Séance du 26 octobre 1999
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 13, M. Fauchon, au nom de la commission, propose de compléter le texte présenté par l'article 2 pour l'article 36 du code de procédure pénale par un alinéa ainsi rédigé :
« Le procureur général prend des réquisitions écrites conformes aux instructions qui lui sont données dans les conditions prévues aux articles 30 et 30-4. »
Par amendement n° 53 rectifié, Mme Derycke et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de compléter le texte présenté par l'article 2 pour l'article 36 du code de procédure pénale par un alinéa ainsi rédigé :
« Les membres du parquet ne peuvent prendre des réquisitions écrites qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des directives générales. »
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 13.
M. Pierre Fauchon, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, il s'agit des réquisitions qui doivent être prises par le procureur général.
Nous avons décidé, la semaine dernière, que le garde des sceaux conserverait ses responsabilités dans les domaines de la sécurité de l'Etat et du terrorisme et que, dans les autres domaines, un procureur général de la République assurerait, à l'avenir, la coordination que le garde des sceaux ne veut plus assurer.
Il faut donc prévoir que les procureurs généraux prendront des réquisitions écrites conformes aux instructions qui leur seront données dans les conditions prévues aux articles 30 et 30-4 du code de procédure pénale que nous avons déjà adoptés, c'est-à-dire en tenant compte des instructions soit du ministre de la justice dans le domaine que nous lui avons réservé, soit du procureur général de la République pour le reste des affaires.
En réalité, c'est un amendement de conséquence, résultant de dispositions que nous avons adoptées jeudi dernier.
M. le président. La parole est à Mme Derycke, pour défendre l'amendement n° 53 rectifié.
Mme Dinah Derycke. Cet amendement s'inscrit dans la cohérence de ceux que nous avons développés précédemment.
L'application de la politique pénale, approuvée par le Parlement, relève du seul pouvoir exécutif par délégation de la souveraineté nationale dont « aucune section du peuple, ni aucun individu ne peut s'attribuer l'exercice ».
Les directives générales de la politique pénale doivent donc avoir un caractère obligatoire pour les réquisitions écrites des magistrats du parquet. Naturellement, ces magistrats conserveront leur droit de développer verbalement des réquisitions différentes.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 53 rectifié ?
M. Pierre Fauchon, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement pour des raisons déjà exposées à l'occasion de l'examen de l'amendement n° 45 rectifié, présenté par M. Charasse. En effet, si la rédaction est un peu différente, on y retrouve néanmoins la même idée.
Est-il nécessaire de préciser que « les membres du parquet ne peuvent prendre des réquisitions écrites qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des directives générales » ?
Sur le plan juridique, ce n'est pas correct, car, nous l'avons rappelé, et tout le monde en est d'accord, les directives générales étant des circulaires et non pas des normes, elles ne peuvent servir de fondement à une vérification de conformité des réquisitions.
Sur le plan pratique, le dispositif proposé ne peut pas non plus avoir de portée, étant donné le caractère non normatif de ces orientations générales.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 13 et 53 rectifié ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice. Je suis défavorable à l'amendement n° 13, par cohérence avec la position adoptée précédemment.
Au travers de l'amendement n° 53 rectifié, Mme Derycke soulève une question importante et complexe, que nous avons déjà évoquée lors de l'examen de l'amendement n° 45 rectifié, présenté par M. Charasse.
J'indique d'emblée que, sur le principe, je suis favorable à l'amendement de Mme Derycke, dans la mesure où il tend à clarifier les conséquences juridiques des directives - ou des « orientations » - du garde des sceaux.
Il est vrai qu'il est difficile de mettre en relation des directives générales, qui, par nature, sont générales et n'interdisent pas des adaptations au cas par cas, avec des réquisitions écrites, qui, nécessairement, concernent des affaires individuelles.
Cependant, il peut y avoir des cas où, prenant prétexte d'une affaire individuelle, le parquet développerait par écrit des considérations prenant le contre-pied des directives générales. Que ferait-on, dans ce cas ? Si la parole est libre, de telles réquisitions écrites, en revanche, me semblent contraires aux obligations du ministère public.
Supposons, par exemple, que, dans des réquisitions écrites devant un juge d'instruction ou devant le tribunal, pour un petit délit relevant de la procédure de composition pénale, un procureur soutienne que des poursuites sont nécessaires, car cette procédure alternative aux poursuites, bien que préconisée par des directives du garde des sceaux, est contraire à la conception que ce magistrat a des rôles respectifs du parquet et du siège. Un tel comportement ne serait pas acceptable.
Je suis donc favorable à cet amendement, ou, plutôt, je l'étais avant qu'il ne soit rectifié, c'est-à-dire avant que l'expression initiale « développer des réquisitions écrites » ne soit remplacée par les termes « prendre des réquisitions écrites ».
Cette rectification pose problème, car seuls les « développements » figurant dans des réquisitions écrites peuvent s'inscrire, ou non, dans le cadre de directives ou d'orientations générales. Une réquisition non motivée, qui ne vise que des éléments purement factuels liés à une affaire individuelle, ne peut, en tant que telle, être considérée comme conforme ou non à une directive générale.
Pour reprendre mon exemple précédent, le seul fait que, dans une directive générale, soit préconisée l'utilisation de la procédure de composition pénale pour certains délits urbains de faible gravité ne permet pas de considérer qu'un réquisitoire introductif délivré pour de tels faits constitue une réquisition écrite non conforme à ces directives. L'ouverture d'une information peut être en effet justifiée en l'espèce par la complexité des faits ou par la nécessité d'identifier, par exemple, un receleur professionnel.
Je le répète, ce sont donc uniquement les « développements » qui peuvent figurer dans des réquisitions écrites qui sont susceptibles de contredire des directives générales et d'être, à ce titre, prohibés.
Je serais donc favorable à l'amendement s'il était de nouveau rectifié pour en revenir au texte initial, qui précisait : « Les membres du parquet ne peuvent développer des réquisitions écrites qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des orientations générales. »
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 13.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Afin d'éviter que l'amendement n° 53 rectifié ne devienne sans objet, je souhaiterais le transformer en sous-amendement à l'amendement n° 13, complétant ainsi l'article 36 du code de procédure pénale par un second alinéa.
Au sein de ce sous-amendement seront visées des « orientations générales » puisque, provisoirement, nous ne parlons plus de « directives ».
Enfin, une dernière rectification devrait satisfaire Mme le garde des sceaux. Elle tient aussi, à franchement parler, à ce que nous n'avons pas vu de différence essentielle entre les verbes « développer » et « prendre ». S'il n'y a pas de développement, un procureur prend des réquisitions. Son réquisitoire est au dossier et il est soit conforme, soit non conforme aux directives générales.
Nous sommes d'accord, madame le garde des sceaux, et c'est l'essentiel, sur le fait que doit subsister la preuve que, dans ses réquisitions écrites, parce que la plume est serve, le magistrat du parquet aura respecté les directives générales. Il appartient au Gouvernement de déterminer ces directives générales ; et la responsabilité du procureur, qui a charge de les appliquer, pourrait être engagée dès lors que ses réquisitions écrites n'y seraient pas conformes.
En tenant compte de ces différents impératifs, notre sous-amendement serait ainsi libellé : « Les membres du parquet ne peuvent développer des réquisitions écrites qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des orientations générales. »
M. le président. Je suis donc saisi par Mme Derycke et les membres du groupe socialiste et apparentés d'un sous-amendement n° 53 rectifié bis tendant à insérer, dans l'amendement n° 13, un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« Les membres du parquet ne peuvent développer des réquisitions écrites qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des orientations générales. »
Quel est l'avis de la commission sur ce sous-amendement ?
M. Pierre Fauchon, rapporteur. D'abord, je remercie M. Dreyfus-Schmidt d'avoir remplacé le mot « directives » par le mot « orientations », puisque c'est ce dernier que nous avons adopté.
S'agissant du fond, les explications de Mme le garde des sceaux, comme celles de mon collègue M. Dreyfus-Schmidt, me conduisent à penser qu'il ne faut pas retenir une telle disposition. En effet, elle compliquerait les choses. Dans un texte où l'on prétend rendre les procureurs plus responsables, elle tend, en réalité, à les enserrer dans des contraintes, d'ailleurs non assorties de sanctions.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Cela viendra !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Or, il ne faut pas multiplier les contraintes non assorties de sanctions.
De plus, la disposition proposée comporte désormais l'expression « ne peuvent développer ». Or, dans le langage courant - je parle ici en professionnel, et M. Dreyfus-Schmidt ne me contredira pas - développer des conclusions, c'est l'intervention orale. C'est ce que j'ai toujours entendu dire en trente ans de métier. Le mot « développer » fait clairement allusion aux explications orales.
Or, le principe, c'est que les procureurs sont libres de développer leurs explications orales. Jusqu'à nouvel ordre, personne ne conteste ce principe. Madame le garde des sceaux, seul Saint-Just ne supportait pas un tel principe. Hormis Saint-Just, tout le monde admet donc que les procureurs sont libres de « développer » leurs conclusions et que, là, ils retrouvent leur liberté ; nous en avons eu des exemples significatifs récemment.
Il ne faut donc pas créer une nouvelle équivoque.
Aussi, je demande à notre assemblée de ne pas voter cette disposition, modifiée à plusieurs reprises et qui me semble de plus en plus mauvaise.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je préférerais que nous en restions à l'amendement n° 53 rectifié, tel qu'il avait été rédigé initialement. S'agissant des termes « orientations » et « directives », j'ai donné mon opinion et je n'ai pas changé d'avis.
Par ailleurs, je reste défavorable à l'amendement n° 13.
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 53 rectifié bis .
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. La question que nous examinons est importante et notre intérêt bien compris, me semble-t-il, est d'aboutir à un texte qui ait quelque chance de survivre au débat du Sénat. Aussi, je souhaiterais faire une proposition transactionnelle, en mariant l'amendement n° 13 et le sous-amendement n° 53 rectifié bis .
La rédaction qui pourrait être acceptée par les uns et par les autres, correspondant à la démarche de la commission, à la position du Gouvernement et à celle de mes amis, naturellement, serait la suivante : « Le procureur général ne peut soutenir » - ce terme est sans doute un peu plus fort que le mot « développer » - « que des réquisitions écrites qui s'inscrivent dans le cadre des orientations générales visées aux articles 30 et 30-4. » (M. le rapporteur fait un signe de dénégation.) Il s'agit, bien sûr, d'un sous-amendement à l'amendement n° 13.
En effet, j'ai le sentiment que, si nous retenons l'amendement n° 13 en l'état ou modifié par le sous-amendement n° 53 rectifié bis , cette disposition ne survivra pas à l'Assemblée nationale.
M. le président. Je suis donc saisi d'un sous-amendement n° 76, présenté par M. Charasse, et tendant à compléter le texte présenté par l'amendement n° 13 pour l'article 36 du code de procédure pénale par un alinéa ainsi rédigé :
« Le procureur général ne peut soutenir des réquisitions écrites qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des orientations générales. »
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, de suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Il conviendrait de mettre un terme à la confusion actuelle.
Il y a, d'une part, l'écrit et, d'autre part, l'oral. La formulation choisie par M. le rapporteur est tout à fait claire : le procureur général « prend des réquisitions écrites ». L'écrit est serf, tandis que l'oral est libre.
Or, le mot « développer », comme cela a été justement dit tout à l'heure, implique évidemment une intervention plus proche de l'oral que de l'écrit. Essayons de nous en tenir à des choses précises : il y a ce qui est écrit : on obéit ; il y a ce qui est oral : on fait ce que l'on veut. Ainsi, c'est clair !
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 76.
M. Jean-Jacques Hyest. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. L'article 39-32 prévoit que les procureurs prennent des réquisitions écrites - c'est le texte même du projet de loi. Si l'on change de terminologie en cours de débat !
Pour ma part, je ne comprends pas. On ne peut, en effet, préciser que le procureur général prend des réquisitions écrites conformes aux instructions et supposer, dans le même temps, et qu'il peut soutenir des réquisitions écrites qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des orientations générales.
Ce serait tout de même bizarre - mais il est vrai qu'on a aujourd'hui une curieuse manière de légiférer - d'autant qu'il faudrait évidemment ajouter que, s'il ne prend pas les réquisitions écrites conformément aux instructions, il ne subira pas de sanction.
Je ne vois vraiment pas pourquoi on écrirait cela dans un texte de loi, surtout dans le code de procédure pénale. C'est pourquoi ce sous-amendement n'a pas d'utilité.
M. Patrice Gélard. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Gélard.
M. Patrice Gélard. J'irai dans le même sens que M. Hyest, en soulignant que, quelle que soit la rédaction retenue, on se trouvera devant une situation aberrante.
Supposons que le garde des sceaux n'ait pas adopté d'orientations générales sur un problème particulier que doit traiter le procureur. Le procureur est alors libre, bien évidemment. Quel est l'intérêt de faire figurer dans un texte de loi un principe qui a valeur constitutionnelle en ce qui concerne les procureurs ?
Je ne vois pas l'intérêt de ce sous-amendement. Il n'apporte rien par rapport à la pratique, aux usages, aux traditions et aux principes fondamentaux du droit.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Les orientations générales n'ont pas valeur constitutionnelle !
M. le président. Monsieur Charasse, le sous-amendement n° 76 est-il maintenu ?
M. Michel Charasse. Je voudrais tout de même faire observer qu'il y a une petite différence entre l'amendement n° 13 et le sous-amendement n° 53 rectifié bis.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Une grande différence !
M. Michel Charasse. Il y en a au moins une, qui n'est pas mince - j'ai effectivement eu tort de dire qu'elle était petite, l'amendement n° 13 vise le seul procureur général, alors que le sous-amendement n° 53 rectifié bis concerne l'ensemble des membres du parquet. En l'occurrence, la distinction est importante.
Je veux bien retirer mon sous-amendement puisque, apparemment, nous ne réussissons pas à nous mettre d'accord. Mais je le redis de la façon la plus claire : si nous n'aboutissons pas à un texte qui a des chances de perdurer au-delà de cette enceinte, nous aurons raté l'occasion d'affirmer dans la loi un principe constitutionnel fondamental. Compte tenu de la position du garde des sceaux, qui me paraît très claire, et de ce que nous savons des positions d'un certain nombre de nos collègues à l'Assemblée nationale, je préférerais que l'on aboutisse à un texte qui, tout en préservant les prérogatives régaliennes de l'Etat, puisse recueillir l'accord des députés.
C'est pour cette raison que j'avais proposé, à titre transactionnel, ce sous-amendement. Puisqu'il semble soulever des problèmes incommensurables, je le retire.
Je me rallie, bien sûr, au sous-amendement n° 53 rectifié bis. Je ferai tout de même observer à la commission qu'elle aurait intérêt à rectifier son amendement n° 13, s'il doit être adopté sans le sous-amendement de M. Dreyfus-Schmidt, en remplaçant les mots « le procureur général » par les mots « les membres du parquet ».
M. le président. Le sous-amendement n° 76 est retiré.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. D'abord, il est essentiel de clarifier un point très important : il n'y a, en réalité, que très peu de rapport entre l'amendement n° 13 et le sous-amendement n° 53 rectifié bis.
Certes, l'amendement n° 13 vise le procureur général, alors que le sous-amendement vise les membres du parquet en général.
Mais la différence essentielle, c'est que, par l'amendement n° 13, nous qui avons maintenu le pouvoir et le devoir pour le garde des sceaux de donner des instructions écrites et versées au dossier dans les affaires particulières qui tiennent à la sécurité de l'Etat et au terrorisme, nous qui avons confié le pouvoir de donner des instructions écrites et versées au dossier pour les autres affaires à un procureur général de la République - il s'agit donc, dans les deux cas, d'instructions particulières - nous tenons à ce que ces instructions soient suivies. C'est pourquoi nous écrivons : « Le procureur général prend des réquisitions écrites conformes aux instructions qui lui sont données dans les conditions prévues aux articles 30 et 30-4. »
C'est parfaitement cohérent avec ce que nous avons voté jeudi dernier. Aussi, je vous demande, mes chers collègues, d'adopter cet amendement, qui est la simple conséquence de nos décisions précédentes.
En revanche, le respect des orientations générales - puisque nous avons dit « orientations », merci d'avoir fait la correction ! - est un autre domaine, par définition insaisissable. En effet, le respect des circulaires et des orientations générales, d'une part, n'est pas sanctionné et, d'autre part, est difficilement vérifiable.
J'ajoute que le mot « développer », comme je l'ai déjà dit, est tout à fait inacceptable. En effet, « développer », dans le langage courant des tribunaux, c'est l'intervention à la barre, l'intervention orale, dont tout le monde admet qu'elle doit rester libre.
Aussi, je vous demande instamment de voter l'amendement n° 13, sinon on ne saurait plus du tout où on en est, et de rejeter le sous-amendement n° 53 rectifié bis parce qu'il ne peut que nuire à la clarté de ce texte ; en réalité, il n'apporte rien, et surtout rien de clair.
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 53 rectifié bis.
Mme Dinah Derycke. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Derycke.
Mme Dinah Derycke. En l'occurrence, et l'intervention de M. le rapporteur le montre bien, deux logiques s'affrontent.
Il y a, d'une part, la logique du texte voté par la majorité sénatoriale, et je comprends bien que M. le rapporteur maintienne l'amendement n° 13.
Il y a, d'autre part, une autre logique, celle dans laquelle nous nous inscrivons.
C'est pourquoi nous allons voter notre sous-amendement n° 53 rectifié bis, comme nous l'avons fait tout à l'heure pour d'autres propositions que nous avions formulées. Nous sommes dans notre logique !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 53 rectifié bis, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 13.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Nous en revenons donc à l'amendement n° 13 intact, si je puis dire.
Je souhaite appeler l'attention de M. le rapporteur sur un point particulier : à l'article 30-4 figurent des instructions, ce qui n'est pas le cas à l'article 30.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Si !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Elles ont en effet été ajoutées !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Ce sont les titres Ier et II du livre IV du code pénal !
M. Michel Charasse. Dans ce cas, je propose un sous-amendement visant, dans le texte proposé par l'amendement n° 13, à remplacer les mots : « Le procureur général » par les mots : « Les membres du parquet ».
M. le président. Je suis donc saisi d'un sous-amendement n° 77, présenté par M. Charasse, et tendant, dans le texte proposé par l'amendement n° 13 pour compléter l'article 36 du code de procédure pénale, à remplacer les mots : « Le procureur général prend » par les mots : « Les membres du parquet prennent ».
Quel est l'avis de la commission sur ce sous-amendement ?
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Restons dans la logique du texte : une partie concerne les procureurs généraux, une autre partie est relative aux procureurs. Nous sommes dans l'article relatif aux procureurs généraux. Donc, nous parlons des procureurs généraux. Tout à l'heure - dans dix minutes, allais-je dire, mais je crains que ce ne soit dans une heure (Sourires) - nous parlerons des procureurs.
M. Michel Charasse. Il s'agit d'une errreur de ma part, monsieur le président. Aussi, je retire ce sous-amendement.
M. le président. Le sous-amendement n° 77 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 13, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, le texte proposé pour l'article 36 du code de procédure pénale.
(Ce texte est adopté.)
ARTICLE 37 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE