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Séance du 23 mars 1999





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PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La séance est reprise.
Nous poursuivons la discussion du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Fatous.
M. Léon Fatous. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, cette année sera marquée par le débat sur la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, qui pèsera, entre autres, sur la nouvelle génération des contrats de plan Etat-région, auxquels nous sommes tous également fort attachés.
Ce projet de loi d'orientation, déclaré d'urgence par le Gouvernement compte tenu des contraintes de calendrier, n'opère pas une réécriture de la loi du 4 février 1995.
Je rappelle que, sur les quatre-vingt-huit articles que compte la loi de février 1995, soixante-huit articles ne sont pas modifiés.
Au nom du groupe socialiste, je voudrais vous dire combien je me félicite que la notion de développement durable soit érigée en principe fort de l'aménagement du territoire : ce principe est notamment décliné dans les articles consacrés à la politique des transports - articles 28, 29, 30 et 32 - politique à laquelle, vous le savez, j'accorde beaucoup d'intérêt.
Le passage d'une logique d'offre à une logique de service a permis de proposer huit schémas de service effectifs, parmi lesquels sont dissociés - et c'est heureux - le schéma multimodal de transport de voyageurs et le schéma multimodal de transports des marchandises. Ce dernier retiendra plus particulièrement mon attention.
Il me paraît important de rappeler que ces schémas de service collectifs sont élaborés dans une perspective à vingt ans et qu'ils prennent en compte les projets d'aménagement communautaires, ce que la loi Pasqua avait négligé.
Pour m'en tenir aux deux schémas de transport, voyageurs et marchandises, cette séparation constitue une innovation importante qui traduit la volonté du Gouvernement de rééquilibrer le transport en faveur du fret, trop longtemps négligé.
Il faut cependant éviter la mise en concurrence progressive des deux services et favoriser leur complémentarité : l'un ne doit pas se développer au détriment de l'autre.
Je sais que cette complémentarité est retenue, en principe, dans la définition du cahier des charges publié en annexe de la circulaire du 17 juillet 1998 relative à la préparation des contrats de plan, mais je tenais à en rappeler l'importance.
Cela étant, ma préoccupation porte davantage sur la concurrence route-fer pour le transport des marchandises et des personnes.
Le déséquilibre accentué depuis dix ans en faveur du fret par voie routière et autoroutière pose un réel problème pour la sécurité des usagers, pour l'environnement et pour les finances publiques.
En tant que sénateur du Pas-de-Calais, département traversé par l'autoroute A 1 Lille-Paris, couloir nord-sud des échanges européens actuellement aux limites de la saturation, je peux en mesurer les effets négatifs.
La modernisation et le développement du transport ferroviaire sont au coeur de la politique alternative au « tout routier » qui a caractérisé la dernière décennie.
Pour réussir cette mutation et pour obtenir l'adhésion des usagers et des partenaires économiques, un certain nombre de conditions doivent être réunies, qui nécessitent des moyens importants.
Il faut, à la fois, améliorer la qualité du service offert à la clientèle, requalifier les gares et renforcer les infrastructures pour rendre techniquement possible l'amélioration de l'offre de transport.
Réussir cette mutation, c'est aussi, en partenariat avec les autorités organisatrices de transport et les collectivités locales compétentes, développer l'intermodalité en rendant complémentaires des modes différents de transport, ce qui nécessite également des équipements spécifiques.
Nous devons cependant garder à l'esprit le souci d'efficacité de la dépense publique, en optimisant l'utilisation des réseaux et équipements existants.
En terme de stratégie, trois options me paraissent prioritaires.
L'une concerne l'axe nord-sud Lille-Paris-Lyon-Méditerranée, sur lequel il est impératif de renforcer la fluidité. Pour cela, la suppression des points de saturation, au niveau notamment de Lyon, de Nîmes et de Montpellier, est capitale, la seule réponse possible étant d'envisager le contournement de ces trois agglomérations.
La deuxième est relative à la nécessité d'aménager les axes est-ouest reliant rapidement la façade Manche-Atlantique aux grands pôles européens.
La troisième concerne plus particulièrement la réalisation rapide de plates-formes multimodales qui favoriseront la complémentarité et la coopération entre modes, au niveau tant de l'exploitation des réseaux que de leur extension.
A ce titre, il serait souhaitable que la plate-forme multimodale de Dourges, dans le Nord - Pas-de-Calais, se réalise dans les plus brefs délais. Elle répond, de par son positionnement géographique, à la préoccupation exprimée dans le projet de loi d'orientation d'inclure la dimension européenne dans notre réflexion. Elle répond également à une nécessité reconnue par l'ensemble des collectivités de la région Nord - Pas-de-Calais et par tous les partenaires économiques afin de permettre un rééquilibrage des modes de transport sur l'ensemble du territoire national. Enfin, elle correspond parfaitement aux objectifs visés à la fois dans le schéma régional de transport en cours d'élaboration et au schéma de service collectif national.
Voilà, madame le ministre, les quelques remarques que je souhaitais présenter à propos de l'un des aspects du projet de loi.
Pour le groupe socialiste, s'il apparaît nécessaire de poursuivre l'amélioration du réseau routier et autoroutier, ne serait-ce qu'au titre de la sécurité des usagers, nous devons rompre avec la logique du « tout routier » pour le transport du fret. Mais nous devons également éviter que les corridors européens se mettent en place uniquement par accords entre opérateurs ferroviaires, ce qui pourrait conduire à ce qu'en 2015 les flux de transport soient ailleurs que sur notre territoire. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Huchon.
M. Jean Huchon. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, depuis près de dix ans, la commission des affaires économiques et du Plan, sous l'impulsion de son président, s'est passionnée pour l'aménagement du territoire.
Bordeaux, Poitiers, le 4 février 1995. Que de souvenirs, que de constats, que de bonnes intentions exprimées, que de promesses faites, que de travaux encouragés ; mais, au bout de tout cela, que de faux espoirs et que de déceptions !
Notre pays, qui dispose d'espaces que beaucoup lui envient, a laissé depuis quelques décennies se développer une situation aussi tragique que ridicule, c'est-à-dire un territoire rural qui se désertifie de plus en plus et un tissu urbain qui se congestionne et se caractérise par une prolifération des zones de non-droit où a disparu toute vie civique et sociale.
Depuis quelques années, le Sénat a longuement observé cette situation de fracture qui voit les zones urbaines s'asphyxier dans des problèmes sociaux et démographiques quasi insolubles et les zones rurales se précipiter vers une inexorable désertification.
Je souhaite que le texte que vous nous proposez aujourd'hui, madame la ministre, contribue à inverser la tendance.
La loi de février 1995 était un instrument valable et prometteur, mais pourquoi a-t-il fallu que les gouvernements successifs aient mis tant de nonchalance, pour ne pas dire de mauvaise volonté, à appliquer un texte que nous avions voté et qui nous donnait beaucoup d'espoirs ?
Le territoire est le patrimoine commun de la nation. C'est un bien précieux que nous avons le devoir de ne pas laisser se dégrader et que nous devons valoriser. Hélas ! le constat est désolant : 80 % de la population vivent sur 20 % du territoire et, si rien n'est fait, ce sera bien pire dans quelques années.
Les remèdes, nous les connaissons un peu, mais ils n'ont jamais été appliqués sérieusement.
Que faut-il pour inverser le processus de dégradation et assurer le retour vers l'équilibre ?
Je vous propose deux actions de base. Premièrement, que des hommes sur le terrain reprennent confiance et prennent en main leur avenir. Deuxièmement, que l'Etat et le Gouvernement les comprennent et les accompagnent en leur donnant de réels moyens d'actions.
Je reviens donc sur le premier point : les hommes. Disons-le tout net, les maires et les équipes municipales doivent se sentir les moteurs et les accompagnateurs du développement.
Bien sûr, la meilleure volonté, la plus grande détermination ne suffisent pas. Il faut que l'Etat apporte l'organisation structurelle et les moyens nécessaires à une action efficace.
Force est de constater que l'organisation actuelle de la fiscalité locale est un frein extraordinaire à l'aménagement du territoire.
Aménager le territoire, c'est assurer l'égalité des chances. Il faut donc que la participation de l'Etat sur le plan financier soit le plus rigoureusement et le plus justement répartie sur la totalité de notre territoire. Hélas ! il suffit d'être mêlé à la gestion locale pour constater qu'il n'en est rien.
Je ne veux pas vous agacer avec des chiffres, mais, pour avoir depuis très longtemps travaillé abondamment sur ce sujet, sachez qu'ils démontrent de façon éloquente les disparités énormes qui existent entre petites communes, villes moyennes et grandes villes.
Ce problème de la fiscalité locale, notamment de la taxe professionnelle, m'apparaît comme l'action prioritaire à mener. Vous en avez longuement parlé, madame le ministre, et nos rapporteurs aussi. Je n'insisterai donc pas.
La réforme de la taxe professionnelle, en particulier, est urgente, même si le lobby de ceux qu'elle favorise est puissant. La solidarité intercommunale n'est pas forcément une vertu répandue ! Mais il faut que la loi corrige la situation déséquilibrée que nous connaissons.
La péréquation fiscale prévue dans la loi de 1995 et appliquée chez nos voisins d'Allemagne fédérale est un exemple dont nous pourrions nous inspirer ! En effet, le louable effort de décentralisation de la loi de 1982 a été incomplet, car il a conforté les régions riches dans leur richesse et laissé les régions les moins dotées à leur pauvreté.
La loi du 4 février 1995 avait ébauché timidement une péréquation progressive, mais celle-ci n'a pas connu un début d'exécution, ce qui est bien dommage. Je souhaite ardemment que la réforme des finances locales que nous examinerons sous peu corriger cette situation inadmissible.
L'aménagement du territoire, c'est aussi le drainage de l'ensemble du territoire par des équipements routiers et ferroviaires dignes d'un grand pays. L'examen de la carte de notre territoire montre que, partout où le réseau routier, autoroutier et ferroviaire est moderne, la croissance économique et démographique suit rapidement. C'est pourquoi nous insistons auprès de vous, madame la ministre, pour que le programme que vous avez suspendu soit repris. Les voies de communication sont indispensables. Nombre d'entre elles ont été réalisées, mais il reste beaucoup à faire.
Aménager le territoire, c'est aussi encourager l'occupation raisonnable et raisonnée de l'espace ; en un mot, il convient que l'agriculture soit solidement installée et qu'elle puisse s'exprimer dans des conditions favorables. A cet égard, la loi d'orientation agricole comporte des éléments intéressants, mais aussi des insuffisances quant aux moyens mis en oeuvre.
Quant aux négociations sur la PAC, on ne peut qu'être inquiet et redouter un échec ou un mauvais accord, qui auraient des conséquences dramatiques sur l'avenir de l'agriculture, et donc sur l'occupation du territoire.
A l'aube du xxie siècle, l'agriculture ne peut, à elle seule, occuper le territoire ; mais, inversement, un milieu rural vivant et attractif ne peut se passer d'une agriculture prospère.
Il faut également encourager l'emploi, à travers la création d'entreprises qui fourniront le travail à une main-d'oeuvre que l'agriculture ne peut plus utiliser. A ce sujet, des mesures de soutien déjà largement prévues dans la loi de 1995 doivent être mises en application. Certaines régions françaises donnent l'exemple. Il faut s'en inspirer, notamment en stimulant l'esprit d'entreprise, qui n'est pas nécessairement favorisé par certaines méthodes d'assistance qui anesthésient le goût de l'initiative et du risque.
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Jean Huchon. Espérons que le nouveau courant qui prévaut à l'éducation nationale, qui semble entretenir des contacts de plus en plus fréquents avec les entreprises, redonne à nos jeunes le goût de l'initiative économique.
Une autre action indispensable est le maintien des services publics. On assiste trop fréquemment à des regroupements vers les centres des équipements postaux, financiers et, plus récemment, à des gendarmeries. Ce sont de véritables abandons du territoire. Tout cela est fort mal vécu par la population, qui se sent frustrée, voire délaissée.
Dans ce domaine du maintien du service public en milieu diffus, madame la ministre, nous sommes quelquefois traumatisés par des attitudes ou des règlements qui peuvent paraître secondaires vus de Paris.
A cet égard, permettez-moi de sortir des considérations générales pour évoquer brièvement un cas pratique d'aménagement, ou plutôt de non-aménagement du territoire.
Je veux parler du parcours du combattant, des lourdeurs du système bureaucratique, de la prééminence des intérêts particuliers et catégoriels sur l'intérêt général qui accompagnent l'installation des pharmacies en milieu rural.
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Jean Huchon. Qui oserait contester ici l'importance qui s'attache à garantir le droit égal de tous les Français à bénéficier de services de santé ? Qui dénierait la nécessité de leur offrir des services de proximité ?
Or, qu'observe-t-on dans de nombreuses zones rurales marquées par un développement dynamique de l'activité économique, car cela existe ?
Dans des communes de 1 000 à 2 000 habitants où sont installés des maisons de retraite, des foyers logement où certains bénéficient du maintien à domicile, ceux qui n'ont plus les moyens de se déplacer sont obligés de se faire transporter à plusieurs kilomètres faute d'une pharmacie à proximité.
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Jean Huchon. Je n'insisterai pas sur l'implantation des pharmacies - la réglementation date d'ailleurs de Vichy - ni sur les conditions nécessaires à leur ouverture. L'immense majorité des officines créées dans le cadre de la procédure dérogatoire accordée par MM. les préfets sont immédiatement l'objet d'un recours porté devant le tribunal administratif, si bien que ledit tribunal administratif ordonne, bien sûr, la fermeture de l'officine nouvellement ouverte.
C'est une situation ridicule dans laquelle seul n'est jamais pris en compte le service du public, et notamment de ce public fragile, de ces clients privilégiés que sont les générations qui ne peuvent plus se déplacer.
J'ai suffisamment de bons rapports avec mes nombreux amis pharmaciens, y compris dans cet hémicycle, pour me permettre de leur dire ce que je pense et pour leur demander un aménagement de cet énorme privilège corporatiste.
Le numerus clausus qui prévaut en France a été supprimé dans de nombreux pays européens, notamment en Allemagne et en Angleterre, et, après tout, la liberté qui existe en économie pourrait également exister dans ce secteur d'activité !
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Jean Huchon. Madame la ministre, depuis cet après-midi, de nombreux orateurs ont évoqué le texte de votre projet de loi, qui prend en compte à la fois le dramatique problème urbain et la déshérence du milieu rural défavorisé.
Je m'associe, bien sûr, aux propos qui ont été tenus. Je partage aussi votre souci d'un environnement qui a parfois été malmené. Mais, de grâce ! s'il faut prendre en compte largement la qualité de la vie, il faut aussi qu'une activité économique digne de ce nom permette aux ruraux de vivre de leur travail. L'espace français n'a pas vocation à devenir une réserve d'Indiens. De même, nous devons tout faire pour que nos banlieues à problèmes redeviennent vivables et humaines.
Vous prévoyez, pour asseoir votre loi, d'utiliser la structure régionale ; c'est en effet le rôle de cette dernière de participer largement à la fonction d'aménagement du territoire.
Vous attribuez, semble-t-il, au département un rôle plus réduit. Je crois que c'est un tort, et nombre de mes collègues vous ont déjà dit ce qu'ils en pensaient.
Vous voulez donner un rôle fondamental aux pays, et vous avez raison. J'en ai fait l'expérience depuis vingt ans puisque, dans mon département, des élus locaux et nationaux clairvoyants ont encouragé et provoqué la constitution, par bassins d'emplois et par affinités, de regroupements spontanés qui sont devenus de réels pays, c'est-à-dire des lieux de réflexion et d'élaboration de projets débouchant sur des contrats.
Nous n'avons pas fait une structure supplémentaire. L'expérience des pays qui a été la mienne m'a apporté la preuve que l'action a été fondamentale pour fédérer les hommes et les structures. La réflexion qui a été menée par tous les élus avec les divers échelons administratifs - Etat, région, département et, éventuellement, Europe - pour faire une politique contractuelle imaginative et novatrice a considérablement facilité l'intercommunalité.
Provoquer l'action volontariste des hommes sur le terrain est un premier résultat. Mais il faut aussi, j'y reviens, que l'Etat accorde les moyens nécessaires à une action significative.
Je vous ai dit, il y a quelques instants, tout le mal qu'on pouvait penser de la fiscalité locale telle que nous la subissons.
J'aurais voulu que mon pays, dont j'étais le président, et qui compte 100 000 habitants, puisse disposer des mêmes possibilités financières qu'une ville de 100 000 habitants. Hélas ! ce n'était pas le cas, et ce n'est toujours pas le cas. Le coefficient va de un à quatre, et c'est intenable.
C'est pourquoi il faut une remise à plat de la fiscalité locale, notamment de la taxe professionnelle, dont on dit toujours le plus grand mal, mais qui perdure allègrement en favorisant énormément ceux qui la perçoivent. La prochaine loi sur les finances des collectivités locales est donc attendue avec une grande impatience.
L'aménagement du territoire, il en a été tellement question, ces dernières années, qu'après tant de discours, de promesses non tenues, de lois non appliquées, le doute s'installe dans l'esprit de nos concitoyens.
La commission spéciale, qui a, hélas ! travaillé dans la précipitation pour enrichir le texte qui nous est proposé, aurait souhaité une plus grande sérénité et un peu plus de temps pour réfléchir et proposer des mesures qui vont conditionner l'avenir des dix ou vingt prochaines années.
Nos trois amis rapporteurs, Gérard Larcher, Claude Belot et Charles Revet, ont, avec leur connaissance du dossier et leur volonté de défendre l'intérêt supérieur du pays, élaboré des amendements substantiels qui vont, nous l'espérons tous, mettre en place un instrument législatif efficace. Qu'ils en soient félicités et remerciés.
Espérons que la France, après avoir retrouvé un équilibre qu'elle n'a plus, puisse tenir sa place dans une Europe digne de ce nom ! (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Raffarin.
M. Jean-Pierre Raffarin. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je veux, moi aussi, remercier le président de la commission spéciale, MM. Jean François-Poncet, et nos trois rapporteurs, Gérard Larcher, Claude Belot et Charles Revet, de nous avoir permis de faire un travail important dans d'excellentes conditions.
Ce travail a également été passionnant, et ce sur un texte, madame la ministre, qui, à vrai dire, est quelque peu déroutant. Dans le pays, souvent, à son propos, on s'inquiète. Mais quand on y regarde de près, on se rend compte que c'est principalement une affaire de sémantique.
Depuis la création de la DATAR, en 1963, depuis Olivier Guichard, on était un peu habitué au vocabulaire « Guichard ». Au fond, c'est peut-être votre mérite - de votre point de vue, pas du mien ! - de faire entrer le discours écologiste dans les textes législatifs.
Votre victoire sur tous vos partenaires est donc sémantique. Il est clair que le développement ne peut être que durable et que l'ensemble de la thématique écologiste est présente dans ce texte d'un bout à l'autre. Comprenez, dès lors, que l'on soit quelque peu dérouté !
Mais au fond, à y regarder de près, là encore, ce n'est pas si méchant qu'il y paraît.
Ainsi, il est un certain nombre de points positifs, d'avancées significatives que je veux relever parce que c'est, me semble-t-il, l'occasion de faire progresser notre réflexion.
J'ai beaucoup apprécié, presque plus, d'ailleurs, dans votre discours liminaire que dans votre texte, le fait que vous abordiez le débat en termes de justice.
C'est vrai - vous l'avez souligné - c'est à l'intérieur d'un même territoire que la problématique de la justice se pose, tant il est vrai qu'il ne faut pas avoir cette vision sommaire qui consiste à opposer les territoires les uns aux autres : les riches ont leurs pauvres, mais les pauvres ont leurs riches. Et c'est à l'échelle du pays tout entier qu'il faut, à l'évidence, raisonner en termes de justice.
Moi qui suis dans le camp des humanistes libéraux, j'apprécie que vous répondiez à cette nécessité de justice par un besoin de liberté : vous souhaitez libérer les énergies et vous faites de l'aménagement une liberté pour atteindre la justice. Il y a là des points intéressants que je veux souligner.
Il est en effet important de faire du développement la priorité. Dans le concept d'aménagement du territoire, le développement venait en second, après l'aménagement, bien sûr. Or, on voit bien aujourd'hui, que, dans un territoire qui connaît des difficultés, qui a ses pauvres, qui a ses riches, il faut absolument libérer le développement local, le développement endogène, l'énergie locale, car c'est là le premier moteur de l'aménagement du territoire ; sans développement, il ne peut pas y avoir d'aménagement. Il est donc important, je le répète, d'accorder cette priorité au développement.
Quant à savoir si ce développement est durable - je rejoins, à cet égard, les propos de M. Jean François-Poncet - si l'on peut vous faire plaisir en disant qu'il l'est, disons-le : nous sommes contre le développement non durable !
Deuxième point très important : la logique du contrat. L'évolution apparaissait déjà dans le texte de MM. Pasqua et Hoeffel, voire dans les contrats de plan, depuis 1984.
Le contrat est l'outil majeur de l'aménagement du territoire, comme il l'a été, il y a déjà quelques années, de la politique des entreprises face à la compétition des pouvoirs : les arbitrages ont été rendus grâce à la politique contractuelle.
Le contrat est le lieu de l'équilibre, le lieu où les volontés s'articulent. Notamment dans ce pays, il est l'occasion pour l'Etat d'affirmer la cohérence dont il est en charge et de s'adresser aux territoires pour les écouter et faire en sorte qu'ils puissent libérer leur énergie.
Il est primordial de placer le contrat au coeur même des discussions. Nous avons beaucoup travaillé cette question, et l'accord auquel nous sommes parvenus - M. le président Jean François-Poncet a dit que c'était quasiment un miracle - entre l'association des maires de France, l'assemblée des présidents de conseils généraux et l'association des régions de France est, en fait, le fruit du bons sens. Nous avons fait du contrat l'outil d'aménagement du territoire.
Mais pour que le contrat soit transparent - car on voit bien que la faiblesse du contrat, c'est l'opacité : qui fait quoi ? - il faut faire en sorte qu'il soit lisible, et donc qu'il y ait un chef de file pour le citoyen et pour les autres.
La définition du chef de file me paraît raisonnable. Tout le monde peut y trouver son compte, et c'est pour le citoyen le moyen de voir que les collectivités territoriales, les acteurs locaux, travaillent ensemble dans la bonne direction et que chacun assume sa responsabilité vis-à-vis des autres.
La troisième avancée significative, c'est l'avenir du pays.
Sur le pays, on a entendu dire beaucoup de choses et, notamment, dans cette assemblée, qu'il fragiliserait les départements. En fait, le pays ne fragilise que les départements qui ne s'intéressent pas à lui. Quand un département s'intéresse au pays, le pays renforce le département.
Il est clair que le pays est un espace de projet, un espace de dynamique. Quand le département assume son rôle de cohérence - et il peut très bien le faire ! - il n'a pas à avoir de complexes par rapport à la région. M. Belot l'a dit et il l'a prouvé sur le terrain.
De très nombreux exemples montrent que, naturellement, si les pays sont abandonnés, ils se tournent vers ceux qui s'intéressent à eux. C'est pourquoi nous avons fait en sorte, au travers de nos amendements, que, à chaque fois que le département veut jouer la carte de la cohérence avec les pays sur son espace, il ait les possibilités juridiques de le faire.
Priorité au développement, logique de contrats, avenir du pays, mais aussi - c'est très important - la région comme pivot de contractualisation.
Je suis bien obligé, dans cette assemblée, de dire un mot des régions, car, si je ne le fais pas, je crains que personne n'en parle.
Je veux simplement souligner brièvement le fait que la région est un pivot de la contractualisation ; mais la région à la française, c'est-à-dire une région qui est à la fois décentralisation et déconcentration, qui est un espace de négociation à l'intérieur duquel des partenariats clairs s'établissent.
Je crois que nous avons montré, madame la ministre, dans ce texte, et probablement pour la première fois, que la guerre département-région n'aura pas lieu parce qu'elle est absurde. Le talent consiste à mettre tout le monde en spirale positive et donc à trouver les moyens d'un partenariat intelligent. C'est ce que nous voulons faire à travers les amendements proposés par nos rapporteurs.
Voilà donc les quatre avancées significatives.
Votre texte n'attend pas tout à fait la perfection, madame la ministre, mais il pourrait s'en approcher si vous nous suiviez dans trois directions, qui sont autant de progrès.
Premier progrès : élaborons, nous en avons déjà parlé, un projet français pour l'aménagement de l'espace européen ; c'est très important.
Nous ne pouvons pas nous contenter de dire que l'aménagement du territoire n'est pas une compétence européenne, donc que cela ne nous regarde pas, et, ainsi, ne pas élaborer une stragégie.
Au contraire, nous devons concevoir une stratégie française de l'espace européen ; nous devons définir la perception que nous en avons, notamment en intégrant des périphéricités en Europe, car la cohésion économique et sociale est aussi territoriale.
Nous devons trouver des alliés au sud comme au nord, et dans les pays qui sont eux-mêmes périphériques à l'est. Il y a là une logique à définir. Il nous faut une vision - je ne sais, madame la ministre, comment elle peut être intégrée dans le projet de loi, mais vous avez défini quelques avancées - et trouver une formule pour bien montrer que la France se doit d'assumer la cohérence entre son aménagement du territoire et le SDEC, les bases ayant été brillamment jetées par M. Hoeffel lors d'un sommet des ministres de l'aménagement du territoire qui s'est tenu à Strasbourg.
Le deuxième progrès, c'est le schéma de synthèse. Nous n'en sommes pas très loin. Certes, se déroule un débat théorique sur l'existence ou non d'un schéma national. Vous, vous parlez de schéma de services. Nous, nous parlons de schéma directeur. Vous avez une vision de la France à l'horizon 2020. Si nous réunissons tous ces éléments, si nous en débattons au Parlement, nous ne sommes pas très loin d'un schéma national.
Faisons la synthèse des outils existants. Débattons de la France à l'horizon 2020. Il est important de fixer des objectifs lointains. Faisons en sorte que ce schéma de synthèse soit débattu au Parlement. Le CNADT ne peut pas être le seul outil de concertation. Certes, il s'agit d'un club sympathique réunissant des personnes très compétentes, mais il faut quand même que, sur un certain nombre de dossiers - nous l'avons vu récemment avec la consultation sur la PAC et les cartes d'aménagement du territoire - les élus soient consultés dans la transparence et non pas au sein de comités qui sont créés et dans lesquels toutes les forces ne sont guère représentées de manière équitable. Il est important, je le répète, d'avoir un débat au Parlement sur ce schéma de synthèse.
J'en arrive au troisième progrès à réaliser. Vous parlez de développement. Comment fait-on aujourd'hui essentiellement du développement ? Comment crée-t-on principalement de l'emploi ? On crée de l'emploi en créant des entreprises. Les véritables emplois sont créés par les véritables entreprises. Il ne peut y avoir d'aménagement du territoire sans création et développement d'entreprises.
Sur ce point, votre texte pèche par sa faiblesse et des avancées s'imposent. Ce serait un signal fort ; hors des débats idéologiques, cela montrerait que nous comprenons que l'aménagement du territoire consiste à libérer des énergies, notamment en créant des entreprises.
Nous proposons un volet relatif au développement économique avec des mesures précises, concrètes, étudiées et expérimentées dans d'autres pays.
Nous souhaitons favoriser le capital de proximité, par le biais notamment de fonds communs de placement de proximité sur la base des FCPI qui existent déjà, de manière qu'une épargne puisse être collectée au niveau d'un territoire, d'un département, d'une région pour être réinjectée dans des zones difficiles. A tel endroit on a besoin de capital risque, à tel autre, de moyens financiers. Il ne s'agit pas d'aller chercher la charité au bout du monde mais à l'intérieur du territoire, de faire en sorte que ceux qui ont quelques moyens participent à la vie de leur propre territoire et à l'oxygénation du développement local.
Nous proposerons également, par amendement, de développer les groupements d'employeurs, les réseaux d'entreprises, etc. On sait bien, selon les grands et beaux rapports de la DATAR, que la logique des districts et un certain nombre d'autres logiques se développent aujourd'hui partout dans le monde.
Créons des réseaux d'entreprises, comme les groupements d'employeurs qui permettent à des artisans, à des petites et moyennes entreprises de faire preuve, en se regroupant, de solidarité active, fertile. Alors, les petits artisans arriveront à échanger des heures, disposeront de salariés en commun ; ils utiliseront cette souplesse dont ils ont besoin.
Le texte de MM. Pasqua et Hoeffel proposait un certain nombre d'avancées en matière d'aides économiques que l'on pourrait essayer de développer.
Je sais bien que tout cela est difficile. J'avais, avec l'aide de la banque de développement des PME, lancé une initiative importante sur les territoires qui avait apporté de l'oxygène aux petites et moyennes entreprises.
Mais il y a sans doute encore d'autres mesures à développer. Avec Francis Grignon et un certain nombre d'autres collègues, nous avons constitué un groupe de travail auprès de Jean François-Poncet, pour mobiliser des idées. Nous serons, au cours de ce débat, madame la ministre, à la disposition de tous pour essayer de renforcer cette fertilité économique.
Mon dernier message sera pour vous demander - mais je sais que vous en êtes capable - d'avoir vis-à-vis de la ruralité cette reconnaissance, cette considération dont la ruralité a besoin, qui n'a rien à voir avec une charité ou le sentiment que la ruralité est l'obsession des sénateurs, qui, parce qu'ils représenteraient la France profonde et lointaine, n'ont que ce mot-là à la bouche quand ils sont réunis.
Non, madame la ministre, sur ce terrain, nous voyons bien aujourd'hui une reconnaissance rurale se développer, avec une vraie dynamique, de vraies idées, de vrais réseaux Internet, de nouvelles technologies.
La ruralité est d'avant-garde aujourd'hui parce qu'elle est humaine, qu'elle respecte les relations humaines, la convivialité.
Au fond, nous pensons qu'il y a sans doute, pour le prochain siècle, qui cherche la place de l'homme dans ces espaces-là, peut-être quelques lignes d'espoir à tirer.
Alors, madame la ministre, vous verrez que votre texte pourra faire en sorte que la logique de développement l'emporte sur la logique de conservation. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, voilà, quatre ans, nous avons discuté d'une loi importante, sur laquelle j'avais émis quelques réserves.
Madame la ministre, au-delà d'une observation liminaire, que je me permettrai de vous livrer, je vous poserai une question et, à la limite, je vous ferai une objurgation.
Mon observation de départ, c'est que notre pays présente une caractéristique au sein de l'Europe occidentale, à savoir une certaine faiblesse de sa population ramenée au kilomètre carré par rapport à celle de ses voisins.
De ce fait, les raisonnements fondés sur la taille de nos villes, les considérant comme un éventuel réservoir de population au profit de nos campagnes, risquent de trouver très rapidement leurs limites, car nos villes ne sont pas si nombreuses et pas si grandes que cela.
Ainsi, l'agglomération parisienne, malgré l'hypertrophie qu'elle représente par rapport à notre territoire et notre population, telle qu'elle est répartie, n'est pas en soi totalement anormale par rapport aux autres grandes métropoles européennes ou internationales.
Force est donc de constater que nous ne pouvons pas espérer revitaliser notre territoire rural en dévitalisant nos villes, parce qu'elles ne sont déjà pas si nombreuses et si grandes, et parce que leur caractéristique c'est d'être géographiquement éloignées les unes des autres. Dans ces conditions, leur mise en réseau n'est pas aussi simple à réaliser qu'à concevoir en théorie. Même à l'heure de l'Internet, les choses ne sont pas évidentes.
Je n'ai pas senti, madame la ministre, dans votre texte, dans les préoccupations qu'il exprime dans son exposé des motifs, ni même dans votre discours, la prise en compte de cette caractéristique particulière de notre territoire qui est à la source d'une grande partie des difficultés liées à son aménagement, ne serait-ce que par le poids que représentent nos infrastructures de communication par rapport à notre produit intérieur brut, et par rapport au fait qu'il nous est plus difficile qu'à d'autres d'organiser les transports en commun. En effet, nous avons besoin de répondre à des besoins de transports individuels sur un tissu extraordinairement diffus. Par conséquent, les réponses collectives ne sont pas aussi simples à mettre en place qu'on le croit. C'était une observation générale.
Une question maintenant, madame le ministre : où est la cohérence dans l'avalanche de textes qui nous arrivent et qui concernent tous, plus ou moins directement ou indirectement, l'aménagement du territoire et la vie de nos collectivités territoriales, dont nous sommes ici les représentants constitutionnels ?
Je vise votre texte, tous les projets de M. Chevènement et le projet de réforme de la taxe professionnelle. Où est la cohérence entre les uns qui poussent vers une organisation fondée sur la taxe professionnelle et les autres qui détruisent, limitent ou handicapent à terme l'efficacité de cet impôt ? Que penser de vos propres orientations qui tendent à rassembler autour des villes une ruralité dont on espère qu'elle sera complémentaire avec elles sans qu'on discerne exactement quels sont les critères de rassemblement tels que vous les souhaitez et quels sont les espaces ?
Vous avez dit tout à l'heure que l'aménagement du territoire ne se réduit pas à la mutualisation de la taxe professionnelle. Mais c'est quand même cela aussi. On ne peut pas à la fois vouloir une chose et son contraire. Il y a dans tout cela une incohérence globale qui désoriente nombre d'entre nous.
J'en viens enfin à mon objurgation, qui tourne autour de la notion de pays.
Je ne suis certainement ni le premier, ni le dernier à le dire : madame la ministre, le pays, dans une nation comme la nôtre, avec une population diffuse, ne peut exister que s'il s'adapte sur le plan concret aux réalités locales, qui sont extraordinairement diverses, c'est-à-dire s'il se met en place autour d'initiatives voulues par les acteurs locaux, dans leur diversité.
Or je constate, dans le texte qu'a adopté l'Assemblée nationale et que vous avez assez largement inspiré, une vue extraordinairement encadrée, juridique, contraignante de la notion de pays, y compris avec la mise en place d'un conseil de développement qu'il faudra consulter tout le temps, sans que l'on sache exactement quelle est la structure adéquate, et qui est présenté comme étant le point de passage obligé d'une contractualisation avec l'Etat. De celle-ci, on ne nous dit pas quels sont les avantages, on ne voit pas très bien quelles sont les contraintes, mais on sent très bien que tout cela sera déterminé par une autorité dite supérieure et qui est, en l'espèce, celle des préfets et des préfets de région.
Tout cela manque de souplesse et va à l'inverse de la vie réelle, vécue sur le territoire. Nous n'arriverons à développer le territoire que si les initiatives locales, les initiatives d'entrepreneurs, les initiatives de citoyens peuvent se développer librement.
Votre texte, madame la ministre, compte tenu de vos familles de pensée, m'étonne quelque peu. Vous avez une formation biologique ; j'en ai une moi aussi. Nous savons tous deux que la biologie n'est pas contrôlable a priori, que la vie surgit là où on ne l'attend pas, qu'elle disparaît là où on ne craignait même pas qu'elle s'en aille.
Laissons les initiatives locales se développer librement ! Confions les structures informelles à celui qui sera le véritable porteur d'un projet, le maître d'ouvrage ; maintenons la possibilité de contractualiser sous la surveillance de l'administration, mais ne créons pas des échelons supplémentaires nouveaux. L'organisation de notre territoire est déjà trop complexe et trop riche en systèmes juridiques qui, en définitive, sont des systèmes bloquants. Je crains que votre texte ne pèche par l'excès dans cette direction, surtout en ce qui concerne l'article 19.
Pardonnez-moi d'avoir été un peu critique, mais je crois très honnêtement que, si vous voulez contribuer au développement équilibré de notre territoire, il est nécessaire de réintroduire énormément de souplesse à ce niveau-là. Dans le cas contraire, nous allons vers du juridisme supplémentaire, des procès supplémentaires, des difficultés supplémentaires et vraisemblablement des stérilisations supplémentaires. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Joyandet.
M. Alain Joyandet. Madame la ministre, vous avez, avec ce texte, l'ambition louable d'aménager durablement le territoire français de façon à corriger les déséquilibres qui, depuis des années, ont conduit à la situation actuelle - laquelle a d'ailleurs été dénoncée précédemment par d'autres orateurs - à savoir que 80 % de la population occupent seulement 20 % du territoire.
Les récentes manifestations de violence dans les banlieues ont rappelé, s'il en était encore besoin, le désespoir dans lequel se trouve une grande partie de notre jeunesse, concentrée dans les villes, sans perspective de travail ni d'avenir.
Pourquoi en arrive-t-on à cette situation ? Pourquoi la délinquance nous semble-t-elle accrue aujourd'hui par rapport à hier ? Pourquoi feignons-nous la surprise alors que, depuis des dizaines d'années, des signaux d'alarme ont été tirés, émanant de tous les bords politiques, et que rien n'a pu enrayer ce phénomène croissant de concentration urbaine et de désertification rurale ?
Je n'ai pas, bien sûr, de réponse à ces interrogations, et je ne pense pas que qui que ce soit puisse en apporter une de façon définitive. Je crois cependant que des erreurs ont été commises, qui consistent à toujours penser qu'il faut privilégier les zones de forte concentration de population, les villes et les départements les plus peuplés au détriment des campagnes et des départements les moins peuplés.
Or, madame le ministre - ce n'est pas l'élue franc-comtoise qui me contredira - on vit bien mieux dans le reste de la France que dans les grandes villes, notamment à Paris !
La loi du 4 février 1995 avait pour objet de tenter de remédier au déséquilibre français grâce à l'élaboration d'un plan ambitieux d'aménagement du territoire. Toutes les solutions qui, à l'époque, avaient été adoptées - notamment grâce à l'excellent travail de notre Haute Assemblée - n'ont pas porté leurs fruits. Mais peut-on rendre la loi responsable alors qu'on on ne lui a pas laissé beaucoup le temps de prouver la pertinence des solutions qu'elle apportait ?
Faisant table rase du passé, votre gouvernement souhaite réorienter l'aménagement du territoire, et ce de façon durable. Vous avez eu raison, madame le ministre, de le préciser car, à l'examen des dispositions contenues dans votre projet de loi, on peut en effet se poser la question de la durabilité.
En supprimant le schéma directeur national en matière d'infrastructures, en voulant privilégier le transport multimodal sans pour autant prendre de décision forte en ce domaine, en gelant les 1 500 kilomètres d'autoroutes restant à construire, dont un barreau que vous connaissez bien, madame le ministre, le Gouvernement va pénaliser durablement de nombreuses régions françaises.
Je ne vois pas dans votre projet d'orientations fortes et nouvelles permettant aux habitants des départements enclavés d'espérer des jours meilleurs. C'est pourquoi je me permets d'insister sur l'urgence qu'il y a à définir de nouveaux objectifs pour notre territoire et à donner des impulsions fortes, notamment en direction de notre jeunesse. En effet, celle-ci aurait beaucoup à gagner à vivre sur l'ensemble du territoire plutôt qu'à se concentrer dans les grandes agglomérations. Il me semble qu'il manque notamment dans votre projet une réelle volonté en matière de nouvelles technologies d'information et de communication,...
M. Pierre Laffitte. C'est vrai !
M. Alain Joyandet. ... phénomène historique et élément désormais incontournable du développement du territoire.
Beaucoup de choses ayant été dites, et ne voulant pas me répéter, c'est surtout sur cette question des nouvelles technologies que je me permettrai d'insister. A plusieurs occasions, notamment lors de son discours prononcé à Hourtin, M. Jospin s'est montré particulièrement volontaire dans ce domaine.
Le texte que vous nous présentez ne me semble malheureusement pas traduire ce volontarisme. Il nous apparaît même un peu trop timoré. Aujourd'hui, il est pourtant vital de réfléchir aux erreurs qui ont été commises dans le passé afin de ne pas les reproduire. Aux régions qui ont été exclues du schéma directeur national et qui se sont trouvées enclavées du fait de l'absence de dessertes nationales satisfaisantes - et là je parle des autoroutes traditionnelles et non plus des autoroutes de l'information - il faut aujourd'hui offrir une seconde chance avec ces autoroutes de l'information, qui doivent passer partout, madame le ministre, notamment dans les départements qui ne sont pas desservis par les autoroutes terrestres. C'est dans cet esprit que nous serons amenés à soutenir des amendements visant à donner à notre pays un plan ambitieux en matière de nouvelles technologies d'information et de communication.
Il ne s'agit nullement d'élaborer un second plan câble à l'échelle nationale. Compte tenu de la rapidité avec laquelle les techniques évoluent, celui-ci serait obsolète avant même d'avoir vu le jour. Il s'agit, au contraire, d'aider à se connecter les collectivités qui sont restées en retrait des autoroutes de l'information et de prendre des initiatives dans ce secteur.
La loi Fillon, qui autorise des expérimentations, a été une première ouverture en matière de nouvelles technologies puisqu'elle a permis à un certain nombre de projets de voir le jour et a favorisé le développement d'opérations très intéressantes.
Cela dit, très peu nombreuses sont les collectivités qui ont eu les moyens d'être des précurseurs dans ce domaine. Il nous semble qu'il est donc du rôle de l'Etat de favoriser le développement des NTIC sur l'ensemble du territoire.
Je voudrais attirer votre attention, madame le ministre, sur un point particulièrement important : l'action des seules entreprises privées s'arrête avec la rentabilité. Mes propos ne seront pas très libéraux, mais, lorsque l'Etat abandonne aux grandes entreprises privées l'aménagement du territoire en matière de NTIC, le résultat est le même que pour les autoroutes traditionnelles ! C'est en tout cas ce que j'ai constaté sur le terrain.
Dans certains départements, on peut se connecter à Internet en quelques instants grâce à des moyens tout à fait exceptionnels. Dans le même temps, dans d'autres départements de France, il n'est toujours pas possible d'utiliser le téléphone mobile. Pour des raisons de rentabilité, on installe les réseaux à haut débit dans les départements à population dense. Dans les autres, hélas ! nous n'en sommes ni à Internet à haut débit, ni au téléphone mobile, ni même, parfois encore, à la chaîne de télévision publique régionale !
Si l'Etat ne s'intéresse pas à ce phénomène, comme ce fut le cas pour les voies de communication traditionnelles dans le cadre de l'aménagement du territoire, nous assisterons au même phénomène pour les autoroutes de l'information. Ainsi, dans un certain nombre de régions, qui sont pourtant fantastiques et dans lesquelles il fait bon vivre, alors que les autoroutes de l'information pourraient être, en quelque sorte, une seconde chance de développement, nous assistons à une confirmation d'un aménagement du territoire à deux vitesses !
Nous ne demandons pas tout à l'Etat, madame le ministre, d'autant qu'en la matière les initiatives locales sont très nombreuses. Nous demandons simplement davantage de souplesse et de transparence. Il faut donner à notre pays les moyens d'affronter ces défis de demain, notamment en assouplissant la réglementation existante.
Cet enjeu, qui est de taille, doit être évalué à sa juste mesure. Il y va de l'avenir de notre jeunesse et de notre pays. On ne peut donc pas y rester insensible. C'est pourquoi j'espère que vous saurez mesurer l'importance des perspectives qui s'offrent à nous dans cette voie de la modernisation de notre territoire et que vous prendrez les mesures qui permettront à certaines de nos régions de saisir cette nouvelle chance.
Il faut rapidement inverser cette tendance fâcheuse qui conduit à privilégier toujours les mêmes zones du territoire au détriment de toutes les autres, y compris s'agissant des équipements de communication électronique. Madame le ministre, j'espère que vous pourrez accueillir favorablement un certain nombre des amendements que nous proposerons et que nous défendrons.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Très bien !
M. Alain Joyandet. Nous devons prendre rapidement les décisions qui s'imposent afin de ne pas perdre de temps - c'est urgent - et de ne pas rester en marge de ces autoroutes de l'information. L'aménagement du territoire ne doit plus seulement se penser en termes locaux, régionaux, voire nationaux. Il doit se concevoir beaucoup plus largement, dans l'optique de la mondialisation des échanges. Ces nouvelles technologies en sont un vecteur désormais incontournable. Nous devons donc mettre à la disposition de nos concitoyens ces outils performants qui leur permettront d'accéder au savoir, à l'information, et donc au développement économique, et ce de n'importe quel point de notre pays. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Miquel.
M. Gérard Miquel. En vous écoutant, madame la ministre, je me suis senti conforté dans mon engagement militant au service du développement local.
Votre projet de loi s'inscrit aujourd'hui dans un vaste ensemble de réformes qui, de manière directe ou indirecte, touchent à l'aménagement du territoire.
Ces réformes, qui traduisent une volonté de développement durable, concourent à la mise en oeuvre des priorités gouvernementales : l'emploi, la justice sociale et la réduction des inégalités territoriales.
Pour atteindre ces objectifs, ce projet repose sur quatre choix stratégiques d'aménagement durable au travers d'un maillage nouveau et plus pertinent : le renforcement des pôles de développement à vocations européenne et internationale ; le développement local des territoires au sein des pays ; l'organisation d'agglomérations participant au développement des bassins de vie et d'emploi ; enfin, le soutien aux territoires en difficulté.
Pour mettre en oeuvre ces orientations, huit schémas de services collectifs constituant une part significative de l'ossature des futurs contrats de plan Etat-région devront être adoptés. Ils seront définis selon des critères de dimension structurante pour les territoires, de hiérarchisation territoriale des interventions publiques et de cohérence avec les thèmes développés dans le schéma de l'espace communautaire.
Je me bornerai, dans mon intervention, à ne traiter que des nouveaux territoires de projets que sont les pays.
Les pays sont avant tout des territoires pertinents pour bâtir et faire émerger des projets cohérents. Ils doivent reposer sur une forte participation des acteurs locaux.
A ce stade de mon propos, je tiens à vous faire part de mon expérience personnelle.
J'ai, depuis quatre ans, présidé aux destinées d'un pays regroupant 60 communes et 20 000 habitants, de sa phase de réflexion et d'émergence jusqu'à sa mise en oeuvre opérationnelle et à sa structuration en syndicat mixte. Cette démarche devrait nous permettre, notamment, de contractualiser dans le cadre du prochain contrat de plan Etat-région 2000-2006.
Cette expérience confirme à mes yeux l'importance de la mise en place des pays. Ils constituent des lieux privilégiés de démocratie participative et favorisent l'expression de la créativité, de l'initiative, du dynamisme et de la solidarité de nos concitoyens.
Les pays doivent être des structures souples où peuvent s'élaborer des projets collectifs, individuels, intéressant tant le secteur public que le secteur privé.
L'intérêt de cette démarche réside dans deux aspects essentiels.
Tout d'abord, la mobilisation des acteurs locaux dans l'élaboration du projet global aboutit à l'appropriation du projet par l'ensemble du territoire. C'est ce qui conditionne sa réussite.
Au cours de la période d'émergence du projet, plus de 400 acteurs locaux ont participé à la définition et à l'enrichissement du contenu de notre charte de développement. Cette phase de réflexion et d'animation préalable a été, pour moi, un grand moment de satisfaction. J'ai vu des gens qui s'ignoraient travailler ensemble et constater que, après tout, ce qui pouvait les opposer était bien moins important que ce qui devait les réunir, c'est-à-dire un projet de développement durable commun.
C'est cette approche collective et participative en amont de la mise en oeuvre d'un pays qui fait qu'un territoire qui se dote d'un tel projet s'approprie celui-ci et forge son identité et sa dynamique territoriale, et cela bien plus que tel ou tel découpage autoritaire.
Le deuxième aspect essentiel de cette démarche réside, grâce à l'émergence du pays, dans la création d'une structure souple - je l'ai déjà évoquée - qui doit nous permettre de transgresser un certain nombre de lourdeurs et de rigidités, tant administratives que politiques, qui freinent les actions de nos territoires les moins organisés.
Je me félicite que, dans la procédure de reconnaissance des pays, l'Assemblée nationale ait réaffirmé la nécessité de recueillir non seulement l'avis des conseillers régionaux - dont l'aménagement du territoire est la vocation première - mais aussi celui des conseillers généraux.
Le conseil général me semble, en effet, la collectivité locale de proximité la mieux placée pour réfléchir, coordonner et animer la démarche territoriale des pays. Sa place est prépondérante dans cette nouvelle organisation du développement local dans nos campagnes. Son rôle est important dans la mise en place des pays tant en matière de délimitation que dans l'organisation de la démarche, mais aussi dans l'aide à l'émergence des structures maîtres d'ouvrage.
Comme je l'ai dit précédemment, il est nécessaire de prendre en compte dans ces structures les acteurs locaux, dont la présence aux côtés des élus est nécessaire à la réussite d'un projet collectif.
Les conseils généraux, s'ils savent être les garants de cette nouvelle organisation, devront également mettre en place des outils de niveau départemental pouvant servir l'ensemble de ces territoires de projets. C'est seulement à cette condition et avec cette volonté d'accompagner au plus près du terrain l'émergence de ces pays que les conseils généraux prendront naturellement leur place et qu'ils pourront mener une politique efficace d'aménagement de leurs territoires.
Enfin, il me semble nécessaire de souligner que les opérations élaborées et menées sur ces territoires sont et devront être transversales.
Le développement est économique, social et culturel, et ne peut être envisagé que dans une vision globale.
Pour réussir notre grand projet d'aménagement du territoire, il faut bien sûr des moyens et une volonté politique forte. Vous l'avez, madame la ministre, et vous savez nous la faire partager.
Au demeurant, ces conditions sont nécessaires mais non suffisantes. Tout repose sur notre capacité à mobiliser les femmes et les hommes de nos territoires, seuls porteurs de dynamique et de progrès. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Hérisson.
M. Pierre Hérisson. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, toute politique d'aménagement du territoire est un enjeu majeur, tant sur le plan économique que sur le plan social. Elle procède d'une démarche volontariste de reconquête et de développement équilibré et harmonieux du territoire. Elle ne peut être conduite que de façon concertée entre l'Etat et toutes les collectivités territoriales.
Le Sénat, représentant constitutionnel de ces collectivités, doit donc être pour le Gouvernement, non pas un opposant sectaire, mais un véritable partenaire. Ce partenariat impose une réalité : les orientations de la politique d'aménagement du territoire ne peuvent pas être modifiées de manière unilatérale par le Gouvernement.
En imposant au Parlement la procédure d'urgence, vous avez limité volontairement le dialogue entre les deux chambres et lésé manifestement les droits du Parlement, plus particulièrement ceux du Sénat, grand conseil des communes de France.
Depuis des années, le Sénat s'efforce de contribuer à la cohésion territoriale dans la mesure où il refuse l'opposition manichéenne entre le monde urbain et le monde rural. Cette opposition, malheureusement, votre projet, madame la ministre la pousse juqu'à la caricature. Oui, madame la ministre, nous sommes loin de ce que nous pouvions imaginer comme mise en oeuvre de la loi de 1995 !
En ce qui nous concerne, nous sommes pour la parité villes-campagnes. Vous semblez ignorer ce que tout le monde sait ici : le développement des espaces ruraux est complémentaire du développement urbain. Le progrès et l'innovation ne viennent pas forcément de la ville. Ne voir dans la société de demain que l'incarnation et l'accomplissement d'une société urbaine est une dérive contre laquelle le Sénat oppose depuis longtemps la vision d'un développement du territoire plus équilibré.
Les espaces ruraux ont une potentialité de développement accentuée par l'émergence des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Notre objectif est bien de renverser une tendance dont les dysfonctionnements vont croissant et sont de moins en moins bien maîtrisés. La concentration urbaine montre aujourd'hui sa fragilité et ses limites. Trop souvent, la ville garde son attrait et son éclat, et la civilisation semble s'arrêter sitôt qu'en sont franchies les portes. C'est une fatalité à laquelle nous ne nous abandonnerons pas.
Comment gérer excès de concentration urbaine et excès de consommation du territoire ? Comment gérer l'avenir de l'espace rural à proximité des grandes agglomérations qui considèrent ce dernier comme la réserve foncière de leur développement ? Voilà deux grandes interrogations auxquelles vous ne répondez pas dans votre projet.
Je suis convaincu que, par ses capacités d'expertise, la Haute Assemblée peut contribuer à rééquilibrer le texte que vous nous soumettez. En effet, plus qu'un projet affichant des orientations nouvelles, il démantèle les principes affirmés en 1995. Il supprime les éléments permettant de renforcer la cohésion du territoire. Il privilégie les zones urbaines au détriment des espaces ruraux considérés comme des handicaps. Il ignore le département comme étant un acteur privilégié de l'aménagement du territoire. Il ignore également le Parlement, qui ne sera plus consulté sur l'élaboration des schémas. Enfin, il nie la dimension européenne de l'aménagement du territoire, comme un certain nombre de nos collègues l'ont souligné. Or, même s'il ne s'agit pas d'une compétence européenne, je pense qu'il nous faut montrer qu'il ne peut y avoir aujourd'hui de schémas sérieux sans que cette dimension soit prise en compte.
Enfin, je regrette que vous n'ayez pas laissé suffisamment de temps pour que se concrétisent les objectifs ambitieux de la loi d'orientation de 1995. En effet, vous ne vous bornez pas à effectuer une modification des orientations du texte de 1995, vous bouleversez l'organisation territoriale en conférant à de nouvelles structures que sont les pays et les agglomérations des missions stratégiques d'aménagement et de développement local, et cela sans tenir compte ni du partage des compétences ni des finances locales.
Je soutiens les orientations générales de la commission spéciale au sein de laquelle j'ai l'honneur de sièger. Je profite de l'occasion qui m'est donnée pour féliciter et remercier nos collègues Gérard Larcher, Claude Belot et Charles Revet, qui, sous la présidence de M. Jean François-Poncet, ont conduit une réflexion empreinte de réalisme et de bon sens, deux éléments qui manquent cruellement dans votre texte, madame la ministre.
Malgré le temps limité qui lui a été laissé pour étudier le projet de loi et pour formuler des propositions, cette commission a fait preuve d'une parfaite maîtrise des enjeux de la politique d'aménagement et de développement du territoire. Ainsi, la réintroduction du Parlement dans l'élaboration des documents d'aménagement du territoire, le renforcement de la dimension européenne du texte, la définition législative du rôle de la collectivité chef de file, la volonté de mieux adapter l'approche des pays et des agglomérations aux réalités locales, la protection des espaces périurbains et la lutte contre la césure entre villes et campagnes sont autant de directions auxquelles je souscris totalement.
Une carence du projet de loi me semble particulièrement critiquable, à savoir l'absence de la dimension économique. Cela révèle, à mon sens, une conception très limitée de l'aménagement du territoire. La croissance n'est-elle pas essentielle à la création d'emplois ? Pourquoi ne pas avoir érigé cette dernière au rang des priorités ? Fort heureusement, la commission spéciale propose d'insérer dans le projet de loi un volet additionnel consacré au développement économique des territoires.
Ainsi, j'approuve sans réserve les propositions de nos rapporteurs visant à créer des fonds communs de placement de proximité afin de drainer l'épargne des particuliers vers les entreprises installées dans les zones fragiles ou incitant à la mise en réseau des entreprises au sein des territoires.
De la même façon, votre projet de loi, madame la ministre, oublie le rôle moteur des technologies de l'information et des télécommunications dans l'aménagement des territoires, plus particulièrement dans les secteurs défavorisés. En plus des propositions de nos rapporteurs, je défendrai, dans la discussion des articles, un amendement visant à permettre aux collectivités locales d'assurer, avec une meilleure sécurité juridique, la mise à disposition d'infrastructures câblées aux opérateurs de télécommunications. Il est tout à fait essentiel que ces collectivités puissent être présentes dans ce domaine, investir et offrir des services capables d'accroître ou d'accompagner leur développement économique. Cette disposition s'inscrit dans le droit-fil de la loi de réglementation des télécommunications. Elle va dans le sens d'une ouverture de la concurrence et du respect du service public voulu par le législateur.
Par ailleurs, j'approuve totalement la décision de la commission spéciale de supprimer la transposition hâtive de la directive postale dans le projet de loi. La Poste assume plus en France qu'ailleurs en Europe un rôle majeur de service public, tant en ce qui concerne l'aménagement du territoire que l'égalité d'accès de tous au service du courrier, et ce via une péréquation tarifaire qui repose pour l'essentiel sur le marché des entreprises.
Toucher dès maintenant à cet équilibre risquerait d'aboutir à déplacer la charge du service universel sur d'autres acteurs : collectivités locales et contribuables. C'est pourquoi il semble indispensable de traiter ce problème de manière séparée et sans précipitation afin de définir une vision stratégique pour La Poste. Le choix du dépôt d'un projet de loi d'orientation postale dans les six mois à compter de la promulgation du présent texte me paraît répondre à cet impératif.
L'aménagement du territoire, madame la ministre, ne s'improvise pas. Le remarquable travail de nos rapporteurs le démontre, si besoin en était. Je voterai, bien entendu, le texte tel que propose de le modifier la commission spéciale, en espérant que la voie de la sagesse et de la compétence l'emportera sur celle de l'idéologie et d'une conception de la protection qui se ferait au détriment d'un véritable développement durable. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Puech.
M. Jean Puech. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je souhaiterais tout d'abord saluer à mon tour le travail de très grande qualité réalisé par les rapporteurs, Gérard Larcher, Claude Belot et Charles Revet, dans le cadre de la commission spéciale et sous la conduite du président de celle-ci, Jean François-Poncet.
En effet, la volonté permanente qu'ils ont manifestée d'engager le Sénat dans une démarche constructive et le caractère innovant de certaines de leurs propositions nous permettent d'aborder la discussion au fond de ce projet de loi dans les meilleures conditions.
Je les remercie également d'avoir voulu s'assurer, tout au long des travaux préparatoires, d'un échange constant avec les principales associations d'élus représentatives des trois niveaux de collectivités territoriales de plein exercice : les régions, les départements et les communes. Qu'ils en soient vivement remerciés. J'y ai été, personnellement, particulièrement sensible.
Une politique d'aménagement du territoire se définit au niveau national. Il est certes essentiel que l'Etat témoigne, par des décisions fortes, d'une volonté de s'engager pleinement et sur le long terme. Mais cette politique ne peut évidemment, pour réussir, se priver de la force de l'implication des acteurs locaux, qu'ils appartiennent au monde économique, social, associatif ou qu'il s'agisse des acteurs publics, services de l'Etat, élus locaux et collectivités territoriales.
Madame la ministre, vous avez voulu, dans votre projet de loi, fixer de grandes orientations à une politique d'aménagement et de développement durable du territoire avec des schémas de services collectifs. Parallèlement, vous avez souhaité promouvoir une nouvelle organisation territoriale autour du concept général de « territoires pertinents » - je vous cite avec les pays et les agglomérations.
Dans cette organisation territoriale, vous n'aviez pas souhaité, dans un premier temps, reconnaître de missions particulières aux départements. On vous l'a beaucoup reproché, ici même, lors du débat du 10 décembre dernier, mais aussi à l'Assemblée nationale. Vous avez été attentive à ces observations et avez accepté que le texte soit rééquilibré. En effet, comment aurait-on pu ignorer une réalité sociale, culturelle et économique forgée par 200 ans d'histoire ?
Les députés ont voulu faire évoluer le texte pour tenir compte de la réalité départementale. Je m'en suis félicité. La commission spéciale va plus loin en proposant un mode opératoire permettant une répartition des rôles entre les échelons régionaux, départementaux et communaux autour de la notion de collectivité chef de file.
Cela traduit une réalité qui doit avoir aujourd'hui sa définition juridique. J'y souscris chaleureusement avec mes collègues Jean-Pierre Raffarin et Jean-Paul Delevoye.
En effet, de la même manière qu'on ne peut opposer ville et campagne pour parvenir à plus de cohésion territoriale, on ne peut non plus opposer les échelons territoriaux entre eux. Je sais gré aux rapporteurs d'avoir préféré avancer sur le terrain de la complémentarité de nos actions. Les départements sont des acteurs incontournables de l'aménagement du territoire, ils l'ont montré et ils le montreront encore dans le cadre des prochains contrats de plan et des projets qui seront engagés avec le soutien européen.
De nouveaux territoires sont donc promus : les agglomérations et les pays. Ils se voient confier des missions d'aménagement du territoire et de développement local. Au rang d'espaces de projets, voire de programmation, ils devront s'assurer d'une démarche globale de l'ensembe des forces vives.
Concernant les agglomérations, chacun, je crois, reconnaît le caractère structurant des villes, des aires urbaines. Chacun s'accorde sur la nécessité de privilégier une approche globale au niveau d'une agglomération sur les plans tant économique et social qu'institutionnel, car il faut pouvoir répondre au phénomène d'exclusion et de ségrégation engendré par la conjugaison de facteurs démographiques, économiques et sociaux. A cet égard les évolutions proposées en matière d'intercommunalité urbaine vont, à mon avis, dans le bon sens, sous réserve qu'elles soient bien précisées, c'est-à-dire bien maîtrisées.
De la même manière, la volonté de M. le ministre de la ville, que j'ai rencontré encore ce matin, d'ouvrir la politique de la ville à de nouveaux acteurs comme les conseils généraux pour y adosser de manière complémentaire les politiques de droit commun et de repenser les échelles d'intervention à trois niveaux - agglomérations, communes et quartiers - sont des orientations tout à fait recevables. A partir des premières remontées que nous avons du terrain, je crois pouvoir dire que les conseils généraux sont prêts à s'engager activement dans cette voie. Ils sont d'autant plus prêts à le faire qu'ils y sont déjà largement engagés.
Relever le défi d'une urbanisation jusqu'alors non maîtrisée et rendre cohérente la politique de la ville sont deux objectifs qu'on doit soutenir.
Attelons-nous déjà à ces tâches essentielles avant de penser que, demain, la ville, qu'on imagine pouvoir durablement féconder l'espace rural, assurera la cohésion territoriale qui manquerait à notre pays !
On ne peut miser sur le seul effet de la métropolisation, vous l'avez bien compris : ce serait admettre que nos espaces ruraux, qui représentent 80 % de notre territoire, ne peuvent être reconquis. Plus on considérera que l'urbanisation est partout inéluctable, plus elle sera difficile à maîtriser. Or, comme l'ont bien démontré nos rapporteurs, le milieu rural est, au même titre que l'aire urbaine, un lieu d'attractivité et de compétitivité. Encore faut-il lui laisser la capacité de défendre et de promouvoir son territoire. En assurant la complémentarité entre l'urbain, le périurbain et le rural, on permet à l'espace rural de constituer une véritable alternative.
Dans cette complémentarité nécessaire apparaît le pays.
Le pays, dans lequel peut cohabiter une aire urbaine et des espaces ruraux, doit demeurer un espace de projet. Il doit également être la résultante d'une volonté partagée des élus locaux et promouvoir un projet de développement.
A cet égard, j'attire à nouveau votre attention, madame la ministre, sur les tentations - c'est un euphémisme ! - de l'administration et des services de l'Etat de se substituer à l'imagination des élus locaux pour l'émergence de ces pays.
Le fait de vouloir donner corps au volet territorial du prochain contrat de plan et d'instaurer une sorte de prime à l'organisation n'interdit pas, bien entendu, aux services de l'Etat d'avoir de bonnes idées ! Pour autant, ce sont les collectivités locales de plein exercice qui assureront, demain, la maîtrise d'ouvrage de la plupart des projets ainsi que leur financement ; en outre, leur mise en oeuvre se fera avec leurs élus locaux. Laissons donc les acteurs locaux prendre les initiatives qui conviennent à la promotion de leur territoire. Ils en sont pleinement capables.
Le pays trouvera son plein essor en restant ce qu'il doit être, c'est-à-dire un espace de projet, et à condition que l'on évite de confondre les responsabilités et les rôles de chacun des acteurs ; autrement dit, le pays ne doit pas se substituer aux élus et aux acteurs locaux.
Madame la ministre, mes chers collègues, depuis plusieurs mois, les acteurs locaux ont engagé une réflexion et un dialogue sur les contrats de plan. L'Etat fait débattre les collectivités sur un projet de l'Etat en région. Les régions préparent leurs orientations le plus souvent en liaison avec les autres collectivités locales et les forces vives locales.
Il est essentiel d'admettre que les grandes collectivités infrarégionales entendent participer à cette réflexion et contribuer à l'animation du projet régional pour les prochaines années. Les départements assumeront, aux côtés des régions, leur part de soutien au développement local et à l'action économique. Cette implication est admise dans de nombreuses régions. Je souhaite que ce principe soit généralisé.
A cet égard, la proposition de la commission spéciale tendant à donner une traduction législative à la notion de « collectivité chef de file » ne peut que favoriser cette généralisation.
Une autre proposition de la commission spéciale va également dans le bon sens, celle qui vise à instituer dans les conférences régionales un collège « maîtres d'ouvrages » à côté d'un collège consultatif représenté par les forces vives locales ; j'y souscris pleinement.
En ce qui concerne l'activité économique, vouloir privilégier l'emploi dans les prochains contrats de plan est un objectif que nos collectivités locales partagent déjà depuis longtemps, voire depuis toujours, et l'évolution de leurs budgets le montre bien. Elles orientent leurs actions vers des investissements qui favorisent les activités créatrices d'emplois et l'innovation. Elles assurent également la majeure partie du financement des équipements indispensables à la vie sociale, économique, touristique et culturelle.
Aussi les propositions de la commission spéciale concernant l'activité économique complètent-elles à mon avis très heureusement ce projet de loi.
Ayant à l'esprit la nécessité de favoriser l'émergence de projets plus importants, je dirai quelques mots du renforcement de l'interdépartementalité.
Pour ma part, je souhaiterais que le Sénat examine favorablement l'idée de promouvoir une plus grande interdépartementalité, au service d'une cohésion régionale renforcée.
L'interdépartementalité existe dans les textes. Dans les faits, elle est le plus souvent limitée à des actions très ponctuelles. Or, pour favoriser une plus grande culture de la coordination et donner une base véritable à une complémentarité des politiques locales, il me paraît essentiel de relancer ce concept d'interdépartementalité.
La possibilité qui serait offerte aux conseils généraux d'élaborer des schémas interdépartementaux d'aménagement du territoire, en veillant à ce que ceux-ci soient bien entendu en cohérence avec les schémas régionaux et interégionaux existants, me paraît susceptible de favoriser la complémentarité des rôles et des actions de nos collectivités.
Je souhaiterais aborder à mon tour la question de la nécessaire cohérence des schémas de services collectifs que notre commission spéciale propose de transformer en schémas d'équipements et de services.
Du fait de l'abandon d'un schéma national d'aménagement du territoire, il me paraît délicat de laisser les huit schémas de services collectifs être décidés par décret par les administrations centrales, fût-ce après une phase de consultation régionale.
Pourquoi priver la représentation nationale d'une analyse globale et d'un débat sur des orientations fixées pour l'horizon 2020, orientations qui vont par ailleurs servir de cadre à la planification régionale et aux contrats de plan ?
La capacité de l'Etat à organiser une lecture transversale et globale de schémas est-elle le gage de leur pertinence ? Qui jugera, au niveau national, de la qualité et des conditions du débat qui aura été organisé au niveau régional ? Comment seront intégrés, à l'échelon national, les résultats de cette consultation ? Qui en fera la synthèse ?
Voilà autant de questions que l'on peut poser, qui vous ont d'ailleurs déjà été posées à l'Assemblée nationale et qui légitiment pleinement les propositions de la commission spéciale en faveur d'une implication démocratique du Parlement.
Enfin, permettez-moi, madame la ministre, pour conclure, d'évoquer la réforme des fonds structurels, qui aura évidemment des conséquences très importantes en termes d'aménagement du territoire.
Ce dossier est actuellement au centre de discussions européennes qui dépassent évidemment le strict cadre de l'aménagement du territoire. Pour autant, nos collectivités locales, vous le savez, ont besoin de beaucoup plus de lisibilité.
Pensez-vous que les nouveaux programmes pourront effectivement démarrer au 1er janvier 2000 ? Je le souhaite, mais cela me paraît bien incertain.
Par ailleurs, le Gouvernement ayant toujours misé sur une concomitance des contrats de plan et des fonds structurels, comment comptez-vous pallier la difficulté qui se présente ?
Telles sont, madame la ministre, les quelques réflexions que je souhaitais vous livrer. Je vous remercie par avance des réponses que vous voudrez bien y apporter. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Vallet.
M. André Vallet. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les élus que nous sommes, à 800 cents kilomètres de Paris, sont souvent étonnés des décisions contradictoires prises par nos divers gouvernements.
Le schéma national d'aménagement du territoire devait être, selon la loi de 1995, le socle de la politique d'aménagement du territoire, définissant ses orientations pour les vingt années à venir. Mais voilà que, arguant du fait que ce schéma n'a pas pu être élaboré, le ministère décide de le remplacer par huit schémas sectoriels !
Le schéma national qui avait été approuvé pour vingt ans par la représentation nationale aura duré à peine quatre ans ! Il y a là quelque chose qu'il est difficile d'expliquer aux élus locaux.
Ce schéma national avait fait l'objet d'une très large concertation avec l'ensemble des élus locaux. Le moins qu'on puisse dire est que tel n'est pas le cas de votre texte, madame la ministre : la plupart des élus locaux le connaissent mal, voire ne le connaissent pas du tout.
Notre collègue Jean Puech a fait part tout à l'heure de son souhait de voir la représentation nationale associée à la mise en place des schémas sectoriels. Allant plus loin, je souhaite, pour ma part, que l'ensemble des élus locaux de notre pays puissent faire valoir leur point de vue. Les maires peuvent s'appuyer sur leur légitimité démocratique sur leur connaissance de la réalité et des hommes pour conduire les actions réparatrices, prévenir les risques de ségrégation, favoriser la mixité sociale et culturelle.
Il me semble aujourd'hui bien illusoire de croire en la réussite d'une politique d'aménagement du territoire élaborée sans une réelle participation de ceux qui sont, pour une large part, chargés de l'appliquer.
Je voudrais maintenant, madame la ministre, attirer votre attention sur le problème des villes moyennes.
Pour peu que ces villes moyennes aient un passé, une histoire, une vie antérieure, on sait quel attrait elles exercent sur la population. Aujourd'hui, la plupart d'entre elles sont plébicitées.
Je suis de ceux qui regrettent que l'Etat supprime peu à peu les services publics de ces villes moyennes. Voilà quelques années, a été conduite une véritable politique de décentralisation de l'enseignement supérieur ; nous en parlerons à nouveau lorsque le schéma sectoriel sera mis en place. Aujourd'hui, cette politique semble abandonnée ou, tout au moins, largement freinée. Il semble que l'on veuille concentrer sur les grandes métropoles l'ensemble de l'enseignement supérieur dans notre pays.
Les petits hôpitaux des villes moyennes rencontrent également des difficultés. Pourtant, l'hôpital public est une structure de proximité qui constitue l'un des éléments majeurs d'une politique d'aménagement du territoire.
En qualité de présidents des structures hospitalières, les maires souhaitent bénéficier d'une plus grande autonomie et qu'il soit procédé à des consultations préalables par les agences régionales hospitalières, qui, aujourd'hui, ne s'intéressent que très peu à leur point de vue.
Par ailleurs, les villes moyennes sont insuffisamment équipées en moyens de transport ; elles sont trop souvent enclavées. Il est absolument nécessaire de réaliser un effort d'aménagement.
S'agissant de la sécurité, de nombreux maires ont vu, avec stupéfaction, les forces de sécurité de leur commune réduites au profit de plus grands centres. Le Gouvernement est revenu, en partie, sur sa décision, mais je peux vous assurer que cela demeure l'une des préoccupations importantes de l'aménagement du territoire.
Un autre problème se pose. Il est peut-être moins important, mais il peut avoir des conséquences très fortes pour les villes moyennes : il s'agit de la diminution progressive de l'activité de ces succursales de la Banque de France. Cela a des effets sur l'ensemble du système bancaire de ces villes et je souhaite que l'on revienne sur un certain nombre de projets qui tendraient à réduire fortement l'activité de ces succursales.
Je ne terminerai pas mon propos, madame la ministre, sans évoquer le cas de ma région. Puisque je me trouve en face du ministre de l'aménagement du territoire, je tiens à lui dire que, chez nous, nous ne sommes pas très contents des décisions qui ont été prises concernant la Provence.
Nous considérons, en effet, que, peu à peu, on veut enclaver notre région. On veut faire de Lyon le sud de la France, au détriment de tout le reste. En supprimant le canal Rhin-Rhône, en arrêtant l'autoroute des Alpes, en supprimant les percées alpines, on veut, semble-t-il, consciemment ou inconsciemment - j'ose espérer que c'est inconscient ! - isoler complètement une région.
J'ajouterai que l'aire marseillaise ne dispose aujourd'hui d'aucun schéma de transport cohérent qui puisse être comparé avec celui dont bénéficie la région parisienne. En matière culturelle, l'aide de l'Etat est des plus réduites pour notre région ; chacun sait pourtant ce qu'elle représente pour notre pays.
Madame la ministre, nous vivons très mal l'isolement de notre région et un bon aménagement du territoire ne peut oublier la région provençale. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Ostermann.
M. Joseph Ostermann. En janvier dernier, à l'Assemblée nationale, madame la ministre, vous reprochiez à la loi de 1995 son caractère à la fois partiel et politiquement orienté, deux défauts que votre projet de loi est censé corriger.
Or il me semble que ces deux défauts peuvent précisément être associés au texte qui nous est proposé aujourd'hui, défauts qui conduisent à s'interroger sur l'utilité de soumettre au Parlement un nouveau projet de loi.
Je bornerai mon propos à l'évocation de la politique d'aménagement de l'espace rural qui constitue, à mon sens, une bonne illustration de ces deux reproches.
Les mesures que vous proposez dans ce domaine sont, d'abord, politiquement orientées.
Vous accusez la loi de 1995 d'être trop « ruraliste ». Ce jugement dépasse sans doute la réalité. Mais, pis encore, vous tombez vous-même dans l'excès inverse : votre politique est délibérément tournée vers les zones urbaines. Ainsi, vous proposez de mettre l'accent sur les seules agglomérations et, parallèlement, de supprimer l'article 61 de la loi de 1995 qui prévoyait une loi spécifique pour le développement des zones rurales.
La logique qui vous anime est incompréhensible. S'il est certes temps d'accorder toute leur place aux zones urbaines, qui accueillent 80 % de la population, l'aménagement du territoire n'a-t-il pas toutefois pour objectif de remédier aux déséquilibres, que ce soit à l'intérieur des agglomérations ou entre zones rurales et urbaines ? Il n'est pas question d'opposer les unes aux autres !
Il est, en effet, primordial de redynamiser nos campagnes, afin de limiter l'exode rural et d'éviter ainsi une aggravation des difficultés liées au développement urbain. C'est une question de bon sens !
Malheureusement, force est de constater que vous ne proposez aucune solution précise ni au problème des banlieues ni aux faiblesses du monde rural.
La vision de l'homme, affirmée voilà quelques instants par notre excellent rapporteur de la commission spéciale, M. Gérard Larcher, ne se retrouve point dans ce texte.
La loi de 1995, complétée par le CIADT d'Auch, me paraissait plus équilibrée sur ce point. Par conséquent, n'aurait-il été préférable d'appliquer la loi Pasqua-Hoeffel et de mettre en oeuvre les objectifs d'Auch, plutôt que de présenter un nouveau projet ? D'autant que notre pays doit tenir une position forte et enracinée dans le temps pour faire face aux enjeux européens.
Faut-il rappeler que la réforme de la PAC et des fonds structurels risque de nous conduire à une forte réduction des aides !
Refondre notre politique d'aménagement du territoire à un moment aussi crucial ne me paraît donc nullement raisonnable, ce d'autant plus que vous le faites dans la précipitation et, pis encore, sans concertation.
Une fois de plus, vous nous imposez une procédure d'urgence et vous nous mettez devant le fait accompli, alors qu'il s'agit d'un texte qui devrait conditionner l'aménagement du territoire pour vingt années.
Le Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire n'a-t-il pas commencé à travailler à l'élaboration des schémas des services collectifs en juin dernier ?
Le caractère hâtif et non concerté du projet de loi vous conduit à avoir une vision partielle de l'aménagement de l'espace rural. En effet, par idéologie, vous proposez non pas l'aménagement de l'espace rural, mais la protection et la conservation des espaces naturels, au risque de sanctuariser le territoire.
Votre schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux ne vise qu'à contrôler l'activité humaine, à l'encadrer et à la soumettre à des objectifs de protection de la nature, alors que, pour lutter contre la désertification, il convient au contraire de maintenir et de développer les activités économiques et les services et de mener une véritable politique du logement. Cela n'est pas incompatible, je l'affirme, avec la protection de la nature.
L'espace rural ne doit pas devenir, à terme, un immense parc naturel national.
Volontairement, par manque de temps, je n'aborderai ni le développement de l'espace européen ni les politiques transfrontalières en zone rurale.
Vous oubliez trois composantes fondamentales de toute politique de développement et d'aménagement de l'espace rural digne de ce nom.
Premièrement, le maintien des services, qu'ils soient publics ou privés, est indispensable pour préserver et créer des activités, donc des emplois. C'est pourquoi la suppression du moratoire sur la fermeture des services publics me paraît regrettable. Demain, on assistera à la fermeture d'une classe, d'une école. Ensuite, viendra la disparition du bureau de poste. Les établissements financiers et l'épicerie sont déjà partis.
Vous enfoncez ainsi encore un peu plus les territoires ruraux en difficulté et découragez les élus locaux, qui sont bien souvent contraints de pallier le désengagement de l'Etat dans ce domaine.
La deuxième lacune du texte réside dans le fait qu'aucune mesure n'est prévue en faveur de l'activité économique.
La campagne n'est pas seulement le territoire des agriculteurs. Pour lui permettre de rester attractive, les collectivités locales se battent pour attirer, mais aussi maintenir les entreprises sur leur territoire. Elles gagneraient à être davantage soutenues. Peut-être la loi Zuccarelli nous apportera-t-elle des réponses à cet égard.
Par ailleurs, le développement de l'activité et de l'emploi en milieu rural passe également par le développement touristique. Le tourisme est et demeure, en effet, l'un des rares secteurs dans lesquels les perspectives en matière d'emploi sont plus qu'encourageantes : il crée ainsi 12 000 emplois par an et pourrait en créer 30 000.
Le tourisme rural connaît en France un véritable engouement, mais, faute d'adaptation, notre pays risque de perdre des parts de marché. Il convient donc de rester vigilant et d'engager rapidement un effort de réhabilitation du parc immobilier touristique rural et des établissements d'hôtellerie-restauration.
Le dernier aspect du développement rural que je souhaite aborder est le logement. Pour lutter contre sa désertification et préserver son attractivité et son dynamisme économique, l'espace rural doit assurer pleinement sa fonction résidentielle.
Or c'est souvent là que le bât blesse. Le milieu rural souffre d'un problème de vacances de logements, de dégradation du bâti et d'inadaptation aux besoins. Certes, des efforts financiers sont accomplis pour aider les propriétaires à remettre leur logement sur le marché, mais ils sont malheureusement encore bien trop faibles, notamment en ce qui concerne l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, l'ANAH, afin de faire face aux besoins.
La clé du problème est non seulement d'ordre financier, mais aussi, et surtout, d'ordre juridique.
Le droit de propriété doit être garanti par l'Etat. Or force est de constater que c'est de moins en moins le cas, ce qui conduit les bailleurs à s'entourer de précautions supplémentaires avant de louer leur bien. D'ailleurs, la récente loi sur les exclusions ne va pas arranger les choses. La sélection se fait ainsi, bien souvent, au détriment des plus démunis.
Permettez-moi, enfin, de regretter, en tant qu'élu alsacien, votre décision d'abandonner officiellement le projet du canal Rhin-Rhône.
On ne peut, sans se contredire, à la fois limiter la construction de routes, ne pas transférer le fret sur la voie d'eau et obliger parallèlement les collectivités locales à financer partiellement les trains à grande vitesse. Les contradictions sont trop flagrantes.
Par rapport aux différents points évoqués, votre projet de loi doit évoluer.
En résumé, madame la ministre, en l'état, votre projet de loi n'est pas acceptable. Par conséquent, je ne pourrai le voter que sous réserve de l'acceptation par le Gouvernement des améliorations proposées par la commission spéciale, dont je tiens à saluer l'excellent travail. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme Boyer.
Mme Yolande Boyer. Madame la ministre, mon intervention portera sur trois aspects de votre projet de loi.
Le premier aspect concerne le contexte dans lequel vous nous présentez cette loi et la méthode que vous avez utilisée. Cette dernière me paraît intéressante, car vous n'avez pas considéré que la loi Pasqua était bonne à jeter aux orties. Vous avez adopté une attitude constructive en conservant soixante-huit des quatre-vingt-huit articles qui la composaient.
Votre loi est significative mais, seule, elle n'a pas vraiment tout son intérêt. Elle est au coeur d'un dispositif beaucoup plus vaste voulu par le Premier ministre et affirmé dans sa déclaration de politique générale en juin 1997.
On retrouve, dans ce dispositif, plusieurs lois.
On y trouve d'abord la loi d'orientation agricole qui, par son innovation majeure, le contrat territorial d'exploitation, manifeste la volonté de protéger les territoires. Elle le fait sur la base d'un développement durable et de démarches contractuelles directes entre les agriculteurs et l'Etat.
On y trouve aussi la loi sur les relations entre les citoyens et leurs administrations, et la loi Zuccarelli à venir sur l'intervention économique des collectivités locales.
Parallèlement, ce texte s'inscrit dans la discussion sur la nouvelle génération des contrats de plan pour les années 2000-2006 et la réforme des fonds européens. Contrairement à la loi Pasqua qui faisait l'impasse à cet égard, elle s'inscrit également dans la dimension européenne.
Si j'ai pris le temps de citer cet ensemble de textes, c'est parce que je considère, contrairement à M. Paul Girod qui s'est exprimé tout à l'heure, que dix-sept ans après les lois de 1982, il s'agit d'une nouvelle étape significative de la décentralisation.
Le deuxième aspect que je souhaite évoquer concerne la philosophie de ce projet de loi à travers les principes qui le sous-tendent.
Je citerai rapidement quelques-uns de ces principes : la notion de développement durable, la mise en place de nouveaux outils de planification, à travers les schémas de services collectifs, la promotion des « pays » et des « agglomérations » qui font vivre la solidarité entre territoires, et ce sans remettre en cause le rôle des différentes collectivités et enfin, le renforcement de la démocratie participative avec, notamment, la création du conseil de développement.
J'ai rappelé que votre loi se trouve au coeur d'un dispositif. Mais au coeur de votre loi se trouve l'article 19 qui crée la nouvelle organisation territoriale, à travers les « agglomérations » et les « pays ».
C'est à cette dernière notion que je m'attacherai plus particulièrement dans le troisième aspect de mon intervention en parlant des pays.
Dans le langage courant, le terme « pays » n'est pas neutre. En effet, on parle de son pays lorsque l'on évoque sa région, sa commune, son département. On est d'un terroir.
Même si cela peut paraître banal, je veux souligner que l'aménagement du territoire et la construction d'un pays se font à partir et pour les hommes et les femmes qui y vivent, à partir de leurs savoir-faire, de leur intelligence et de leur expérience.
Une politique d'aménagement ne se résume pas à des découpages technocratiques ou à des réflexions techniques. Elle doit être l'émanation des hommes et des femmes qui vivent sur un territoire ayant son identité, sa langue parfois - et en Bretagne, cela compte - et sa culture.
M. Pierre-Yvon Trémel. Très bien !
Mme Yolande Boyer. Le triptyque projet, périmètre, partenariat me semble adapté pour parler des pays.
Passer d'une traditionnelle politique de guichet à une politique de projet est une démarche essentielle. La richesse de la France réside dans la variété de ses territoires ; il serait dangereux d'imaginer les futurs pays à l'image du territoire où chacun d'entre nous vit, et de vouloir en faire un exemple pour tous les autres. L'intérêt de la démarche, c'est bien cela : sur un territoire pertinent, les acteurs concernés - élus, bien sûr, mais aussi représentants du monde socioculturel, économique, associatif - créent leur projet de développement.
Rappelons aussi que le pays n'est qu'un outil : il permet de concrétiser des projets en respectant les divers échelons.
Certains ont parlé du département, d'autres de la région. Personnellement, je souhaite évoquer la commune, qui demeure un milieu de vie irremplaçable, un échelon de base de l'identité et de la citoyenneté, le premier relais de l'appareil administratif, le lieu d'intégration et d'animation de la vie collective.
Les élus et les acteurs du développement ont bien montré qu'ils savaient s'organiser, et ce depuis de nombreuses années. J'en veux pour preuve la création de structures telles que les parcs naturels régionaux, dont les projets de développement sont fondés sur la valorisation et la protection du patrimoine. Ils sont des outils d'aménagement et de développement durable du territoire.
Je veux aussi évoquer les pays d'accueil touristique, structures qui me tiennent particulièrement à coeur dans la mesure où j'en préside une dans ma région.
Créés voilà plus de vingt ans, ces pays ont fait la preuve de leur efficacité. Au nombre de 650, ils sont aujourd'hui, en France, une force qui compte plus de 6 500 communes, représentant plus de 6 millions d'habitants.
Utilisons ces savoir-faire, cette capacité de mobilisation des professionnels, des associations, des chambres consulaires autour de l'économie touristique.
Prenons garde de ne pas détruire les dynamiques locales enclenchées depuis de nombreuses années. Je me demande ce que deviendront ces pays d'accueil lorsqu'ils ne correspondront pas au périmètre du nouveau pays. Ils ont parfois, il est vrai, une dimension plus restreinte, mais qui correspond bien à une entité de promotion touristique garante de leur efficacité.
Nous proposerons d'ailleurs un amendement visant à prendre en compte les acquis des pays d'accueil touristique.
Enfin, je parlerai de ma région, la Bretagne, qui, comme les autres, a ses spécificités. Son problème majeur est son éloignement des centres de décision, sa position excentrée en Europe. Comme c'est le cas dans d'autres régions, certains de ses territoires sont en voie de désertification. Ses spécificités, y compris sa langue, doivent être prises en compte dans une politique d'aménagement du territoire solidaire. Elus et acteurs du développement ont su d'ores et déjà s'organiser en intercommunalité, en pays qui s'étendent sur plusieurs départements, voire sur deux régions.
L'organisation du territoire doit se réaliser en garantissant l'égalité des chances dans le respect des valeurs de la République.
Je dirai, pour conclure, que développement rural et développement urbain sont une nécessité. Le Sénat représente les collectivités territoriales dans leur ensemble. Il serait dangereux d'opposer villes et campagnes et d'oublier que notre pays est constitué de territoires pour les hommes et les femmes qui y vivent. Dans le débat qui s'ouvre, ayons toujours en tête que, au coeur du projet que nous voulons construire, il y a l'être humain. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Richert.
M. Philippe Richert. A cette heure avancée de la nuit, je voudrais vous demander de m'excuser, madame le ministre, si je n'analyse pas votre texte avec toutes les nuances qui conviendraient et si je ne relève pas tous les points qui nous donnent satisfaction.
J'apprécie l'évolution quant au ton et même quant au fond de vos derniers propos par rapport à ceux que nous avions pu entendre avant l'examen de ce texte par le Sénat. Ainsi, la disparition des diatribes contre les départements ainsi qu'un certain nombre d'orientations nous font plutôt plaisir.
Si ce texte est certes porteur d'améliorations sensibles, que la commission va essayer d'accentuer encore, il prête toutefois à la critique.
Depuis des décennies, notre pays affiche une politique d'aménagement du territoire qui se veut l'outil essentiel pour remédier aux déséquilibres et compenser, voire inverser, les tendances naturelles observées, ces dernières étant, d'un côté, la concentration, de l'autre, la dévitalisation.
De longue date, la lutte à la fois contre cette concentration excessive des activités, des moyens et des hommes autour de certains pôles et contre la dévitalisation récurrente d'espaces entiers de notre territoire est une priorité régulièrement affichée. Un organisme prestigieux, la DATAR, a même été créé dans notre pays à cette fin et propose régulièrement des remèdes.
Or, regardons lucidement ce qui s'est produit et qui, d'ailleurs, se poursuit : les territoires attractifs, en particulier l'Ile-de-France, accentuent encore davantage la concentration démographique et celle des richesses. Par ailleurs, la désertification de régions entières continue.
A partir de là, on peut se demander si cette tendance naturelle à la concentration, d'un côté, et à la dévitalisation, de l'autre, peut être enrayée.
En observant ce qui se passe dans d'autres pays, en particulier en Allemagne, je répondrai par l'affirmative, mais à quatre conditions.
Première condition, il faut continuer à garder comme objectif l'équilibre du territoire, et donc essayer d'offrir à tous ces pays et à leurs populations des raisons d'espérer. La politique d'aménagement du territoire était le seul moyen de s'opposer, de contrer la logique de concentration.
Or, si j'en crois ce projet de loi et, surtout, les commentaires qui ont accompagné sa préparation, puis sa présentation devant les deux assemblées, le Gouvernement a sonné la fin du temps où l'aménagement du territoire traitait des grandes infrastructures et de la désertification rurale.
J'ai entendu de hauts responsables, évoquant ce projet de loi, dire que, dorénavant, il s'agirait non plus de préparer à long terme d'hypothétiques orientations en fonction de grandes infrastructures à mettre en place, mais de répondre aux besoins immédiats, c'est-à-dire au déséquilibre, en particulier dans les pourtours des villes, dans les quartiers sensibles.
Si je comprends ce besoin de s'occuper des difficultés des villes, en particulier des quartiers sensibles, je crois cependant que le fait de consacrer nos seuls moyens au rééquilibrage du territoire dans les zones urbaines aboutirait à accentuer inéluctablement les déséquilibres déjà constatés.
Je dis donc oui à la ville, mais à condition que les interventions qui s'y font n'aboutissent pas à mettre à mal le milieu rural que je ne peux pas considérer comme un simple interstice dévitalisé entre les zones urbaines, entre les agglomérations.
Deuxième condition, il ne faut pas changer de cap tous les trois ou quatre ans. Nous avions voté, voilà quelques années, une loi qui devait s'appliquer pendant vingt ou vingt-cinq ans. Il nous est aujourd'hui proposé de voter une nouvelle loi devant également s'appliquer pendant vingt ou vingt-cinq ans.
Si l'Allemagne, par exemple, comprend un maillage équilibré entre les grandes villes, les grandes agglomérations dynamiques, les villes moyennes et le territoire rural, c'est parce que, depuis des siècles, elle a fait preuve d'une volonté d'aménager le territoire et n'a pas régulièrement changé d'option. En opérant ce transfert, en réorientant notre philosophie, je crains que nous ne portions préjudice à cette politique, qui, sans avoir donné tous ses fruits, laissait espérer un nouvel équilibre.
Troisième condition, la politique d'aménagement du territoire ne suffit pas à elle seule à instaurer les équilibres. Il est indispensable que toutes les politiques contribuent à cet objectif, qu'il s'agisse, bien sûr, de la fiscalité ou des infrastructures. Il est inconcevable de parler d'aménagement du territoire sans évoquer les infrastructures qui permettent le désenclavement - et que l'on ne nous dise pas le contraire ! - mais aussi la modernité, les technologies modernes.
Je prendrai l'exemple de la recherche : durant les dix dernières années, un rééquilibrage s'est opéré à cet égard entre Paris et un certain nombre de régions françaises. On a constaté que, en Provence-Alpes-Côte d'Azur, en Rhône-Alpes, voire en Alsace, la recherche avait été consolidée et que des centres reconnus existaient maintenant. Or, que venons-nous d'entendre ? Le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie nous a expliqué que, pour la prochaine période, la priorité serait de nouveau accordée à Paris, au bassin parisien, en raison du risque d'appauvrissement de la recherche en Ile-de-France. Pourtant, nous savons bien que Paris continue de concentrer la moitié de la recherche de notre pays.
Par conséquent, madame le ministre, à quoi bon discuter dans cette enceinte d'aménagement du territoire si vos collègues font l'inverse dans les domaines qui les concernent ? Il faut donc mener une politique cohérente. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste.)
J'en viens à la quatrième condition. La politique d'aménagement du territoire doit pouvoir aussi répondre au déséquilibre à l'intérieur d'un même département, d'une même région, car il n'existe pas de région ou de département totalement homogène. Je prendrai un exemple concret à cet égard.
On constate, en lisant la carte publiée par Le Monde, que le département du Bas-Rhin est entouré d'un certain nombre de zones connaissant des handicaps et correspondant au massif vosgien. Ce dernier, d'un côté, donne sur l'Alsace, en particulier sur le Bas-Rhin. Comment pouvons-nous expliquer que, demain, une politique d'aménagement du territoire, en particulier la prime d'aménagement du territoire, bénéficie à nos départements voisins dans le massif vosgien mais qu'aucune mesure ne soit disponible pour la partie se trouvant du côté alsacien ? Il me paraît évident de pouvoir prendre en compte cette spécificité. Nous devons donc regarder au plus près ce qui se passe à l'intérieur d'un département ou d'une région.
Deux autres critères, que j'évoquerai très brièvement, me paraissent devoir être pris en compte.
Premièrement, une telle politique, pour être efficace, doit bénéficier d'un large consensus. A cet égard, j'apprécie l'approche de la commission spéciale, qui n'a pas souhaité rejeter le texte du Gouvernement mais qui a cherché à l'améliorer. Mais je vous remercie aussi, madame le ministre : si vous souhaitez aller dans le même sens, vous nous trouverez tout à fait disposés à conforter cette démarche.
Deuxièmement, la réforme des niveaux de collectivités d'administration est indispensable pour que l'on puisse en obtenir les pleins effets.
En conclusion, nous sommes, sur ces travées, nombreux à estimer que l'Etat doit arrêter sa politique d'intervention tous azimuts. Mais, s'il est un secteur où l'interventionnisme doit être de règle, c'est bien l'aménagement du territoire : nous devons être conscients que des enjeux majeurs sont en cause et que la seule façon de relever les défis qui s'imposent à nous est d'agir tous ensemble, de concentrer l'essentiel de nos forces là où nous en avons le plus besoin.
Oui, la politique de l'Etat en matière d'aménagement du territoire doit être une politique interventionniste. Nous comptons sur vous, madame la ministre, pour accentuer les efforts dont ce texte est porteur. Vous pouvez compter sur le Sénat pour vous aider à trouver les voies et moyens ! (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Laffitte.
M. Pierre Laffitte. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l'aménagement et le développement durable du territoire que souhaitent la plupart des Français, c'est indiscutablement un équilibre entre, d'une part, les centres urbains - et plus particulièrement les centres urbains de taille humaine - et, d'autre part, un espace rural vivant et actif.
L'avenir de nos grandes villes serait préoccupant s'il s'apparentait, même de très loin, à ce qui s'est produit, par exemple, au Caire, à Lagos ou à Mexico, où, dans des quartiers périphériques, au mieux construits à la hâte, éventuellement pas construits du tout, se sont concentrées des populations déracinées et vouées à l'exclusion.
Les villes ont besoin de qualité, de sécurité et d'attractivité, mais pas de croissance incontrôlée. A cet égard, ma thèse personnelle est que l'avenir de la ville est à la campagne, au moins pour partie.
Voilà quelques heures, se tenait, à l'Assemblée nationale, un débat sur un thème évocateur : « Les villages à la conquête du monde ». Le délégué général de la DATAR y déclarait avec conviction : « Nous avons la volonté et les moyens d'aller dans ce sens. »
Depuis trente ans, personnellement, je suis passionné par le développement local. J'y travaille avec un objectif important, la création de la croissance. C'est ainsi que nous avons fait de Sophia-Antipolis un village à la conquête du monde. Nous avons réussi, avec les forces vives des Alpes-Maritimes et l'appui de la DATAR, à conjuguer dans une zone rurale écologie et haute technologie, développement économique durable et qualité de vie. Demeuré agreste, le site compte parmi les plus attractifs d'Europe. Notre village est à la conquête du monde et veut continuer à l'être. Qui plus est, il génère environ 25 milliards de francs de produit intérieur brut, dont 10 milliards de francs - et même un peu plus - vont à l'Etat, aux collectivités locales et à la sécurité sociale, ce qui n'est pas négligeable puisque cela représente quasiment la moitié de l'économie des Alpes-Maritimes.
Voilà qui démontre que, si on le veut avec ténacité et continuité, on peut faire des choses à l'extérieur des grandes villes.
Aujourd'hui, il est devenu plus facile, grâce aux progrès des techniques de la communication, de développer une population active hors des grandes villes.
Cette évolution est nécessaire et c'est en ce sens que je dis que, comme le souhaitent souvent les Français, l'avenir des villes est à la campagne, ainsi que cela se fait ailleurs : aux Etats-Unis, par exemple, la population active s'accroît plus vite en dehors des grandes villes et de leur banlieue qu'à l'intérieur de celles-ci, notamment avec le télétravail, grâce au réseau de télécommunications terrestes ou satellitaires.
Grâce aux nouvelles technologies, il est désormais possible de travailler partout, de s'éduquer, de se distraire, et cette tendance se développe tous les mois. L'extraordinaire capacité des nouvelles technologies permet ainsi, dans chacun des grands colloques ou dans les grandes foires mondiales, de s'apercevoir qu'un pas supplémentaire a encore été franchi : par exemple, les petits téléphones portables pourront même intégrer des téléviseurs.
La reconquête de l'espace rural a lieu aussi en Grande-Bretagne, en Allemagne, en Italie du nord, où les districts ruraux abritent des groupements de petites entreprises qui attaquent avec succès le marché mondial.
Il est étonnant, au lendemain de la fête de l'Internet, qui s'est ouverte par un discours du Premier ministre, de ne pas trouver dans ce projet de loi les mesures concrètes d'appui qui s'imposent, par exemple pour inciter les entreprises et les administrations à faciliter le télétravail de leurs employés : une grande partie d'entre eux passent souvent 90 % de leur temps de travail devant un ordinateur, ce qu'ils pourraient faire à distance.
Le projet de loi n'évoque pas non plus la téléformation ni la large diffusion de la culture par les autoroutes de l'information, pas plus que la priorité qu'il faudrait pourtant donner à l'implantation de logements d'actifs dans les bourgs et les villages.
Mon département prépare actuellement une directive territoriale d'aménagement et j'ai demandé que l'on introduise cette notion, car c'est un des handicaps au développement du télétravail actuel et futur. Il faudrait donc mener une réflexion intelligente pour que soient construites des habitations à loyer modéré en dehors des quartiers périphériques des grandes villes. Cela permettrait probablement d'éviter l'hyperconcentration et toutes ses conséquences désagréables.
Au mépris d'une décision formelle prise par la commission supérieure du service public des postes et télécommunications, il est question d'acter dans la loi une certaine régression des fonctions postales en milieu rural pour tenir compter d'une directive européenne. Je m'associe, puisque je fais partie de cette commission, à cette décision formelle, qui a été évoquée auparavant à cette tribune. En effet, je considère qu'au contraire les postiers pourraient contribuer au nécessaire développement d'Internet en France, en se faisant les ambassadeurs du développement des messageries électroniques pour tous. La Poste, qui gère déjà les adresses postales de chacun, pourrait gérer des adresses électroniques !
Pour synthétiser et caricaturer ma position, je crains que la loi n'admette un scénario de l'inacceptable. Je crains que ne soit considéré comme prévisible et normal le fait que des mégapoles avec leurs banlieues, où vivraient 80 % au moins des habitants de notre pays, soient juxtaposées aux 80 %, restants du territoire qui seraient transformés en une sorte de réserve naturelle pour les populations autochtones. Je me souviens ainsi que, voilà quinze ans, à l'occasion de l'un de mes premiers discours prononcé dans une petite bourgade du haut pays des Alpes-Maritimes, le maire me demandait ce que serait l'avenir, car il craignait que son territoire ne devienne une réserve d'Indiens. C'est une question que se posent beaucoup de maires de régions rurales en dévitalisation !
Nous ne pouvons pas admettre de ne pas leur donner au moins un espoir. Madame la ministre, j'espère que vous contribuerez à leur donner cet espoir ! (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Legendre.
M. Jacques Legendre. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous voici une nouvelle fois amenés à débattre de l'aménagement du territoire.
Pourquoi ce nouveau débat ? Nous parlons cette fois-ci de développement « durable » du territoire. Mais croyez-vous, madame la ministre, que votre prédécesseur, M. Pasqua, ne se préoccupait pas lui aussi du développement durable alors qu'il avait prévu de redessiner la France à l'horizon 2015 ?
Plutôt que d'affirmer ici une évidence - la nécessité d'un développement durable -, vous auriez rendu, me semble-t-il, un plus grand service au pays en garantissant le caractère durable de la grande loi Pasqua-Hoeffel.
Je ne suis pas original en exprimant ici ma désapprobation de la suppression du schéma national d'aménagement du territoire mis en place par la loi de 1995 : vous lui avez préféré des schémas de service collectif.
Quelle que soit la qualité des travaux préparatoires à l'adoption de ces schémas, chacun d'entre eux sera d'abord porteur de sa propre cohérence, de celle de l'administration qui l'aura inspiré, même si les élus, les collectivités ont, à un moment ou à un autre, l'occasion de donner leur sentiment sur ces schémas.
Mais comment parvenir à la cohérence d'ensemble qui seule peut garantir un aménagement du territoire harmonieux et porteur d'une volonté forte ? Je l'avoue, j'ai là une inquiétude.
Je voudrais ici apporter un témoignage et faire preuve de préoccupations concrètes. Elles sont celles d'un élu du plus peuplé des départements français, le Nord, qui compte 2 500 000 habitants. J'y suis le rapporteur général de la commission de coopération intercommunale et, de surcroît, président de la première communauté de villes créée en France dès 1992.
Parlons d'abord des rapports entre l'urbain et le rural.
Il paraît que vous avez qualifié la loi précédente de « ruralo-ruraliste ». La préoccupation portée au monde rural honore ses auteurs, et jamais le qualificatif de « ruraliste » ne pourra me paraître offensant car, dans un pays où 80 % de la population vivent sur 20 % du territoire, il y a fatalement des zones peu peuplées qui appellent un traitement particulier, privilégié, une « discrimination positive », comme on dit aujourd'hui.
Certains de mes collègues des départements les plus ruraux s'inquiètent du manque de prise en compte de leurs difficultés dans votre texte. Je crois en effet qu'ils ont raison.
Encore faut-il s'entendre sur le terme de « rural ». Il y a ce qu'on appelle parfois le « rural profond », il y a aussi un monde rural proche de la ville, vivant en symbiose avec elle, ce monde que les géographes appellent d'un mot bien symbolique, le monde « rurbain. »
C'est ainsi que, dans ma communauté de villes qui rassemble dix-sept communes dans une même structure, on trouve une ville de 34 000 habitants, mais aussi dix communes authentiquement rurales de moins de 500 habitants, et que nous faisons actuellement adopter simultanément un contrat d'agglomération et un contrat de développement rural qui répondent ensemble aux besoins d'un territoire mi-urbain mi-rural, mais lié par des solidarités fortes et reconnues.
Il est vrai que les villes, les pôles urbains sont souvent des moteurs du développement au service des territoires environnants. Nous le savons depuis longtemps puisque nos « pagus », nos pays traditionnels, portent très souvent un nom qui leur vient de leur ville centre, et ce tout naturellement depuis des siècles.
Il faut donc non pas opposer la ville, son agglomération et le pays qu'elle commande, mais, au contraire, construire le développement sur des bassins de vie reconnus par la population, qui sait toujours, elle, quelle est la ville qui rythme sa vie.
Vous avez raison d'insister sur la structuration des solidarités d'agglomération. Nous en reparlerons bientôt, lors de l'examen du texte de M. Chevènement.
Vous redécouvrez les vertus du pays, toujours très présent, sauf dans les très grandes agglomérations. Mais pourquoi en faire le territoire d'un projet, seulement le territoire d'un moment ? Ne serait-il pas plutôt l'esquisse d'une organisation future qui se cherche encore ? Sa légitimité démocratique, il la devra à la reconnaissance par la population de sa pertinence géographique et des élus qui en ont la responsabilité. Pourquoi, en face de ces élus, hésiter à affirmer qu'il pourra y avoir place dans l'avenir, pour un échelon déconcentré des administrations de l'Etat ?
Vous ne parlez guère du département, non plus que de l'arrondissement, cette entité profondément ressentie dans le milieu rural. Ils furent inventés, définis, à la fin du xviiie siècle, de manière empirique. Laissez empiriquement apparaître les entités administatives pertinentes du début du xixe siècle ! Donnez-vous dix ans, donnez-leur dix ans pour faire leurs preuves, pour s'affirmer ! Osez le droit à l'expérimentation ! Dans ce domaine, votre texte me semble singulièrement frileux, car trop respectueux des empilements administratifs traditionnels.
Qui dit aménagement dit aussi traitement différencié, discrimination positive, pour corriger les fractures dont est naturellement porteur le cours des choses.
Le monde rural profond est fragile. Les banlieues s'embrasent. Mais l'avenir n'est pas assuré non plus pour nos agglomérations moyennes.
L'avenir, c'est le tertiaire, dit-on souvent. J'habite dans une ville qui perd ses emplois secondaires mais aussi ses emplois tertiaires parce que la décroissance de la population ne favorise pas le développement du commerce, parce que, dans une zone remarquablement desservie par les autoroutes mais mal desservie par le TGV, celui qui ne bénéficie pas de la même qualité de desserte est victime d'un handicap presque insurmontable. Pour desservir ladite zone, la SNCF majore alors ses tarifs et, par conséquent, perd des clients. Les banques, les administrations, les tribunaux, chacun avec sa logique, avec ses bonnes raisons, veulent se concentrer, se réorganiser... ailleurs.
Comment vos schémas de services collectifs peuvent-ils rendre compte de cette accumulation de décisions individuellement justifiées et collectivement désastreuses ?
Je ne prétends pas lire dans l'avenir, mais je ne pense pas, madame le ministre, que votre texte puisse être autre chose qu'une étape, à moins que vous n'ayez la volonté de tenir le plus grand compte du remarquable travail qui a été celui de la commission spéciale créée par le Sénat, qui a démontré, une fois de plus - il convient de le souligner - la qualité de ses analyses et de ses travaux.
Madame le ministre, je souhaite que nos débats aient un avenir, qu'ils servent à quelque chose, qu'ils soient durables et que, grâce à l'apport du Sénat, nous n'ayons pas bientôt à revenir sur votre loi. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Cazeau.
M. Bernard Cazeau. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire était incontestablement un texte attendu ; non pas en raison du débat qu'il a pu susciter préalablement à travers certains de ses objectifs, qui ont pu, un temps, relancer la polémique entre monde urbain et monde rural, voire entre régionalistes et départementalistes, mais parce qu'il fallait un complément indispensable au grand mouvement de décentralisation lancé par les textes fondateurs de 1982.
La loi Pasqua - on l'a rappelé ici - avait posé un certain nombre de fondations, mais elle avait également - il faut bien le dire aussi - suscité, dans sa mise en oeuvre, un certain nombre de déceptions, lenteur d'application ou manque de moyens financiers ne paraissant pas être les seules raisons de sa révision.
Aujourd'hui, vous nous présentez, madame la ministre, un projet de loi qui constitue la colonne vertébrale d'un dispositif plus vaste qui, de l'Europe au plus profond du monde rural, témoigne d'une volonté cohérente d'aménagement du territoire à travers les différents textes qui nous sont proposés, ou qui vont l'être dans les prochaines semaines, et qui vont de l'évolution de l'intercommunalité aux zonages issus des fonds structurels européens.
Grâce à cette approche, grâce aussi à la qualité du travail fait par l'Assemblée nationale, le texte que nous discutons aujourd'hui apparaît, sur bien des points, équilibré et innovant.
Parce que nous sommes pour la plupart, ici, des élus locaux, nous savons à quel point la réussite d'une politique de développement d'un territoire tient au bon équilibre que l'on parvient à établir entre les différents ingrédients de ce développement. Or, c'est sur le chemin de cet équilibre que la loi nous invite à marcher.
L'équilibre institutionnel, tout d'abord.
On sait comment, en matière de gestion du territoire, peuvent s'opposer, par tradition, les jacobins et les girondins. La loi nous invite à dépasser cette opposition.
Elle réaffirme, tout d'abord, le rôle déterminant de la puissance publique, qu'il s'agisse de l'Etat ou des collectivités locales, en matière d'aménagement du territoire, et elle reconnaît à chaque échelon administratif un rôle spécifique.
Elle va toutefois plus loin, car elle ouvre désormais le champ des projets de développement local à l'ensemble des acteurs et, au-delà des élus, à la société civile.
C'est ainsi qu'il faut comprendre le rôle dévolu aux pays et, à travers eux, au conseil de développement - je regrette que celui-ci ait disparu dans les propositions de la commission spéciale - qui, par leur réflexion et par la concertation qu'ils permettent, viendront enrichir l'action des collectivités publiques.
A l'équilibre institutionnel s'ajoute un équilibre dans la prise en compte des facteurs du développement que sont l'économique, le social et l'environnemental.
A cet égard, le projet de loi nous fait franchir un cap en ne s'en tenant plus au seul objectif de la compétitivité économique.
Dans tout projet de développement, il convient désormais de prendre également en compte la dimension sociale des problèmes - le développement ne vaut et ne tient que s'il est partagé - ainsi que la dimension environnementale - le développement ne vaut et ne tient que s'il ne conduit pas à la disparition des ressources naturelles.
C'est donc à travers une grille complète et non pas uniquement marchande que la loi d'orientation nous propose d'examiner les projets destinés à l'enrichissement et à la croissance. Gageons que c'est là une condition supplémentaire de réussite.
Ma seconde observation a trait au caractère novateur de cette loi. A nos yeux, l'essentiel est là : la loi qui nous est proposée aborde la question de l'aménagement du territoire sous un angle neuf et moderne. L'aménagement durable, c'est, comme vous l'avez dit, madame la ministre, l'aménagement réalisable, viable dans le temps et intégré à l'espace.
L'innovation présentée ne se résume pas à la méthode qu'elle propose ; elle tient aussi aux objectifs qu'elle nous fixe. Elle ouvre, en particulier, une nouvelle période de la programmation des investissements en nous faisant passer de l'époque des structures à celle des services.
Nous sommes, aujourd'hui, sortis de la reconstruction, voire de la modernisation sans discernement ; notre philosophie ne peut plus être celle des seuls équipements.
Il faut, dans une vision beaucoup plus large, partir des besoins humains, qui se sont complexifiés, et se demander de quels services autant que de quels équipements nos concitoyens ont besoin.
Ce sera l'occasion de se préoccuper de la nécessité qu'il y a, pour réussir un aménagement harmonieux du territoire, à construire des équipements, des routes, mais aussi à développer des politiques actives en matière de culture, de santé, d'enseignement supérieur, de recherche, etc., qui donnent tout leur sens aux schémas de services collectifs, qui doivent déterminer les équipements.
Vous nous avez assuré, madame la ministre, que le Parlement serait associé à la réflexion. Il lui reviendra aussi de vérifier que les engagements qui seront pris seront compatibles avec les crédits que nous votons dans les lois de finances.
Voilà ! Le projet de loi nous invite à réfléchir à un aménagement durable de nos territoires. Mais parce qu'il s'agit d'une loi d'orientation, il faudra que notre vigilance elle-même soit tout aussi durable.
C'est seulement à cette condition que nous redonnerons à notre politique d'aménagement du territoire les moyens dont elle a parfois cruellement manqué : les moyens matériels, certes - la péréquation des richesses ne sera pas l'un des moindres - mais aussi les moyens humains, tant intellectuels que sociaux, sans lesquels vous le savez bien -, toute entreprise, dans le monde d'aujourd'hui, reste sans objet. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Franchis.
M. Serge Franchis. Madame la ministre, alors que la loi de février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire n'a pas été totalement appliquée, loin de là, vous croyez devoir remettre en cause son architecture trop « ruraliste », en mettant plus particulièrement l'accent, dans votre texte, sur le renforcement des pôles urbains et sur l'organisation des agglomérations.
Une telle approche devrait a priori séduire l'élu urbain que je suis. Les difficultés sociales que connaissent près de 250 quartiers de nos villes sont effectivement très préoccupantes. Elles ne nous autorisent pas, pour autant, à laisser à l'abandon des pans entiers de notre territoire rural, en le considérant essentiellement comme un patrimoine naturel à protéger.
Cette vision urbano-écologiste de l'aménagement du territoire va, en réalité, à l'encontre d'un développement équilibré, alors que 425 cantons ruraux sont en voie de désertification, et ce au moment où la réforme des fonds structurels européens risque d'être moins favorable à la France que le régime qui lui est actuellement appliqué. Le Gouvernement est peu disert sur ce sujet...
Certaines régions ne bénéficieront plus des crédits de l'objectif 1. D'autres, comme le département de l'Yonne, en Puisaye-Forterre notamment, qui étaient jusqu'alors éligibles à l'objectif 5 b, vont-elles bien, madame la ministre, pouvoir bénéficier des volets agricole et industriel de l'objectif 2 ? Je m'interroge à ce sujet.
En effet, selon le groupe d'études et de réflexion interrégional, la France perdrait cinq milliards de francs par an de crédits des fonds structurels européens, ce qui est considérable.
A cette inquiétude s'en ajoute une autre : comme l'a récemment souligné un rapport de notre collègue Jean-Pierre Raffarin, certaines mesures envisagées par la Commission de l'Union européenne, en entravant la liberté de choix des zones de l'objectif 2 par les Etats membres, risquent de réduire la carte des primes d'aménagement du territoire alors que cette carte est déjà très sélective.
Quant à la loi spécifique au développement des zones rurales prévue en 1995, elle ne verra pas le jour ; votre texte ne prévoit pas de véritable cadre de développement pour les zones de revitalisation rurale ; le fonds de gestion de l'espace rural n'est pratiquement plus doté financièrement ; les services publics en milieu rural risquent d'être progressivement fermés et nous sommes actuellement confrontés dans de nombreuses régions à des fermetures de classes. Bref nos campagnes resteront sans doute belles, mais seront-elles encore habitées et animées ?
N'oublions pas que si 80 % de la population est urbaine, 80 % du territoire français demeure rural : nier cette réalité, ce serait mettre en place un aménagement du territoire à deux vitesses, ce qui ne serait pas acceptable.
Ce qui m'a frappé aussi en examinant votre projet de loi est de voir à quel point l'accent y est mis sur le rôle moteur de l'Etat en matière d'aménagement du territoire, les collectivités territoriales étant reléguées à un simple rôle d'accompagnement, alors qu'elles contribuent pourtant à la moitié du financement des contrats de plan.
Ce retour en force de l'Etat est-il compatible avec l'esprit des lois de décentralisation ?
Dans votre texte, la définition et la réalisation des choix statégiques en matière d'aménagement du territoire relèveront, au premier chef, de l'Etat.
L'expérience nous prouve que, lorsque l'Etat veut s'occuper de tout, il s'en occupe mal. De ce point de vue, je suis inquiet de constater à quel point son rôle paraît prééminent dans la mise en oeuvre des huit schémas de services collectifs, dans la préparation des contrats de plan Etat-régions et dans la mise en oeuvre des directives territoriales d'aménagement.
Parmi les autres innovations de votre projet de loi figurent la consécration des pays judicieusement créés par la loi de 1995, ainsi que le rôle essentiel dévolu aux agglomérations. En effet, les communautés d'agglomérations constituent, par ailleurs, la pierre angulaire du projet de loi sur l'intercommunalité que le Sénat examinera prochainement.
Les pays pourraient donc désormais signer des contrats dans le cadre des contrats de plan Etat-région mais à condition qu'ils s'organisent en syndicats mixtes ou en établissements publics de coopération intercommunale.
Ainsi, à côté de nos 36 000 communes, des SIVU, des SIVOM, des communautés de communes, des communautés d'agglomérations, des communautés urbaines, des départements, des régions et de l'Etat, nous trouverons désormais des pays, établissements publics, chaque échelon disposant de son administration, souvent de sa fiscalité, de compétences propres et de la capacité à contracter avec les autres, pour concourir, notamment, à des financements croisés.
Tout le monde se mêle à tout ! Cette énumération a de quoi donner le tournis.
On ne peut donc que regretter que votre texte, plutôt que de favoriser une clarification du rôle, du financement et des compétences des collectivités territoriales, aille dans le sens d'un plus grand empilement administratif.
Pour toutes ces raisons, je ne saurais m'associer à votre projet de loi, madame la ministre, que lorsqu'il aura été profondément enrichi et remanié - avec votre compréhension - selon les propositions de la commission spéciale, qui a effectué un excellent travail et qui a bien perçu l'essentiel des problèmes évoqués à cette tribune. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR.)

Demande de priorités et de réserve




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