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Séance du 27 mai 1999





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MODIFICATION DE L'ARTICLE 73 BIS
DU RÈGLEMENT DU SÉNAT

Adoption des conclusions du rapport d'une commission

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 364, 1998-1999) de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur la proposition de résolution (n° 295, 1998-1999) de MM. Michel Barnier, James Bordas, Pierre Fauchon, Lucien Lanier et Aymeri de Montesquiou tendant à modifier l'article 73 bis du règlement du Sénat.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, mes chers collègues, nous sommes amenés à nous prononcer sur la proposition de résolution présentée par MM. Barnier, Bordas, Fauchon, Lanier et de Montesquiou, tendant à modifier l'article 73 bis du règlement de notre assemblée, qui concerne la délégation du Sénat pour l'Union européenne et les textes soumis en vertu de l'article 88-4 de la Constitution.
En tout état de cause, nous devions modifier le règlement du Sénat puisque, depuis 1998, à la suite de la révision constitutionnelle, ont été étendues les possibilités pour les deux chambres du Parlement de se prononcer sur un certain nombre de dispositions ; nous pouvons disposer des documents préparatoires, ce qui nous a paru très important puisque c'est à ce moment-là que sont fixés les grands objectifs de la politique de l'Union européenne.
La délégation du Sénat pour l'Union européenne propose, et je crois qu'elle a raison, des moyens pour améliorer l'efficacité des avis que le Sénat peut être amené à émettre sur les dispositions communautaires. En effet, la procédure actuelle est un peu lourde et compliquée, et elle conduit parfois le Parlement, et en particulier le Sénat, à ne pas pouvoir donner un avis au Gouvernement dans un délai raisonnable.
S'agissant de l'efficacité de la procédure actuelle, je rappellerai que 1 300 propositions d'actes communautaires ont été transmises au Sénat par le Gouvernement et que 102 propositions de résolution ont été déposées sur le bureau de notre assemblée, qui ont donné naissance à 54 résolutions. Jusqu'à présent, ce sont la commission des affaires économiques et la commission des finances qui ont eu l'occasion de se prononcer sur la plupart des propositions de résolution. Compte tenu de la révision constitutionnelle, la commission des lois sera davantage amenée à se prononcer. En effet, le traité d'Amsterdam a prévu le transfert de certaines matières, appartenant au troisième pilier de l'Union - asile et immigration - dans le premier pilier. En conséquence, le nombre de textes soumis au Sénat entrant dans les compétences de la commission des lois devrait augmenter.
En termes d'efficacité, la procédure a été relativement bonne. Certes, tous les textes ne font pas l'objet de propositions de résolution. Mais depuis 1994 la conférence des présidents a demandé à la délégation du Sénat pour l'Union européenne d'instruire tous les textes - aujourd'hui, tous les documents - pour permettre ensuite le renvoi aux commissions compétentes.
En revanche, la procédure pose des difficultés d'application à un double titre. D'une part, en raison d'un problème d'interprétation de l'article 88-4 de la Constitution, mais le problème est résolu par la nouvelle rédaction de cet article. D'autre part, en raison de la brièveté des délais impartis pour se prononcer, mais la situation s'est améliorée depuis 1994. En effet, le Gouvernement a accepté de donner aux assemblées un délai d'un mois pour manifester leur intention d'adopter une résolution.
Le système devrait s'améliorer encore, puisque le protocole relatif au rôle des parlements nationaux annexé au traité d'Amsterdam prévoit qu'un délai minimal de six semaines doit s'écouler entre la formulation d'une proposition d'acte par la Commission européenne et son inscription à l'ordre du jour du Conseil de l'Union européenne en vue d'une décision.
Ces dispositions permettront sans doute au Sénat d'être plus efficace dans ce domaine.
Après avoir exposé les difficultés externes, j'en viens aux difficultés propres à la procédure.
Le formalisme de la procédure a déjà été noté, monsieur le président Barnier, par votre prédécesseur, M. le président Genton, dans un rapport établi en 1994, ainsi que par M. Lanier plus récemment. Celui-ci indiquait en effet que les délais empêchaient quelquefois les assemblées d'émettre des propositions de résolution en temps utile pour que le Gouvernement puisse en tenir compte.
Il convient donc de revoir les dispositions du règlement du Sénat et de déterminer si les simplifications proposées pour la procédure actuelle sont envisageables.
Tout d'abord, comme je l'ai dit voilà un instant, il faut adapter le texte du règlement de notre assemblée à la nouvelle rédaction de l'article 88-4 de la Constitution. En effet, le règlement du Sénat visait les propositions d'actes communautaires. Or cette expression est devenue inexacte du fait de l'élargissement du champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution.
C'est ce que la délégation du Sénat pour l'Union européenne a proposé, en la personne de son président. La commission des lois considère que cette proposition est excellente et nécessaire. Aussi, suggère-t-elle au Sénat de la retenir.
Pour résoudre les difficultés d'application, la proposition de résolution comportait trois modifications.
La première vise à permettre au président du Sénat, sur la demande du président de la commission compétente, de décider de renvoyer une proposition de résolution à la délégation du Sénat pour l'Union européenne, qui exercerait alors les compétences attribuées aux commissions permanentes.
La deuxième tendait à fusionner les deux réunions de la commission permanente prévues par l'article 73 bis du règlement du Sénat pour l'examen du rapport, d'une part, et des amendements, d'autre part. Ainsi, la commission compétente examinerait simultanément les conclusions du rapporteur et les amendements extérieurs. Elle adopterait alors une résolution de la commission.
Enfin, la troisième avait pour objet de ramener de vingt jours à quinze jours le délai pendant lequel la conférence des présidents saisie d'une demande d'examen en séance plénière peut statuer sur l'inscription d'une résolution à l'ordre du jour du Sénat.
La commission des lois propose de prendre en compte la nouvelle rédaction de l'article 88-4 de la Constitution et, bien entendu, de trouver des moyens pour favoriser l'adoption rapide des résolutions par le Sénat.
A cet effet, elle propose d'inscrire dans le règlement que la délégation instruit les propositions pour permettre de signaler aux commissions l'importance d'une question et de faire en sorte que tous les textes puissent éventuellement faire l'objet d'un examen préalable.
Si chaque membre de notre assemblée peut déposer une proposition de résolution, c'est bien souvent la délégation du Sénat pour l'Union européenne qui, sur l'initiative de ses membres issus de tous les groupes, conclut au dépôt d'une proposition de résolution. On constate déjà, à cette occasion, le rôle indispensable joué par la délégation en ce qui concerne l'examen de tous les textes qui sont soumis en vertu de l'article 88-4 de la Constitution.
La deuxième proposition était optionnelle puisqu'elle dépendait de la décision des présidents de commission. En dépit de l'intérêt qui s'attache au fait de permettre l'examen de résolutions dans des délais très brefs, elle ne peut être retenue en raison de la décision rendue par le Conseil constitutionnel en 1992 sur le nouvel article 73 bis. Cette décision précise bien que les délégations ne sont pas des commissions et qu'elles ne peuvent donc remplir les mêmes missions.
Par ailleurs, deuxième difficulté, il est bon que toutes les commissions soient associées car les résolutions portent sur des sujets qui se traduisent ultérieurement en termes législatifs. S'agissant de la commission des lois, cela concerne notamment tout ce qui a trait à l'immigration, à la sécurité, à la police. Il serait regrettable que les commissions ne soient pas associées à ce travail, qui ne doit pas devenir une spécialité de la délégation.
J'ajouterai aussi que, comme la délégation donne son avis en amont sur les propositions de résolution, cela reviendrait à ce qu'elle se prononce à nouveau sur son propre texte. La commission des lois estime que cela priverait d'une certaine richesse le débat sur les problèmes européens. Ceux-ci sont ô combien importants et ils le deviendront de plus en plus. C'est pourquoi nous avons exigé que les parlements nationaux soient mieux associés à la définition de la législation communautaire, puis de la législation dérivée. Nous proposons donc aujourd'hui que soit formalisée l'instruction de tous les textes par la délégation, mais sans renvoi dans la deuxième partie de la procédure.
Monsieur le président de la délégation, compte tenu du signal que vous avez émis, toutes les commissions se feront une ardente obligation, quand vous leur transmettrez un texte, de lui donner une suite. C'est important.
La troisième proposition, à laquelle, bien sûr, nous adhérons, c'est la réduction du délai pendant lequel la conférence des présidents peut statuer sur l'inscription d'une résolution à l'ordre du jour. La conférence des présidents se réunissant au moins une fois tous les quinze jours, le délai proposé, à savoir quinze jours, me paraît suffisant.
Enfin, puisque nous modifions l'article 73 bis, nous souhaitons supprimer le droit d'amendement du Gouvernement. Il serait assez paradoxal, alors qu'il s'agit pour le Sénat de donner son avis au Gouvernement, que celui-ci ait un droit d'amendement. S'il est un domaine où le droit d'amendement du Gouvernement n'a pas sa place, ce sont bien les résolutions, puisque nous ne faisons que donner notre avis. D'ailleurs, le règlement de l'Assemblée nationale ne prévoit pas en la matière de droit d'amendement du Gouvernement. En outre, aux termes de la décision du Conseil constitutionnel, que j'ai rappelée tout à l'heure, sur l'article 73 bis, il est possible de supprimer ce droit amendement.
Telles sont les propositions de la commission des lois. Je remercie la délégation du Sénat pour l'Union européenne d'avoir rappelé combien il était important que le Sénat tout entier puisse se saisir des problèmes de l'Europe. Les dispositions que nous vous proposons, mes chers collègues, sont de nature à améliorer considérablement notre efficacité en la matière. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. le président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, l'hiver dernier, nous avons voté une révision de l'article 88-4 de la Constitution qui a élargi le champ d'application de cet article. Pour ma part, j'aurais souhaité à cette occasion - vous vous en souvenez sans doute - une révision plus ambitieuse, dont je continue à espérer qu'elle interviendra dans les années à venir.
Toujours est-il qu'il fallait adapter le règlement de la Haute Assemblée à la nouvelle rédaction de l'article 88-4 de la Constitution. C'est ce qui m'a conduit, avec les quatre vice-présidents de la délégation appartenant à la majorité sénatoriale - James Bordas, Pierre Fauchon, Lucien Lanier et Aymeri de Montesquiou - à déposer une proposition de résolution tendant à modifier l'article 73 bis du règlement du Sénat.
Mes chers collègues, au-delà d'une simple actualisation du règlement, nous souhaitions, avec cette proposition, faire passer un message, comme chacun doit bien le comprendre : celui de la nécessité pour le Sénat d'être capable de prendre position le plus tôt possible, c'est-à-dire le plus utilement possible, sur les projets législatifs européens.
Je sais bien que certains d'entre nous restent sceptiques sur l'intérêt des résolutions européennes. A quoi bon, disent-ils ou du moins pensent-ils, adopter des textes qui n'ont pas de caractère contraignant ? Quelle est donc l'utilité de cette procédure dont il est difficile de voir les résultats ?
Je voudrais au préalable essayer de répondre à ces interrogations, qui sont légitimes. Il est d'ailleurs toujours légitime que des parlementaires se demandent si ce qu'ils font est efficace. En effet, il serait tout à fait inutile de modifier notre règlement si la procédure même de l'article 88-4 de la Constitution était sans intérêt.
Il est vrai, mes chers collègues, que les résolutions européennes ne lient pas le Gouvernement et qu'elles ne constituent donc pas un mandat impératif. Mais un Parlement ne doit-il voter que des textes contraignants ? Il suffit de sortir un instant de nos frontières pour constater que, dans toutes les démocraties comparables à la nôtre, les assemblées votent des résolutions, c'est-à-dire des textes qui ne sont pas contraignants mais qui expriment un souhait, une volonté à l'intention de l'exécutif. C'est le cas de tous les parlements de l'Europe des Quinze ; c'est même le cas du Congrès américain, dans un régime pourtant présidentiel.
Etant donné que tous les parlements utilisent l'instrument de la résolution, bien qu'il ne soit contraignant nulle part, il faut donc bien admettre qu'il ne doit pas être tout à fait dépourvu d'intérêt !
En réalité, une résolution est une indication politique donnée au Gouvernement. Ce dernier prend ensuite ses responsabilités, mais il le fait alors en connaissance de cause et en sachant qu'il pourra être conduit à s'expliquer.
Une résolution est donc un outil démocratique, un outil de contrôle de l'exécutif. Le contrôle, mes chers collègues, signifie d'ailleurs non pas la méfiance, mais plutôt le dialogue, l'information et la transparence ; c'est un moyen de clarifier des orientations politiques. Or nous avons besoin, en particulier s'agissant de la construction européenne, de ce dialogue politique.
Au cours des derniers mois, la délégation du Sénat pour l'Union européenne s'est rendue auprès de deux grands organismes interministériels qui jouent un rôle névralgique dans la mise en oeuvre de la politique européenne de la France : elle a rencontré tout d'abord, à Bruxelles, l'équipe de la représentation permanente, puis, la semaine dernière, toute l'équipe du SGCI, qui prépare les décisions interministérielles.
Je peux vous dire, mes chers collègues, qu'une des leçons de ces deux réunions est bien que les instances politiques, et d'abord le Parlement, ne doivent pas abdiquer leur rôle dans la construction européenne. Les hauts fonctionnaires que nous avons rencontrés savent et disent qu'il n'est pas dans leur rôle de définir des orientations politiques. Ils veulent conserver la marge d'action indispensable à toute activité de négociation, mais ils souhaitent travailler à l'intérieur d'orientations politiques suffisamment et clairement définies.
Si, là où nous sommes, nous ne jouons pas notre rôle, si nous n'essayons pas de participer à la définition de ces orientations, de quel droit pourrions-nous nous plaindre ensuite du fonctionnement parfois trop technocratique de la Communauté ? Nous avons le droit, et même plus encore le devoir, d'exercer un contrôle sur la politique européenne du Gouvernement. Je le dis avec la double expérience qui est aujourd'hui la mienne : celle du Parlement - je suis un parlementaire assez ancien maintenant, même si mon élection au Sénat ne date que de quelques années - et celle du Gouvernement. Je peux vous dire que, s'agissant de la construction européenne, ce contrôle, dès l'instant où il est exercé de manière constructive et vigilante par le Parlement, est extrêmement utile aux membres du Gouvernement.
Mes chers collègues, est-ce un handicap pour ce contrôle de ne pas disposer d'un instrument qui serait contraignant et que ne nous donne pas la Constitution ? Je ne le crois pas. Imaginons que chaque parlement de l'Union européenne entreprenne de donner des mandats impératifs à son gouvernement. Aussitôt, soyez-en assurés, le processus de décision serait à coup sûr paralysé, et toute négociation deviendrait impossible.
La seule manière utile pour les parlements d'intervenir dans ce processus, c'est donc, me semble-t-il, de prendre position d'une manière qui, sans lier les gouvernements, donne à ces derniers des indications fortes. C'est ce que nous pouvons faire aujourd'hui en votant des résolutions. Alors, ne dénigrons pas l'instrument dont nous disposons : nous pouvons espérer, je crois, l'améliorer au fil des temps, mais nous ne devons pas chercher à lui en substituer un autre.
Finalement, tout se ramène au point de savoir si le Parlement français doit se désintéresser du processus législatif européen. Or, il me semble que cela ne serait bon ni pour l'équilibre de nos institutions ni pour la construction européenne elle-même.
Mes chers collègues, les affaires européennes - je l'ai souvent dit à cette tribune - ne sont plus des affaires étrangères. Il s'agit bien d'une législation qui touche pratiquement à tous les aspects de la vie quotidienne nationale.
Or, dans les institutions européennes telles qu'elles sont aujourd'hui, c'est bien le gouvernement de notre pays qui représente la France dans le processus de décision et qui exerce donc le pouvoir législatif à notre place. Si nous renonçons à contrôler cet aspect capital de l'action gouvernementale, quel que soit le gouvernement en place, l'équilibre de nos institutions nationales s'en trouvera compromis. Pour préserver cet équilibre, il faut, au contraire, que chaque transfert du pouvoir législatif du Parlement vers le Gouvernement ait pour contrepartie un développement, une amélioration du contrôle parlementaire national.
On m'objectera peut-être que nous retrouvons un certain rôle législatif, après que la décision européenne a été prise, lorsqu'il faut transposer les directives en droit interne. Mais soyons sincères entre nous : nous savons bien que la marge qui nous reste alors est extrêmement minime, quand elle n'est pas nulle. Si nous ne voulons pas être ramenés à un simple rôle d'enregistrement, il nous faut intervenir plus en amont, bien avant que la décision ne soit arrêtée à l'échelon de l'Union européenne.
J'ajouterai que l'intervention des parlements nationaux est également utile à la construction européenne elle-même. L'expérience prouve que, si nous ne disons pas certaines choses en temps utile, personne ne le fait à notre place ; et quand la décision est prise, un retour en arrière est extrêmement difficile.
Nous savons tous, mes chers collègues, quels problèmes posent en ce moment, sur le terrain, des textes comme la directive sur la chasse, la directive Natura 2000. Voilà des textes qui ont été adoptés avec l'accord du Gouvernement de la France, voire, parfois, à sa demande.
Je ne peux donc pas m'empêcher de penser que, si le Parlement avait pu, à cette époque assez lointaine - je ne mets pas en cause le gouvernement actuel - s'exprimer suffisamment tôt par des résolutions, s'il avait pu, en quelque sorte, donner l'alerte sur certains points, les décisions prises auraient présenté des difficultés d'application moindres.
Nous avons donc - je me permets de le dire avec un peu de véhémence - un rôle à jouer. Il est vrai qu'il s'agit d'un rôle de type nouveau qui nous demande de bousculer certaines de nos habitudes. Il s'agit d'obtenir progressivement non pas un pouvoir de blocage, mais une vraie capacité d'influence. L'influence se construit ; elle se mérite, dirai-je même ; elle nécessite de la persévérance, du temps, de la compétence : cette dernière est d'ailleurs non pas seulement la nôtre, mais aussi, et peut-être surtout, celle de nos collaborateurs qui, au Sénat, sont de grande qualité.
Mais nous avons déjà commencé à établir notre capacité d'influence. L'excellent rapport de notre collègue Jean-Jacques Hyest relève ainsi qu'au cours de ces dernières années plus de cinquante résolutions ont été votées par le Sénat. La délégation pour l'Union européenne, pour sa part, a mis en place une procédure d'examen systématique de tous les textes communautaires soumis au Sénat. En outre, voilà quelques jours, a été inaugurée en présence du président de la Haute Assemblée, M. Christian Poncelet, notre antenne administrative à Bruxelles, antenne qui nous permettra d'être mieux et plus tôt informés sur les initiatives de la Commission européenne et sur l'état des négociations.
Ainsi, année après année - et je tiens, à mon tour, à rendre hommage à mon prédécesseur Jacques Genton - nous avons jeté les bases d'une meilleure information, d'un contrôle plus étroit, d'une association renforcée en notre sein, s'agissant de l'action européenne de la France.
Mais, mes chers collègues, la clé de l'utilité, de la crédibilité de nos interventions, c'est qu'elles aient lieu en temps opportun, c'est-à-dire avant que la position du Conseil ne soit établie ou arrêtée. Autant que possible, nous devons même intervenir plus en amont encore, au stade de ce que l'on appelle les « livres blancs » ou les « livres verts », présentés par la Commission européenne, comme le permet désormais l'article 88-4 de la Constitution.
En réalité, encore trop souvent, nos prises de position interviennent trop tard pour être réellement prises en compte. C'est cette faiblesse, comme vous l'avez dit, monsieur le rapporteur, que nous pouvons aujourd'hui corriger.
Le traité d'Amsterdam nous impose à cet égard une exigence en même temps qu'il nous apporte une garantie importante puisqu'il prévoit un délai de six semaines avant l'adoption par le Conseil d'une position commune ou d'une décision afin, précisément, que les parlements nationaux puissent s'exprimer en temps utile. Cela constitue donc pour nous une chance, puisque nous sommes ainsi obligatoirement consultés, mais aussi une contrainte, puisque cette possibilité est encadrée dans un délai obligatoire et maximal de six semaines. C'est un progrès qui nous oblige cependant à agir vite pour faire tenir dans ce délai toutes les étapes de notre procédure.
En ce sens, la modification du règlement du Sénat a son importance et constitue un pas en avant. Dans nos propositions, trois mesures étaient prévues pour accélérer l'examen par le Sénat.
La première visait à supprimer une lecture lors de l'examen par la commission compétente, les propositions de résolution faisant l'objet de deux, voire parfois de trois lectures. Cette suggestion a été approuvée par la commission des lois.
La deuxième mesure tendait à ramener de vingt jours à quinze jours le délai pendant lequel la conférence des présidents peut décider d'inscrire à l'ordre du jour du Sénat une proposition de résolution adoptée par l'une des commissions permanentes.
Cette modification a été également approuvée par la commission des lois, qui a refusé en revanche, sur la base d'une analyse constitutionnelle, notre troisième proposition consistant à permettre à une commission permanente de renvoyer un texte à la délégation pour l'Union européenne si elle n'était pas elle-même en mesure de l'examiner en temps utile.
Mes chers collègues - je le dis à la place qui est la mienne - évitons les malentendus ! Notre proposition ne portait nullement atteinte aux compétences des commissions permanentes. J'ai moi-même indiqué, accédant à cette responsabilité, voilà quelques mois, que je n'étais pas favorable à l'idée, émise notamment à l'Assemblée nationale, de transformer la délégation du Sénat ou de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne en une commission permanente.
La crédibilité et l'efficacité de notre délégation tiennent précisément au fait qu'elle est constituée en dehors des commissions permanentes, comme une structure transversale composée de membres de chacune des autres commissions, tant il est vrai que les questions européennes, qui ne sont plus, pour beaucoup, des questions de politique étrangère, ne peuvent pas non plus être enfermées verticalement dans un domaine plutôt que dans un autre. Ainsi notre grande chance, permettez-moi de le dire en qualité de président de cette délégation, tient à ce qu'un Robert Badinter, membre de la commission des lois, participe à notre délégation, ou qu'un Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, en est également membre ; je pourrais citer beaucoup de noms et, derrière ces noms, beaucoup de compétences issues de chacune des commissions permanentes : tous enrichissent le travail de notre délégation transversale.
Je veux éviter, en précisant ainsi ma position, tout malentendu : nous ne souhaitons pas porter atteinte aux compétences de chacune de nos commissions permanentes. J'avais d'ailleurs prévu, avec les vice-présidents de la délégation, que ce n'est qu'à leur demande que les commissions permanentes auraient pu elles-mêmes se dessaisir d'un texte au profit de notre délégation, pour faire face à une situation d'urgence.
Je crains simplement qu'en l'absence de souplesse - mais je respecte votre point de vue, monsieur le rapporteur - le Sénat ne puisse pas, dans certaines occasions, se prononcer en temps utile sur des textes importants. N'oublions pas, par exemple, qu'avec la communautarisation des matières qui vont toucher à la libre circulation des personnes - je pense à ce que l'on appelle le « troisième pilier » - nous allons être saisis au cours des cinq prochaines années de nombreux textes qui porteront sur des sujets sensibles. Il nous faudra alors décider vite de notre position afin de la communiquer suffisamment tôt au Gouvernement.
Cette formule nous paraissait offrir au Sénat la possibilité de faire valoir son opinion en temps utile. Elle constituait une sorte de filet de sécurité pour les cas exceptionnels où se conjuguent la nécessité d'intervenir de manière urgente et un grand encombrement de l'ordre du jour de la commission compétente.
Néanmoins, mes chers collègues, je prends acte du point de vue exprimé avec beaucoup de compétence par M. le rapporteur de la commission des lois et je le respecte. Nous verrons, à l'expérience, si nos craintes étaient ou non fondées. Il se peut qu'elles ne le soient pas, mais, monsieur le rapporteur, vous avez vous-même utilisé le mot de « signal ». Ce signal, lié au souci d'un vrai contrôle parlementaire constructif et vigilant, sera bien entendu dans chacune de nos commissions permanentes.
Je veux enfin remercier la commission des lois et son rapporteur d'avoir proposé l'inscription dans le règlement du Sénat du rôle confié à notre délégation dans l'instruction de tous les textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4. Ce sera désormais sur un fondement réglementaire, et non plus seulement sur une demande de la conférence des présidents, que la délégation accomplira cette mission. Elle le fera - vous le savez - avec beaucoup d'énergie et de détermination, et elle pourra maintenant conclure au dépôt de propositions de résolution.
Il est incontestable que le texte que nous propose la commission des lois donnera simplement - mais c'est déjà beaucoup - plus de facilité au Sénat pour se prononcer en temps utile sur les textes européens. Je l'approuverai donc sans réserve, en y voyant une étape supplémentaire dans l'amélioration de notre contrôle sur les questions européennes. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Duffour.
M. Michel Duffour. Monsieur le président, mes chers collègues, le débat sur la proposition de résolution n° 295 et les conclusions de la commission des lois touchent à une question d'importance : la place des Parlements nationaux dans le processus d'élaboration des normes européennes.
Depuis de nombreuses années, l'émergence, dans le cadre de la construction européenne, de ce qu'il est malheureusement convenu d'appeler un « déficit démocratique » a été largement soulignée par tous.
M. le président de la commission des lois - j'ai de bonnes lectures ! - soulignait en 1999, à propos du traité de Maastricht, que « l'expérience montre malheureusement que les Parlements nationaux sont trop souvent relégués au rang de chambres d'enregistrement des décisions prises au niveau des instances communautaires ».
« L'émergence d'un véritable gouvernement économique européen, poursuivait-il, contient en germe la possibilité d'une évasion du pouvoir gouvernemental et d'une partie du pouvoir législatif vers Bruxelles. »
Toutes ces affirmations de bon sens tendaient à justifier la création d'un article 88-4 de la Constitution.
Ce constat n'est-il pas encore d'actualité ? Il faut bien l'admettre.
L'intervention du Parlement national est toujours faible et sans grande conséquence alors que la production d'actes communautaires ne cesse de s'accélérer.
Le déficit démocratique existe toujours bel et bien ; il s'est même accru, d'une manière générale.
L'article 88-4 de la Constitution, instauré en 1992 pour faire pendant à la démarche supranationale inhérente au traité de Maastricht, autorisait le Parlement à voter des résolutions pour demander au Gouvernement d'intervenir dans tel ou tel sens à l'occasion du débat d'adoption d'un acte communautaire en Conseil des ministres européen.
Cette résolution ne constituait en rien un mandat s'imposant au Gouvernement. Il s'agissait, en fait, d'un simple pouvoir consultatif.
En 1992, les parlementaires communistes s'étaient déjà inquiétés de l'insuffisance du pouvoir conféré au Parlement national dans la construction européenne.
Mme Hélène Luc. Absolument !
M. Michel Duffour. Il ne s'agissait pas, et il ne s'agit toujours pas, d'un quelconque repli « souverainiste », mais de l'idée que le cadre de l'expression démocratique le plus vivant, à l'heure actuelle, est la nation. La construction d'une entité démocratique à l'échelle européenne est bien évidemment souhaitable, mais elle est complémentaire d'une vie démocratique interne aux nations.
L'article 88-4 constitue donc pour beaucoup un mirage. Mais il existe et, malgré toutes ses insuffisances, il représente un moyen d'étude et d'alerte du Parlement national sur l'activité européenne.
Bien utilisée, cette procédure peut exercer une certaine influence sur nos gouvernants.
Le traité d'Amsterdam n'a pas fait évoluer, sur le fond, l'intervention des Parlements nationaux, mais il a élargi son champ d'action, puisque les actes communautaires des deuxième et troisième piliers peuvent être aujourd'hui examinés.
Le bilan de l'utilisation de l'article 88-4 par le Sénat prête tout de même à réflexion, comme l'a dit M. le rapporteur : les 206 actes communautaires transmis au parlement ont suscité 13 résolutions, dont une seule a été examinée en séance publique par l'ensemble du Sénat.
Bien entendu, tous les actes communautaires ne sont pas d'importance égale. Mais il faut bien reconnaître que la capacité d'intervention est réduite et que l'unique examen en séance plénière démontre bien les limites du crédit apporté à cette procédure.
Il est certain qu'un plus grand et plus actif pouvoir de contrôle du Parlement en la matière aiderait à rendre les débats sur ces questions beaucoup plus transparents.
Sans nul doute, il faut améliorer la procédure, même dans le cadre limité de l'actuel article 88-4.
Nous avons, bien entendu, enregistré la volonté de M. Barnier et de ses collègues d'assurer un meilleur contrôle du Parlement national sur l'activité européenne. Nous ne mettons aucunement en doute leur sincérité, bien au contraire. Mais, si nous ne nous sommes pas associés au texte du président de la délégation, c'est parce que nous considérons que réserver l'essentiel du travail parlementaire sur l'Europe à la délégation pour l'Union européenne réserverait de fait cette fonction à un cercle trop restreint, privant l'ensemble du Sénat de l'intervention nécessaire sur ces questions essentielles.
L'Europe est une question qui traverse l'ensemble de la vie politique, économique et sociale du pays. La compétence de l'ensemble des commissions permanentes sur les questions européennes, dans le cadre de leur secteur d'activité, apparaît donc à nos yeux fondamentale.
Nous pensons que le souci de M. Barnier est juste. Des moyens doivent être donnés au Parlement national pour qu'il puisse s'inscrire dans le débat européen. Mais c'est, à nos yeux, l'ensemble de l'organisation du travail parlementaire qui doit être réexaminé au regard de toutes les questions européennes qui se posent. La solution ne passe pas par la mise en place d'une structure isolée qui déconnecterait encore plus l'activité des commissions du travail normatif européen.
Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen se retrouvent donc dans la volonté de la commission des lois de respecter la compétence actuelle des commissions. Ils s'interrogent toutefois sur la volonté de lier rapport et examen des amendements lors de la même réunion de commission. L'élaboration des amendements ne doit-elle pas être le fruit de la réflexion du rapporteur, d'autant plus qu'il s'agit d'affaires souvent complexes et qui surgissent de manière précipitée ?
Nous craignons que, par souci d'efficacité, on ne rende ainsi plus formel encore l'examen des actes communautaires par le Parlement.
Nous nous interrogeons également sur le raccourcissement du délai durant lequel la conférence des présidents peut inscrire à l'ordre du jour du Sénat l'examen d'une proposition de résolution.
Il nous apparaît que l'un des moyens de renforcer le contrôle du Parlement, c'est tout de même de multiplier les examens en séance publique. L'ensemble du Sénat doit se saisir de grands débats européens !
Ce souci de la séance publique constitue le fondement de l'amendement que nous avons déposé : nous proposons que la demande d'un président de groupe d'inscrire une proposition de résolution à l'ordre du jour soit, pour la conférence des présidents, considérée comme impérative.
Cette proposition reprend d'ailleurs l'article 151-3 du règlement de l'Assemblée nationale. Il nous semble que cette proposition est de nature à alimenter le nécessaire débat politique sur la construction européenne : notre amendement vise à vivifier ce débat. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

Article 1er




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