Séance du 24 juin 1999
M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à Mme
Bardou pour explication de vote.
Mme Janine Bardou.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la
coopération intercommunale réclamait sans aucun doute une clarification et une
simplification. Nous en étions tous convaincus, compte tenu des insuffisances
de la loi de 1992.
Nos débats ont été longs et ils ont été instructifs.
Le Sénat s'est efforcé d'améliorer le projet de loi initial, et je tiens à
saluer l'excellent travail de nos rapporteurs, MM. Daniel Hoeffel et Michel
Mercier, et de notre collègue, Jacques Larché, président de la commission des
lois.
Si la Haute Assemblée est favorable à une évolution et à une modernisation de
nos collectivités, comme le prévoit le projet de loi, elle a néanmoins souhaité
rétablir un équilibre entre les différentes catégories d'établissements publics
de coopération intercommunale.
Elle a notamment souligné le rôle essentiel de toutes ces structures dans le «
maillage » du territoire et la prise en charge des besoins sociaux.
La commission mixte paritaire a retenu un grand nombre des avancées proposées
par le Sénat, démontrant par là le bien-fondé des positions défendues par la
majorité sénatoriale.
Pour autant, ces avancées ne doivent pas masquer le problème de fond, qui
demeure : quelle sera la place de nos petites et moyennes communes dans cette
organisation et, à travers elles, celle de l'aménagement du territoire ?
Quelle marge de manoeuvre, quels moyens conserveront-elles pour exercer les
responsabilités qui leur sont confiées par nos concitoyens ?
Chacune des quelque 36 000 communes de France participe à notre identité
nationale et républicaine, dont elle constitue la cellule de base.
La commune joue un rôle essentiel dans la gestion du territoire et dans le
lien avec nos concitoyens.
Comme l'a très bien souligné notre collègue Jacques Larché en première lecture
: « Notre époque vit actuellement une véritable fragilisation de l'esprit
démocratique. Nous ne pouvons prendre le risque de porter atteinte à ce qui
constitue un élément fondamental de notre vie démocratique. »
Nous ne pouvons donc adhérer à un projet qui remet en cause l'équilibre des
territoires.
Nous regrettons que la politique conduite par le Gouvernement rompe cet
équilibre en favorisant les zones urbaines au détriment du monde rural.
Le projet de loi sur l'intercommunalité, comme celui sur l'aménagement du
territoire, qui pourrait sembler une étape technique et anodine, participe de
cette stratégie.
Nous tenons à dire au Gouvernement que nous ne pouvons nous laisser entraîner
dans de telles voies.
C'est la raison pour laquelle le groupe des Républicains et Indépendants, dans
sa majorité, ne votera pas les conclusions de la commission mixte paritaire.
M. le président.
La parole est à M. Marc.
M. François Marc.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de
loi sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale
était attendu.
Sur les 36 763 communes que compte notre pays, seulement 17 760, soit à peu
près la moitié, étaient, au 1er janvier 1998, associées dans des groupements de
communes à fiscalité propre, et ce alors même que les déclarations favorables à
l'intercommunalité n'ont, à tous les niveaux, cessé de se multiplier depuis de
nombreuses années.
Il importait, de toute évidence, de proposer un cadre simplifié, mais aussi
incitatif, de manière à mieux répondre aux exigences de l'organisation et de la
coordination des actions locales de coopération, et ce dans l'intérêt même des
habitants et dans la perspective d'une gestion citoyenne améliorée.
Le texte déposé par le Gouvernement a répondu très largement à cette attente.
Quatre préoccupations ont en effet inspiré sa conception.
En premier lieu, le souci de fournir une nouvelle architecture
institutionnelle à l'intercommunalité, de manière à offrir aux territoires,
qu'ils soient ruraux ou urbains, une base solide, compréhensible par tous.
En deuxième lieu, la volonté de promouvoir un corps de règles unifiées, qu'il
s'agisse des statuts, des règles de majorité qualifiée ou de la désignation des
délégués.
En troisième lieu, la préoccupation d'apporter plus de démocratie et de
transparence, avec le rapport annuel obligatoire, ou encore les comités
consultatifs.
En quatrième lieu, la mise en place de mesures fiscales et financières
fortement incitatives.
Préalablement à son examen par le Parlement, ce projet de loi avait fait
l'objet de multiples consultations préparatoires, et la qualité du travail
ainsi accompli dans la concertation a incontestablement contribué au bon
aboutissement de la phase parlementaire, qu'il nous est ajourd'hui demandé de
parachever.
Je ne pouvais manquer, monsieur le ministre, de me féliciter, au nom du groupe
socialiste, de la qualité de ce travail préparatoire, ainsi que de l'écoute
attentive que vous avez constamment manifestée à l'égard des suggestions
parlementaires.
Le texte qui nous est aujourd'hui soumis à l'issue de la phase d'arbitrage de
la commission mixte paritaire fait apparaître - au-delà des quatre axes forts
évoqués ci-dessus et constituant le coeur même du projet de loi - des avancées
significatives en matière de décentralisation et des leviers nouveux
susceptibles de permettre une correction plus efficace des inégalités.
Conduit dans un esprit constructif, le travail parlementaire a contribué à des
enrichissements pertinents du texte de loi.
L'ampleur des avancées mérite d'être soulignée. Permettez-moi de les citer :
adoption d'un bloc très important de compétences dans les communautés
d'agglomération ; approche raisonnée et équilibrée des majorités qualifiées ;
accroissement de la solidarité financière au sein des communautés urbaines et
élargissement de leurs moyens d'action ; introduction de la mixité fiscale pour
une garantie de ressources améliorées ; possibilités nouvelles en matière de «
déliaison » des taux de la fiscalité des groupements ; amélioration de l'outil
de mesure du coefficient d'intégration fiscale ; mise en place de dotations
incitatives, en particulier pour les communautés à taxe professionnelle unique
; enfin, amélioration des conditions d'organisation de l'intercommunalité en
zone rurale, sans oublier les clarifications apportées en ce qui concerne
l'éligibilité à la dotation de développement rural.
Monsieur le ministre, votre texte avait marqué une ambition forte. Il a
incontestablement permis un débat riche, approfondi et déterminant sur
l'intercommunalité. Avec l'appoint très important de moyens financiers
nouveaux, il permettra de proposer aux collectivités locales un schéma
ambitieux pour le développement de l'intercommunalité.
La mise en oeuvre de ces moyens organisationnels nouveaux ne manquera pas,
dans quelque temps, d'appeler de nouvelles évolutions, dès lors que les
structures intercommunales se seront organisées et que des projets de
développement auront été inscrits dans la durée par des élus progressivement
initiés aux enjeux et aux exigences de ces nouvelles dynamiques locales.
L'évolution du mode d'élection sera dès lors, dans cette phase ultérieure, un
sujet d'interrogation à ne pas négliger. Nul doute, à cet égard, qu'au cours du
prochain millénaire les discussions ne manqueront pas sur le sujet.
Pour l'heure, c'est avec une grande conviction que le groupe socialiste votera
ce projet de loi.
M. le président.
La parole est à M. Cornu.
M. Gérard Cornu.
Après quelque dix-huit heures de travaux étalés sur trois jours, les sénateurs
et députés membres de la commission mixte paritaire sur ce projet relatif au
renforcement et à la simplification intercommunale sont parvenus à élaborer un
texte commun.
A l'occasion de l'unique lecture du texte au Sénat, puisque, malheureusement,
le Gouvernement avait déclaré l'urgence de façon bien inopportune sur un tel
sujet, le groupe du Rassemblement pour la République avait défendu une
intercommunalité moderne au service des collectivités locales et de nos
concitoyens, une intercommunalité construite avec les communes et non pas
contre elles.
C'est pour cette raison que nous ne pouvons accepter la caricature de nos
travaux à laquelle le rapporteur de l'Assemblée nationale s'est lamentablement
livré, je dois le dire, en qualifiant de restrictive notre approche de
l'intercommunalité. Il n'en est rien, et chacun, ici, peut en porter
témoignage.
Le texte aujourd'hui soumis à notre examen porte la marque des débats
approfondis qui se sont déroulés en commission mixte paritaire. Pourtant, sur
certains points particulièrment importants, nous ne pouvons que regretter que
l'équilibre proposé par le Sénat n'ait pas été retenu.
Sur les procédures dérogatoires d'extension de périmètre d'un EPCI, qui
peuvent aboutir à l'inclusion contre son gré d'une commune, le texte qui
résulte des travaux de la commission mixte paritaire porte certes moins
atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités
locales que ne le faisait le texte adopté par l'Assemblée nationale. Pourtant,
à notre sens, toutes les précautions n'ont pas été prises pour les
collectivités locales, et il conviendra de rester vigilant sur l'utilisation
qui sera faite de ces procédures dérogatoires.
S'agissant de la réforme du fonds de solidarité des communes de la région
d'Ile-de-France, nous ne comprenons toujours pas la réaction des députés de la
majorité plurielle, qui se sont opposés à ce que les contribuables soient
informés du montant de la contribution de leur commune à ce fonds.
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale. La
commission mixte paritaire a adopté la mesure !
M. Gérard Cornu.
C'est pour le moins cocasse de la part de ceux qui se veulent les chantres de
la transparence ! Finalement, leurs paroles ne sont pas toujours en accord avec
leurs actes !
Les arguments développés par nos collègues députés nous ont semblé peu
convaincants au regard de la nécessaire information de nos concitoyens et de la
transparence.
Force est de constater que, sur de nombreux points, le Sénat a fait un effort
pour trouver un terrain d'entente.
Il convient de noter aussi que cet esprit de conciliation et cette volonté
d'aboutir à un texte commun habitaient également les députés membres de la
commission mixte paritaire.
Nous en voulons pour preuve les débats qui se sont déroulés sur la nécessité
de maintenir le mécanisme de dévolution progressive des compétences
optionnelles des communautés d'agglomération, adopté par le Sénat. Les députés
n'en voulaient pas et il ont même menacé de faire échouer la commission mixte
paritaire sur ce point. Ici, c'est le Sénat qui a donné un signal fort de sa
volonté d'aboutir à un accord.
Ce projet de loi est d'une importance politique majeure. La refonte totale de
la coopération intercommunale à laquelle il procède aura des conséquences
fondamentales sur l'organisation territoriale de notre pays.
Il convenait donc de travailler pour une intercommunalité renforcée grâce à la
volonté des collectivités locales et pour une plus grande souplesse favorisant
le développement harmonieux du territoire.
La commission mixte paritaire a accompli un important travail, et nous tenons
à rendre hommage à l'ensemble de ses membres, en particulier à notre rapporteur
et à notre rapporteur pour avis, pour la qualité de leurs travaux et la volonté
qu'ils ont manifestée de défendre les positions du Sénat.
Conscient que le texte soumis à notre vote n'est pas l'absolu reflet de notre
vision de l'intercommunalité, mais aussi qu'il convenait, pour l'avenir des
structures intercommunales, que les propositions du Sénat soient prises en
compte, le groupe du Rassemblement pour la République votera les conclusions de
la commission mixte paritaire.
M. le président.
La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici
parvenus au terme de l'examen d'un texte extrêmement important pour nos
communes et le rôle futur qu'elles joueront à l'échelon local au service de nos
concitoyens.
Ce texte, tel qu'il a été présenté par le rapporteur, M. Hoeffel, avec les
commentaires de M. le ministre de l'intérieur, est le résultat d'un
compromis.
Y a-t-il lieu de se satisfaire de ce compromis ?
Certes, à partir du moment où des membres de la Haute Assemblée et des membres
de l'Assemblée nationale se sont retrouvés dans une même salle avec l'objectif
d'aboutir à un compromis, il a fallu que chacune des assemblées fasse un pas
l'une vers l'autre ; c'est le résultat de ce travail qui nous est soumis
aujourd'hui.
Je dois avouer, à titre personnel, que je partage nombre des remarques qui ont
été exprimées tout à l'heure par Mme Bardou, mais également - même si je ne
souscris pas à toutes - par notre collègue du groupe communiste républicain et
citoyen. Sans aucun doute, ils ont posé l'une et l'autre nombre de questions
que se posent les maires des communes, plus particulièrement les maires des
communes rurales, face à ce texte.
En effet, je le répète, les maires des communes rurales ont le sentiment - et
je le partage - que ce texte privilégie plutôt les communautés d'agglomération
et les communautés urbaines, aux dépens des communautés de communes rurales,
même si, grâce à la ténacité de la commission des lois et de son rapporteur, M.
Hoeffel, un pas non négligeable a été effectué en portant la dotation globale
de fonctionnement de celles-ci de 140 francs ou 150 francs par habitant, comme
le prévoyait le texte d'origine, à 175 francs, la rapprochant ainsi un peu plus
de la dotation prévue en faveur des communautés d'agglomération et des
communautés urbaines.
Vous admettrez quand même, mes chers collègues, que la part est belle pour les
communautés d'agglomération et les communautés urbaines, mais qu'elle l'est
moins pour les communautés de communes rurales !
Je ferai maintenant quelques commentaires sur certaines dispositions du texte
et j'émettrai quelques regrets.
Je déplore tout d'abord que l'urgence ait été déclarée sur ce texte. Compte
tenu de son importance, nous aurions pu y consacrer un peu plus de temps et un
peu plus de réflexion.
Par ailleurs, je regrette que mes propositions relatives au recouvrement de la
redevance par les services des impôts n'aient pas été retenues. M. le ministre
et M. Mercier, rapporteur pour avis, m'ont opposé le fait que le recouvrement
d'une redevance ne pouvait pas être assuré par les services des impôts parce
qu'une redevance n'était pas un impôt. Une fois de plus, je m'inscris en faux
contre cette assertion. Je répète ce qu'on n'a pas voulu entendre : le
recouvrement de la redevance spéciale qui est mise en place par une
collectivité, que ce soit un groupement de communes ou une commune, est assuré
par les services des impôts. Je ne vois pas pourquoi ce qui est possible pour
la redevance spéciale ne le serait pas pour la simple redevance de ramassage
des ordures ménagères !
J'en viens à l'évolution de la DGF d'une année sur l'autre.
Nombre de communautés de communes connaissent aujourd'hui les conséquences de
la fourchette 80 %-120 % de la DGF. Nombre d'entre elles avaient lancé des
investissements après avoir procédé à une intégration forte des compétences des
communes à leur profit ; elles avaient donc vu progresser leur DGF à un niveau
relativement élevé compte tenu de l'intégration de ces compétences, ce qui
répond à l'esprit et aux objectifs de la loi. Mais, une fois le plafond de DGF
atteint, elles ont vu, pendant les trois années suivantes, leur DGF baisser
progressivement, sans pouvoir descendre bien entendu en dessous de 80 %, aux
termes de la loi. Ainsi, ces communes se trouvent aujourd'hui dans une
situation fort inconfortable et sont contraintes d'envisager une augmentation
importante de leur fiscalité sans intégrer des compétences nouvelles parce que
la DGF tombe en dessous de 100 % l'année
n-1.
Je vous invite, monsieur le ministre, mes chers collègues, à réfléchir sur ce
problème, afin de voir si, à terme, il ne conviendrait pas de modifier la loi
dans un sens plus favorable à ces communautés de communes.
Enfin, s'agissant de l'article 46
quindecies, relatif au statut du
personnel de nos collectivités territoriales, je me réjouis des dispositions
prévues au bénéfice de nos collaborateurs et de nos directeurs de service.
C'est un grand pas en avant, voire une petite révolution culturelle.
Je regrette cependant, monsieur le ministre, que nous n'ayons pas encore pu
faire le même pas en avant au profit des élus par une réforme de leur statut,
dont l'urgence est encore plus grande.
Pour conclure, je me réjouis qu'une commission mixte paritaire ait pu aboutir
sur un texte de loi de cette nature, ce qui était loin d'être évident au départ
: autant, sur la première partie relative à la transparence, cela nous semblait
ne pas présenter de difficultés majeures, autant cela ne paraissait pas évident
s'agissant de la seconde partie, relative aux dispositions financières.
Mais nous avons abouti ! Cela peut-il augurer une meilleure volonté de nos
collègues de l'Assemblée nationale sur d'autres textes ? Je le souhaite.
Monsieur le ministre, j'ai noté avec satisfaction qu'un véritable dialogue
s'est instauré entre nous sur ce texte. Je regrette que ce n'ait pas été le cas
sur un texte proche du vôtre, le projet de loi de Mme Voynet relatif à
l'aménagement du territoire, où la commission mixte paritaire a échoué. C'est
regrettable car ce sont là deux textes cousins germains.
Je me demande comment vous allez mettre tout cela en musique compte tenu des
positions un peu outrancières prises par l'Assemblée nationale sur le texte
relatif à l'aménagement du territoire, à l'opposé de notre volonté de coopérer
et de construire à travers le texte sur l'intercommunalité.
M. le président.
Veuillez conclure, monsieur Vasselle !
M. Alain Vasselle.
Je conclus, monsieur le président.
Enfin, puis-je espérer, monsieur le ministre, que ce que nous vivons
aujourd'hui nous pourrons le vivre de la même manière sur le texte de loi
concernant la réforme du mode de scrutin des sénateurs
(Rires sur plusieurs
travées du RPR.) mais également sur le texte concernant le cumul des
mandats ? Dans ce cas, nous ferions un sacré pas en avant et la démocratie y
gagnerait !
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et
Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier.
Je voudrais tout d'abord, ayant eu l'honneur d'être le rapporteur pour avis de
la commission des finances sur ce texte, remercier Daniel Hoeffel, rapporteur
sur le fond, qui a su faire en sorte que le rapporteur pour avis soit un vrai
rapporteur adjoint.
Je voudrais également remercier Jacques Larché, président de la commission
mixte paritaire, qui, par son savoir-faire, sa maîtrise de la procédure et sa
parfaite loyauté, a su conduire les débats de la commission mixte paritaire
vers un accord, justifiant pleinement l'existence et le rôle de notre
assemblée.
En effet, sur cette loi, le Sénat a, je crois, imprimé sa marque de façon tout
à fait particulière, ce qui ne peut que nous conduire à adopter les conclusions
de la commission mixte paritaire : on y retrouve la trame des points forts sur
lesquels la Haute Assemblée s'est toujours tenue.
Nous considérons en effet que la coopération intercommunale est une chance
pour les communes, dès lors que celles-ci peuvent entrer, en le voulant, dans
cette coopération. M. Hoeffel a rappelé, sur le plan institutionnel, tous les
apports du Sénat qui vont dans ce sens.
Je rappellerai maintenant, s'agissant des dispositions financières, les points
sur lesquels nous avons pu convaincre nos collègues de l'Assemblée
nationale.
Tout d'abord, il n'y aura pas d'intercommunalité à plusieurs vitesses sur le
plan financier, comme on pouvait le craindre initialement.
Monsieur le ministre, vous avez obtenu de votre collègue secrétaire d'Etat au
budget des crédits spéciaux pour financer la coopération intercommunale dans
les agglomérations urbaines. Il ne fallait pas que la coopération
intercommunale dans les zones rurales reste en retrait faute de moyens.
Désormais, les communautés de communes à taxe professionnelle unique et les
communautés d'agglomération pourront bénéficier de dotations comparables. La
dotation de 175 francs par habitant obtenue par le Sénat est, me semble-t-il,
une bonne chose.
Il en est de même d'une disposition de caractère technique, mais qui est
extrêmement importante, car elle permet dorénavant de fermer en quelque sorte
l'enveloppe de la dotation globale de fonctionnement des communautés urbaines
afin qu'elles ne prélèvent plus sur la DGF des autres groupements la part de
leur garantie de DGF.
Le texte résultant des travaux de la commission mixte paritaire contient une
autre constante que notre Haute Assemblée a toujours défendue et qui, je crois,
est extrêmement importante, c'est l'idée de la responsabilité des élus
locaux.
Nous avons admis que, si les élus étaient suffisamment adultes pour voter
comme ils l'entendaient le taux des impôts de l'organisme de coopération
intercommunale, cette responsabilité devait toutefois s'exprimer dans la
clarté.
Nous avons pu convaincre nos collègues de l'Assemblée nationale de reprendre
un mécanisme dit « anti-yoyo », mécanisme extrêmement important en ce sens que
nous lançons un signe aux entreprises de ce pays pour leur dire qu'il n'y aura
pas d'augmentation de la taxe professionnelle par une simple manipulation de
taux des impôts ménage. S'il doit y avoir augmentation d'impôt, ce sera pour
répondre à une nécessité. Elle aura lieu dans la transparence et la clarté.
Responsabilité des élus locaux, oui, mais pas de matraquage des entreprises !
c'est aussi là un apport du Sénat.
De même, s'agissant de l'Ile-de-France, où plus de solidarité doit être mise
en place, il fallait savoir raison garder. C'est la position du Sénat qui a été
retenue par la commission mixte paritaire s'agissant de ce second versement de
solidarité entre les communes d'Ile-de-France.
Enfin, dans un domaine extrêmement important, puisqu'il va coûter de plus en
plus cher - je veux parler du traitement, de l'élimination et de la
valorisation des déchets -, nous avons su trouver des structures souples,
adaptées, qui tiennent compte de la réalité, avec un financement
correspondant.
Comme beaucoup d'autres, ce texte ne sera qu'une étape, mais, à mes yeux, une
étape importante. L'équilibre dynamique que la commission mixte paritaire a su
trouver permettra à celles des communes qui le souhaitent d'avancer dans la
coopération intercommunale, tout en sauvegardant les droits des communes peu
désireuses de se diriger vers telle ou telle forme de coopération
intercommunale.
La commission des élus auprès du préfet a été réaffirmée, les agrandissements
dérogatoires de périmètres ont été limités et clairement définis. Cet équilibre
permet au groupe de l'Union centriste d'apporter son soutien aux conclusions de
la commission mixte paritaire.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Conformément à l'article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix
l'ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la
commission mixte paritaire, modifié par les amendements du Gouvernement que le
Sénat vient d'adopter.
(Le projet de loi est adopté.)
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