Séance du 4 mai 1999
M. le président. Je suis saisi de quatre amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 532, le Gouvernement propose de remplacer les cinq derniers alinéas du texte présenté par le II de cet article pour l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales par les quatre alinéas suivants :
« Pour les communautés de communes, les communautés urbaines et les syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle, les ressources de la dotation d'intercommunalité, sont prélevéessur la dotation d'aménagement prévue à l'article L. 2334-13.
« Pour les communautés d'agglomération issues d'une création avant le 1er janvier 2005, les ressources de la dotation d'intercommunalité sont prélevées de 2000 à 2004, sur les recettes fiscales nettes de l'Etat dans une limite maximale de 500 millions de francs par an dans les conditions fixées par la loi de finances.
« Pour les communautés d'agglomération, issues de la transformation avant le 1er janvier 2005 d'établissements publics d'une des catégories visées au deuxième alinéa de cet article, les ressources de la dotation d'intercommunalité sont prélevées sur la dotation d'aménagement prévue par l'article L. 2334-13, à hauteur du montant égal au produit, l'année précédant leur transformation, de leur population par la dotation par habitant de ces établissements dans les conditions prévues à l'article L. 5211-30 et pour le complément sur les ressources visées, à l'alinéa précédent.
« Si les sommes prévues aux deux alinéas précédents se révèlent insuffisantes, les ressources de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération sont prélevées sur la dotation instituée au premier alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986). »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 205 rectifié, présenté par M. Michel Mercier, au nom de la commission des finances, et tendant à rédiger comme suit le début du dernier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 532 :
« En 2000 et 2001, si les sommes prévues... »
Par amendement n° 415 rectifié, Mme Bardou, MM. Althapé, Amoudry, Barnier, Besse, Descours, Faure, Ferrand, Fournier, Gouteyron, Grillot, Humbert, Jarlier, Jourdain, Natali, Vissac et Braun proposent, au début du troisième alinéa (1°) du texte présenté par le II de l'article 66 pour l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « Pour les communautés de communes », d'insérer les mots : « , à l'exception de celles faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, ».
Par amendement n° 416 rectifié, Mme Bardou, MM. Althapé, Amoudry, Barnier, Besse, Descours, Faure, Ferrand, Fournier, Gouteyron, Grillot, Humbert, Jarlier, Jourdain, Natali, Vissac et Braun proposent de compléter le quatrième alinéa (2°) du texte présenté par le II de l'article 66 pour l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales par les mots : « et les communautés de communes faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. »
Par amendement n° 385, MM. Bret, Foucaud, Mme Beaudeau, M. Bécart, Mmes Bidard-Reydet, Borvo, MM. Duffour, Fischer, Le Cam, Lefebvre, Mme Luc, MM. Renar, Ralite, Mme Terrade et M. Vergès proposent :
A. - De supprimer le dernier alinéa ( b ) du texte présenté par le II de l'article 66 pour l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales.
B. - Pour compenser la perte de recettes résultant du A ci-dessus, de compléter in fine cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - La perte de recettes résultant pour l'Etat de l'accroissement de la dotation globale de fonctionnement consécutive à la suppression du prélèvement sur la dotation instituée au premier alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 est compensée à due concurrence par le relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 a du code général des impôts. »
La parole est à M. le ministre, pour défendre l'amendement n° 532.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Cet amendement vise le financement de la DGF intercommunale.
Le projet de loi prévoit deux sources de financement distinctes pour la dotation d'intercommunalité.
Pour les communautés de communes, les communautés urbaines, les syndicats ou les communautés d'agglomération nouvelle, cette dotation continue à être prélevée sur la dotation d'aménagement de la DGF. Pour les communautés d'agglomération instituées par le projet de loi, la dotation est financée par un abondement budgétaire de 500 millions de francs par an et, en tant que de besoin, par la DCTP. Ce financement a donc pour objet de rendre autonome de la DGF le financement des EPCI nouvellement créés par la loi et de ne pas le faire peser sur la croissance annuelle des crédits réservés à la dotation d'aménagement et destinés à la DSU ou à la DSR.
Or une communauté d'agglomération peut être soit créée ex nihilo à partir du regroupement de communes actuellement isolées, soit être issue de la transformation d'une catégorie actuellement existante. Dans ce dernier cas, l'abondement budgétaire extérieur ne financera que la différence entre l'ancienne dotation par habitant dans la catégorie antérieure - mettons 104 francs - et la dotation par habitant fixée à 250 francs dès l'an 2000 pour les communautés d'agglomération.
L'abondement extérieur est destiné, en effet, à ne pas faire supporter une dépense nouvelle par la DGF des communes qui résulterait de l'augmentation annuelle des crédits destinés aux communautés d'agglomération.
Toute croissance de la DGF pourrait donc être répartie intégralement à la croissance des catégories d'EPCI actuellement existantes ou à la DSU et à la DSR.
De même, toute augmentation ultérieure de périmètre d'une communauté d'agglomération à la suite de l'adhésion d'une commune sera financée intégralement par l'abondement extérieur à la DGF et non pas sur la dotation d'aménagement.
L'amendement n° 532 vise donc à préciser ce point par rapport aux textes actuels sans modifier l'architecture générale du financement de l'intercommunalité qui est prévu par le projet de loi.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter le sous-amendement n° 205 rectifié.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Ce sous-amendement concerne les modalités de financement de la dotation globale de fonctionnement des communautés d'agglomération. Le Gouvernement nous a expliqué qu'il a mis en place un financement extérieur à la dotation globale de fonctionnement pour épargner la DGF des communes.
En réalité, l'effort portera sur les communes mais par un autre canal, celui de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. Le prélèvement sur recettes de 500 millions de francs ne suffira pas, en effet, à financer les communautés d'agglomération. Dès 2001, il faudra probablement prélever 500 millions de francs sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle qui est versée aux communes. Mais, en 2004, si les objectifs en termes de création de communautés d'agglomération sont atteints, il faudra prélever beaucoup plus. Cette dotation est déjà très malmenée par le contrat de croissance et de solidarité dont elle est la variable d'ajustement.
Le sous-amendement n° 205 rectifié a pour objet de limiter la possibilité de recourir à la dotation de compensation de la taxe professionnelle aux années d'application du contrat de croissance. Dans la mesure où, à un moment ou à un autre, il faudra bien savoir où en est le financement de l'intercommunalité, la fin du contrat de croissance nous semble le bon moment pour fixer ce rendez-vous.
M. le président. La parole est à Mme Bardou, pour défendre les amendements n°s 415 rectifié et 416 rectifié.
Mme Janine Bardou. L'amendement n° 415 rectifié vise à définir les différentes catégories de groupements prises en compte par le comité des finances locales pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il tend à tenir compte des régimes fiscaux des groupements et non pas seulement des différentes catégories juridiques, sachant que ces dernières font intervenir des seuils démographiques.
Il tend à tirer pleinement parti des enseignements ayant présidé à la mise en oeuvre de la réforme de la dotation globale de fonctionnement intervenue en 1993, laquelle a montré la nécessité de redéfinir les catégories en fonction de leur régime fiscal, la nécessité de se référer à la « fiscalité additionnelle » ou à la « taxe professionnelle unique » et non pas seulement aux « districts » ou aux « communautés de communes » ou aux « communautés de villes ».
Quant à l'amendement n° 416 rectifié, il tend à ranger dans la même catégorie les communautés de communes à taxe professionnelle unique et les communautés d'agglomération.
M. le président. La parole est à M. Foucaud, pour présenter l'amendement n° 385.
M. Thierry Foucaud. Dans cet article 66, il nous est précisé, et ce de manière initiale, que la dotation d'intercommunalité bénéficiera d'un coup de pouce de 500 millions de francs en vue d'alimenter la dotation des communautés d'agglomération, celles-ci ayant d'ailleurs des limites désormais moins clairement définies, d'autant que la lettre du projet de loi lui-même nous indique que les communautés de communes ayant opté pour le régime de la taxe professionnelle unique seront également éligibles à cette dotation.
Nous sommes donc confrontés à un dispositif dont l'économie générale est assez simple : la dotation d'intercommunalité va bénéficier de trois types d'alimentation.
Le premier élément, que connaît bien notre rapporteur de la commission des lois, si j'ai bien compris, est la part de la dotation globale de fonctionnement des groupements qui cessera d'être attribuée aux structures intercommunales vouées à disparaître, singulièrement les districts et les communautés de villes.
Ensuite, le deuxième élément est constitué par les 500 millions de francs de dotation complémentaire apportés par l'Etat dans le cadre de la loi de finances.
Enfin, le troisième élément est un nouveau prélèvement, en tant que de besoin, sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle. On a un peu envie de dire : « la pauvre », tant cette dotation de compensation a déjà connu d'aléas dans son histoire.
J'observe par ailleurs que la commission des finances de notre Haute Assemblée trouve, elle aussi, l'affaire quelque peu discutable et s'interroge sur une dotation d'intercommunalité dont les quatre cinquièmes vont provenir de ce qui existe déjà, ce qui ne va pas manquer de générer quelques transferts entre collectivités locales, lesquels ne s'opéreront pas nécessairement, dans les faits, au profit des collectivités les moins riches.
Nous ne pensons donc pas qu'il soit de bonne politique de mettre ainsi en place le dispositif qui nous est proposé.
En effet, la dotation de compensation de la taxe professionnelle a depuis longtemps cessé de représenter effectivement ce pour quoi elle était constituée. Il y a en effet un décalage criant - c'est une question à plus de 20 milliards de francs - entre le montant de l'imposition dont les entreprises assujetties à la taxe professionnelle sont dispensées et le montant de la compensation versée aux élus locaux.
Force est donc de constater que le choix opéré par cet article 66 est mauvais, car il ne résout pas le problème du financement de la dotation versée aux EPCI.
Nous avons souligné à maintes reprises que la véritable réponse à la question de la fiscalité locale résidait sans doute dans une modification de l'assiette et du produit de la taxe professionnelle plus que dans la mise en place de correctifs plus ou moins pertinents dans l'application de l'existant.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 532 ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Nous avons écouté avec attention les explications du Gouvernement, mais, compte tenu des conséquences financières importantes de cet amendement, il appartient à la commission des finances d'exprimer son sentiment ; la commission des lois s'en inspirera pour confirmer sa position.
M. le président. Quel est l'avis de la commission des finances ?
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. L'amendement n° 532 du Gouvernement apporte une précision utile puisqu'il définit bien le champ d'application du financement extérieur prévu par le projet de loi.
Le Gouvernement nous explique qu'il a obtenu, hors enveloppe DGF, 500 millions de francs, ce qui est intéressant mais insuffisant, puisqu'il faudra recourir éventuellement à la DCTP.
Par conséquent, ce financement repose, pour les communautés d'agglomération créées, sur l'intégralité de la DGF, et, pour les communautés d'agglomération issues d'une transformation, sur la différence entre la DGF que percevait auparavant le groupement concerné et la DGF de 250 francs en moyenne par habitant que percevra la nouvelle communauté d'agglomération.
Cet amendement n° 532, qui témoigne d'une grande honnêteté, peut donc bénéficier d'un a priori favorable.
Par ailleurs, M. le ministre nous a expliqué l'usage que le Gouvernement allait faire de ces 500 millions de francs, tout en nous indiquant que cette dotation serait insuffisante pour assurer le financement de la DGF de l'ensemble des communautés d'agglomération et qu'il faudrait aller puiser les sommes nécessaires dans la dotation de compensation de la taxe professionnelle.
Sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° 205 rectifié, que j'ai présenté tout à l'heure, j'émets donc un avis favorable sur l'amendement n° 532.
M. le président. Quel est, dans ces conditions, l'avis de la commission ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. La commission partage l'avis de la commission des finances.
M. le président. Quel est l'avis de la commission des finances sur les amendements n°s 415 rectifié, 416 rectifié et 385 ?
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. L'amendement n° 415 rectifié s'inscrit dans toute une série de propositions dont l'objet consiste à supprimer l'écart de dotation globale de fonctionnement entre les communautés de communes à taxe professionnelle unique et les communautés d'agglomération.
En ce sens, ces différentes propositions ne nous paraissent respecter ni la logique du texte ni la logique qui est retenue par nos deux commissions. Pour fixer la dotation d'intercommunalité, il est en effet nécessaire de tenir compte du degré réel d'intégration auquel sont parvenus les différents groupements.
Les communautés d'agglomération présentant un stade plus avancé d'intégration que les communautés de communes à taxe professionnelle unique, elles doivent bénéficier d'une dotation plus élevée que celle que percevront ces dernières, même s'il est clair que nous ne pourrons pas soutenir le Gouvernement en la matière : nous serons amenés à faire une proposition de réévaluation afin de nous rapprocher, pour ces dernières, des communautés d'agglomération.
Je demande donc à Mme Bardou et à ses collègues de suivre les commissions dans leur démarche et de retirer leurs amendements, et je les remercie par avance. Sinon...
Mme Janine Bardou. Sinon, avis défavorable !
M. le président. Madame Bardou, les amendements n°s 415 rectifié et 416 rectifié sont-ils maintenus ?
Mme Janine Bardou. Je les retire, monsieur le président.
M. le président. Les amendements n°s 415 rectifié et 416 rectifié sont retirés.
Quel est l'avis de la commission des finances sur l'amendement n° 385 ?
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Cet amendement est extrêmement intéressant, mais il faut bien reconnaître que la commission des finances n'a pas osé aller aussi loin.
Selon M. Foucaud et ses collègues, le financement de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération doit être réalisé par un financement extérieur à la DGF, et l'on ne peut pas utiliser la DCTP à cette fin. Certes ! Mais nous savons aussi que l'Etat ne dispose pas des ressources nécessaires. Il faut donc essayer de trouver un moyen terme.
Le rendez-vous que la commission des finances propose de donner au Gouvernement en 2001 pour faire le point sur l'utilisation de la DCTP satisfait partiellement l'amendement que M. Foucaud et ses collègues ont déposé, et je leur propose de s'y rallier. M. le président. L'amendement n° 385 est-il maintenu, monsieur Foucaud ?
M. Thierry Foucaud. Je le retire.
M. le président. L'amendement n° 385 est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur le sous-amendement n° 205 rectifié ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. La période de cinq ans qui a été retenue correspond à une durée suffisamment incitative. Un délai plus court ne permettrait pas, monsieur Mercier, de juger de l'efficacité de la réforme. Il faut donc aligner sur la même durée - cinq ans - le prélèvement de la DCTP complémentaire de l'abondement budgétaire de 500 millions de francs et le niveau de financement fixé à 250 francs par habitant.
Nous devons nous inscrire dans une certaine dynamique. Ces 500 millions de francs constitueront un acquis qu'il vous appartiendra de faire fructifier. De ce point de vue, il ne serait pas de bonne politique de limiter à la durée du contrat de croissance et de stabilité, c'est-à-dire à l'horizon 2001, le prélèvement complémentaire sur la DCTP. Il faut se donner du temps et, surtout, se faire confiance à soi-même.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Tout à fait !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. C'est d'ailleurs l'argument que j'opposerai également à Mme Bardou.
M. le président. Monsieur le ministre, je vous rappelle que les amendements n°s 415 rectifié et 416 rectifié, présentés par Mme Bardou, ainsi que l'amendement n° 385, défendu par M. Foucaud, ont été retirés.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Dans ce cas, il n'y a plus aucune contradiction entre Mme Bardou et M. le rapporteur pour avis ! Et, puisque l'amendement n° 385 a lui aussi été retiré, mon argumentation sera extrêmement simple : me tournant vers vous, de l'extrême gauche à l'extrême droite de cet hémicycle en passant par le centre, je vous demande, mesdames, messieurs les sénateurs, de faire confiance à la dynamique créée par le projet de loi !
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. C'est justement parce que nous faisons beaucoup plus confiance que le Gouvernement à cette dynamique que nous disons qu'il y aura un problème de financement.
Nous savons aussi qu'en 2004, le Gouvernement ayant engagé une autre réforme de la taxe professionnelle, il faudra intégrer dans la DGF la réforme de la compensation de la part « salaires » de la taxe professionnelle.
Nous proposons donc de régler les problèmes les uns après les autres.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 205 rectifié, repoussé par le Gouvernement.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 532.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Nous créons, par cet amendement, un nouveau prélèvement sur recette. Je pose donc une question simple : ce prélèvement - qui n'est pas très justifié sur le plan juridique... mais peu importe - fait-il partie de l'enveloppe du contrat de croissance et de solidarité ?
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, l'amendement n° 532, accepté par la commission.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, le texte proposé pour l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales.
(Ce texte est adopté.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures trente, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de M. Jean-Claude Gaudin.)