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Séance du 24 juin 1999





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M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à Mme Bardou pour explication de vote.
Mme Janine Bardou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la coopération intercommunale réclamait sans aucun doute une clarification et une simplification. Nous en étions tous convaincus, compte tenu des insuffisances de la loi de 1992.
Nos débats ont été longs et ils ont été instructifs.
Le Sénat s'est efforcé d'améliorer le projet de loi initial, et je tiens à saluer l'excellent travail de nos rapporteurs, MM. Daniel Hoeffel et Michel Mercier, et de notre collègue, Jacques Larché, président de la commission des lois.
Si la Haute Assemblée est favorable à une évolution et à une modernisation de nos collectivités, comme le prévoit le projet de loi, elle a néanmoins souhaité rétablir un équilibre entre les différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale.
Elle a notamment souligné le rôle essentiel de toutes ces structures dans le « maillage » du territoire et la prise en charge des besoins sociaux.
La commission mixte paritaire a retenu un grand nombre des avancées proposées par le Sénat, démontrant par là le bien-fondé des positions défendues par la majorité sénatoriale.
Pour autant, ces avancées ne doivent pas masquer le problème de fond, qui demeure : quelle sera la place de nos petites et moyennes communes dans cette organisation et, à travers elles, celle de l'aménagement du territoire ?
Quelle marge de manoeuvre, quels moyens conserveront-elles pour exercer les responsabilités qui leur sont confiées par nos concitoyens ?
Chacune des quelque 36 000 communes de France participe à notre identité nationale et républicaine, dont elle constitue la cellule de base.
La commune joue un rôle essentiel dans la gestion du territoire et dans le lien avec nos concitoyens.
Comme l'a très bien souligné notre collègue Jacques Larché en première lecture : « Notre époque vit actuellement une véritable fragilisation de l'esprit démocratique. Nous ne pouvons prendre le risque de porter atteinte à ce qui constitue un élément fondamental de notre vie démocratique. »
Nous ne pouvons donc adhérer à un projet qui remet en cause l'équilibre des territoires.
Nous regrettons que la politique conduite par le Gouvernement rompe cet équilibre en favorisant les zones urbaines au détriment du monde rural.
Le projet de loi sur l'intercommunalité, comme celui sur l'aménagement du territoire, qui pourrait sembler une étape technique et anodine, participe de cette stratégie.
Nous tenons à dire au Gouvernement que nous ne pouvons nous laisser entraîner dans de telles voies.
C'est la raison pour laquelle le groupe des Républicains et Indépendants, dans sa majorité, ne votera pas les conclusions de la commission mixte paritaire.
M. le président. La parole est à M. Marc.
M. François Marc. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale était attendu.
Sur les 36 763 communes que compte notre pays, seulement 17 760, soit à peu près la moitié, étaient, au 1er janvier 1998, associées dans des groupements de communes à fiscalité propre, et ce alors même que les déclarations favorables à l'intercommunalité n'ont, à tous les niveaux, cessé de se multiplier depuis de nombreuses années.
Il importait, de toute évidence, de proposer un cadre simplifié, mais aussi incitatif, de manière à mieux répondre aux exigences de l'organisation et de la coordination des actions locales de coopération, et ce dans l'intérêt même des habitants et dans la perspective d'une gestion citoyenne améliorée.
Le texte déposé par le Gouvernement a répondu très largement à cette attente. Quatre préoccupations ont en effet inspiré sa conception.
En premier lieu, le souci de fournir une nouvelle architecture institutionnelle à l'intercommunalité, de manière à offrir aux territoires, qu'ils soient ruraux ou urbains, une base solide, compréhensible par tous.
En deuxième lieu, la volonté de promouvoir un corps de règles unifiées, qu'il s'agisse des statuts, des règles de majorité qualifiée ou de la désignation des délégués.
En troisième lieu, la préoccupation d'apporter plus de démocratie et de transparence, avec le rapport annuel obligatoire, ou encore les comités consultatifs.
En quatrième lieu, la mise en place de mesures fiscales et financières fortement incitatives.
Préalablement à son examen par le Parlement, ce projet de loi avait fait l'objet de multiples consultations préparatoires, et la qualité du travail ainsi accompli dans la concertation a incontestablement contribué au bon aboutissement de la phase parlementaire, qu'il nous est ajourd'hui demandé de parachever.
Je ne pouvais manquer, monsieur le ministre, de me féliciter, au nom du groupe socialiste, de la qualité de ce travail préparatoire, ainsi que de l'écoute attentive que vous avez constamment manifestée à l'égard des suggestions parlementaires.
Le texte qui nous est aujourd'hui soumis à l'issue de la phase d'arbitrage de la commission mixte paritaire fait apparaître - au-delà des quatre axes forts évoqués ci-dessus et constituant le coeur même du projet de loi - des avancées significatives en matière de décentralisation et des leviers nouveux susceptibles de permettre une correction plus efficace des inégalités.
Conduit dans un esprit constructif, le travail parlementaire a contribué à des enrichissements pertinents du texte de loi.
L'ampleur des avancées mérite d'être soulignée. Permettez-moi de les citer : adoption d'un bloc très important de compétences dans les communautés d'agglomération ; approche raisonnée et équilibrée des majorités qualifiées ; accroissement de la solidarité financière au sein des communautés urbaines et élargissement de leurs moyens d'action ; introduction de la mixité fiscale pour une garantie de ressources améliorées ; possibilités nouvelles en matière de « déliaison » des taux de la fiscalité des groupements ; amélioration de l'outil de mesure du coefficient d'intégration fiscale ; mise en place de dotations incitatives, en particulier pour les communautés à taxe professionnelle unique ; enfin, amélioration des conditions d'organisation de l'intercommunalité en zone rurale, sans oublier les clarifications apportées en ce qui concerne l'éligibilité à la dotation de développement rural.
Monsieur le ministre, votre texte avait marqué une ambition forte. Il a incontestablement permis un débat riche, approfondi et déterminant sur l'intercommunalité. Avec l'appoint très important de moyens financiers nouveaux, il permettra de proposer aux collectivités locales un schéma ambitieux pour le développement de l'intercommunalité.
La mise en oeuvre de ces moyens organisationnels nouveaux ne manquera pas, dans quelque temps, d'appeler de nouvelles évolutions, dès lors que les structures intercommunales se seront organisées et que des projets de développement auront été inscrits dans la durée par des élus progressivement initiés aux enjeux et aux exigences de ces nouvelles dynamiques locales. L'évolution du mode d'élection sera dès lors, dans cette phase ultérieure, un sujet d'interrogation à ne pas négliger. Nul doute, à cet égard, qu'au cours du prochain millénaire les discussions ne manqueront pas sur le sujet.
Pour l'heure, c'est avec une grande conviction que le groupe socialiste votera ce projet de loi.
M. le président. La parole est à M. Cornu.
M. Gérard Cornu. Après quelque dix-huit heures de travaux étalés sur trois jours, les sénateurs et députés membres de la commission mixte paritaire sur ce projet relatif au renforcement et à la simplification intercommunale sont parvenus à élaborer un texte commun.
A l'occasion de l'unique lecture du texte au Sénat, puisque, malheureusement, le Gouvernement avait déclaré l'urgence de façon bien inopportune sur un tel sujet, le groupe du Rassemblement pour la République avait défendu une intercommunalité moderne au service des collectivités locales et de nos concitoyens, une intercommunalité construite avec les communes et non pas contre elles.
C'est pour cette raison que nous ne pouvons accepter la caricature de nos travaux à laquelle le rapporteur de l'Assemblée nationale s'est lamentablement livré, je dois le dire, en qualifiant de restrictive notre approche de l'intercommunalité. Il n'en est rien, et chacun, ici, peut en porter témoignage.
Le texte aujourd'hui soumis à notre examen porte la marque des débats approfondis qui se sont déroulés en commission mixte paritaire. Pourtant, sur certains points particulièrment importants, nous ne pouvons que regretter que l'équilibre proposé par le Sénat n'ait pas été retenu.
Sur les procédures dérogatoires d'extension de périmètre d'un EPCI, qui peuvent aboutir à l'inclusion contre son gré d'une commune, le texte qui résulte des travaux de la commission mixte paritaire porte certes moins atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales que ne le faisait le texte adopté par l'Assemblée nationale. Pourtant, à notre sens, toutes les précautions n'ont pas été prises pour les collectivités locales, et il conviendra de rester vigilant sur l'utilisation qui sera faite de ces procédures dérogatoires.
S'agissant de la réforme du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, nous ne comprenons toujours pas la réaction des députés de la majorité plurielle, qui se sont opposés à ce que les contribuables soient informés du montant de la contribution de leur commune à ce fonds.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. La commission mixte paritaire a adopté la mesure !
M. Gérard Cornu. C'est pour le moins cocasse de la part de ceux qui se veulent les chantres de la transparence ! Finalement, leurs paroles ne sont pas toujours en accord avec leurs actes !
Les arguments développés par nos collègues députés nous ont semblé peu convaincants au regard de la nécessaire information de nos concitoyens et de la transparence.
Force est de constater que, sur de nombreux points, le Sénat a fait un effort pour trouver un terrain d'entente.
Il convient de noter aussi que cet esprit de conciliation et cette volonté d'aboutir à un texte commun habitaient également les députés membres de la commission mixte paritaire.
Nous en voulons pour preuve les débats qui se sont déroulés sur la nécessité de maintenir le mécanisme de dévolution progressive des compétences optionnelles des communautés d'agglomération, adopté par le Sénat. Les députés n'en voulaient pas et il ont même menacé de faire échouer la commission mixte paritaire sur ce point. Ici, c'est le Sénat qui a donné un signal fort de sa volonté d'aboutir à un accord.
Ce projet de loi est d'une importance politique majeure. La refonte totale de la coopération intercommunale à laquelle il procède aura des conséquences fondamentales sur l'organisation territoriale de notre pays.
Il convenait donc de travailler pour une intercommunalité renforcée grâce à la volonté des collectivités locales et pour une plus grande souplesse favorisant le développement harmonieux du territoire.
La commission mixte paritaire a accompli un important travail, et nous tenons à rendre hommage à l'ensemble de ses membres, en particulier à notre rapporteur et à notre rapporteur pour avis, pour la qualité de leurs travaux et la volonté qu'ils ont manifestée de défendre les positions du Sénat.
Conscient que le texte soumis à notre vote n'est pas l'absolu reflet de notre vision de l'intercommunalité, mais aussi qu'il convenait, pour l'avenir des structures intercommunales, que les propositions du Sénat soient prises en compte, le groupe du Rassemblement pour la République votera les conclusions de la commission mixte paritaire.
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici parvenus au terme de l'examen d'un texte extrêmement important pour nos communes et le rôle futur qu'elles joueront à l'échelon local au service de nos concitoyens.
Ce texte, tel qu'il a été présenté par le rapporteur, M. Hoeffel, avec les commentaires de M. le ministre de l'intérieur, est le résultat d'un compromis.
Y a-t-il lieu de se satisfaire de ce compromis ?
Certes, à partir du moment où des membres de la Haute Assemblée et des membres de l'Assemblée nationale se sont retrouvés dans une même salle avec l'objectif d'aboutir à un compromis, il a fallu que chacune des assemblées fasse un pas l'une vers l'autre ; c'est le résultat de ce travail qui nous est soumis aujourd'hui.
Je dois avouer, à titre personnel, que je partage nombre des remarques qui ont été exprimées tout à l'heure par Mme Bardou, mais également - même si je ne souscris pas à toutes - par notre collègue du groupe communiste républicain et citoyen. Sans aucun doute, ils ont posé l'une et l'autre nombre de questions que se posent les maires des communes, plus particulièrement les maires des communes rurales, face à ce texte.
En effet, je le répète, les maires des communes rurales ont le sentiment - et je le partage - que ce texte privilégie plutôt les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, aux dépens des communautés de communes rurales, même si, grâce à la ténacité de la commission des lois et de son rapporteur, M. Hoeffel, un pas non négligeable a été effectué en portant la dotation globale de fonctionnement de celles-ci de 140 francs ou 150 francs par habitant, comme le prévoyait le texte d'origine, à 175 francs, la rapprochant ainsi un peu plus de la dotation prévue en faveur des communautés d'agglomération et des communautés urbaines.
Vous admettrez quand même, mes chers collègues, que la part est belle pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, mais qu'elle l'est moins pour les communautés de communes rurales !
Je ferai maintenant quelques commentaires sur certaines dispositions du texte et j'émettrai quelques regrets.
Je déplore tout d'abord que l'urgence ait été déclarée sur ce texte. Compte tenu de son importance, nous aurions pu y consacrer un peu plus de temps et un peu plus de réflexion.
Par ailleurs, je regrette que mes propositions relatives au recouvrement de la redevance par les services des impôts n'aient pas été retenues. M. le ministre et M. Mercier, rapporteur pour avis, m'ont opposé le fait que le recouvrement d'une redevance ne pouvait pas être assuré par les services des impôts parce qu'une redevance n'était pas un impôt. Une fois de plus, je m'inscris en faux contre cette assertion. Je répète ce qu'on n'a pas voulu entendre : le recouvrement de la redevance spéciale qui est mise en place par une collectivité, que ce soit un groupement de communes ou une commune, est assuré par les services des impôts. Je ne vois pas pourquoi ce qui est possible pour la redevance spéciale ne le serait pas pour la simple redevance de ramassage des ordures ménagères !
J'en viens à l'évolution de la DGF d'une année sur l'autre.
Nombre de communautés de communes connaissent aujourd'hui les conséquences de la fourchette 80 %-120 % de la DGF. Nombre d'entre elles avaient lancé des investissements après avoir procédé à une intégration forte des compétences des communes à leur profit ; elles avaient donc vu progresser leur DGF à un niveau relativement élevé compte tenu de l'intégration de ces compétences, ce qui répond à l'esprit et aux objectifs de la loi. Mais, une fois le plafond de DGF atteint, elles ont vu, pendant les trois années suivantes, leur DGF baisser progressivement, sans pouvoir descendre bien entendu en dessous de 80 %, aux termes de la loi. Ainsi, ces communes se trouvent aujourd'hui dans une situation fort inconfortable et sont contraintes d'envisager une augmentation importante de leur fiscalité sans intégrer des compétences nouvelles parce que la DGF tombe en dessous de 100 % l'année n-1.
Je vous invite, monsieur le ministre, mes chers collègues, à réfléchir sur ce problème, afin de voir si, à terme, il ne conviendrait pas de modifier la loi dans un sens plus favorable à ces communautés de communes.
Enfin, s'agissant de l'article 46 quindecies, relatif au statut du personnel de nos collectivités territoriales, je me réjouis des dispositions prévues au bénéfice de nos collaborateurs et de nos directeurs de service. C'est un grand pas en avant, voire une petite révolution culturelle.
Je regrette cependant, monsieur le ministre, que nous n'ayons pas encore pu faire le même pas en avant au profit des élus par une réforme de leur statut, dont l'urgence est encore plus grande.
Pour conclure, je me réjouis qu'une commission mixte paritaire ait pu aboutir sur un texte de loi de cette nature, ce qui était loin d'être évident au départ : autant, sur la première partie relative à la transparence, cela nous semblait ne pas présenter de difficultés majeures, autant cela ne paraissait pas évident s'agissant de la seconde partie, relative aux dispositions financières.
Mais nous avons abouti ! Cela peut-il augurer une meilleure volonté de nos collègues de l'Assemblée nationale sur d'autres textes ? Je le souhaite.
Monsieur le ministre, j'ai noté avec satisfaction qu'un véritable dialogue s'est instauré entre nous sur ce texte. Je regrette que ce n'ait pas été le cas sur un texte proche du vôtre, le projet de loi de Mme Voynet relatif à l'aménagement du territoire, où la commission mixte paritaire a échoué. C'est regrettable car ce sont là deux textes cousins germains.
Je me demande comment vous allez mettre tout cela en musique compte tenu des positions un peu outrancières prises par l'Assemblée nationale sur le texte relatif à l'aménagement du territoire, à l'opposé de notre volonté de coopérer et de construire à travers le texte sur l'intercommunalité.
M. le président. Veuillez conclure, monsieur Vasselle !
M. Alain Vasselle. Je conclus, monsieur le président.
Enfin, puis-je espérer, monsieur le ministre, que ce que nous vivons aujourd'hui nous pourrons le vivre de la même manière sur le texte de loi concernant la réforme du mode de scrutin des sénateurs (Rires sur plusieurs travées du RPR.) mais également sur le texte concernant le cumul des mandats ? Dans ce cas, nous ferions un sacré pas en avant et la démocratie y gagnerait ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Je voudrais tout d'abord, ayant eu l'honneur d'être le rapporteur pour avis de la commission des finances sur ce texte, remercier Daniel Hoeffel, rapporteur sur le fond, qui a su faire en sorte que le rapporteur pour avis soit un vrai rapporteur adjoint.
Je voudrais également remercier Jacques Larché, président de la commission mixte paritaire, qui, par son savoir-faire, sa maîtrise de la procédure et sa parfaite loyauté, a su conduire les débats de la commission mixte paritaire vers un accord, justifiant pleinement l'existence et le rôle de notre assemblée.
En effet, sur cette loi, le Sénat a, je crois, imprimé sa marque de façon tout à fait particulière, ce qui ne peut que nous conduire à adopter les conclusions de la commission mixte paritaire : on y retrouve la trame des points forts sur lesquels la Haute Assemblée s'est toujours tenue.
Nous considérons en effet que la coopération intercommunale est une chance pour les communes, dès lors que celles-ci peuvent entrer, en le voulant, dans cette coopération. M. Hoeffel a rappelé, sur le plan institutionnel, tous les apports du Sénat qui vont dans ce sens.
Je rappellerai maintenant, s'agissant des dispositions financières, les points sur lesquels nous avons pu convaincre nos collègues de l'Assemblée nationale.
Tout d'abord, il n'y aura pas d'intercommunalité à plusieurs vitesses sur le plan financier, comme on pouvait le craindre initialement.
Monsieur le ministre, vous avez obtenu de votre collègue secrétaire d'Etat au budget des crédits spéciaux pour financer la coopération intercommunale dans les agglomérations urbaines. Il ne fallait pas que la coopération intercommunale dans les zones rurales reste en retrait faute de moyens. Désormais, les communautés de communes à taxe professionnelle unique et les communautés d'agglomération pourront bénéficier de dotations comparables. La dotation de 175 francs par habitant obtenue par le Sénat est, me semble-t-il, une bonne chose.
Il en est de même d'une disposition de caractère technique, mais qui est extrêmement importante, car elle permet dorénavant de fermer en quelque sorte l'enveloppe de la dotation globale de fonctionnement des communautés urbaines afin qu'elles ne prélèvent plus sur la DGF des autres groupements la part de leur garantie de DGF.
Le texte résultant des travaux de la commission mixte paritaire contient une autre constante que notre Haute Assemblée a toujours défendue et qui, je crois, est extrêmement importante, c'est l'idée de la responsabilité des élus locaux.
Nous avons admis que, si les élus étaient suffisamment adultes pour voter comme ils l'entendaient le taux des impôts de l'organisme de coopération intercommunale, cette responsabilité devait toutefois s'exprimer dans la clarté.
Nous avons pu convaincre nos collègues de l'Assemblée nationale de reprendre un mécanisme dit « anti-yoyo », mécanisme extrêmement important en ce sens que nous lançons un signe aux entreprises de ce pays pour leur dire qu'il n'y aura pas d'augmentation de la taxe professionnelle par une simple manipulation de taux des impôts ménage. S'il doit y avoir augmentation d'impôt, ce sera pour répondre à une nécessité. Elle aura lieu dans la transparence et la clarté. Responsabilité des élus locaux, oui, mais pas de matraquage des entreprises ! c'est aussi là un apport du Sénat.
De même, s'agissant de l'Ile-de-France, où plus de solidarité doit être mise en place, il fallait savoir raison garder. C'est la position du Sénat qui a été retenue par la commission mixte paritaire s'agissant de ce second versement de solidarité entre les communes d'Ile-de-France.
Enfin, dans un domaine extrêmement important, puisqu'il va coûter de plus en plus cher - je veux parler du traitement, de l'élimination et de la valorisation des déchets -, nous avons su trouver des structures souples, adaptées, qui tiennent compte de la réalité, avec un financement correspondant.
Comme beaucoup d'autres, ce texte ne sera qu'une étape, mais, à mes yeux, une étape importante. L'équilibre dynamique que la commission mixte paritaire a su trouver permettra à celles des communes qui le souhaitent d'avancer dans la coopération intercommunale, tout en sauvegardant les droits des communes peu désireuses de se diriger vers telle ou telle forme de coopération intercommunale.
La commission des élus auprès du préfet a été réaffirmée, les agrandissements dérogatoires de périmètres ont été limités et clairement définis. Cet équilibre permet au groupe de l'Union centriste d'apporter son soutien aux conclusions de la commission mixte paritaire.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Conformément à l'article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l'ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifié par les amendements du Gouvernement que le Sénat vient d'adopter.

(Le projet de loi est adopté.)

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