Séance du 26 octobre 1999
M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Bret pour explication de vote.
M. Robert Bret. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous arrivons au terme de nos débats après une discussion qui a été riche en enseignements, après une discussion de qualité, je crois que nous en convenons tous !
A ce stade, deux conceptions de la justice s'affrontent.
La première est fondée sur l'idée traditionnelle d'une justice émanation du pouvoir exécutif.
Partant de ce postulat, on refuse l'idée d'une justice indépendante. Le parquet, interface du pouvoir et de la justice, doit être maintenu dans un lien de subordination hiérarchique étroit avec la Chancellerie. Ses membres sont perçus moins comme des magistrats que comme des fonctionnaires. On a même pu entendre pendant le débat que les membres du parquet n'étaient pas des magistrats !
Aujourd'hui, c'est bien vers une « fonctionnarisation » du parquet, entendue comme la volonté de reléguer les magistrats au rang de simples exécutants, que certains voudraient nous entraîner. Assez curieusement, ce sont les mêmes qui réclament un renforcement du contrôle de la police judiciaire !
L'institution d'un procureur général de la République ne doit pas faire illusion : quoiqu'en dise M. le rapporteur, il s'agit bien de substituer une tutelle à une autre ; pis encore, d'ajouter une tutelle à une autre, puisque les procureurs seront amenés à recevoir des instructions du ministre de la justice et du procureur général de la République, sans même revenir sur les difficultés en cas de conflit de compétences.
Certains ont montré combien les exemples étrangers étaient peu pertinents pour justifier l'institution du procureur général de la République. M. le rapporteur a pourtant persisté, contre toute logique, à les citer comme un élément de démonstration de la qualité du système qu'il propose.
D'aucuns ont émis des doutes sur la constitutionnalité du système ? Las ! hermétiques à toute critique de fond, y compris lorsqu'elle émane des travées de la majorité sénatoriale, vous n'avez pas su convenir, monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission des lois, qu'il s'agissait avant tout de faire un « coup » pour ne pas dire un « mauvais coup », ainsi que l'a souligné mon collègue M. Dreyfus-Schmidt.
Il vous a même fallu avoir recours à un scrutin public pour être sûrs que votre amendement allait être adopté.
Par votre attitude, vous montrez bien, en tout cas, que vous êtes fort éloignés de l'esprit de conciliation que vous revendiquez !
A cette conception traditionaliste, réfractaire à toute évolution qui irait dans le sens d'une autonomie accrue de la justice, s'oppose une conception résolument moderne de la justice, qui confie la gestion des affaires individuelles aux parquets, le pouvoir exécutif gardant - c'est logique dans un système d'opportunité des poursuites - la définition de la politique pénale à l'échelon national.
Paradoxalement, la droite sénatoriale a souhaité limiter la portée de ce garde-fou en substituant le terme d' « orientation » à celui de « directive », qui induisait pourtant une idée de contrainte.
C'est donc un système équilibré où les rôles de chacun sont clairement précisés et s'exercent en toute transparence que la droite sénatoriale a souhaité rejeter.
A l'heure où la création d'un espace judiciaire européen prend consistance avec la mise en place, décidée par le dernier sommet de Tampere, d'Eurojust, sorte d'embryon de parquet européen, composé de magistrats, il est à déplorer que le Sénat aille à rebours des évolutions de ses voisins européens.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. C'est le contraire ! Vous n'avez rien compris.
M. Robert Bret. En Allemagne, le ministre ne peut pas intervenir directement dans le procès pénal, alors que le système de légalité des poursuites s'avère pourtant atténué en pratique.
La Grande-Bretagne, que vous avez citée à loisir, monsieur le rapporteur, se caractérise par l'absence d'intervention politique de l' attorney general. C'est là d'ailleurs son seul mérite, si l'on se réfère aux multiples critiques qui continuent de s'élever à l'encontre du Crown Prosecution Office.
Contrepartie de l'autonomie accrue des parquets, il vous était proposé d'accroître les droits des justiciables.
Mais vous avez également refusé ces avancées, notamment celle qui créait une commission des recours contre les classements sans suite pour éviter que ne soit « enterrées » trop vite ou trop volontiers certaines affaires.
De même, tout en affichant la volonté d'un contrôle renforcé sur la police judiciaire, il semble que « l'originalité » que vous revendiquiez haut et fort pour justifier l'institution du procureur général de la République se soit émoussée en chemin : vous vous êtes en effet contentés, pour l'essentiel, de supprimer les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale.
Les sénateurs communistes ne peuvent que déplorer l'attitude rigide de la majorité de droite. Une fois de plus, le Sénat apparaît à la traîne des évolutions. Nous voterons contre le texte tel qu'il a été amendé et dénaturé par la majorité sénatoriale.
M. Guy Fischer. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Bien entendu, tous les parlementaires sont favorables à une moralisation des relations entre le pouvoir politique et la justice, et, même si un ancien garde des sceaux a écrit que les magistrats étaient « les bouffons de la République », je crois qu'il faut donner aux magistrats du parquet, qui ne sont pas des juges - dois-je le rappeler ? - des garanties.
Voilà pourquoi nous avons été d'accord pour réformer le Conseil supérieur de la magistrature, dans la ligne de ce qui avait été fait par vos prédécesseurs. C'est une pratique courante ! Nous avions d'ailleurs hésité, lors de la précédente révision constitutionnelle, à aller jusqu'où nous avons décidé d'aller cette fois-ci.
Je crois dans le même temps qu'il ne faut pas confondre la justice, qui est indépendante dans ses décisions, et l'action publique, qui est de la responsabilité de l'Etat et du Gouvernement. C'est pour cela, madame le garde des sceaux, que vous devez donner des « directives » ou des « orientations », selon la terminologie souhaitée par le Sénat ou par l'Assemblée nationale et vous-même.
Désormais, cependant, vous ne voulez plus donner d'« instructions individuelles » pour ne pas faire naître de soupçon. Pour ma part, je considère qu'il s'agit là d'une démission du politique.
Cela me paraît dangereux pour l'avenir, surtout quand il s'agit de s'en remettre à des personnes. La plupart feront bien leur métier ; mais il suffira d'un procureur ou d'un substitut qui le fasse mal pour que le scandale soit énorme. Et l'administration de la justice sera plus perturbée par ces initiatives individuelles que par des initiatives hasardeuses de certains gardes des sceaux.
Nous sommes aujourd'hui sous le contrôle de l'opinion publique et, madame le garde des sceaux, garder une arme de dissuasion par des instructions individuelles positives sur le parquet me paraît indispensable pour assurer la cohérence de l'ensemble.
En matière de terrorisme, d'atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation, par ailleurs, il n'est pas possible, compte tenu de la nature de ces criminalités, de ne pas instaurer une coordination au plus haut niveau, ne serait-ce, madame le garde des sceaux, que pour vous permettre d'exercer toutes vos fonctions, toutes vos prérogatives par rapport à l'autre service qui est également chargé de ces questions : le ministère de l'intérieur.
Alors que l'on souhaite mieux contrôler les officiers de police judiciaire, le garde des sceaux se prive des moyens d'assurer une coordination des actions en matière de défense des intérêts fondamentaux de la nation et de lutte contre le terrorisme. Tout cela est quelque peu incohérent.
Notre groupe, qui est attaché au maintien des prérogatives du garde des sceaux s'agissant de la préservation des intérêts fondamentaux de la nation et de la lutte contre le terrorisme, accepte qu'un procureur général de la République se substitue désormais au garde des sceaux pour remplir ses fonctions. Mais nous serons particulièrement attentifs à l'évolution du statut des magistrats. L'indépendance donnée aux parquets doit être compensée par un strict encadrement de leurs pouvoirs, notamment dans le domaine disciplinaire.
Madame le garde des sceaux, nous voterons le texte tel qu'il a été amendé par le Sénat. Pour la suite, nous attendrons pour savoir si l'on peut « lâcher » des garanties disciplinaires sans avoir des garanties sur le reste. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à Mme Derycke.
Mme Dinah Derycke. Monsieur le président, à cette heure avancée, je serai très brève. Tout a été dit et redit, d'emblée d'ailleurs, dans la discussion générale.
Pour le groupe socialiste, ce projet de loi s'inscrit dans une réforme d'ensemble visant à conforter la justice, avec des moyens en augmentation constante depuis trois ans, mais aussi à la moderniser et à la crédibiliser, c'est-à-dire à lever le soupçon d'une justice aux ordres des politiques en place.
Mme le ministre nous a présenté un projet de loi qui s'inscrit dans un ensemble équilibré et cohérent. Le groupe socialiste du Sénat s'est efforcé de l'enrichir, de présenter des propositions. Le garde des sceaux a pris en compte certains de nos arguments et en a repoussé d'autres. Les navettes permettront peut-être d'approfondir certaines dispositions.
En revanche, le contre-projet - on ne peut pas l'appeler autrement - présenté par M. le rapporteur dénature le texte. Il est dangereux et peu conforme à nos traditions républicaines.
Notre rapporteur nous a semblé sur ce sujet assez peu convaincant et assez peu convaincu. On peut se demander quels objectifs il visait avec ces propositions.
Le groupe socialiste se voit contraint de voter contre un projet ainsi dénaturé. (Applaudissments sur les travées socialistes.)
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Nombre de magistrats trouvent notre projet excellent. Un jour, je citerai des noms, et vous serez étonnée !
M. le président. La parole est à M. Gélard.
M. Patrice Gélard. Au sein du groupe du RPR, nous avons réfléchi à la position que nous devions adopter sur ce texte, et notre vote montrera les divisions, que nous avons dû surmonter.
Je dois dire qu'une partie non négligeable des membres du groupe du RPR était favorable au maintien du statu quo. Elle estimait, dans la tradition républicaine qui est la nôtre, qu'on ne pouvait rompre le lien qui unit le procureur au garde des sceaux.
Un certain nombre d'entre nous ont estimé qu'il était peut-être possible de faire évoluer les choses, mais pas dans le sens que Mme le garde des sceaux nous proposait. La direction qu'elle a choisie est une direction imparfaite, une direction qui laisse la réflexion au milieu du gué, qui ne pose pas les véritables problèmes, ceux de l'engorgement, de l'embouteillement de la justice, ceux de l'image de marque que la justice a auprès de l'opinion publique.
Je crois également qu'il ne faut pas non plus, en raison de quelques affaires, discréter les liens qui doivent unir le garde des sceaux et les procureurs.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Ils sont déjà bien discrédités !
M. Patrice Gélard. Non ! C'est aller un peu trop loin !
Selon moi, nous aurions dû repenser différemment le problème que Mme le garde des sceaux nous a posé. Peut-être aurions nous dû avoir le courage de rompre le cordon ombilical qui unit les procureurs et le garde des sceaux. Je crois que c'est là que se situe le véritable problème.
On a voulu garder le statut de magistrat au procureur, garantir l'indépendance des procureurs comme celle des magistrats. A partir de là, non seulement nous nous éloignons du modèle européen, non seulement nous nous érigeons en un cas unique, à part, et qui, à mon avis, ne sera pas viable à terme, mais, en même temps, nous avons dénaturé - les exposés et les réflexions de chacun en témoignent - l'image des systèmes qui sont en vigueur à l'étranger.
On nous en a cités quelques-uns. On a surtout insisté sur les dysfonctionnements, en oubliant de souligner ce qui fonctionnait bien.
Il n'a pas été question une seule fois du procureur hollandais et de la collégialité hollandaise. Le fonctionnement des procuratura a été déformé - je ne pense pas au système russe, mais à celui qui fonctionne bien dans d'autres pays de l'Est. On n'a pas parlé suffisamment du ministère public en Allemagne et on a donné une idée quelque peu fausse de ce qui se passe dans les pays anglo-saxons. (M. Dreyfus-Schmidt proteste.)
Je crois que nous n'avons pas assez réfléchi à ce que nous aurions dû faire en ce domaine, que nous ne sommes parvenus, en réalité, qu'à une mini-réforme et qu'il faudra, un beau jour, en concevoir une autre.
J'irai plus loin : chacun sait très bien que cette réforme n'est pas viable sans la réforme du statut des magistrats. Un certain nombre d'amendements ont été déposés, précisément pour renforcer la responsabilité des magistrats. Pour l'instant, nul ne sait ce qu'il en adviendra.
Mais je suis convaincu que cette réforme va aboutir au résultat suivant : jusqu'à maintenant, c'était le garde des sceaux, homme politique, qui était en première ligne et que l'on montrait du doigt parce qu'il aurait donné des instructions. Désormais, celui qui sera en première ligne et qui fera l'objet de la vindicte de la presse, ce sera le procureur, et il n'y aura plus rien, plus personne pour le protéger.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je répondrai en quelques mots, sans reprendre l'intégralité du débat, puisque je me suis déjà abondamment exprimée.
D'abord, je le redis, il n'y a pas rupture du lien ; il y a une transformation de ce lien entre la Chancellerie et le parquet sur la base de l'intérêt général, et non plus sur la base d'affaires particulières qui ont donné lieu, dans le passé, à des dénaturations de ce lien. Par conséquent, ce lien continue d'exister, mais il est activé de façon différente et avec la garantie que ce sera uniquement sur la base de l'intérêt général. Il n'y a ni coupure ni désarmement de l'Etat puisque ce lien existe et qu'il est même réaffirmé dans la loi avec la réaffirmation du principe hiérarchique. Certains magistrats trouvent d'ailleurs - vous l'avez noté - que ce projet de loi va trop loin dans ce sens.
M. Michel Charasse. C'est la moindre des choses !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Ma deuxième observation portera sur le terrorisme puisque, M. Hyest, notamment, est revenu sur cette question dont nous avions déjà discuté au moment de l'examen des amendements. Je conçois que cette question soit particulièrement insistante, compte tenu des enjeux.
M. Christian Bonnet. C'est vrai !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. M. Bonnet s'était exprimé à ce sujet avec beaucoup d'éloquence, ainsi que d'autres également.
Ma doctrine et l'expérience personnelle que j'ai acquise depuis deux ans et demi - vous me direz que c'est court, mais nous avons traversé et nous continuons à combattre différentes formes de terrorisme - me permettent d'affirmer, sans inquiétude sur nos procédures, que nous avons tous les moyens de combattre le terrorisme.
Le problème des instructions individuelles, à cet égard, n'est pas l'essentiel. L'essentiel, c'est que les poursuites sur les actes de terroristes soient menées sans hésitation ni arrière-pensées et que les magistrats disposent, d'abord, de toutes les garanties et protections pour mener les investigations et, ensuite, de toutes les informations dont ils ont besoin.
Notre dispositif, mis en pratique depuis deux ans, sans instruction individuelle, je peux vous le dire, fonctionne et aurait fonctionné aussi dans les temps agités qui ont été évoqués : OAS, tensions dans un département ou territoire d'outre-mer, chantage. J'observe qu'il fonctionne, actuellement, s'agissant notamment de la Corse et du terrorisme de l'ETA.
Quelles sont les caractéristiques de notre dispositif antiterroriste actuel ?
M. Michel Charasse. Dirigé par M. Bruguière !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Ce dispositif est à la fois centralisé et organisé.
Il est centralisé par la loi de 1986, qui existe et qui n'est pas remise en cause. Je me suis exprimée à plusieurs reprises sur ce sujet. L'article 706-17 du code de procédure pénale prévoit la centralisation non seulement des poursuites - c'est le parquet de Paris qui est en charge -, mais aussi de l'instruction - ce sont les juges d'instruction spécialisés à Paris - et du jugement, puisque c'est le tribunal correctionnel de Paris ou la cour d'assises de Paris qui juge ces affaires.
Sont centralisées toutes les affaires dont le caractère terroriste apparaît nettement : les attentats, les commandos, les réseaux internationaux.
Les procureurs et procureurs généraux gèrent d'ailleurs la répartition des compétences, éclairés par une jurisprudence désormais bien établie, qu'il s'agisse de la Corse, de l'ETA ou des islamistes, et je vous signale que cela a été le cas lors de l'assaut contre la maison d'arrêt de Roubaix mené par le RAID.
J'ajoute que, s'il le fallait, le droit d'action propre du garde des sceaux serait là, évidemment, pour permettre en toute circonstance à l'action publique d'être engagée.
Voilà pour la centralisation et le contrôle.
Comment procédons-nous pour l'organisation ?
Tout d'abord, les responsables des parquets et les officiers de police judiciaire compétents ont des réunions régulières d'échanges et de travail en commun pour mener la lutte antiterroriste. Le procureur général de Paris joue, naturellement, du fait de la centralisation, avec le procureur de Paris, un rôle particulier et déterminant ; mes représentants participent, sur l'initiative du ministère de l'intérieur, aux comités interministériels de lutte antiterroriste qui se tiennent périodiquement et qui sont - croyez-le bien ! - opérationnels. Chaque fois que nécessaire, je réunis autour de moi les procureurs généraux et les procureurs compétents pour faire le point sur les stratégies antiterroristes de poursuite de l'action publique.
Sans avoir à donner des instructions individuelles sur la manière de poursuivre ou de ne pas poursuivre tel ou tel, nous examinons, dans ces réunions, les orientations nationales et internationales de la lutte antiterroriste. A tout moment, je suis en mesure de tenir ou de faire tenir toute réunion de crise ou de cellule de crise visant à vérifier la bonne mise en oeuvre des orientations générales pénales antiterroristes.
Voilà ce que je voulais préciser, car je ne pouvais pas laisser s'achever ce débat en laissant dire que nous nous sommes démunis, à plus forte raison sur cette très importante question.
Je terminerai en disant à M. Charasse que l'Iranien qu'il a cité tout à l'heure dans son explication de vote a exécuté jusqu'à son terme légal une peine de prison de plusieurs années. Il était en même temps, depuis plusieurs années, en détention provisoire pour une autre infraction. C'est la longueur de cette détention provisoire que la chambre d'accusation a sanctionnée.
D'ailleurs, le projet de loi sur la présomption d'innocence apportera une réponse, en particulier, à cette question puisqu'il s'appliquera pour le droit commun comme pour l'antiterrorisme et qu'il limitera la durée de la détention provisoire. Nous éviterons ainsi ce type de condamnation par la chambre d'accusation puisque le délai sera désormais fixé.
M. Michel Charasse. Condamnation du juge !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe du RPR.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 11:
| Nombre de votants | 318 |
| Nombre de suffrages exprimés | 311 |
| Majorité absolue des suffrages | 156 |
| Pour l'adoption | 193 |
| Contre | 118 |
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