empêchent l'optimisation de l'outil qui devra automatiquement supporter un pays, qu'il s'agisse d'un syndicat mixte, d'une communauté de communes ou d'une autre structure. Quoi qu'il en soit, dans cette France si diverse, avec certains départements comptant 60 000 habitants quand d'autres en dénombrent plusieurs millions, il est évident qu'on ne peut pas appliquer la même norme partout. Ainsi, dire qu'un pays doit compter au maximum 60 000 habitants - c'est ce que prévoit le texte pour le versement de la dotation de développement rural - cela a du sens dans certaines zones, mais strictement aucun dans d'autres. Cela oblige, au demeurant, les acteurs à des contorsions, à des « saucissonnages » et à des pertes de temps et d'argent, ce qui n'est pas l'objectif visé ici.
Madame le ministre, l'ardeur et l'espoir nous animent toujours autant. Ce que nous attendons de vous, c'est que vous fassiez vivre cette politique d'aménagement du territoire. Permettez-moi de vous dire en conclusion que c'est possible, et que cela dépend en grande partie de vous. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Revet, rapporteur.
M. Charles Revet, rapporteur de la commission spéciale. Madame le ministre, vous soumettez aujourd'hui à l'examen du Parlement - aujourd'hui du Sénat - un projet de loi intitulé : « Projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire ». Vous nous indiquez que cette démarche s'inscrit dans une perspective à vingt ans, soit l'équivalent d'une génération. C'est dire, s'il en était besoin, l'importance des décisions que nous allons prendre.
Un tel enjeu eût mérité plus de temps aux yeux de votre commission spéciale et de vos rapporteurs : je pense spécialement à mes collègues Gérard Larcher, qui a été le principal acteur de nos travaux, et Claude Belot, tout autant qu'aux services de la commission, qui nous ont apporté un précieux concours.
Je tiens à dire ma satisfaction d'avoir participé aux travaux de cette commission spéciale, monsieur le président François-Poncet, et à souligner le travail constructif qui a été réalisé. J'en remercie particulièrement, encore une fois, M. Gérard Larcher.
Nous discuterons, au fur et à mesure de l'examen des articles, des schémas que vous nous proposez, madame le ministre, notamment pour la préparation des futurs contrats de plan. Je pense, bien sûr, aux agglomérations et aux pays, qui constituent pour vous aussi, je l'ai bien noté, des espaces de réflexion et de projets. Cela sous-tend que les pays n'ont pas a priori vocation à s'organiser pour assumer des maîtrises d'ouvrage ni à devenir un échelon territorial supplémentaire.
S'agissant du projet de loi que vous nous soumettez, la première question que l'on doit se poser, me semble-t-il, est la suivante : pour quoi et pour qui aménager le territoire ?
Pour ma part, je préférerais inverser ces termes. En effet, si le « pour quoi » est le constat qui justifie la démarche que l'on engage et le cahier des charges à prendre en compte, le « pour qui » est la finalité que l'on donne à l'action.
Le constat, il s'impose à nous : 80 % de la population vivent sur 20 % du territoire. Dans le même temps, des pans entiers du territoire se désertifient.
Mais le constat, c'est surtout une urbanisation où l'on a trop souvent oublié ce qui aurait pourtant dû être la priorité : la place de l'homme. A cet égard, je suis un peu surpris, je vous ne le cache pas, de constater que, dans votre exposé des motifs, vous faites bien peu référence à cette finalité qu'est l'homme. Mais vous venez, il est vrai, de l'évoquer voilà quelques instants dans votre intervention.
Oui, madame le ministre, il faut réaménager le territoire, car le fait que 80 % de la population vivent sur 20 % du territoire, ce n'est pas une fatalité. Que bientôt 10 % de la population soient au-dessous du niveau de pauvreté, ce n'est pas une fatalité. La délinquance, la violence qui sont les conséquences tout à la fois du chômage et de la « guettoïsation », ce n'est pas une fatalité.
Bien sûr, dans la démarche que nous engageons, il faut prendre en compte ce que j'appelle le cahier des charges, dans lequel nous devons inscrire la mondialisation de l'économie et la construction de l'Europe. A cet égard, madame le ministre, nous vous proposerons d'élargir les possibilités de coopération transfrontalière.
Nous devons aussi prendre en compte la préservation de la faune et de la flore et, dans cet esprit, les espaces naturels qui la conditionnent. Trouver un bon équilibre entre le milieu urbain, le territoire rural et les espaces naturels, tel est l'objectif que nous devons nous fixer.
Il me paraît important de réaffirmer qu'il n'y a pas incompatibilité entre la présence de l'humain et la préservation de la nature. L'orientation que voudraient certains consistant à agglomérer les hommes sur un espace réduit en leur permettant d'aller s'oxygéner le temps des vacances ou le week-end n'est pas la perspective que bon nombre d'entre nous envisagent.
A un moment où, tous, nous recherchons des axes de développement générateurs d'emploi, une démarche volontariste de reconquête du territoire peut constituer un enjeu tout à la fois économique, social et environnemental. Pour cela, il faut de la volonté, et certainement du courage.
Une politique, cela se conduit ou se subit. La subir nous a menés à la situation que nous connaissons ; la conduire, c'est offrir des perspectives nouvelles à celles et à ceux qui nous en ont confié la mission.
Il y a, de la part de nos concitoyens, une aspiration forte à vivre autrement. Je suis, madame le ministre, président de l'office public d'aménagement et de construction de mon département qui gère 27 000 logements. Le constat est simple : alors que j'ai des listes d'attente que je ne sais résorber dans les villes moyennes, dans les bourgs ou dans les communes rurales, il existe, dans certaines banlieues, des immeubles où l'on constate un taux de vacance supérieur à 30 %.
Il faut que nous nous donnions les moyens de répondre aux attentes, en restructurant en profondeur certains quartiers. Il faut, en quelque sorte, recréer le village à la ville, ce qui implique de fortes restructurations. Dans cet esprit, nous proposons d'ouvrir la possibilité de mettre en place, chaque fois que nécessaire, des établissements publics fonciers nationaux, opérateurs fonciers pour le compte des collectivités locales.
Dans le même temps, il faut que nous réfléchissions à la mise en place d'outils plus adaptés en matière d'urbanisme. La commission créée à cet effet par M. le président François-Poncet, et que préside notre collègue Pierre Hérisson, fera, le moment venu, des propositions allant, je l'espère, dans le sens d'une simplification.
Combien de fois les maires de nos communes sont-ils, pour quelques constructions chaque année, confrontés à des blocages et à des interdictions sur le bien-fondé desquels on est en droit de s'interroger ?
Engager une politique forte en matière de réhabilitation, de construction ou de reconstruction de logements aura, bien sûr, une répercussion en matière d'emploi.
Il faut aussi, dans cette démarche, prendre en compte l'aspiration de bon nombre de nos concitoyens à accéder à la propriété.
Une politique de reconquête du territoire implique le maintien ou la réimplantation des services de proximité publics ou privés, voire des deux conjugués, mais aussi la revitalisation, chaque fois que possible, du transport collectif. Combien de villes qui disposaient de lignes de tramway ou de trolleybus les ont vu disparaître pour les recréer aujourd'hui sous une forme plus moderne ! Un système similaire peut être imaginé en d'autres lieux du territoire en s'appuyant sur des axes existants abandonnés, mais qui peuvent à moindre coût être réactivés. Il est important de disposer de TGV et d'autoroutes pour des déplacements rapides, mais les lignes secondaires, sous des formes d'utilisation modernisées, de type navette, peuvent permettre un bon maillage du territoire.
Enjeu économique, mais aussi enjeu social : il est évident qu'en créant un cadre de vie différent on contribue à résoudre nombre de problèmes sociaux.
Reste l'environnement, dont nous savons qu'il vous est cher, madame le ministre. Nous en sommes, croyez-le bien, tout autant préoccupés que vous.
La France est le pays du monde qui accueille le plus grand nombre de touristes. Qu'est-ce qui attire autant les étrangers, sinon la richesse de ses paysages, ses monuments, ses villes et ses villages où l'on retrouve tant de diversité ? C'est l'oeuvre des hommes. Ce que nos aînés ont fait hier, nos concitoyens sont capables de le préserver et de l'enrichir.
Madame le ministre, ce projet d'aménagement et de développement durable du territoire que vous nous proposez, il nous faut, bien sûr, l'inscrire dans le phénomène de mondialisation de l'économie, et il faut le faire en cohérence avec la politique de construction de l'Europe.
Il nous faut concevoir des agglomérations structurées, prendre en compte les territoires ruraux - l'agriculture, qui y est un acteur essentiel, mais aussi tout ce qui fait le milieu rural - préserver les espaces naturels indispensables pour un bon équilibre ; mais n'oublions pas, n'oublions jamais, qu'aménager le territoire, c'est créer un cadre qui permet l'épanouissement de l'homme. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
(M. Jacques Valade remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JACQUES VALADE
vice-président

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 74 minutes ;
Groupe socialiste, 62 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 48 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 46 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 32 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 29 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, 9 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Le Cam.
M. Gérard Le Cam. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, en examinant aujourd'hui le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, puis, ultérieurement, le projet de loi sur l'organisation urbaine et la simplification de la coopération intercommunale et, enfin, celui sur l'intervention économique des collectivités locales, nous ouvrons le champ d'une profonde recomposition, pour les vingt prochaines années, de notre paysage institutionnel territorial.
Votre projet de loi, madame la ministre, s'il se limite à une révision partielle de la loi du 4 février 1995, révèle néanmoins une nouvelle conception de la politique d'aménagement du territoire : moins centralisée, moins dirigiste et plus soucieuse d'intégrer les variables sociales et environnementales dans le développement économique de l'ensemble du territoire national.
A cet égard, notre groupe ne peut qu'approuver la volonté du Gouvernement de remettre sur le métier, sans plus attendre, une loi comprenant de nombreuses lacunes et incapable de répondre en des termes nouveaux aux exigences et aux besoins des populations.
Il est vrai que cette loi n'avait été que très partiellement appliquée, notamment le schéma national d'aménagement et de développement du territoire, resté lettre morte, alors qu'il était présenté comme le dispositif central de la réforme.
Dès lors, mes chers collègues, peut-on reprocher à ce même gouvernement de ne pas avoir mis en oeuvre ce texte, combattu en son temps par la gauche, alors que le gouvernement de M. Juppé n'a pas su, ou pas voulu, le faire ?
Mme Hélène Luc. Eh oui !
M. Gérard Le Cam. Le principal reproche que notre groupe formulait à l'encontre de la loi dite « Pasqua » est qu'elle se fondait sur une approche libérale de la politique d'aménagement du territoire, celle qui consiste à distribuer d'en haut, de façon autoritaire, des points de croissance à telle ou telle partie du territoire selon les retards de développement observés ou selon les stratégies de compétition internationale.
De ce point de vue, à l'évidence, la loi de 1995 n'a pas su rompre avec une approche pyramidale, sectorialisée et dirigiste de l'aménagement du territoire, orientée de surcroît dans une optique de rendement maximal des territoires au mépris de leurs spécificités, et des exigences nouvelles qui se manifestent en termes de sécurité de l'emploi, de qualité de vie et de préservation des équilibres écologiques et environnementaux.
Pour autant, l'Etat ne doit pas déserter le terrain de la gestion des espaces et des projets locaux ; bien au contraire, il doit le réinvestir dans sa globalité, dans le respect des compétences de nos institutions territoriales.
Comment pourrions-nous, en effet, nous satisfaire d'une propension croissante de l'Etat à se délester de plus en plus sur les collectivités locales, abandonnées à leur propre sort, et n'intervenant que de façon ponctuelle dans des situations d'urgence pour voler au secours des régions dévastées par les restructurations industrielles, la désertification rurale ou la fermeture de services publics de proximité ?
D'un Etat jadis omnipotent, décidant à la place des acteurs et des élus locaux sans concertation ni consultation, nous serions passés à un Etat alibi d'un système économique inscrit dans une logique libérale qui délocalise les activités productives, accroît les inégalités sociales et, finalement, assujettit les hommes et les décideurs locaux aux aléas de la mondialisation financière.
A mon sens, la puissance publique, sans être le moteur de toute politique d'aménagement du territoire, ne saurait se réduire à être la roue de secours d'une machine sans conducteur lancée dans une course effrénée à la productivité et la compétitivité internationale.
C'est pourquoi la mise en oeuvre d'une politique nationale d'aménagement et de développement du territoire est indissociable de politiques publiques fortes, ambitieuses pour notre pays et génératrices d'emplois, d'activités et de cohésion sociale.
A cet égard, madame la ministre, ce projet de loi reste muet sur les moyens que l'Etat devra mobiliser pour assurer la réalisation des schémas de services collectifs et atteindre les objectifs ambitieux que vous vous êtes fixés.
Or, force est de constater que les collectivités locales n'auront pas, seules, les moyens de leurs projets, si l'on ne prévoit pas d'engagement financier supplémentaire.
Le principe de la création de fonds régionaux pour l'emploi et le développement, adopté par l'Assemblée nationale sur l'initiative des députés communistes, doit vous aider à poursuivre une vaste réforme des aides publiques en faveur de la création d'emplois et des transferts de technologie vers les petites entreprises, qui contribuent directement au développement économique des territoires.
La mobilisation du système bancaire est nécessaire pour réorienter la politique du crédit vers les investissements réellement productifs, sur la base de projets de développement durable.
Aussi, ce que nous préconisons, c'est une logique inverse de celle qui a mené notre pays à un vaste mouvement de privatisations et de resserrement des crédits, qui n'a fait qu'accroître les déséquilibres socio-économiques et ce que l'on nomme pudiquement la « fracture territoriale ».
C'est pourquoi, mes chers collègues, j'avoue m'interroger lorsque j'entends certains de vos amis gloser sur le renoncement à toute stratégie nationale qui caractériserait ce texte via l'abandon du schéma national d'aménagement et de développement du territoire, le SNADT, alors que vous n'avez cessé d'organiser le démantèlement de la maîtrise nationale de notre potentiel industriel et commercial, et soutenu les abandons successifs de souveraineté.
Le remplacement du schéma national par les schémas de services collectifs marque la volonté de ce gouvernement de mieux prendre en compte les besoins des populations en valorisant les initiatives locales plutôt qu'une logique d'offre centralisée qui répond davantage aux exigences des firmes multinationales qu'à celles d'une réelle ambition d'occupation harmonieuse et équilibrée du territoire.
A titre d'exemple, la stratégie du tout-TGV, dès lors qu'elle n'était pas accompagnée des moyens de modernisation et de développement des lignes classiques, a eu pour conséquence majeure de segmenter le territoire et de marginaliser des régions entières.
Pour autant, la suppression du schéma national n'exclut pas la nécessité d'une cohérence nationale entre les schémas de services collectifs et de leur articulation avec les schémas régionaux.
A défaut d'être le seul et unique inspirateur de la politique d'aménagement du territoire, l'Etat est seul à même de garantir l'unité nationale et l'égalité des citoyens sur le territoire.
Cela passe par de nouvelles péréquations interrégionales mais aussi intrarégionales permettant de réduire les écarts de richesse sur le territoire. Cela passe aussi par la modernisation des services publics, accessibles à tous, notamment aux plus défavorisés, et par une relance judicieuse et circonstanciée des investissements publics, dans le cadre, notamment, des contrats de plan Etat-régions.
De toute évidence, vingt-deux politiques régionales d'aménagement ne feront jamais une politique nationale s'il n'existe pas une régulation et une mise en cohérence des choix locaux, non pour brider les initiatives particulières, mais pour valoriser et promouvoir les atouts de nos régions.
Cette nécessaire cohérence suppose, enfin, que le Parlement soit plus étroitement associé aux projets de schémas de services collectifs.
A l'évidence, le texte initial méritait d'être remanié sur ce point, notamment par l'examen d'un projet de loi fixant les orientations de la politique d'aménagement du territoire et les conditions de leur mise en oeuvre dans les schémas de services collectifs deux ans avant l'échéance des contrats de plan Etat-régions.
Cependant, les premiers décrets d'application devant être adoptés avant le 31 décembre 1999, il me paraît difficile d'admettre que l'expression parlementaire soit, en quelque sorte, mise entre parenthèses d'ici à 2004, dans le seul souci d'accélérer la mise en oeuvre de ces schémas en articulation avec la nouvelle génération de contrats de plan à partir de l'an 2000 jusqu'à 2006.
C'est pourquoi nous proposerons qu'une loi soit soumise au Parlement avant la fin de l'année, sans ignorer cependant les difficultés de calendrier que cela posera à notre administration.
La représentation nationale doit être en mesure de veiller à un meilleur contrôle de la politique engagée par le Gouvernement sur des choix qui engagent notre pays sur plusieurs décennies.
L'existence d'un cadre national cohérent quant à l'application des grands choix stratégiques en matière d'occupation de l'espace suppose, enfin, que les schémas de services ne préfigurent pas, à plus long terme, une intégration au futur schéma de développement de l'espace communautaire, le SDEC.
Le respect du principe de subsidiarité est d'autant plus justifié dans ce domaine que l'aménagement du territoire ne fait pas partie des compétences de l'Union européenne.
Or, l'article 1er précise que la politique nationale d'aménagement du territoire « participe à la construction de l'Union européenne » et l'article 2, que l'Etat est chargé d'assurer « la mise en cohérence de la politique nationale d'aménagement du territoire avec celle mise en oeuvre dans le cadre européen ».
S'il s'agit d'orienter nos territoires vers la prise en compte des options libérales et fédérales de Bruxelles, nous ne pourrons souscrire à une telle approche. Auquel cas, il nous faudrait assister à une recentralisation des compétences vers la Commission de Bruxelles, engagée elle-même dans un dialogue direct avec les exécutifs régionaux.
Sur ce point, madame la ministre, le texte est par trop ambigu et laisse planer l'idée d'une Europe des régions, les régions étant elles-mêmes fédérées en pays et en agglomérations.
D'aucuns rêvent ici d'une Europe intégrée dans laquelle des structures jugées archaïques, tels le département, la commune, seraient vouées à disparaître pour laisser place à des entités agglomérées dépourvues de tout contrôle démocratique et taillées sur mesure pour affronter la compétition économique mondialisée.
A la concentration des activités économiques viendraient se joindre, pour mieux la servir, la concentration des pouvoirs politiques entre les mains de quelques potentats locaux sans légitimité populaire réelle.
Le rôle pivot, désormais reconnu dans ce texte aux régions, ne doit pas évincer le département qui contribue à l'aménagement du territoire en favorisant la coopération entre collectivités communales et en assurant la pérennité du lien social.
La structure départementale doit, à notre sens, être associée plus étroitement à l'élaboration et à la mise en oeuvre des projets locaux.
A ce sujet, je me félicite des modifications apportées par l'Assemblée nationale qui contribuent, bien qu'insuffisamment, à redonner sa place au département.
S'agissant plus précisément des pays, il doit être possible de conforter davantage encore l'implication des représentants du département pour ne pas laisser au seul préfet de région le soin d'assurer la tutelle administrative de ce qui doit demeurer, à nos yeux, un espace de réflexions et de projets aux contours souples et évolutifs.
Certes, madame la ministre, ce texte n'affecte aucunement les prérogatives des départements, mais en confortant le rôle de la région, d'une part, pour en faire un véritable « chef de file » de la politique d'aménagement du territoire, et en valorisant des structures supracommunales telles que les pays ou les agglomérations, d'autre part, nul doute que cette institution issue de deux siècles d'histoire sera marginalisée et cantonnée à un strict rôle social, et, pour tout dire, humanitaire.
Comprenons-nous bien, il ne s'agit pas pour nous de défendre les départements par archaïsme ou je ne sais quelle nostalgie ; si nous sommes tant attachés à cette structure, c'est aussi parce qu'elle représente pour la plupart de nos concitoyens un espace démocratique dans lequel ils se retrouvent et s'identifient.
Si le département ne dispose pas du monopole de la pertinence en matière d'aménagement du territoire, il n'en demeure pas moins vrai qu'il dispose d'atouts incomparables dans la capacité à apporter des réponses adaptées aux besoins des populations. Ce qu'il faut craindre, ce n'est pas tant de nouvelles formes de coopération et de mise en commun des moyens et des objectifs entre collectivités locales, mais bien plutôt la dilution des assemblées démocratiquement élues au profit de structures intermédiaires dotées de compétences sans cesse croissantes et sans que les citoyens n'aient de prise réelle sur les choix qui leur seront imposés.
Là où votre texte, madame la ministre, semble quelque peu minorer le rôle et les missions du département dans l'aménagement du territoire, le projet de loi de M. Chevènement paraît, quant à lui, « resituer » la place de la commune.
C'est pourquoi le pays suscite dans nos rangs les plus vives inquiétudes s'il devait être conçu comme le vecteur de regroupement des communes pour constituer à terme une structure intercommunale à fiscalité propre et devenir un échelon administratif supplémentaire, une pompe à compétences venant se substituer aux échelons traditionnels et démocratiques.
Que dire par ailleurs des communautés d'agglomérations assimilées à de véritables carcans administratifs qui contraignent plus qu'elles ne favorisent une démarche volontaire et solidaire de coopération de la part des communes ?
Un empilement excessif de strates institutionnelles ne peut que contribuer à éloigner les citoyens des décisions qui les concernent à un moment où le désintéressement vis-à-vis de la chose publique s'accentue.
Il ne s'agit pas nécessairement d'avoir à choisir entre telle ou telle institution. Nous n'échapperons pas en revanche à une clarification des compétences et des prérogatives entre les instances élues qui organisent et décident des projets à mettre en oeuvre et des structures intermédiaires chargées de l'élaboration et du suivi de projets ciblés.
C'est dans un cadre constitué autour de la commune, du département et de la région, à la fois stable et équilibré, que les projets de développement portés au sein de pays ou d'agglomérations doivent se concevoir et se réaliser. C'est cette conception que notre groupe défendra au cours de ces prochains jours.
Enfin, nous ne pouvons que regretter qu'un sort meilleur n'ait pas été réservé aux services publics dans le cadre des schémas de services d'une part et parmi les objectifs de la politique nationale d'aménagement du territoire, d'autre part.
Je crois pourtant qu'un véritable débat aurait été nécessaire sur la place et les missions des services publics qui, loin d'être une charge pour la société, constituent des éléments structurants et novateurs dans le développement des activités économiques en France.
Encore faut-il sortir d'une approche strictement comptable en ne laissant d'autre alternative qu'entre le dépérissement des services publics ou la fuite en avant vers les privatisations, comme le suggère d'ailleurs un amendement de la commission spéciale qui vise ni plus ni moins à ouvrir au privé la gestion des maisons de services publics.
Sur ce dernier point, M. Zuccarelli s'était engagé devant le Sénat, lors de l'exeman du projet de loi relatif aux relations des citoyens avec les administrations, sur l'absence de coût supplémentaire pesant sur les collectivités locales, ainsi que sur la garantie de statut des agents mis à disposition.
Il s'agit donc de traduire ces engagements dans l'article 22. Tel est le sens des amendements que nous défendrons.
Dans le prolongement de la loi de lutte contre les exclusions, les maisons de services publics doivent être considérées comme un complément, un « plus » pour les usagers, notamment les plus défavorisés dont il convient de faciliter les démarches. En aucun cas, ces maisons ne doivent venir se substituer aux services existants avec des suppressions de postes et de crédits à la clé.
Compte tenu des contraintes budgétaires auxquelles sont soumises bon nombre de collectivités locales, l'Etat doit s'engager, sur la base d'une convention conclue avec les établissements publics concernés et les collectivités, à compenser les charges résultant de la constitution de maisons de services publics.
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Gérard Le Cam. Les services publics tiennent en France un rôle majeur, qu'il nous faut garantir et amplifier si nous ne voulons pas que cette loi reste à l'état de projet.
Aussi, la suppression d'un service public de proximité dans un village ou dans un quartier urbain n'est pas seulement l'aveu d'un échec de notre société ; c'est surtout une hypothèque sur l'avenir et le développement futur des zones en voie de désertification ou d'isolement. En effet, ce sont bien souvent, mes chers collègues, les investissements publics qui entraînent les investissements privés et la création d'un service public qui amorce le redémarrage de l'activité économique et de la création d'emplois. A cet égard, les services publics jouent un rôle pilote dans l'intégration et l'unité du territoire.
Que l'on réfléchisse à de nouvelles formes de modernisation et d'adaptation des services publics est certes nécessaire, si toutefois on ne remet pas en cause les principes républicains et démocratiques qui caractérisent le service public à la française.
La référence faite dans ce texte, à plusieurs reprises, à la notion diffuse de « service universel » est, à tout point de vue, source d'inquiétude, dans la mesure où cette conception, étrangère à notre droit, correspond à une vision minimaliste et quasi résiduelle de la notion de service public.
L'introduction d'une partie de la directive postale européenne n'est pas acceptable.
Un projet de loi de transposition de la directive était annoncé pour les mois à venir. Nous demandons solennellement au Gouvernement de reporter l'examen de cette disposition inscrite à l'article 15 bis.
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Gérard Le Cam. La précipitation dans ce domaine ne saurait nous exonérer d'une réflexion approfondie et concertée sur l'avenir de La Poste à l'aube du prochain siècle.
Les Français ne comprendraient pas qu'on décide, au détour d'un amendement, de la définition d'un « service universel postal » dans le plus grand secret, sans que les usagers ni même les salariés aient été tenus informés.
Nous proposerons, en conséquence, la suppression de cet article, qui ignore par ailleurs - c'est un comble dans un texte de cette nature ! - la prise en compte des territoires et des besoins des usagers.
Quel sera l'impact de cette loi d'aménagement durable du territoire, madame la ministre, si chaque jour, chaque semaine, chaque mois, nos concitoyens constatent le déménagement ? En Côtes-d'Armor, comme dans l'ensemble de la Bretagne, les exemples ne manquent pas : fermeture de postes d'enseignants, transformation des ZEP en REP en milieu rural, fermeture du centre de télécommunications spatiales de Pleumeur-Bodou, fermeture de maternités, restructuration des hôpitaux, généraux et psychiatriques, délocalisation de l'aviculture... Je m'arrête là et reste persuadé qu'ailleurs c'est identique.
M. Josselin de Rohan. Est-ce le Gouvernement actuel qui fait tout cela ? C'est un affreux Gouvernement ! (Sourires.)
M. Charles Revet, rapporteur. Quelle catastrophe ! Mais c'est l'expression de la vérité.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Cela ne nous empêche pas de dire ce que nous avons à dire !
M. Gérard Le Cam. N'y aurait-il plus d'argent dans ce pays ? Ou plutôt, ces milliards de francs, qui devraient servir à l'aménagement du territoire, s'en vont au service d'une mondialisation toujours plus boulimique.
L'efficacité de cette loi et la confiance qu'elle pourra inspirer ne vaudront que par le concret et le constatable ; il m'apparaît donc indispensable que les tendances actuelles au déménagement par le vide que je viens de décrire soient stoppées et inversées.
Le passage au Sénat de votre projet de loi, madame la ministre, doit nous donner l'occasion d'approfondir et de compléter utilement les propositions adoptées par les députés.
Cependant, au regard de certains amendements déposés par la commission spéciale, il est à craindre un retour à la loi de 1995 sous une forme, certes plus sophistiquée, mais inscrite dans une logique dirigiste et verticale fondée sur une conception de l'aménagement du territoire assurant d'abord la satisfaction des exigences économiques européennes et internationales au détriment des considérations locales, sociales et environnementales.
En conclusion, notre groupe se situe dans une démarche constructive prenant acte des avancées issues des travaux de l'Assemblée nationale, conscient aussi des imperfections qui restent et des dérives possibles. Nous formulerons des propositions cohérentes dans le souci d'améliorer le texte. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
Mme Hélène Luc. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Bellanger.
M. Jacques Bellanger. Monsieur le président, madame la ministre, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, la politique d'aménagement du territoire n'est pas une novation dans notre pays. Très centralisée dès l'origine, à l'image des structures administratives de la France, elle s'est affirmée par un volontarisme très net et des étapes successives parfois contradictoires.
Dans un premier temps, priorité a été donnée à la reconstruction pour résoudre la crise du logement née après la guerre, d'une progression de la démographie, de l'industrialisation et de l'exode rural, et qui est à l'origine des déséquilibres urbains unanimement dénoncés aujourd'hui.
Puis, il y eut une maîtrise de l'accroissement excessif de la région parisienne et des grandes métropoles avec, à la fois, la création de villes nouvelles et la déconcentration industrielle autoritaire menée par la DATAR.
La politique d'aménagement du territoire a marqué le pas vers le milieu de la décennie soixante-dix avec le début de la crise économique et de la paupérisation de l'Etat.
Enfin, elle a tenté de mieux prendre en compte, dans la dernière décennie, les notions de qualité de vie, de développement équilibré de l'ensemble du territoire, essayant, mais timidement, de replacer l'homme au centre des dispositifs.
Les socialistes ont été des moteurs dans cette évolution. Les lois de décentralisation ont transféré vers les collectivités locales une partie des pouvoirs de l'Etat. Elles ont maintenu nos 36 000 communes,...
M. Charles Revet, rapporteur. C'est un bien !
M. Jacques Bellanger. ... ce qui fait de la France un cas particulier en Europe de l'Ouest.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Il faut le conserver !
M. Jacques Bellanger. Les régions se sont vu reconnaître un rôle moteur dans l'aménagement du territoire. La loi électorale a été modifiée pour les communes d'une certaine importance, leur assurant ainsi la stabilité de gestion nécessaire à l'exercice de leurs nouveaux pouvoirs tout en permettant la représentation des minorités. Et ce n'est pas de notre fait si la même réforme n'a pu encore se faire à l'échelon des régions où l'absence de majorité est parfois un élément paralysant de l'aménagement du territoire. Enfin, les contrats de plan mis en place par Michel Rocard ont institué la contractualisation des engagements de l'Etat et des collectivités territoriales et une harmonisation dans le temps de leurs projets.
Nous sommes fiers de ce bilan. Dans cette assemblée qui se veut à la fois représentative du territoire et grand Conseil des communes de France, nous avons la certitude d'avoir été acteurs de la politique d'aménagement du territoire, mais, pour autant, cela ne signifie pas qu'il ne soit pas aujourd'hui nécessaire de l'adapter, de la réformer, de progresser en fonction de l'expérience et des nouvelles donnes nationales et internationales.
En 1995, le Sénat adoptait une nouvelle loi d'aménagement du territoire assez éloignée, en matière de péréquation financière, des propositions de la mission d'information du Sénat. De nombreux textes d'application n'ont pas été publiés ou n'ont pas eu de suite. Nous avons eu l'occasion, le 10 décembre dernier, de nous expliquer sur ce sujet. Je n'y reviendrai donc pas, sauf pour constater avec satisfaction une tonalité assez différente dans les expressions de la majorité sénatoriale.
Il était urgent de remodeler un dispositif législatif dont les dispositions essentielles n'avaient pu être mises en oeuvre. Cela ne résulte pas de la volonté des gouvernements de MM. Balladur ou Juppé ; ce n'est pas parce que le texte de 1995 n'était pas l'oeuvre de sa majorité que le gouvernement de Lionel Jospin nous propose non pas un texte nouveau, mais un texte amendé, mais tout simplement, monsieur le président de la commission spéciale, parce que certains choix ne pouvaient être mis en oeuvre.
Le Gouvernement a choisi d'en affirmer les principes dans le texte que nous examinons aujourd'hui et de les décliner dans différents projets de loi que nous aurons par la suite à examiner.
Il fallait affirmer, en premier lieu, la prise en compte de la dimension européenne.
La nécessaire connexion de nos voies de communication est une évidence. L'importance des fonds structurels européens dans les contrats de plan implique une cohérence des zonages. L'introduction du concept européen de zonages prioritaire ultra-périphérique doit prendre en compte les spécificités des départements d'outre-mer. Les conséquences de l'environnement économique international nous imposent de fonder notre réflexion sur un rééquilibrage des territoires dans un cadre plus vaste que celui de notre pays.
En deuxième lieu, il fallait définir les territoires qui vont structurer la vie des Français.
Les métropoles, d'abord, sont déjà les lieux inévitables de création des nouvelles activités et des nouveaux services. Elles doivent pouvoir s'affirmer pour structurer de façon équitable le territoire en dehors de l'agglomération parisienne.
Les agglomérations regroupent déjà 80 % de la population et subissent aujourd'hui de plein fouet la crise industrielle et la mutation vers une société de services.
Enfin, les pays, dont la notion a été introduite par la loi de 1995, doivent être précisées pour devenir de vrais territoires de projets. Ils pourront maintenant contracter.
Cette notion de pays a été perçue par certains comme un échelon administratif supplémentaire. C'est une erreur ! Nous n'envisageons même pas que le pays puisse servir de base, comme dans la loi de 1995, à une nouvelle définition des arrondissements.
Le pays est un espace de projet, proche du citoyen, particulièrement adapté aux initiatives et aux réalités locales. Il ne pourra se développer utilement qu'en accord avec les départements et les régions et, en tout cas, jamais contre eux. La remise en cause des structures départementales et régionales n'est pas à l'ordre du jour, pas plus d'ailleurs qu'une nouvelle définition de leurs compétences.
En troisième lieu, il fallait affirmer une meilleure prise en compte des besoins des collectivités locales et des citoyens.
Je répète une nouvelle fois que si le schéma national prévu par la loi de 1995 n'a pu voir le jour dans les délais prévus, c'est parce que la méthodologie de son élaboration n'était pas tenable et qu'il ne fixait pas de priorité. Il était trop éloigné de la réalité en voulant prendre en compte des demandes tous azimuts non cadrées par des options stratégiques cohérentes.
Voilà pourquoi ce schéma est aujourd'hui remplacé par huit schémas de services collectifs fixant les orientations stratégiques de l'Etat qui s'imposeront, dans la concertation, aux schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire et qui seront périodiquement déclinés dans les contrats de plan. Cette proposition est l'un des éléments majeurs du projet de loi.
J'ajoute que la proposition avancée par la commission spéciale, et consistant en fait à reprendre les cinq schémas modaux des transports de la loi de 1995, nous paraît remettre en cause l'intermodalité des deux schémas de transport, l'un pour les voyageurs et l'autre pour les marchandises. Et je suis étonné que, sur ce point, le rapport de la commission suggère un tel retour en arrière.
En ce qui concerne la notion de développement durable, nous savons aujourd'hui qu'un développement économique sans contrôle peut compromettre le devenir de nos sociétés. Il s'agit non pas d'une déification de la nature, mais tout simplement de la reconnaissance d'un équilibre naturel difficile, que la science elle-même a quelque difficulté à cerner.
Le principe de précaution doit donc être respecté, comme nous nous y sommes d'ailleurs engagés, en particulier à l'échelon européen. C'est non pas une politique de sanctuaire qui est proposée, mais la recherche d'un équilibre de développement.
L'exemple de certains parcs naturels a d'ailleurs prouvé que des espaces en difficulté pouvaient y trouver de nouvelles chances de développement économique. Nous avons pris note du fait qu'en ce domaine la commission spéciale supprime toute référence directe au développement durable dans l'article 2 et, à l'article 20, les références au programme « Actions 21 » adopté par la communauté internationale à Rio de Janeiro en 1992. Cela n'est évidemment pas neutre.
Enfin, s'agissant de la démocratie représentative, nous sommes particulièrement attachés à l'association des Français aux prises de décision les concernant directement, ce qui est bien le cas de l'aménagement du territoire. Voilà pourquoi l'association aux élus des partenaires sociaux et des acteurs culturels et environnementaux nous paraît nécessaire. Nous sommes donc satisfaits par les compositions du Conseil national d'aménagement du territoire, des conférences régionales d'aménagement du territoire et des conseils de développement des pays.
Là encore, les propositions de la commission nous paraissent plutôt rétrogrades puisqu'elles suppriment carrément les conseils de développement et rejettent les représentants associatifs dans un deuxième collège, ce qui ne facilitera ni le dialogue ni le consensus.
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Jacques Bellanger. Nous notons qu'un sort particulier est réservé aux chambres consulaires !
M. Gérard Delfau. Eh oui !
M. Jacques Bellanger. L'Assemblée nationale a enrichi et clarifié le projet du Gouvernement. J'ai parfois entendu critiquer la déclaration d'urgence qui affecte ce texte. Pourtant, la majorité sénatoriale a pu prendre connaissance du projet de loi du Gouvernement dès le 29 juillet 1998, et des modifications de l'Assemblée nationale, le 9 février dernier. En revanche, nous n'avons été au courant des amendements des rapporteurs que mercredi dernier. Cela ne nous a donc laissé qu'un délai assez court pour étudier des textes dont nous nous ne nions ni le sérieux ni la continuité idéologiques, ce qui nous inquiète d'ailleurs.
M. Gérard Larcher, rapporteur. C'est de la mauvaise foi !
M. Jacques Bellanger. De prime abord ces propositions traduisent la volonté de revenir à l'esprit de la loi de 1995 sans tenir compte des difficultés, voire des impossibilités d'application de ce texte.
L'amendement présenté à l'article 10 et prévoyant l'adoption par la loi, sous la forme d'un rapport annexé pouvant être amendé par le Parlement, des schémas de services collectifs ensuite mis en oeuvre par décret du Gouvernement est un bel exemple d'un type de mariage inédit ! La démocratie virtuelle est instituée, puisque le Parlement pourra y présenter des demandes tous azimuts dans un rapport annexé, qui n'a pas de force normative, mais que le Gouvernement sera chargé de mettre en forme par décret. Voilà un très bon exemple de responsabilité parlementaire !...
Comme nous sommes attachés aux principes posés par le projet de loi, nous craignons de ne pouvoir accepter que très peu des modifications proposées. Nous seront amenés à préciser nos positions lors de la discussion des articles.
Tout à l'heure, M. Belot a attiré notre attention sur le fait que nous aurions des difficultés à poursuivre les constructions d'autoroutes du fait de la disparition du système de l'adossement. Ma mémoire n'est pas excellente mais sans doute pourrez-vous, madame la ministre, préciser quel gouvernement a accepté, au niveau européen, ce nouveau système ! (Rires et applaudissements sur les travées socialistes, sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la loi du 4 février 1995 n'était probablement pas parfaite, mais elle présentait quatre mérites.
Tout d'abord, elle exprimait une politique volontariste, voulue par notre collègue M. Charles Pasqua.
Ensuite, elle était fondée sur l'écoute du Parlement puisque ce texte n'avait pas été déclaré d'urgence. Et comment ne pas rappeler, en cet instant, le rôle considérable du Sénat qui a alors enrichi le projet de loi qui lui était soumis ?
Par ailleurs, cette loi était fondée sur une consultation approfondie de notre pays, que nous avions sillonné, région par région.
Enfin, elle traçait des orientations cohérentes, je crois, et pour vingt ans, de la politique d'aménagement du territoire.
Ce rappel étant fait, ma prise de position ne sera ni nostalgique ni négative, l'important étant que la France définisse rapidement sa politique d'aménagement du territoire pour les vingt ans à venir vis-à-vis de ses partenaires européens.
Dans cet esprit, j'approuve la position de la commission spéciale du Sénat. Je tiens, à cet égard, à rendre hommage à l'action et au volontarisme de nos collègues MM. Gérard Larcher, Claude Belot et Charles Revet.
Le caractère constructif de leur proposition, leur volonté de trouver ensemble les voies et moyens d'une politique nouvelle dans laquelle le Parlement serait un partenaire à part entière constituent un élément important. En effet, on ne peut pas façonner une politique d'aménagement du territoire sans y associer réellement le Parlement.
En cet instant, je me bornerai à insister seulement sur trois aspects, à savoir l'équilibre d'une politique d'aménagement du territoire, sa dimension européenne et le rôle des collectivités territoriales.
Il convient tout d'abord de rechercher l'équilibre entre trois nécessités : le développement économique, une politique dynamique de voies de communications et le respect de l'environnement. Omettre l'un de ces trois facteurs porterait un coup fatal à une politique réaliste de l'aménagement du territoire.
Viser le développement économique et améliorer les infrastructures sans prendre en considération la donnée environnementale correspond à une vision passéiste. Les collectivités territoriales démontrent d'ailleurs jour après jour leur aptitude à insérer les grands équipements du territoire dans le respect des données environnementales.
A contrario, mener une politique de l'environnement sans développement serait condamner le pays au déclin, y compris et surtout sur le plan de l'emploi.
A ce propos, je voudrais insister sur les voies de communication.
Le schéma des services de transport doit être autre chose que la simple consolidation de ce qui existe. Il faut créer les maillons manquants au niveau européen s'agissant des autoroutes, du TVG, du réseau ferroviaire classique, mais aussi des voies fluviales.
M. Charles Revet, rapporteur. Très bien !
M. Daniel Hoeffel. L'arc atlantique et la façade méditerranéenne doivent être solidement amarrés à l'espace européen. Ils ne doivent pas risquer d'être marginalisés.
M. Charles Revet, rapporteur. Tout à fait !
M. Daniel Hoeffel. Les façades est et nord mais aussi sud-ouest de la France constituent des zones de jonction qui ne doivent pas perdre le contact avec le centre de gravité de l'Europe, centre qui se déplace de plus en plus vert l'Est.
Madame la ministre, j'ajouterai une remarque particulière à propos de la voie fluviale, une remarque qui ne vous étonnera pas. Je respecte votre conception, mais je tiens essentiellement à la mienne... (Mme la ministre sourit.)
M. Charles Revet, rapporteur. C'est très bien !
M. Daniel Hoeffel. ... et je regrette que la voie fluviale soit mal aimée en France. Or, je suis persuadé qu'elle n'est pas désuète et que plus l'espace de l'Union européenne s'élargira, moins elle sera désuète.
Nous constatons que la liaison Rhin - Main - Danube dépasse les prévisions les plus optimistes.
L'Allemagne est en train de mettre à grand gabarit la liaison Rhin - Elbe - Oder. Lorsque l'on sait que les quantités de marchandises transportées, selon des experts sérieux, doubleront dans les vingt à trente années à venir, il est impensable qu'elles ne le soient que par la voie ferroviaire ou, surtout, que par la voie routière ou autoroutière. La voie fluviale doit tenir sa place, toute sa place, dans le développement de l'espace de notre pays.
M. Gérard Braun. Très bien !
M. Daniel Hoeffel. Dans le domaine du transport, l'Europe occidentale ne pourra devenir un marché unifié de marchandises et de services que si elle dispose de meilleures liaisons internationales.
Ma seconde observation concerne l'insertion dans l'espace européen.
Vous avez évoqué, madame la ministre, la prochaine réunion des ministres de l'aménagement du territoire pour élaborer le schéma de développement de l'espace communautaire. C'est un élément important.
Un autre élément considérable est la politique régionale. Les fonds structurels de l'Europe ont été un facteur important du développement économique de nombreuses zones de notre pays. Leur rôle va encore s'accroître. Aussi, dans la négociation difficile qui se déroulera cette année, je souhaite que la France joue un rôle moteur.
Pour toutes ces raisons, notre politique d'aménagement du territoire doit intégrer de plus en plus une vision européenne, et cela n'a rien à voir avec un débat doctrinal sur la conception de l'Union européenne. C'est tout simplement une réalité qui s'impose à nous.
Hier, l'Union européenne allait jusqu'à l'Elbe. Aujourd'hui, elle s'étend jusqu'à l'Oder. Demain, elle jouxtera la Russie.
La France, qui était hier, avec le sillon rhénan, naturellement partie prenante du développement de l'Europe occidentale, doit, grâce à une politique dynamique de l'aménagement du territoire, rester en contact avec cet espace qui s'élargit vers l'Est. Au sein de cet ensemble, les zones frontalières jouent et joueront un rôle important.
A l'occasion de la discussion de la loi de 1995, nous avions eu, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, un grand débat sur les atteintes éventuelles d'une politique transfrontalière sur la souveraineté nationale. Heureusement, la majorité des deux assemblées a su surmonter cet obstacle.
Ce n'est pas un problème de doctrine. C'est une réalité imposée par la géographie et par la nature. Des voies ferrées ou des routes transfrontalières, l'implantation de zones d'activité le long des frontières, la pollution qui ne connaît pas de frontières sont autant d'éléments qui imposent que l'on porte une attention réelle à la poursuite et au développement d'une politique transfrontalière. A travers les programmes INTERREG, la politique des fonds structurels peut donner un fondement concret à une telle politique transfrontalière.
Je terminerai par les collectivités locales.
L'aménagement du territoire suppose l'intervention de l'Etat. Au passage, je regrette que le schéma national d'aménagement et de développement du territoire ait été supprimé. Il suppose une intervention tant des collectivités territoriales que des acteurs économiques et sociaux.
Les collectivités territoriales - nous le savons, nous le vivons quotidiennement - sont des cofinanceurs importants, en particulier les régions, et plus encore les départements ! Elles doivent être aussi codécideurs. En disant cela, je pense particulièrement au schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Il faut cependant éviter toute confusion. Aussi est-il bon, madame la ministre, que vous ayez repris l'idée de la collectivité chef de file pour mettre un peu d'ordre dans un domaine où les financements croisés sont tels qu'on ne sait plus, parfois, qui fait quoi !
Nous avions prévu la collectivité chef de file en 1995. Mais, depuis cette date, nous avons attendu que cette notion soit précisée. Puisse cette réanimation de la collectivité chef de file nous faire avancer sur la voie de sa concrétisation.
Toujours à propos des collectivités, vous me permettrez un dernier mot sur les pays. Tous ensemble, nous les avons voulus en 1995. Aujourd'hui, je dis oui au pays espace de solidarité, mais non au pays amorce de collectivités territoriales !
M. Charles Revet, rapporteur. Très bien ! Il faut le réaffirmer.
M. Daniel Hoeffel. Il faut que les choses soient claires au départ afin d'éviter toute confusion. Il est aussi nécessaire d'avoir une bonne coordination et une bonne complémentarité entre le projet de loi que nous défendons aujourd'hui et le projet de loi relatif à l'intercommunalité, qui viendra en discussion devant le Sénat la semaine prochaine.
Là où le pays coïncide avec un établissement public de coopération intercommunale, un EPCI, il n'y a évidemment pas de problème. Mais si le pays s'intercale entre un EPCI et le département, veillons à ce qu'il ne porte pas, du point de vue territorial, les germes d'un désordre structurel dont notre pays n'a pas besoin !
C'est dans cet esprit que j'approuve les conclusions de la commission spéciale. A travers ce débat, il s'agit pour l'essentiel de dégager les fondements solides d'une politique d'aménagement du territoire stable, échappant désormais aux fluctuations de tout genre, une politique qui intègre la France dans son espace européen sans la marginaliser, une politique qui associe les zones urbaines, périurbaines et rurales à cet effort. C'est cela la vraie solidarité pour l'aménagement du territoire !
Le temps où s'opposaient une vision urbaine prétendument moderne et une vision rurale prétendument passéiste est révolu ! Les anciens et les modernes sont partout, mais pas forcément là où on le croit. Puissions-nous, enfin, tracer, et cette fois-ci pour vingt ans, les contours d'une politique française d'aménagement permettant à notre pays de tenir toute sa place au sein d'une Europe en mouvement et d'y jouer, si possible, un rôle moteur, y compris en matière d'aménagement du territoire. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées socialistes et du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme Bardou.
Mme Janine Bardou. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, pour le Sénat représentant les collectivités territoriales, l'aménagement du territoire est une préoccupation majeure. La Haute Assemblée s'était d'ailleurs très largement exprimée lors du vote de la loi Pasqua, nourrie des réflexions de la mission sénatoriale que conduisait Jean François-Poncet ; je tenais à le rappeler ici.
Aujourd'hui, votre Gouvernement, madame la ministre, a pris le parti de réviser cette loi de 1995.
A notre avis, les modifications apportées en changent profondément l'esprit, car ce sont à la fois une nouvelle organisation territoriale, comme l'affirme le Gouvernement dans l'exposé des motifs, et une nouvelle vision du monde et de la société qui nous sont proposées. Nous en prenons donc acte.
M'exprimant au nom du groupe des Républicains et Indépendants, je voudrais vous faire part des interrogations et inquiétudes que suscite ce texte qui, à notre avis, révèle une vision idéologique et inadaptée de l'aménagement de notre territoire national.
Pour mener une bonne politique dans ce domaine, il ne faut pas recourir à une approche trop théorique. Il faut prendre en compte tous les éléments caractérisant notre territoire : l'espace, la diversité géographique, la densité démographique et le nombre des communes.
La loi Pasqua-Hoeffel, lancée à l'occasion du CIAT de Mende en 1993 - je tenais à le rappeler aussi - ne méritait certes pas les critiques qui lui ont été adressées. Jugée trop « ruraliste » par certains, elle exprimait pourtant une véritable philosophie politique qui était celle de la « reconquête du territoire ». Née d'une démarche concertée, redonnant confiance à l'ensemble des acteurs du territoire, elle était dépourvue de cette arrogance habituelle de la technocratie d'Etat. Malheureusement, cela ne transparaît pas tout à fait dans votre texte.
Votre projet traduit les orientations politiques tracées par les CIADT de décembre 1997 et décembre 1998.
Les choix stratégiques retenus sont en rupture avec la politique précédente. Cela est vrai sur plusieurs points.
Vous souhaitez ainsi consolider les systèmes urbains à vocation internationale. Vous persistez à affirmer la prééminence du fait urbain au détriment de la ruralité.
Nous ne constestons pas l'importance pour la France d'avoir, dans un ensemble européen équilibré, des pôles urbains dynamiques et attractifs sur le plan économique, notamment pour l'implantation des entreprises et le développement des échanges. Il ne faudrait cependant pas que cela se fasse dans l'oubli du reste du territoire.
Je sais bien que, pour vous, abandonner le Plan pour les espaces ruraux signifie « dépasser les oppositions traditionnelles entre l'urbain et le rural, le centre et la périphérie », qui ne rendraient plus compte des enjeux actuels de proximité, de quotidienneté, de cohésion sociale. Je m'interroge à ce sujet sur la capacité de votre nouvelle organisation à remplir de tels objectifs.
Vous faites confiance, pour y parvenir, à la nouvelle communauté d'agglomération et au « pays ».
Ainsi, pour vous, le paysage administratif de l'aménagement du territoire s'articule autour de l'Etat, de la région, de la communauté d'agglomération et du pays.
Vous y voyez le moyen de « passer d'une logique de guichet à une logique de projet ». Mais vous semblez surtout attachée à nier le fait communal et le fait départemental dans leurs spécificités françaises. Cela ne nous semble pas correspondre à la sociologie de notre pays.
Les faits sont souvent têtus et, comme l'a dit très justement à cette tribune M. Pierre Mauroy lors d'un débat sur la décentralisation en novembre dernier : « Le Premier ministre qui fera disparaître les conseil généraux n'est pas encore né. » Nous en sommes bien sûr convaincus. Mais cela peut-il nous rassurer pour autant ?
Votre méthode, en effet, nous inquiète. Les critiques sont d'ailleurs nombreuses.
Fallait-il réviser aussi vite la loi Pasqua-Hoeffel ? Il convient d'être juste sur son application, correctement réalisée dans la période qui a suivi sa promulgation, compte tenu des circonstances politiques diverses des années 1995 à 1997.
Vos choix stratégiques se retrouvant dans plusieurs projets de loi présentant une cohérence d'ensemble, certaines dispositions se complètent. Il nous est donc difficile de légiférer dans de bonnes conditions.
Des textes complexes et importants pour notre vie locale, tels que les projets relatifs aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ou à l'intercommunalité, sont examinés dans l'urgence, intercalés avec des textes politiquement majeurs relatifs aux problèmes de société, tels que les projets relatifs à la parité et au PACS.
Comment ainsi appréhender tous les effets de la loi ? Comment, par exemple, le fait d'instituer des maisons de services publics ne revient-il pas à transférer encore des charges sur les collectivités locales ?
Comment nier que le pays pourra devenir un jour un échelon administratif si on lui donne les moyens de le devenir ? N'avez-vous pas vous-même affirmé, madame la ministre, que ce n'était qu'un premier pas vers une expression plus démocratique de ces communautés ? Cela me semble tout simplement constituer, à terme, une discrète révolution institutionnelle en douceur.
A tout cela s'ajoute une méthode critiquable consistant à faire, sur le terrain, comme si la loi était déjà votée. Nier l'utilité du Parlement me semble très dangereux.
Enfin, notre position, expression d'une réflexion menée collectivement, rejoint parfaitement les conclusions de notre commission spéciale sur de nombreux points.
Je souhaite bien entendu, au nom de mon groupe, saluer l'excellent travail effectué par nos trois rapporteurs, MM. Gérard Larcher, Charles Revet et Claude Belot. Le choix de la commission spéciale, prôné par le président Jean François-Poncet, a permis une vision transversale utile dans la continuité avec la méthode antérieure retenue par le Sénat.
Nous nous réjouissons ainsi que le contrôle du Parlement sur la politique d'aménagement du territoire ait pu être renforcé dans ce texte. La délégation parlementaire est une heureuse initiative et nous approuvons l'élargissement de ses possibilités d'action.
Il convient cependant de bien indiquer dans la loi que ses attributions portent sur tous les schémas directeurs.
Nous sommes nombreux à déplorer l'abandon du plan pour le monde rural.
L'option retenue par le projet de loi de prévoir un schéma des espaces naturels et ruraux nous semble dangereuse.
Elle concrétise en effet une confusion regrettable entre espaces naturels et espaces ruraux, qui peut à terme aller à l'encontre du développement du monde rural et de la reconquête du territoire national. Il nous paraît indispensable de revenir à une conception plus dynamique et équilibrée de l'espace rural, qui ne doit pas être réduit à des fonctions récréatives ou, comme je l'ai appris grâce aux travaux de votre ministère, à des « lieux de production d'aménités récréatives ». (Sourires.) J'avoue que je ne connaissais pas ce terme. Je suppose que c'est la conception nouvelle de la récréation ! (Nouveaux sourires.)
Cet espace rural doit cependant pouvoir bénéficier de politiques de développement économique.
Nous avions donc prôné l'inscription dans la loi d'un schéma spécifique pour l'espace rural, reprenant les grands axes du plan préparé par notre collègue et ami, l'ancien ministre Jean-Claude Gaudin. L'option finalement retenue par la commission spéciale, mettant bien en exergue un schéma des territoires ruraux et des espaces naturels, nous satisfait à la fois dans la méthode et dans le contenu.
Nous restons en outre attachés à un schéma national de synthèse, comme l'exposera plus en détail notre collègue Jean-Pierre Raffarin.
Etablir des schémas directeurs et de services, maintenir la loi sur les zones de revitalisation rurale, favoriser l'implantation des entreprises dans l'ensemble des territoires, tout cela concourt bien à la reconquête du territoire que nous appelons de nos voeux.
Celle-ci passe aussi par la péréquation financière, principe que la commission spéciale réaffirme avec vigueur et que le maintien de l'article 68 de la loi Pasqua-Hoeffel conforte. Nous souhaiterions à cet égard, madame la ministre, que vos services travaillent à la mise en oeuvre effective de cet article 68 et que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et celui de l'intérieur établissent les simulations nécessaires.
Nous soutenons également les propositions de la commission spéciale sur la notion de collectivité chef de file. Nous nous félicitons de l'accord obtenu par nos collègues représentant les principales associations d'élus. C'est là un bon travail à mettre au crédit de la Haute Assemblée.
S'agissant du pays, nous restons plus partagés, comme le souligneront quelques amendements et interventions de mes collègues. Certains veulent des pays plus forts, d'autres souhaiteraient conserver la plus grande souplesse possible, ce qui pourrait passer en particulier par la simple association.
Les pays constitués depuis 1995 l'ont été avec l'accord, l'appui, la volonté des partenaires institutionnels « traditionnels » que sont les communes, les départements et les régions. Cette donnée demeurera. Le pays doit rester un espace de projets, un creuset des initiatives locales.
S'agissant des transports, conserver l'idée de la loi de 1995 selon laquelle aucune partie du territoire ne doit être située à plus de cinquante kilomètres ou de quarante-cinq minutes d'automobile des infrastructures est indispensable pour le désenclavement. Nous la soutiendrons avec force.
Nous défendrons également la place du département dans les procédures. Nous veillerons à rappeler l'importance des compétences transférées par la décentralisation, même si nous ne sommes pas hostiles à l'engagement d'une réflexion tendant à revoir certaines répartitions. Sur ce point, notre mission d'information sur la décentralisation nous aidera à y voir plus clair. Nous insisterons enfin sur la nécessité de parfaire la déconcentration des services de l'Etat, qui a malheureusement trop tendance à être oubliée.
Permettez-moi maintenant, madame la ministre, de dire quelques mots sur les zones les plus fragiles de notre espace rural, y compris bien entendu les zones de montagne, bien oubliées dans votre projet de loi, sinon pour souligner l'intérêt que présentent leurs espaces naturels.
Loin de nous l'idée d'opposer la ville à la campagne, lieux d'échanges et de solidarité qu'il faut sans doute conforter ; mais attendre de la ville qu'elle féconde ces espaces me semble irréaliste.
La ville n'est pas seule à créer des richesses. Prédéterminer la place de chacun, c'est ne pas laisser de place à la liberté d'entreprendre. Il est du devoir de l'Etat d'y veiller. Pour ce faire, il faut réduire les inégalités les plus profondes en garantissant la cohésion. C'est cette démarche qui manque à votre projet et je le regrette.
Parler de handicap n'a jamais voulu dire manquer d'esprit d'imagination et d'innovation. Nier cette réalité, c'est refuser de reconnaître l'utilité de ces espaces dans leur réalité économique.
Quel que soit le territoire de notre pays, il doit avoir son propre développement, sa propre dynamique, qui, même dans des zones de sous-densité, enrichissent l'ensemble de notre communauté.
C'est dire l'inquiétude qu'a suscitée chez nous le schéma des espaces naturels et ruraux dont j'ai eu l'occasion de parler il y a quelques instants !
Enfin, en conclusion, je dirai que, dans ce monde en pleine évolution, nous avons conscience que notre société va vivre dans les prochaines années une profonde mutation, que l'aménagement du territoire doit résolument prendre en compte.
Aménager le territoire, c'est respecter les hommes, respecter leur choix de vivre et de travailler sur le territoire qu'ils ont choisi, qu'il soit urbain ou rural, et leur en donner les moyens.
Dans toutes les décisions d'organisation du territoire, qui concernent, rappelons-le, l'ensemble des ministères, nous devons toujours avoir à l'esprit que l'homme doit rester, comme l'a dit notre collègue Charles Revet, au centre de cet aménagement et y trouver sa juste place. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. André Boyer.
M. André Boyer. Vous nous proposez aujourd'hui, madame la ministre, une révision de la loi du 4 février 1995 qui se fonde sur une autre vision de l'aménagement et du développement du territoire.
Recherche d'un nouvel équilibre entre l'Etat et les autres acteurs de l'aménagement du territoire, préservation des espaces, nécessité de constituer des territoires pertinents autour de projets, tels ont été les principes qui ont guidé votre réflexion.
Les dispositions contenues dans ce projet de loi d'orientation couvrent un champ très large. Je n'entrerai pas dans le détail de vos propositions - d'autres le feront - souhaitant axer mon intervention sur la politique des pays.
Votre texte, madame la ministre, contient beaucoup de mots aimables, de concepts attachants et presque enjôleurs : le « projet », la « charte », la « maison » et, pour n'en retenir qu'un, le « pays ».
Si présent dans la chanson française - « Cher pays de mon enfance ! », « O mon païs ! » - dépassant la réalité géographique de son origine bas latine et grandissant dans nos coeurs lorsqu'on s'en éloigne, le pays exprime une valeur identitaire forte. Qui ne se reconnaît dans un pays ? Qui ne retrouve sans plaisir son « pays », sa « payse » ? Qui n'a pas dans sa cave son petit vin de pays ? Pays de cocagne bien sûr, que l'on veut de connaissances et non pas de chimères.
Ce mot-là, comme les autres, vous ne l'avez pas inventé, madame la ministre. La loi du 4 février 1995 a habilement donné une existence légale à ces territoires identitaires qui forment la France « plurielle » décrite par Fernand Braudel. « La France est diversifiée, triomphe du pluriel, de l'hétérogène, du jamais tout à fait semblable, du jamais tout à fait vu ailleurs », écrivait-il dans son ouvrage l'Identité de la France. Nous partageons de bonnes lectures, monsieur le rapporteur !
Ce concept a suscité l'intérêt, sinon l'enthousiasme, des élus locaux. Mais, aujourd'hui, pays, comme d'autres mots en grammaire, fait un peu figure de faux ami. Il nous rassure, certes ; il nous permet de dépasser l'esprit de clocher et les rivalités entre communes, encore vivaces il n'y a pas si longtemps. Mais l'imprécision des rôles, des méthodes et des financements engendre des doutes, des craintes, voire des oppositions.
Nous sommes sur le terrain, entre communes, regroupements de communes et contrôle de légalité préfectoral, confrontés à des difficultés de plus en plus nombreuses. Le citoyen, comme l'élu, a besoin de voir clair dans la répartition des compétences et des rôles exercés par les uns et les autres.
Sans modifier la philosophie générale de la politique des pays prévue par la loi de 1995, votre projet de loi essaie d'apporter des éléments concrets pour avancer, dans le cadre d'un territoire de projets, en introduisant la notion de charte et de contractualisation.
Mais il reste de nombreuses interrogations. Dans un souci de clarification, permettez-moi de vous poser quelques questions brèves et simples.
Les contrats de plan s'élaborent actuellement entre l'Etat et la région pour la période 2000-2006. Dans la région Midi-Pyrénées, on nous dit que ce contrat devrait être « bouclé » dans les trois mois. Comment alors les pays qui ne sont pas encore constitués, et rares sont ceux qui sont déjà reconnus, pourront-ils y inscrire leurs projets ?
Madame la ministre, peut-être pourrez-vous préciser ce que vous avez dit dans votre propos introductif à ce sujet.
Dans l'hypothèse où il recouvre une entité géographique à cheval sur plusieurs départements et même plusieurs régions, le pays pourra-t-il prétendre à l'inscription de son projet aux contrats de plan de deux régions différentes pour obtenir des financements ?
Quelle sera la place respective des pays et des agglomérations ? Le texte est à cet égard extrêmement flou. Sans doute faut-il considérer les deux démarches comme complémentaires, mais il faudra, à l'évidence, éviter que les agglomérations n'étouffent les pays.
Si j'ai bien compris, le pays est un espace d'identité et de programmation dessinant une supracommunalité et fédérant les EPCI - établissements publics de coopération intercommunale - sur des projets transversaux. Comment va s'organiser l'harmonisation des compétences entre des structures à vocation aussi diverses que des SIVOM - syndicats intercommunaux à vocation multiple -, des districts ou des communautés de communes ?
Cette dernière réflexion m'amène à poser une autre question : j'entendis dire que le pays a vocation à faire faire ; si ce n'est donc le groupement d'intérêt public ou le syndicat mixte constitué, qui assurera la maîtrise d'ourage des projets définis en commun ?
Enfin, ma dernière question touche à l'ouverture du partenariat à la société civile. Souhaitable et nécessaire, cette ouverture rencontre dans les faits de nombreuses réticences. Divers arguments viennent, avec plus ou moins de bonheur, conforter cette attitude de recul : l'absence de représentativité élective des partenaires, hors les représentants consulaires, la règle du « qui paye décide »...
Le projet de loi instaure un conseil de développement dans chaque pays. Quel sera le mode de désignation ou d'élection de ce conseil ? Quelle sera la place du monde socioprofessionnel et associatif dans le collège des élus ?
Je connais, madame la ministre, un pays en quête de reconnaissance et de label depuis deux ans déjà. Vous l'avez célébré vous-même, l'an passé, comme faisant partie de cette Mecanic Valley riche en entreprises de la machine-outil, du façonnage des métaux et de la sous-traitance automobile et aéronautique. S'y trouvent également un des premiers confituriers d'Europe et un autre, parmi les plus grands. Voilà une illustration éloquente d'un développement économique performant dans une zone rurale !
Ce pays réunit cinq cantons qui appartiennent depuis 1792 à un même district regroupant 38 000 habitants au passé historique et culturel commun. Ses collectivités locales - il y a un établissement public de coopération intercommunale par canton - évoluent depuis trois ans dans un contrat de terroir en partenariat avec la région et le conseil général. La charte de pays a été rédigée. Je veux parler du pays de la vallée de la Dordogne lotoise, entre le Causse à l'herbe rare et parfumée et l'Auvergne aux riches frondaisons, dont Henry Miller disait : « Rien ne m'empêchera de croire que cette grande et pacifique région est destinée à demeurer éternellement un lieu saint pour l'homme et, lorsque la grand ville aura fini d'exterminer les poètes, leurs successeurs trouveront ici refuge et berceau. Il se peut qu'un jour la France cesse d'exister mais la Dordogne survivra comme les rêves dont se nourrit l'âme humaine. » (Très bien ! sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
Ce pays est beau, et nous le protégeons. Mais il n'est pas seulement figé en des paysages et des châteaux ; il est aussi actif, vivant, porteur de projets et d'actions. Donnez-nous les moyens de l'efficacité afin que nous puissions continuer à y vivre en travaillant.
Ce pays, vous l'avez deviné, madame la ministre, c'est le mien. En y retournant, après avoir bien sûr voté les textes proposés par vous-même, par M. Emile Zuccarelli et par M. Jean-Pierre Chevènement, j'irai, comme beaucoup d'entre nous, devant des maires pour leur en expliquer la portée. Je souhaite pouvoir leur dire que nous avons forgé, au terme de nos discussions, avec cette loi, un outil bien conçu, maniable et suffisamment précis, qui les aidera à faire vivre notre territoire. (Applaudissements sur les travées du RDSE ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, quatre ans après la loi du 4 février 1995, était-il vraiment nécessaire de modifier profondément notre approche de l'aménagement du territoire ?
Le texte de 1995 avait été élaboré après une concertation approfondie et il avait fait l'objet d'un vaste consensus, comme l'a rappelé M. le président de la commission spéciale.
Mais, dès l'été 1997, madame le ministre, vous estimiez que, si les Français avaient changé de majorité politique, c'était bien pour changer de politique et que l'aménagement du territoire n'échapperait pas à ce vent du changement.
Si l'on fait abstraction des déclarations d'intention et des dispositions d'ordre secondaire, votre projet de loi modifie un aspect essentiel de notre politique d'aménagement du territoire : il s'agit de la suppression des schémas sectoriels, c'est-à-dire de ces politiques d'équipement dont la France s'est dotée depuis plusieurs décennies.
Dans le domaine des infrastructures, notamment de transport, la réussite de toute politique dépend de la pérennité de l'action, du maillage cohérent des différents réseaux et de la pertinence de modalités de financement adaptées à la lourdeur de ces investissements.
Que vous l'admettiez ou non, la demande de transport de notre société croît de façon inéluctable.
L'échange est à la base même du développement économique et social : des siècles d'histoire nous l'ont montré ; les décennies passées et toutes les projections futures ont confirmé ces tendances profondes.
Le taux de croissance des échanges de personnes et de marchandises est toujours supérieur à celui de la richesse nationale. La mondialisation n'a fait qu'accentuer ce phénomène. La construction de l'espace européen a multiplié les échanges entre nations voisines, et la France en a bénéficié plus que d'autres, car elle se trouve située au coeur du dispositif des transports européens, à quelques exceptions près.
Dès votre arrivée aux affaires, vous avez suspendu la réalisation du canal Rhin-Rhône. Vous avez appelé de vos voeux un moratoire autoroutier, qui ne vous a pas été accordé, mais qui se traduit par le gel ou le report de la réalisation de plus de 1 200 kilomètres de liaisons autoroutières.
Le Sénat s'était ému de ce changement brutal et profond : l'excellent rapport de notre commission d'enquête, remis en juin 1998, a fait une analyse approfondie des secteurs autoroutier, ferroviaire et fluvial, en soulignant l'impérieuse nécessité de poursuivre, quitte à l'adapter, une politique qui répond à des besoins urgents. Cela, à l'évidence, ne vous a pas convaincue.
Ainsi, les schémas sectoriels concernant les routes et autoroutes, le réseau ferré, le réseau fluvial, les ports et les aéroports seront remplacés par des schémas dits « de services » dont, malheureusement, personne ne sait au juste ce qu'ils recouvriront ni ce qu'ils comporteront.
A juste titre, la commission spéciale propose de réintroduire le mot « équipements » dans la dénomination de ces schémas.
Il est certain qu'une meilleure utilisation des infrastructures existantes est indispensable, mais il est également indéniable que nous avons besoin d'équipements et d'aménagements nouveaux dans tous les domaines d'infrastructures de transports.
Il est certain que notre préoccupation est de répondre au mieux à la demande de la population et des agents économiques, mais il est inexact de dire que la politique menée jusqu'à présent n'a été qu'une politique de l'offre éloignée des besoins réels.
Il est certain qu'une meilleure coordination intermodale est un impératif, mais il est illusoire de penser que l'intermodalité éliminera, comme par magie, les insuffisances de capacité et pourra nous dispenser de poursuivre nos efforts d'équipement.
Il est certain, enfin, qu'une meilleure insertion de tous ces aménagements dans notre environnement correspond à une aspiration profonde de nos concitoyens, mais il serait contraire à la vérité de ne pas mentionner les efforts considérables engagés depuis une dizaine d'années pour mieux concilier équipement et environnement.
A cet effet, nous avons voté la loi sur les paysages, la loi sur l'eau et la loi sur l'air, pour ne citer que ces trois textes. Les contraintes que nous avons imposées ont eu pour effet de majorer le coût de certains équipements : par exemple, celui du kilomètre d'autoroute a augmenté de 40 % en cinq ans. Une telle croissance était le prix à payer pour que nos concitoyens acceptent la poursuite de notre effort d'équipement.
Nous n'y reviendrons pas, mais cette évolution me permet de souligner l'incohérence qu'il y a à vouloir opposer « développement durable » et « infrastructures d'équipement ». Ces infrastructures sont par nature durables et soutiennent le développement. En revanche, il faut, c'est vrai, les rendre supportables et acceptables par la population.
Une politique dynamique et cohérente d'infrastructures de transport est donc indispensable. Elle doit s'appuyer sur une analyse sectorielle et mettre en place, en même temps, une action intermodale, car chaque mode de transports correspond à un besoin spécifique. Quoi que vous disiez, le chemin de fer ne remplacera jamais la route en matière de liaisons interurbaines.
J'approuve donc les conclusions de la commission spéciale quand elle estime qu'il convient de revenir aux schémas sectoriels, même si on les appelle désormais « schémas d'équipements et de services ».
La France a besoin d'avoir une politique portuaire, car l'ensemble des ports français n'atteint pas le tonnage du port de Rotterdam.
La France doit avoir des plates-formes aéroportuaires qui se situent aux premières places du classement mondial.
La France ne saurait se désintéresser, comme l'a rappelé notre collègue Daniel Hoeffel, de son réseau fluvial, même si son importance dans le système de transport est faible.
La France, enfin, de par sa position géographique, est au coeur de l'Europe des transports, plus particulièrement en ce qui concerne les liaisons ferroviaires et autoroutières.
Cela dit, compte tenu de la croissance et de l'urgence des besoins, je souhaiterais mettre l'accent sur l'impérieuse nécessité d'une politique autoroutière audacieuse. Une telle politique n'aurait aucune justification si elle n'était pas fondée sur des besoins évidents et croissants. Or telle est bien la situation que nous connaissons, en France comme dans toute l'Europe.
La croissance du trafic routier, cela a été rappelé par le président Jean François-Poncet, a augmenté de 230 % en vingt-cinq ans ; les taux correspondants pour les quinze prochaines années varient entre 50 % et 100 %, que ce soit pour les voyageurs ou les marchandises. Ces chiffres émanent des études prospectives actuellement menées par la direction des routes. Ces études font apparaître que la demande en matière de transport routier sera, quelles que soient les hypothèses retenues, supérieure à la croissance, que, parmi les modes de transport, la route en général a le plus fort taux d'augmentation, tant pour les voyageurs que pour les marchandises, et enfin que, au sein de l'ensemble routier, le taux de croissance du trafic des autoroutes concédées sera le plus fort.
Il se trouve que, dans le domaine économique, les faits et les chiffres sont têtus. Vous ne pouvez ni les ignorer ni les modifier. A la limite, on peut seulement envisager d'infléchir les tendances. Mais, dans aucun pays développé, la croissance du trafic routier n'a pu être ni ralentie ni inversée par le développement d'autres modes de transport. La route est condamnée à sauver seule la route.
Certes, il s'agit non pas d'engorger les agglomérations par un trafic routier inutile, mais de les relier entre elles et de prévoir des voies de contournement. A l'intérieur de celles-ci, comme pour certaines liaisons de voyageurs à moyenne distance, le trafic ferré a un rôle majeur à jouer.
Nous sommes donc conduits à mener une politique active de développement de nos infrastructures routières et autoroutières pour cinq raisons essentielles : la mobilité accrue et la motorisation croissante de notre société ; les besoins des entreprises, dont les modes de production développent les flux tendus ; la volonté de nos régions d'être désenclavées et reliées aux principaux pôles urbains ; l'aménagement d'un maillage autoroutier européen, car la France est une des principales plaques tournantes autoroutières de l'Europe, les poids lourds étrangers représentant 20 % de notre trafic autoroutier.
La cinquième raison est peut-être encore plus déterminante : c'est la nécessité de renforcer la sécurité des usagers de la route, car le réseau autoroutier, qui draine 18 % du trafic total, génère moins de 3 % des 8 000 tués constatés sur nos routes.
Nous ne pouvons pas prendre de décision à long terme dans ce domaine sans nous rappeler constamment que des kilomètres d'autoroutes en moins, ce sont malheureusement des morts en plus.
Dès votre arrivée aux affaires, vous avez commencé à critiquer notre système autoroutier pour justifier les mesures de freinage engagées par le Gouvernement.
Vous avez indiqué que la France était saturée d'autoroutes et que le trafic ne justifiait plus d'investissements nouveaux : cela est inexact, puisque nous sommes derrière l'Allemagne, l'Italie, le Benelux et que nous allons bientôt être dépassés par l'Espagne, qui met actuellement en service 500 kilomètres d'autoroutes par an.
Vous avez estimé que le système autoroutier était dans une situation financière critique, alors que notre réseau concédé est non seulement équilibré mais excédentaire de près de huit milliards de francs, avec un trafic moyen de 24 000 véhicules par jour, c'est-à-dire au-delà du point d'équilibre, qui se situe à 23 000 véhicules par jour. Si la situation financière était celle que vous décrivez, comment le système autoroutier pourrait-il financer le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, le FITTVN, et, par son intermédiaire, la voie ferrée et les voies navigables ?
Vous avez, enfin, dit que les réglementations européennes nous interdisaient de maintenir le système actuel de concessions autoroutières. Il est exact qu'à travers l'Europe nous avons voulu introduire davantage de transparence, de concurrence et de clarté. Ces règles sont saines et il nous faut nous y conformer. Cela nous imposera des changements. C'est pourquoi, pour ma part, je proposerai, au cours de ce débat, une mutation profonde de notre dispositif autoroutier.
En qualité de membre de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, je me suis rendu trois fois à Bruxelles. J'y ai trouvé des interlocuteurs extrêmement intéressés par le modèle autoroutier français, car il permet l'application du principe de l'« utilisateur-payeur ». D'ailleurs, les autorités communautaires étudient la possibilité de développer le péage électronique pour une meilleure application de cette règle.
Pour ce qui est du fameux problème de l'adossement et de l'octroi des nouvelles concessions, soyons clairs. Il faut que les conditions de concurrence soient connues et affichées. Il faut que l'appréciation des différentes offres puisse se faire dans la transparence. L'allongement éventuel d'une concession doit pouvoir être comparé à une subvention équivalente. Mais il est parfaitement possible que le système autoroutier puisse autofinancer les avances remboursables nécessaires pour faire face au déséquilibre financier temporaire de certaines sections nouvelles.
Puisque nous en sommes au chapitre financier, je voudrais attirer votre attention et celle de mes collègues sur l'importance qui s'attache à une définition précise des conditions de financement de nos grandes infrastructures de transport.
Le principe de l'« utilisateur-payeur » doit être complété, dans le domaine de l'aménagement du territoire, par celui de la solidarité nationale. Pour une juste appréciation et des comparaisons exactes, il est cependant préférable de connaître les ordres de grandeur et de les mesurer. A titre d'exemple, si un kilomètre d'autoroute interurbaine coûte environ 50 millions de francs, 1 000 kilomètres reviennent donc à 50 milliards de francs, ce qui représente la subvention annuelle de la collectivité nationale à l'ensemble du réseau ferroviaire français.
L'enjeu du système de transport pour notre aménagement du territoire est essentiel. Il en est de même pour les autres schémas. Dans ces conditions, chacun comprendra que le Parlement ne saurait être exclu ni des débats ni des décisions qui seront prises dans ce domaine. Les grands schémas d'aménagement du territoire, quel que soit le nom qui leur sera donné, doivent être votés par le Parlement et non pas décidés et modifiés par de simples décrets.
Nous avons attendu des années avant qu'une réforme de la Constitution permette au Parlement de voter les lois de financement de la sécurité sociale. Il a fallu des années avant que le Parlement, par le biais de l'article 88-4 de la Constitution, puisse émettre des avis sur les actes communautaires à caractère législatif.
Nous demandons donc dès maintenant que le Parlement puisse remplir pleinement son rôle dans le domaine de l'aménagement et du développement de notre territoire en débattant et en approuvant les schémas de services et d'équipements. Ce sera la grande avancée démocratique que nous appelons de nos voeux. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Delfau.
M. Gérard Delfau. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, c'est un débat utile, nécessaire même, que nous entamons aujourd'hui. Il permettra d'actualiser la loi de 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire et de confirmer quelques-unes des innovations que celle-ci a introduites, comme la notion de pays ou les schémas régionaux de services collectifs.
Ce débat a aussi le mérite de mettre au coeur de notre projet de civilisation le concept de développement durable. Il s'agit là, certes, d'un concept encore flou, mais qui ouvre des perspectives dans un monde où la croissance démographique et les dégâts dus à l'activité humaine, notamment dans les pays riches, risquent à terme de poser la question de la survie de l'humanité. C'est à ce niveau-là aussi que le Sénat doit se situer.
Cette approbation générale de votre démarche, madame la ministre, se traduira par les votes favorables que j'émettrai au fil de la discussion. Cependant, elle n'exclut pas de solides réserves, que je voudrais maintenant esquisser.
S'agissant d'abord de la forme, le fait que le Gouvernement recoure à la procédure d'urgence sur un texte relatif à l'aménagement du territoire est étonnant. En effet, s'il est un sujet sur lequel il faut que le débat parlementaire prenne son temps et multiplie les navettes, sans parler d'une large concertation en amont, c'est bien celui-là. D'autant que l'on aborde, à cette occasion, des domaines sensibles aux yeux des élus nationaux et locaux, tels que l'organisation de la coopération intercommunale avec les pays et les communautés d'agglomération et la place des services publics.
Ce texte touche à l'équilibre entre l'Etat et les collectivités territoriales, sujet qui, depuis l'entrée en vigueur des lois de décentralisation, a suscité, à bon droit, controverses et passion.
Oui, il fallait prendre son temps, et ce pour deux raisons.
D'abord, le texte qui nous arrive de l'Assemblée nationale est truffé de surcharges et de pétitions de principe. C'est tout sauf un texte de loi concis, précis, aisément transposable en décrets. Précisément, il manquera le système des navettes pour lui donner densité et justesse.
Ensuite, je ne me retrouve pas vraiment dans l'hymne à la civilisation urbaine que sous-tendent quelques-uns des principaux articles, pas plus que je ne me retrouve dans une forme de ruralisme que cultive la majorité du Sénat.
Le rural n'est plus, sauf exception, cette zone agricole touchée par la déprise et les friches, minée par le vieillissement de la population. Mais l'urbain, c'est aussi les quartiers périphériques générateurs de violence, où se perd l'état de droit ; ce sont les centres-villes qui se dépeuplent.
Beaucoup d'experts, de hauts fonctionnaires et quelques hommes politiques croient s'en tirer en assénant que 80% de la population vivent dans les villes, alors que cette assertion repose sur une interprétation contestable des critères techniques de l'INSEE appliqués au recensement : est réputée urbaine toute agglomération qui compte plus de 2000 habitants.
Ce faux débat occulte un fait que le recensement va confirmer : nos concitoyens plébiscitent désormais un mode de vie urbain, dans un cadre de vie rural ou de petites villes. Bref, on est loin du débat traditionnel qui tient lieu de pensée unique en matière d'aménagement du territoire.
Telle est mon objection sur la forme ; vous voyez qu'elle débouche sur le fond.
S'agissant de quelques-uns des choix concrets que vous nous proposez, mon jugement sera beaucoup plus favorable. J'approuve votre conception des pays et je regrette que l'Assemblée nationale l'ait rendue confuse et inutilement compliquée. En revanche, je ne peux accepter que nos collègues de la majorité du Sénat veuillent supprimer le « conseil de développement ».
Je me suis assez battu, y compris dans le débat sur la loi Pasqua ou à la tête des comités de bassin d'emploi, afin que les partenaires socio-économiques et la société civile soient associés à tout projet de développement territorial pour ne pas me réjouir de cette avancée considérable que vous nous proposez, madame la ministre. Il n'y aura pas de mobilisation de la population sans l'instauration de cette forme de démocratie participative.
Je souhaite néanmoins que vous nous rassuriez, une fois encore, sur la nature de l'intervention de l'Etat dans la mise en place de ces nouvelles formes de solidarité à l'échelle d'une petite région. Confirmez-nous qu'il n'y a pas de « découpage » préétabli dans les cartons de la DATAR et que le rôle du préfet se bornera à « constater » la volonté de travailler ensemble des acteurs de terrain. Tout autre démarche visant à forcer l'allure se retournerait contre l'objectif poursuivi et constituerait une atteinte aux libertés communales, que nous ne pourrions accepter.
S'agissant de l'épineux problème des schémas de services collectifs, vous n'avez pas tort de souligner que le précédent gouvernement n'a pas su ou n'a pas voulu mettre en place l'ambitieux « schéma national » prévu par la loi Pasqua. Fallait-il pour autant en abandonner l'idée ? Faut-il, en outre, écarter le Parlement de ce débat fondamental qu'est l'implantation de ces services dont la nation attend une répartition équilibrée?
Je vois bien les risques de surenchères que vous redoutez. Pourtant, comment expliquer la disparition de l'alinéa 2 de l'article 29 de la loi de 1995, qui prévoyait une « compensation » financière du budget général aux missions fixées par l'Etat aux entreprises publiques ? Vous connaissez mon engagement en faveur des services publics et vous ne serez pas étonnée, madame la ministre, si je ne vote pas, en l'état, ce texte.
Je suis également en désaccord s'agissant d'une « verrue », l'article 15 bis, qui traite du « service universel postal ». Mais il est vrai que cela ne relève pas de votre responsabilité.
Si n'est pas confirmé l'engagement de présenter très rapidement une loi d'orientation sur le service public postal, je réitérerai mon incompréhension. La Poste est en danger, et je connais trop les médecines ultralibérales que certains préparent, y compris dans notre Haute Assemblée, pour ne pas prendre à cette occasion toutes mes responsabilités.
Enfin, pour ce qui est des conditions financières du développement économique équilibré des territoires, cette fois, mon avis est partagé. Mes collègues de la majorité sénatoriale s'émeuvent de la minceur des propositions en la matière. Mais ce sont eux qui ont accepté de fondre six fonds sectoriels en un seul, le FNADT, dans la loi de 1995. Et ils s'étonnent aujourd'hui que Bercy ait profité de leur naïveté pour obtenir des contractions de crédits. D'ailleurs, depuis votre arrivée, au Gouvernement, est intervenu un redressement, il faut vous en donner acte.
En outre, ils n'ont pu obtenir de leurs gouvernements la mise en place du fonds destiné à la création d'entreprises dans les cantons ruraux en déclin, malgré le vote du Parlement voilà quatre ans. Et ils voudraient aujourd'hui remédier à ces carences en reprenant une partie des dispositifs prévus par la proposition de loi Raffarin.
Si j'approuve l'intention et, pour partie, les idées, je m'interroge sur la méthode. Ces dispositifs sont délicats à mettre en oeuvre ; leur compatibilité avec les règles concernant la concurrence n'est pas facile ; leur insertion dans les circuits de financement bancaire est problématique, sans parler de l'effort de formation des hommes ou des femmes que cela suppose.
Bref, s'il est nécessaire de légiférer, il faut élaborer un texte spécifique. Il appartient au Gouvernement de choisir la voie et le moment. D'ici là, le débat qui aura lieu, et c'est heureux, dans notre assemblée aura éclairé son opinion.
Je formulerai la même remarque à propos des articles traitant pêle-mêle du POS, des chemins ruraux, voire des agences d'urbanisme, autant de sujets sérieux qu'il faut traiter sérieusement.
En revanche, j'apprécie beaucoup la confirmation législative des « maisons des services publics », auxquelles je crois.
Je constate également avec plaisir la disparition de la notion d'agence postale communale, destinée à masquer un transfert indû de charges sur les petites communes.
Je suis, surtout, très satisfait des articles qui rétablissent le lien entre le schéma des transports de voyageurs et celui des transports de marchandises. A cette occasion, la notion de « multimodal » devient l'orientation majeure, et c'est un progrès considérable. C'est l'un des points sur lesquels le projet de loi est le plus porteur d'avenir. Je formulerai la même approbation sur le schéma de l'énergie qui ouvre la voie à des évolutions, fussent-elles lentes.
Il reste le délicat problème de la péréquation et de la réduction des inégalités territoriales. J'entends avec intérêt mes collègues de la majorité sénatoriale regretter bruyamment le dispositif imaginé en 1995, sur proposition du président François-Poncet. Mais c'est aux deux précédents gouvernements que le reproche s'adresse.
Plus fondamentalement, ce qui compte, ce sont les mesures effectives de péréquation des ressources, tout particulièrement pour ce qui est de la taxe professionnelle. Sur ce sujet brûlant, je trouve les mêmes moins allant. Pourtant, la question reste posée : le dispositif de la loi de finances de 1999 sur l'exonération de la part salariale, par ses effets indirects, ou la taxe unique d'agglomération ne corrigera qu'à la longue des disparités choquantes actuelles, et le temps presse.
Puisque s'exprime aujourd'hui à la tribune un miraculeux consensus, il vous revient de pousser les feux, madame la ministre : il est urgent de remédier aux inégalités criantes qui s'aggravent entre le bassin parisien et le reste de la France et, au sein même de l'Ile-de-France, entre l'Est et l'Ouest, si vous me permettez cette simplification un peu hâtive.
Proposez, par exemple, d'accroître la part du fonds de péréquation de la taxe professionnelle dans le reversement aux collectivités territoriales, dont les ressources sont inférieures à la moyenne nationale. Vous comblerez les voeux de la commission spéciale et vous appliquerez l'esprit de la loi de 1995.
Comme vous le voyez, j'aborde ce débat sans a priori ni dogmatisme, dans un état d'esprit globalement favorable. J'espère que de notre échange, au sein de notre assemblée, sortira un texte dépouillé et plus net encore dans ses orientations. Je soutiendrai, tout au long de ce débat, les orientations que vous nous aurez données. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, dans l'aménagement du territoire, la région d'Ile-de-France occupe une place importante et souvent première. Il est vrai que, pour beaucoup de Français, l'Ile-de-France serait riche, privilégiée, tentaculaire, focalisatrice de talents, de modernité, de progression de population, et tout cela grâce à un soutien excessif de l'Etat et au détriment des autres régions françaises.
Implicitement ou explicitement, cette vision a été celle des gouvernements qui se sont succédé depuis la restructuration de la région parisienne, en 1967, en huit départements. Elle a conduit au schéma directeur de la région d'Ile-de-France, le SDRIF, aujourd'hui devenu archaïque, inadapté, constituant un carcan au développement de l'Ile-de-France et privant le pays dans son ensemble d'une partie de son savoir-faire et de l'activité qu'elle génère.
Ce SDRIF prévoyait un arrêt du développement démographique et organisait la désindustrialisation, aidé en cela par la DATAR.
Les orientations retenues conduisaient à un transfert financier vers les autres régions de France. Le montant des transferts sociaux de l'Ile-de-France vers la province s'élève à plus de 150 milliards de francs par an.
L'Ile-de-France contribuait, à hauteur de 28 %, aux recettes de l'Etat, ne recevant en retour que 19 % des investissements publics.
Madame la ministre, le SDRIF proposé par Michel Rocard en 1994 doit être profondément modifié, pour éviter que la politique actuelle ne fasse régresser l'Ile-de-France, avec le basculement de territoires dans la pauvreté et le retard des institutions.
Ce danger est-il réel ? Notre analyse est-elle sérieuse ? Je souhaite m'appuyer, précisément, sur l'analyse de M. Duport, préfet de région, qui prône une stratégie radicalement nouvelle, avis que nous partageons, et que nous retrouvons dans le document « Stratégie de l'Etat en Ile-de-France ».
Nous ne fondons pas notre position sur le but poursuivi : faire de l'Ile-de-France la capitale ouest de l'Europe. Notre analyse s'attache, en priorité, aux besoins de vie des onze millions de Franciliens.
Mais M. le préfet de région a raison lorsque ; constatant une forte croissance du chômage, de la précarité et des disparités de revenus, l'existence de 1,5 million d'exclus, générant une dualisation territoriale renforcée, alarmante, devenant le problème numéro un de l'Ile-de-France, il écrit ceci : « Cette dualisation sociale est aggravée par une ségrégation résidentielle croissante qui entraîne, sur l'ensemble de la région, l'apparition de poches localisées de pauvreté, mais surtout qui provoque le décrochage de territoires dépassant de loin l'échelle des cités et englobant le nord et l'est de l'agglomération et les quartiers du centre et de l'est de Paris.
« Ces territoires, fortement touchés par la désindustrialisation et parfois enclavés, présentent un tissu urbain dégradé, marqué par les friches industrielles, la brutalité du paysage, la juxtaposition de zones pavillonnaires et de grands ensembles, et les coupures urbaines dues aux nombreuses infrastructures de transport mal insérées dans leur environnement. »
Vous le noterez, nous ne sommes plus à constater l'existence de cités, de villes, de quartiers marqués par le rejet, l'exclusion, le non-droit. Nous définissons des territoires qui représentent le nord et l'est de l'Ile-de-France, mais aussi - et c'est nouveau ! -, les quartiers du centre et de l'est de Paris.
Cet ensemble de territoires représente près du quart de l'Ile-de-France.
Les communistes, qui se sont réunis le 11 décembre 1998 pour en débattre, ont constaté que, en Ile-de-France, se côtoient la richesse la plus insolente, le record de France d'assujettis à l'impôt sur les grandes fortunes et une pauvreté insoutenable, le record du nombre des chômeurs, des précaires, des RMIstes ».
C'est ce que constate également, madame la ministre, l'article 35 du projet de loi qui nous est soumis, sur lequel nous reviendrons lors de la discussion des articles en en proposant une autre rédaction.
Le deuxième alinéa de cet article dispose : « A titre transitoire, ces nouvelles dispositions ne prendront effet qu'à la prochaine révision du schéma directeur de la région d'Ile-de-France selon les modalités prévues au huitième alinéa du présent article. »
Les objectifs que l'on cherche à atteindre sont donc de trois types : d'abord, croissance urbaine et démographique ; ensuite, correction des disparités spaciales, sociales et économiques, et nous ajoutons « culturelles », avec coordination des offres de développement ; enfin, développement durable de la région.
Mes chers collègues, en clair, cela signifie qu'il ne faut plus s'opposer à l'accroissement de la population qui, par le jeu du renouvellement des générations, pourra atteindre 14 millions d'habitants.
Cela signifie que la DATAR doit cesser d'organiser le départ des entreprises des huit départements et de Paris.
Le nombre de chômeurs est de 580 000, dont 40 % se trouvent en Seine-Saint-Denis et à Paris. Le nombre de salariés dans l'industrie s'élève à 747 000. Pour ne plus voir ces deux indicateurs se rapprocher, il convient de conserver à l'Ile-de-France ses 62 000 établissements industriels, qui représentent encore 15 % de l'emploi francilien, pourcentage qui ne doit plus décroître.
Fabrication d'équipements électriques, électroniques, imprimerie, aéronautique, chimie et métallurgie sont des branches à redévelopper ; il faut aussi reconvertir l'armement et moderniser la recherche. Je voudrais insister sur ce dernier point. Le rapport « SDRIF et université » visait à réduire la part francilienne du nombre d'étudiants en France, objectif atteint, pouvons-nous dire, puisque l'Ile-de-France accueille 25 % des étudiants français contre 33 % en 1982. Entre 1985 et 1996, le nombre d'étudiants s'est accru de 51 % en France et de 27 % en Ile-de-France. Depuis dix ans, les universités de Paris et de la petite couronne ont été délaissées.
L'effort qui doit être accompli pour répondre à votre politique, madame la ministre, est important, car les deux tiers du parc parisien sont à revoir. Restaurants et logements universitaires, locaux sportifs, espaces culturels appellent de sérieux investissements. Dans ce domaine également, il convient de faire reculer les inégalités. Je pense notamment, à cet égard, aux universités du Val-de-Marne, de la Seine-Saint-Denis et du centre de Paris qui accueillent les étudiants vivant en zone urbaine sensible. J'en veux pour preuve le taux de réussite au baccalauréat de l'académie de Créteil, qui est le plus faible de France.
Quant à la recherche, l'Ile-de-France conserve encore un taux de 45 % de l'activité française, mais sa part dans les brevets européens a diminué de 14 % de 1990 à 1996.
On assiste à un vieillissement des équipes de recherche et des équipements. Le pôle scientifique d'Orsay rencontre, vous le savez, des difficultés de fonctionnement.
Je profite de ce constat pour noter que la part de la province ne bénéficie nullement de cette baisse francilienne. La part des brevets de province a baissé également de 3%. C'est donc bien la France tout entière qui est pénalisée par la baisse de la recherche et de l'université franciliennes.
Emplois industriels, enseignement supérieur et recherche sont deux pôles d'intervention pour regagner de nombreuses pertes et reculs économiques et sociaux.
Mais la redynamique francilienne passe également par une politique nouvelle en matière de transports collectifs et de logement.
En matière de logement, l'Ile-de-France est au premier rang des régions à difficulté, avec 400 000 inscrits au fichier de ce que l'on appelle les « cumuls/logements » ; 280 000 logements sont à réhabiliter, dont 118 000 à Paris.
M. le préfet de région a raison de dire que la crise du logement est l'obstacle majeur du développement de l'Ile-de-France.
Le SDRIF constituait un obstacle à la construction, à la réhabilitation de logements. Il a été facteur d'aggravation de la situation : il a augmenté le retard dans la constitution de 100 000 logements ; il a accentué les déséquilibres, certaines communes ayant 70 % de résidence HLM, alors que d'autres, comme les Hauts-de-Seine, en ont moins de 5 % ; l'Ile-de-France compte 174 zones urbaines sensibles dégradées, parfois - vous le savez - marginalisées ; les grands ensembles construits à partir des années cinquante ont vieilli, sont partis parfois à la dérive, prêts à basculer dans la grande pauvreté. Ils sont situés pour 52 % en petite couronne et pour 45 % en grande couronne.
Mais, madame la ministre, l'évolution majeure est que le parc HLM est passé, en vingt ans, du logement des salariés au logement des plus pauvres.
La résorption des zones d'habitats dégradés s'étendant sur de véritables territoires est certainement le premier remède à trouver pour une transformation urbaine où le logement social de qualité et accessible retrouvera toute sa place, permettant ainsi la mixité.
L'Etat doit retrouver la voie du financement social alors même que l'Etat est financé, pourrions-nous dire, par le logement social : 80 % des sommes payées par les locataires servent à payer les emprunts, les taxes et les impôts.
Les transports collectifs, vous le savez, constituent un autre axe majeur d'interventions. Leur amélioration appelle de nouveaux investissements dans les domaines ferré, fluvial, et routier. La convergence sur Paris doit s'accompagner de voies transversales de banlieue à banlieue. Des réalisations comme l'Orbitale et les tangentielles sont des exemples de transports circulaires à développer. Des financements nouveaux s'imposent, avec la réforme du syndicat des transports parisiens, devenu archaïque et inefficace. La solution réside non pas, comme certains le proposent, dans la mise en place d'une vignette supplémentaire payée par les automobilistes, mais plutôt dans la participation renforcée des entreprises à des investissements dont elles profitent largement. Nous proposons aussi de supprimer les péages dans l'ensemble des territoires franciliens.
L'article 35 du projet de loi évoque la nécessaire coordination ; cette dernière doit s'opérer, selon nous, par la mise en place d'un plan de transports urbains audacieux. Elle est nécessaire, tout comme la réduction du coût des transports pour les usagers les plus fragilisés, tels les chômeurs.
Mes chers collègues, j'en viens à un point qui peut susciter un débat au Sénat. Nous entendons dire parfois que le développement francilien pourrait se faire au détriment du reste du territoire.
Je partage l'avis du Gouvernement : il faut effectivement équilibrer, enrichir et développer l'Ile-de-France, mais - et j'apporterai une nuance à cet égard - non pas exclusivement pour en faire la capitale de l'ouest de l'Europe, mais bien plutôt parce qu'il s'agit d'un atout pour les Franciliens, pour la France, et donc pour toutes les régions françaises, pour l'Europe et pour le monde.
Monsieur Gérard Larcher, je ne partage pas vos motivations d'élargissement du territoire francilien au Bassin parisien. Personne ne conteste l'existence d'un Bassin parisien en termes géographiques. Mais de là à lui donner un schéma directeur, coordonnant les schémas départementaux directeurs de la Bourgogne, du Centre, de la Champagne, des Ardennes, de la Haute-Normandie et de la Picardie, c'est un pas que nous ne franchirons pas.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Vous avez tort !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Les réalités de vie, d'environnement, de priorités et de développement demeurent spécifiques dans le cadre d'une politique nationale. Nous ne sommes pas partisans d'une hypertrophie francilienne éloignant élus et collectivités locales des secteurs d'analyse et du pouvoir de décision. Ce serait alors - nous en sommes certains - au détriment des régions concernées.
Je rappelle qu'un meilleur équilibre territorial passe par une valorisation, un épanouissement des atouts et des richesses de chaque région et de chaque département. Une valorisation de chaque région suppose un développement endogène, une rupture des oppositions entre une concentration de plus en plus forte des parties urbaines et la désertification des campagnes.
Chaque région avec ses propres atouts doit s'épanouir et non devenir un simple appendice marginalisé, servant de faire-valoir à l'Ile-de-France.
Je me demande d'ailleurs ce qu'en pensent les collègues de ces régions et s'ils souhaitent une intégration francilienne.
Le développement de l'Ile-de-France doit être un atout pour les Franciliens ; le refus de donner au SDRIF les moyens de développement a entraîné, c'est certain, un affaiblissement de la région parisienne. La renforcer alors qu'elle transfère une part de ses richesses vers le reste de la France ne peut que servir les régions limitrophes mais aussi le reste de la France. J'ai noté qu'un affaiblissement de la recherche francilienne s'est traduit par un affaiblissement de la recherche française en général.
Madame la ministre, je voudrais également m'étonner de vos hésitations à mettre en révision le SDRIF. Pourquoi attendre ? Surtout, pourquoi reporter à vingt ans l'objectif d'un nouveau SDRIF, comme vous me l'avez indiqué ?
Le Gouvernement n'a pas donné, en 1994, les moyens nécessaires au SDRIF. Vous le reconnaissez. Les effets ont alors conduit à cette évolution négative, ségrégative de l'Ile-de-France au point d'en compromettre équilibre et richesse.
Le SDRIF insuffisant, inadapté, a provoqué globalement un recul de l'Ile-de-France. Une révision s'impose. Si l'on veut corriger ce recul, cette révision est d'autant plus nécessaire que ce SDRIF inefficace avait été repoussé par nombre d'entre nous. Les schémas locaux ont d'ailleurs tous en commun l'objectif de pouvoir le contourner. Il faut savoir tirer au plus vite les conclusions d'un échec évident.
Cette révision est complémentaire de l'aménagement que vous nous proposez, madame la ministre. Son refus rendrait votre projet de loi sans aucun intérêt pour l'Ile-de-France. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures cinquante-cinq, est reprise à vingt-deux heures, sous la présidence de M. Jean Faure.)




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