Séance du 9 février 2000
CONVENTIONS SUR L'EMPLOI
DE L'INFORMATIQUE
ET L'ASSISTANCE MUTUELLE
DANS LE DOMAINE DES DOUANES
Adoption de cinq projets de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion :
- du projet de loi (n° 48, 1999-2000) autorisant la ratification du protocole
établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne, relatif
au champ d'application du blanchiment de revenus dans la convention sur
l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes et à l'inclusion du
numéro d'immatriculation du moyen de transport dans la convention. (Rapport [n°
185, 1999-2000.])
- du projet de loi (n° 49, 1999-2000) autorisant la ratification de la
convention établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union
européenne, sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes.
(Rapport [n° 185, 1999-2000.])
- du projet de loi (n° 50, 1999-2000) autorisant la ratification du protocole,
établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne,
concernant l'interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des
Communautés européennes de la convention sur l'emploi de l'informatique dans le
domaine des douanes. (Rapport [n° 185, 1999-2000.])
- du projet de loi (n° 51, 1999-2000) autorisant la ratification de l'accord
relatif à l'application provisoire entre certains Etats membres de l'Union
européenne de la convention établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur
l'Union européenne sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes.
(Rapport [n° 185, 1999-2000.])
- du projet de loi (n° 138, 1999-2000) autorisant la ratification de la
convention établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union
européenne, relative à l'assistance mutuelle et à la coopération entre les
administrations douanières (ensemble une annexe) (Rapport [n° 185,
1999-2000.])
La conférence des présidents a décidé que ces cinq projets de loi feraient
l'objet d'une discussion générale commune.
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le ministre.
M. Pierre Moscovici,
ministre délégué chargé des affaires européennes.
Monsieur le président,
monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, au nom du
Gouvernement, j'ai l'honneur de vous soumettre aujourd'hui cinq projets de loi
autorisant la ratification de deux conventions, de deux protocoles et d'un
accord relatifs à la coopération entre les administrations douanières des Etats
membres.
Derrière leur apparente technicité, ces textes constituent des avancées
importantes en matière de contrôle et de lutte contre des trafics illégaux de
toute nature. Ils contribueront ainsi de façon décisive à la mise en place d'un
espace de liberté, de sécurité et de justice tel que prévu par le traité
d'Amsterdam et s'inscrivent pleinement dans le cadre des décisions prises lors
du Conseil européen de Tampere, premier Conseil consacré au développement du
troisième pilier sous la récente présidence finlandaise.
En effet, après l'achèvement du marché intérieur et la suppression des
contrôles douaniers systématiques aux frontières intérieures de la Communauté
européenne, le 1er janvier 1993, il est apparu nécessaire de renforcer la
coopération entre les administrations des douanes des Etats membres et de
rénover les instruments juridiques à la disposition des agents des douanes en
matière de lutte contre la fraude : c'est l'objectif essentiel des textes qui
vous sont soumis aujourd'hui.
Le premier de ces textes, qui constitue sans doute le coeur du nouveau
dispositif juridique, est la convention relative à l'assistance mutuelle et à
la coopération entre les administrations douanières que les quinze Etats
membres de l'Union européenne ont signé le 18 décembre 1997.
Cette convention dite « de Naples II », qui remplacera l'actuelle convention
de Naples, adoptée en 1967 lors de l'achèvement de l'Union douanière, vise à
renforcer la base juridique de l'assistance mutuelle que se prêtent les
administrations des Etats membres dans le domaine douanier, dans les matières
qui ne sont pas soumises à une législation communautaire.
La convention de Naples II définit les modalités de coopération entre les
douanes lorsqu'il s'agit de poursuivre et de réprimer des infractions aux
dispositions douanières communautaires et nationales. Ce texte permettra par
exemple aux agents des douanes de procéder, dans le cas de flagrant délit, à
des poursuites au-delà des frontières. L'importance, aux yeux des autorités
françaises, de cet outil pour lutter contre les trafics illicites s'est
traduite par le choix de la France de déposer, avec les instruments de
ratification, une déclaration au titre de l'article 32, alinéa 4, de ce texte.
Cette déclaration permettra d'appliquer de façon anticipée les dispositions de
la convention avec les Etats membres qui auront fait une déclaration
similaire.
Le second texte, également très important, est la convention sur l'emploi de
l'informatique dans le domaine des douanes, que les quinze Etats membres de
l'Union européenne ont signé le 26 juillet 1995. Cette convention vise à
établir un système d'information des douanes, le SID.
Là encore il s'agit d'un texte attendu qui dote l'Union européenne d'un outil
efficace en matière de lutte contre la fraude.
En effet, cette base de données est appelée à contenir des informations dans
des fichiers distincts, couvrant aussi bien les matières proprement
communautaires - fraude à la politique agricole commune, par exemple - que des
domaines relevant du troisième pilier, notamment des informations sur la
contrebande de drogues ou d'armes.
C'est la raison pour laquelle sa création est fondée à la fois sur le
règlement du Conseil du 13 mars 1997 et sur la présente convention.
Concrètement, le système informatique douanier européen comportera une base de
données centrale, gérée depuis Bruxelles par les services de la Commission
européenne, à laquelle l'ensemble des administrations douanières des quinze
Etats membres pourront avoir accès en temps réel. L'objectif du SID est de
créer un système d'alerte comprenant des avis de fraude en vue de prévenir, de
rechercher et de poursuivre les violations des normes communautaires et les
infractions graves aux lois nationales. Grâce à une diffusion plus rapide des
informations, le SID renforcera l'efficacité des procédures de coopération et
de contrôle des administrations douanières.
Je tiens néanmoins à préciser à ce stade que le SID est considéré dans chacun
des Etats membres comme un fichier national soumis aux dispositions nationales
en matière de protection des données à caractère personnel. La Commission
nationale de l'informatique et des libertés, la CNIL, aura donc un droit de
contrôle sur les données de cette nature communiquées au système européen.
La convention « SID » est complétée par un accord relatif à son application
provisoire entre certains Etats membres, signé le même jour, le 26 juillet
1995, qui permettra l'entrée en vigueur de la convention dès sa ratification
par huit Etats membres. Elle est également complétée par deux protocoles.
Le premier de ces protocoles, signé le 29 novembre 1996, concerne
l'interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice de la convention
SID.
Deux options sont ouvertes aux Etats membres, qui peuvent déclarer que toutes
leurs juridictions ont la faculté de demander à la Cour de statuer à titre
préjudiciel ou ne réserver cette faculté qu'aux seules juridictions statuant en
dernier ressort. La France, pour sa part, a opté pour la formule selon laquelle
toute juridiction aura la faculté d'interroger la Cour de justice des
Communautés européennes à titre préjudiciel. Dans la mesure où le système
d'information douanier est fondé sur une double base juridique, il semble
logique que la Cour, qui sera en tout état de cause compétente pour interpréter
le règlement communautaire constitutif, le soit aussi pour interpréter les
dispositions parallèles de la convention.
Le second protocole, relatif au champ d'application du blanchiment de revenus
dans la convention et à l'inclusion du numéro d'immatriculation du moyen de
transport, a été signé plus tardivement, le 12 mars 1999. Il vise, en fait, à
aligner le champ de la convention SID sur celui, plus large, de la convention
de Naples II en matière de blanchiment de capitaux. Quant à l'inclusion du
numéro d'immatriculation, il s'agit simplement de remédier à une lacune de la
convention à cet égard : il n'est possible, en effet, d'enregistrer
individuellement les moyens de transport que par leur numéro d'immatriculation.
En l'absence d'une telle information, la rubrique « moyen de transport »
figurant parmi les données reprises dans le SID serait dénuée de toute utilité
opérationnelle.
Telles sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les
principales observations qu'appellent les cinq textes qui font l'objet des cinq
projets de loi aujourd'hui proposés à votre approbation.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées.
Les cinq conventions dont nous devons autoriser la
ratification constituent un dispositif complet et cohérent, mais complexe, il
est vrai, dont vous avez, monsieur le ministre, rappelé l'économie générale.
Je ne reviendrai donc pas sur l'ensemble, préférant attirer l'attention de la
Haute Assemblée sur trois points : tout d'abord, l'approfondissement de la
coopération douanière est aujourd'hui indispensable ; ensuite, les conventions
de 1995 et de 1997 constituent un véritable progrès ; enfin, ce progrès ne se
fait pas au détriment de la protection des citoyens de l'Union européenne.
La réforme et l'approfondissement de la coopération entre les administrations
douanières de l'Union européenne étaient devenus une nécessité. En effet, le
texte qui la régit actuellement, et qui la régira jusqu'à l'entrée en vigueur
de la convention de Naples II du 18 décembre 1997, est la convention de Naples
I du 7 septembre 1967. Si cette convention a constitué, à l'époque, une
véritable avancée, elle ne répond plus maintenant aux besoins de coopération
dans une Europe unifiée. Le contexte a, en effet, beaucoup changé depuis 1967 :
l'Europe est désormais un marché unique de quinze membres et se prépare à
accueillir de nouveaux candidats ; les frontières internes se sont effacées et
les échanges de marchandises se sont beaucoup accrus entre des pays dont
l'économie est de plus en plus intégrée.
Face à ces mutations et à l'internationalisation des fraudes, il était devenu
nécessaire de fonder la coopération douanière sur de nouvelles bases alors que,
par ailleurs, des progrès importants étaient accomplis en matière de
coopération policière, avec l'accord de Schengen, ou en matière douanière, avec
certaines conventions multilatérales.
La convention du 26 juillet 1995, relative à l'emploi de l'informatique, et la
convention du 18 décembre 1997, relative à l'assistance mutuelle et à la
coopération douanière, constituent de vrais progrès en la matière.
La convention de 1995 permettra de créer et d'exploiter un système
d'information des douanes, ou SID, à l'instar du SIS, le système d'information
Schengen. Le SID permettra une centralisation informatique des informations et,
surtout, leur circulation très rapide, puisque les administrations douanières
habilitées pourront en disposer en temps réel. Il s'agit donc de mettre à la
disposition des douanes les techniques modernes de communication.
La convention de Naples II, tout en reprenant l'acquis de la convention de
Naples I, rendra possibles des méthodes de coopération beaucoup plus poussées
qu'auparavant. Elle va au-delà des possibilités ouvertes par l'accord de
Schengen, car son champ d'application est plus large. Il y est reconnu un droit
de poursuite transfrontalière qui pourra s'étendre sur tout le territoire d'un
Etat membre, sous réserve, bien sûr, de réciprocité. Un droit d'observation
transfrontalière y est également organisé. Par ailleurs, les livraisons
surveillées, les enquêtes discrètes et les équipes mixtes d'enquêtes spéciales
sont autorisées par la convention, et constituent d'importantes innovations.
Toutefois, chaque Etat est à même de choisir dans quelle mesure il s'engage.
Ainsi, la France ne mettra pas en oeuvre les dispositions relatives aux
enquêtes discrètes pour ne pas interférer avec son ordre juridique interne.
Il me semble fondamental d'ajouter que ce progrès dans la coopération des
administrations douanières ne se fera pas au détriment des droits des citoyens
à protéger données personnelles les concernant. Les différentes conventions
sont très précises sur ce point.
L'inscription de ce type d'informations et leur utilisation est conditionnée à
un objectif. Elle est normalement temporaire. Leur accès est strictement
contrôlé et toutes les mesures sont prises pour en assurer la
confidentialité.
Les informations susceptibles d'être inscrites sont limitativement énumérées
et excluent, bien évidemment, toute référence à la race, à la religion ou aux
opinions politiques.
Cette base de données sera contrôlée au niveau national par des autorités
indépendantes, comme la CNIL en France, et, au niveau européen, par une
autorité
ad hoc
réunissant les autorités nationales de contrôle.
Le SID étant considéré comme un fichier national, la CNIL conserve à son égard
tous ses pouvoirs habituels et les citoyens l'intégralité de leurs droits
d'accès, de rectification ou de suppression des informations.
Cette convention aura même pour effet d'accélérer l'harmonisation vers le haut
des législations nationales en la matière, puisque ne pourront y participer que
les pays offrant suffisamment de garanties.
Je crois donc, avec l'ensemble de la commission des affaires étrangères, de la
défense et des forces armées, que ces cinq conventions constituent un ensemble
cohérent et positif. C'est pourquoi je vous propose, mes chers collègues,
d'approuver ces cinq projets de loi visant à autoriser leur ratification.
M. le président.
La parole est à M. Bécart.
M. Jean-Luc Bécart.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les cinq
projets de loi qui nous sont présentés ont pour objectif louable de favoriser
la coopération douanière dans le cadre de l'Union européenne, afin de lutter
plus efficacement contre les trafics en tout genre.
Cette volonté, réaffirmée par les quinze pays de l'Union au sommet de Tampere
en octobre dernier et appuyée de manière significative par la France, ne peut,
bien évidemment, qu'être partagée.
Mais, si nous partageons les objectifs à atteindre, les moyens proposés pour
mettre en place cette stratégie de lutte contre la criminalité organisée ne
nous semblent pas toujours pertinents, notamment en ce qui concerne la création
du système d'informations des douanes, le SID, dont traitent quatre des projets
de loi qui nous sont soumis.
Le SID est présenté comme un système d'informations spéciales qui doit
permettre une diffusion rapide desdites informations et accroître l'efficacité
des administrations douanières. Il est prévu qu'il soit géré techniquement de
façon centralisée par la Commission et accessible aux Etats membres en temps
réel, un organisme spécialisé par Etat étant chargé de la surveillance.
C'est un comité composé de représentants des administrations douanières des
parties contractantes qui sera chargé du bon fonctionnement et du suivi des
activités.
Le SID comprendra notamment des données à caractère personnel.
S'il est précisé que de nombreuses dispositions de la convention visent à
assurer la protection de ces données - cela a été rappelé à l'instant par M. le
rapporteur - et que le SID sera soumis à la législation propre à chaque Etat
dans ce domaine - soit à la loi « informatique et libertés » en France - nous
sommes cependant inquiets. Ce système d'informations ressemble en effet
sensiblement au système d'information Schengen, le SIS, que nous avons souvent
critiqué pour son caractère discriminatoire : je rappellerai ici que le SIS
accumule depuis 1995 plus de 20 millions de signalements et ne sert presque
exclusivement qu'à la surveillance de l'immigration clandestine.
S'agissant du SID, les mêmes dérives sont possibles et, si nous soutenons la
lutte contre la fraude et le crime organisé, nous refusons de cautionner des
structures qui confortent une démarche quelque peu sécuritaire et une vision
frileuse de l'Europe. Les dangers de renforcement de l'amalgame entre drogue,
criminalité et trafic, d'une part, et émigration extracommunautaire, d'autre
part, sont certains.
Il nous semble que d'autres moyens devraient être privilégiés, en raison de
leur efficacité à grande échelle. Par exemple, l'argent provenant des trafics
illicites représente de 500 milliards à 1 000 milliards de dollars aujourd'hui
en Europe. Or il est de notoriété publique que cet argent, après avoir été
recyclé dans les circuits bancaires, est assez souvent placé à l'abri dans des
paradis fiscaux puis investis dans des activités diverses.
Une réelle volonté de l'Union européenne de lutter contre ce fléau devrait,
selon nous, se traduire par une action rigoureuse et concertée contre ces
paradis fiscaux, ainsi que par la signature de conventions garantissant la
levée du secret bancaire lors de demandes d'entraides internationales.
D'autres mesures sont à inventer. Dans cet esprit, le groupe communiste au
Parlement européen avait proposé, pour lutter contre les trafics en Europe, de
créer un observatoire européen en lui donnant un caractère démocratique,
puisqu'il serait composé, notamment, d'élus, mais aussi de représentants de
syndicats et d'associations.
A été également évoquée la possibilité donnée aux employés des banques
confrontés à des opérations douteuses de faire part de leurs soupçons. Ces
mesures vont, selon nous, dans le sens de l'efficacité, en s'attaquant
directement aux vrais responsables.
Il nous semble également que les gouvernements européens ne prennent pas
suffisamment de mesures réelles pour lutter, notamment, contre l'investissement
de fonds d'origine criminelle dans les entreprises situées sur leur
territoire.
Monsieur le ministre, je tiens à le répéter, nous partageons avec vous et avec
d'autres la volonté de lutter contre la criminalité organisée de façon plus
active et efficace. Cependant, en raison du manque de clarté et de précision de
certaines mesures contenues dans ces projets de loi ainsi que des inquiétudes
que nous avons évoquées, le groupe communiste républicain et citoyen
s'abstiendra.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste
républicain et citoyen.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?...
La discussion générale commune est close.
PROJET DE LOI N° 48
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 48.
«
Article unique. -
Est autorisée la ratification du protocole établi
sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne, relatif au
champ d'application du blanchiment de revenus dans la convention sur l'emploi
de l'informatique dans le domaine des douanes et à l'inclusion du numéro
d'immatriculation du moyen de transport dans la convention, signé à Bruxelles
le 12 mars 1999 et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
PROJET DE LOI N° 49
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 49.
« Article unique. -
Est autorisée la ratification de la convention
établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne, sur
l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes, faite à Bruxelles le 26
juillet 1995 et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
PROJET DE LOI N° 50
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 50.
«
Article unique.
- Est autorisée la ratification du protocole, établi
sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne, concernant
l'interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés
européennes de la convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des
douanes, fait à Bruxelles le 29 novembre 1996 et dont le texte est annexé à la
présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
PROJET DE LOI N° 51
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 51.
«
Article unique.
- Est autorisée la ratification de l'accord relatif à
l'application provisoire entre certains Etats membres de l'Union européenne de
la convention établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union
européenne, sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes, fait à
Bruxelles le 26 juillet 1995 et dont le texte est annexé à la présente loi.
»
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
PROJET DE LOI N° 138
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 138.
«
Article unique.
- Est autorisée la ratification de la convention
établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne,
relative à l'assistance mutuelle et à la coopération entre les administrations
douanières (ensemble une annexe), signée à Bruxelles le 18 décembre 1997 et
dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
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