Séance du 21 mars 2000
RELATIONS AVEC LES ADMINISTRATIONS
Adoption d'un projet de loi en nouvelle lecture
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion en nouvelle lecture du projet de loi (n°
256 rectifié, 1999-2000), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale
en nouvelle lecture, relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec
les administrations. [Rapport n° 268 (1999-2000).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, pour la troisième fois, le projet de loi que je vous propose
d'adopter, relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations, vient en débat devant vous. Ce texte contribuera à une oeuvre
de réforme de l'Etat entreprise depuis longtemps, marquée par quelques grandes
étapes comme la décentralisation, le renouveau du service public et l'effort
accru de déconcentration de ces dernières années.
Il s'agit d'obtenir que les administrations, toutes les administrations,
soient plus simples d'accès, plus rapides dans leurs réponses, plus claires
dans leur fonctionnement, car tout cela constitue aussi bien une demande
constante du public qu'une nécessaire amélioration des droits des citoyens.
De nombreuses dispositions sont désormais adoptées par les deux chambres du
Parlement dans une rédaction identique. Toutefois, à mon grand regret, la
commission mixte paritaire réunie le 19 janvier dernier n'est pas parvenue à
élaborer un texte commun.
Nous allons donc revenir sur les points sur lesquels le désaccord de votre
assemblée s'est déjà exprimé, et je ne demande qu'à expliquer encore une fois
la position du Gouvernement sur chacun d'eux.
Je fais, en particulier, allusion à l'article 2, qui institue l'obligation
pour les administrations d'organiser un accès simple aux normes de droit et
fait de la diffusion des textes juridiques une mission de service public, ainsi
qu'au premier alinéa de l'article 8, qui oblige l'administration qui détient un
document à le communiquer à celui qui en fait la demande.
Ces dispositions manifestent le souci du Gouvernement et du législateur de
faciliter l'accès au droit et aux documents que les administrations doivent
faire connaître, sans contraindre le public à reproduire, par ses démarches,
les complexités de notre organisation administrative.
Les avancées qu'ont permises les précédentes lectures de ce projet démontrent
néanmoins clairement que nous partageons l'ambition de défendre notre service
public, en même temps que d'accroître les droits des citoyens.
Je me réjouis, en particulier, de ce que, désormais, il n'y ait plus entre
nous de désaccord quant aux recours des associations devant le juge. Sur ce
point, je partage, comme je vous l'ai dit, votre souci d'éviter les recours
abusifs, mais je vous ai proposé une autre démarche, qui consiste à engager une
réflexion d'ensemble sur cette vraie question. Je constate avec plaisir que
vous avez accepté cette démarche puisque vous ne proposez plus le dépôt
obligatoire d'un cautionnement avant certains recours.
Je pense aussi à l'article 10, qui améliore la transparence sur l'utilisation
des fonds publics, en créant à cet effet une voie d'information simplifiée,
notamment en instaurant, pour les organismes bénéficiaires de subventions,
l'obligation de retracer dans un compte rendu financier, qui sera communicable
au public, l'utilisation de la subvention.
Je note que votre commission a approuvé, dans l'ensemble, cet effort de
transparence et qu'il n'y a plus, désormais, de désaccord important sur cet
objectif.
Il reste pourtant un point essentiel sur lequel nous n'avons pas encore avancé
vers une meilleure compréhension réciproque : la transposition législative de
la jurisprudence « Berkani ». Je m'expliquerai encore une fois devant vous sur
l'objectif visé par le texte qui vous est proposé. Je souhaite toutefois vous
rappeler dès maintenant l'essentiel du débat sur ce point.
Les agents contractuels des services publics administratifs, qui, sous
l'empire des jurisprudences antérieures, étaient considérés comme « agents de
droit privé », car ne participant pas directement à l'exécution du service
public, seront désormais régis par le droit public. Il s'agit, pour le
Gouvernement, de préciser le sort de ceux qui ont été recrutés antérieurement,
et donc dans des conditions de droit privé.
Une clause spécifique dans chacun des deux articles du texte prévoit qu'ils
bénéficieront d'un droit d'option pendant un an pour choisir entre les deux
régimes - droit public ou droit privé. En effet, ils peuvent avoir avantage à
conserver leur statut de droit privé, notamment pour pouvoir cumuler plusieurs
emplois lorsqu'ils ne travaillent pour une administration qu'à temps
incomplet.
Une autre clause prévoit l'octroi d'un contrat à durée indéterminée pour ceux
d'entre eux qui auront été recrutés avant la date de promulgation de la loi.
Les deux articles qui appliquent ces dispositions aux contractuels de l'Etat
et à ceux des collectivités territoriales ont provoqué l'échec de la commission
mixte paritaire. Vous aviez alors, en effet, adopté un texte moins favorable
aux agents, aux termes duquel ces salariés deviendraient, en choisissant de
devenir salariés de droit public, des contractuels à durée déterminée.
Un amendement adopté par votre commission des lois reprend, aujourd'hui, une
rédaction qui conduirait au même résultat. Le Gouvernement ne peut pas
souscrire à un tel retour en arrière, qui mettrait en situation de précarité
des salariés qui, pour le moment et pour une part d'entre eux, ont une
situation stable. Je vous demanderai encore, aujourd'hui, de conserver aux
agents le bénéfice de la situation la plus favorable.
Sur la même question, j'ai bien noté également le souci que vous manifestez à
propos des recrutés locaux. Un amendement de votre commission des lois étend le
bénéfice des dispositions de l'article 26
quater
aux personnes recrutées
par les services français à l'étranger.
Je me bornerai, car nous évoquerons ce sujet important au cours de l'examen
des articles, à rappeler que cette question particulière est l'objet de la plus
grande attention du Gouvernement, qui avait accueilli très favorablement
l'introduction par l'Assemblée nationale d'un alinéa supplémentaire à l'article
26
quater
prévoyant qu'un rapport informera le Parlement, dans un délai
d'un an, sur le bilan du statut social des personnes ainsi recrutées.
Avant de conclure, je me permettrai de vous dire ma surprise face aux
amendements déposés respectivement par M. Larché et M. de Rohan visant, à
l'occasion de cette nouvelle lecture et pour la première fois, à supprimer les
articles 13
bis
et 13
ter
qui, somme toute, se bornent à étendre
aux régions et départements un dispositif concourant à la démocratie locale et
qui existe déjà depuis plusieurs années pour les communes.
Vous aviez admis cette extension lors du précédent débat, étant bien entendu
que le recours ainsi ouvert est d'une utilisation assez rare dans les communes
et n'est ouvert que sous un strict contrôle du juge administratif.
Je suis sûr que ce dernier débat mettra en lumière, avant tout, notre volonté
commune de répondre toujours mieux aux besoins de la population et aux
exigences de notre temps en matière de services publics. Nous allons promouvoir
l'évolution des administrations vers plus d'accessibilité, d'efficacité, de
rapidité de réaction : nous répondrons ainsi à une demande persistante et
légitime de nos concitoyens.
Au-delà des évolutions structurelles, toujours difficiles à conduire, au-delà
de la poursuite de la décentralisation souhaitée par beaucoup, il n'est pas
secondaire de moderniser, au quotidien, la pratique des services publics, plus
particulièrement celle des administrations. Ce projet de loi constitue une
étape supplémentaire attendue.
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission mixte
paritaire qui s'est réunie le 19 janvier 2000 n'est pas parvenue à élaborer un
texte commun en vue de renforcer les droits des citoyens dans leurs relations
avec les administrations.
Pourtant, au cours de la navette législative, les positions des deux
assemblées s'étaient rapprochées. Un consensus a été trouvé sur nombre de
dispositions. Il s'agit notamment de la mise en cohérence des grandes lois
relatives à la transparence administrative : loi « informatique et libertés »,
loi relative à la communication des documents administratifs et loi sur les
archives. Il en a été de même s'agissant des mesures de transparence
financière, de l'aménagement des procédures administratives et des dispositions
confortant le rôle et les moyens du médiateur de la République.
Nous pouvons sans doute regretter que certains malentendus n'aient pu être
levés au cours des lectures successives de ce texte - deux lectures dans chaque
assemblée et une nouvelle lecture à l'Assemblée nationale. Ces malentendus
expliquent sans doute le nombre important des articles restant en discussion,
le Sénat étant saisi en nouvelle lecture de vingt-trois articles, alors que le
projet de loi initial en comportait vingt-huit. Il est vrai - faut-il le
rappeler ? - qu'une part de cette « inflation législative » est due à
l'adjonction par le Gouvernement de « cavaliers » relatifs à la fonction
publique.
Au cours de la commission mixte paritaire, trois sujets ont été présentés
comme « non négociables » par l'Assemblée nationale. Il s'agit des dispositions
concernant la lutte contre les recours abusifs, les maisons des services
publics et la transposition dans la loi de la jurisprudence « Berkani »
relative aux agents non titulaires de la fonction publique.
Sur les trois points d'achoppement de la commission mixte paritaire, la
commission des lois du Sénat considère qu'un rapprochement avec la position de
l'Assemblée nationale est possible. Afin d'aboutir à un compromis global et
équilibré, la commission vous proposera de reprendre les avancées que j'avais
proposées en commisison mixte paritaire.
En premier lieu, l'article 5
bis
tendait à la consignation d'une somme
d'argent par les associations déposant un recours devant la juridiction
administrative. Deux principes devaient être conciliés : l'exigence d'une bonne
administration de la justice, d'une part, l'égal accès des requérants à la
justice, d'autre part.
Le Sénat avait souligné l'intérêt d'inscrire dans la loi le principe de la
lutte contre les recours abusifs qui entravent le fonctionnement de la justice
administrative et menacent de paralysie l'activité des collectivités publiques.
L'Assemblée nationale, tout en reconnaissant la pertinence du problème soulevé,
a maintenu en nouvelle lecture la suppression de cet article. La commission des
lois du Sénat vous proposera de disjoindre cet article du présent projet de
loi, afin de traiter cette question à l'occasion d'un texte législatif mieux
approprié.
Je me permets à cet égard de rappeler l'engagement pris par M. le ministre
lors du précédent débat et réitéré aujourd'hui, tendant à l'ouverture d'une
réflexion. Je me permets également, monsieur le ministre, de souligner le
caractère nécessaire et urgent de cette mise en chantier.
Deuxième point important du débat, les articles 24 à 26 donnent un cadre
législatif à la création des maisons des services publics. Bien que les deux
assemblées n'aient pas de divergence de fond, elles s'opposent quant à
l'opportunité d'inscrire ces dispositions dans une loi autonome, alors que la
loi d'orientation sur l'aménagement et le développement durable du territoire
qui est en vigueur traite déjà des maisons des services publics.
La commission des lois proposera d'adopter ces articles dans la rédaction
retenue par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, bien qu'une telle
solution présente des inconvénients en termes de qualité législative.
Qu'importe en effet que le dispositif des maisons des services publics figure
dans la loi « Zuccarelli » ou dans la loi « Voynet » ! L'essentiel n'est-il
pas, monsieur le ministre, que les citoyens aient un « accès simple aux règles
de droit » ? A cet « accès simple », vous avez vous-même exprimé l'attachement
du Gouvernement lorsque, en séance publique, à l'Assemblée nationale, vous avez
défendu l'inscription du principe des maisons des services publics dans la loi
relative à l'aménagement du territoire.
Dernier point présenté comme « non négociable » en commission mixte paritaire,
les articles 26
quater
et 26
quinquies
, relatifs aux conséquences
de la jurisprudence « Berkani » du tribunal des conflits pour les agents non
titulaires de l'Etat et de la fonction publique territoriale, et qui ont été
introduits en cours de navette par le Gouvernement.
Ces articles donnent force de loi à la jurisprudence selon laquelle les agents
travaillant pour le compte d'un service public administratif géré par une
personne publique sont, quel que soit leur emploi, des agents contractuels de
droit public. Ils sont devenus le principal enjeu du présent projet de loi,
qui, décidément, aura subi bien des contorsions, pour en arriver aujourd'hui à
un contenu fort différent de sa consistance originelle.
Leurs implications sont en effet considérables pour les employeurs publics, au
premier rang desquels on trouve les employeurs locaux. Lors de la commission
mixte paritaire, mes collègues sénateurs avaient insisté sur les risques
qu'allait engendrer l'embauche massive de ces personnels sous contrat de droit
public à durée indéterminée. J'avais alors proposé une rédaction de
conciliation équilibrée et conforme aux principes actuels du droit de la
fonction publique.
En quoi consistait-elle ?
Tout en acceptant d'inscrire dans la loi les conséquences de la jurisprudence
« Berkani », je vous propose d'y apporter deux correctifs importants : d'une
part, il n'est pas souhaitable de rendre automatique l'attribution d'un contrat
de droit public aux agents concernés, cette modalité devant rester une faculté,
en accord avec l'employeur, d'autre part, la notion trop imprécise de «
contrats de droit public à durée indéterminée » constitue une novation
juridique incertaine. Conformément au droit commun des contrats de recrutement
dans la fonction publique, je proposerai de prévoir des contrats de trois ans
renouvelables par reconduction expresse, c'est-à-dire avec l'accord de
l'employeur.
Après avoir, dans un premier temps, adopté cette solution de conciliation pour
la fonction publique de l'Etat, la commission mixte paritaire a finalement
échoué sur la coordination en matière de fonction publique territoriale.
Mes chers collègues, considérant que cette rédaction respecte les droits des
agents tout en tenant compte des contraintes pesant sur les employeurs, la
commission des lois vous invitera à adopter la proposition que j'avais formulée
en commission mixte paritaire.
Ainsi, sur sept articles concernant trois sujets présentés comme « non
négociables » par l'Assemblée nationale, la commission des lois proposera au
Sénat d'en adopter cinq dans la rédaction retenue par l'Assemblée nationale en
nouvelle lecture. Je souhaite que cet effort de rapprochement ne soit pas le
seul fait des sénateurs, mais trouve un écho lors de la lecture définitive à
l'Assemblée nationale.
Les autres dispositions du projet de loi peuvent elles aussi,
a
fortiori
, donner lieu à un consensus dans les deux assemblées.
Malgré notre volonté de rapprochement avec l'Assemblée nationale, force est
cependant de constater que certaines dispositions du texte sont apparues sous
un jour nouveau lors de cette dernière lecture au Sénat. Je veux insister sur
deux d'entre elles.
Tout d'abord, une interrogation demeure sur le champ d'application de la loi,
bien que les deux assemblées aient adopté dans les mêmes termes, dès la
première lecture, l'article 1er définissant les autorités administratives
soumises au présent projet de loi. En raison de la grande diversité des
questions soulevées par ce texte, le champ d'application de la loi appelle sans
doute des précisions de la part du Gouvernement. En particulier, pouvez-vous
nous indiquer, monsieur le ministre, dans quelle mesure le projet de loi
s'appliquera aux autorités administratives indépendantes ? Celles-ci sont en
effet régies par des textes spéciaux, précisant par exemple la nature de leurs
décisions.
De plus, certaines interrogations ont été soulevées concernant l'action en
substitution des contribuables, actuellement applicable aux seules communes et
structures intercommunales, et que le projet de loi, sur l'initiative de
l'Assemblée nationale, étend aux départements et aux régions.
L'action en substitution, aussi appelée « autorisation de plaider », est une
procédure subsidiaire, qui permet de pallier la carence d'une commune dont
l'action a été sollicitée.
Le contribuable qui souhaite engager une action juridictionnelle au nom de la
commune, que ce soit en matière administrative, civile ou pénale, adresse sa
demande d'autorisation au tribunal administratif. Le contribuable ne sera
autorisé à plaider au nom de la commune que si celle-ci, appelée à en
délibérer, a négligé ou refusé d'agir en justice.
En pareil cas, la décision du tribunal administratif ne présente pas de
caractère juridictionnel.
Selon une jurisprudence constante, deux conditions sont requises pour obtenir
l'autorisation de plaider : d'une part, le recours ne doit pas être dépourvu de
chances de succès, d'autre part, il doit offrir un intérêt suffisant pour la
commune.
Cette procédure, qui existe dans les communes depuis la loi municipale du 18
juillet 1937, remonte à une époque où les maires n'avaient pas la capacité
d'engager la commune en justice de leur seule initiative ; ils devaient au
préalable obtenir l'autorisation du conseil de préfecture.
De ce fait, cette procédure pose quelques problèmes de principe : d'une part,
l'intervention d'autorités administratives dans le déclenchement d'une action
en justice peut paraître curieuse au regard du principe de séparation des
pouvoirs ; d'autre part, la survivance d'une tutelle exercée par l'Etat sur les
collectivités locales est surprenante depuis l'intervention des lois de
décentralisation de 1982-1983.
Il est vrai que le Conseil d'Etat a fait une utilisation circonstanciée des
deux conditions de recevabilité de l'autorisation de plaider. Sa jurisprudence
est assez stricte, dans le souci de ne conduire ni à une paralysie des communes
ni à l'encombrement des tribunaux administratifs.
La commission des lois proposera des aménagements à cette procédure, afin de
tenir compte des spécificités et de la taille des collectivités concernées,
départementales et régionales.
Tout d'abord, il ne faudrait pas que des réunions extraordinaires se
multiplient au point de paralyser le conseil général ou le conseil régional. La
commission proposera donc de remplacer la réunion extraordinaire du conseil
général par une réunion qui se tiendra dans les conditions de droit commun.
Ensuite, les tribunaux administratifs doivent disposer des moyens leurs
permettant de santionner les tentatives d'instrumentalisation de la justice. A
cet effet, la commission des lois proposera d'étendre la sanction pour recours
abusif aux demandes abusives d'autorisation de plaider.
Sour le bénéfice de ces propositions, la commission vous propose, mes chers
collègues, d'adopter en nouvelle lecture le projet de loi relatif aux droits
des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
(Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et
des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
nous voici saisis aujourd'hui pour la troisième fois de ce projet de loi
relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
que nous avons pris l'habitude d'appeler projet DCRA.
A ce stade du débat, il pourrait paraître superflu de revenir sur le détail
des mesures proposées. C'est pourquoi je me contenterai de rappeler d'une
phrase l'objet de ce projet de loi : offrir aux citoyens une administration
plus proche, plus accessible, plus transparente et faciliter leurs démarches en
simplifiant les procédures.
Or, si l'ambition revendiquée dans ce texte, dont personne ne conteste ni la
portée ni l'objectif, est de simplifier les procédures administratives - et
donc la vie quotidienne des Français - il est à déplorer que ce maître mot de
simplification n'ait guère illustré nos débats ! Mais, comme le diraient
familièrement les Shadoks, pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué
?
Remettre sur le métier le même ouvrage n'a évidemment pas que des désavantages
et bien des dispositions ont été enrichies ; certaines sont déjà adoptées
conformes, en particulier le volet concernant le médiateur de la République, la
transparence, avec l'articulation entre la loi « informatique et libertés » et
la loi « archives », la délivrance d'un accusé de réception aux demandes, la
réduction des délais de décisions implicites d'acceptation et l'aménagement des
décisions implicites de rejet.
Néanmoins, des raisons plus ou moins légitimes liées aux aléas du calendrier
parlementaire ont conduit Gouvernement et parlementaires à introduire bon
nombre de dispositions nouvelles. Or, tandis que, sur le texte initial, les
différentes navettes ont permis un rapprochement entre les deux assemblées,
c'est autour de ces ajouts que se sont cristallisés les désaccords
persistants.
Parmi ces pommes de discorde récurrentes, on trouvait ainsi, principalement,
la lutte contre les recours abusifs des associations - article 5
bis
-
les maisons des services publics - articles 24 à 26 - et la transposition dans
la loi de la jurisprudence dite « Berkani », relative aux non-titulaires de la
fonction publique - articles 26
quater
et 26
quinquies
.
Nous nous félicitons de voir que cette ultime lecture va permettre de résoudre
les deux premiers points. La commission des lois du Sénat renonce à
l'amendement qui visait à imposer la consignation d'une somme d'argent aux
associations souhaitant déposer un recours pour excès de pouvoir contre, par
exemple, une autorisation d'urbanisme. Il importait que la capacité
d'expression du citoyen ne soit pas entravée, même si nous avons conscience du
fait qu'il existe, de la part de certaines associations, des pratiques de
recours abusifs, pratiques contre lesquelles il conviendra de déterminer des
mesures adéquates dans un cadre législatif plus approprié.
Autre sujet de satisfaction, le Sénat accepte d'intégrer les dispositions
concernant les maisons des services publics dans une logique d'amélioration des
relations entre administrations et usagers, et non plus seulement dans une
logique d'aménagement du territoire.
Je note également, pour m'en réjouir, d'autres avancées en direction du texte
de l'Assemblée nationale, s'agissant de dispositions d'ordre technique que je
ne détaillerai pas ici.
Demeure néanmoins le principal point de dissension entre Assemblée nationale
et Sénat, cause de l'échec de la commission mixte paritaire du 19 janvier
dernier - et cause, peut-être, d'une quatrième lecture, même si je souhaite que
nous trouvions aujourd'hui, monsieur le rapporteur, un terrain d'entente ! Il
s'agit, vous l'aurez deviné, de l'adaptation de la jurisprudence « Berkani »,
sur laquelle nos positions divergent.
Notre rapporteur propose, en effet, de faire bénéficier les agents non
titulaires déjà en fonction d'un contrat d'une durée maximale de trois ans,
renouvelable par reconduction expresse. Or nous ne pouvons pas nous satisfaire
d'une telle proposition, sachant que les personnels concernés disposent
actuellement d'un contrat de droit privé à durée indéterminée.
Il s'agirait d'un net recul par rapport au texte du Gouvernement, qui envisage
un contrat de droit public à durée indéterminée, avec un délai d'option d'un an
pendant lequel les agents pourront choisir un contrat de droit privé soumis aux
dispositions du code du travail.
Ce dispositif, issu de nombreuses concertations, a reçu l'accord des syndicats
et semble seul à même de répondre aux difficultés constatées. A l'inverse,
proposer aux 15 000 agents concernés des contrats à durée déterminée
reconductibles ne ferait qu'aggraver des situations de précarité déjà
préoccupantes et faire la part belle aux employeurs.
Nous y reviendrons éventuellement à l'appel de l'article, mais je voudrais
ouvrir tout de suite une parenthèse en forme d'interrogation à propos de la
liste des emplois concernés. Est-on sûr de réaliser pleinement l'objectif fixé,
à savoir mettre fin aux contentieux et, surtout, à des situations de précarité
durement ressenties, alors qu'il est extrêmement difficile de dresser une liste
exhaustive qui ne laisserait personne sur le bord du chemin ?
En ce qui concerne les recrutés locaux, vous connaissez la position des
socialistes. Notre collègue Mme Monique Cerisier-ben Guiga interviendra sur ce
sujet.
Enfin, j'aimerais souligner un dernier point en regrettant que notre Haute
Assemblée refuse qu'une autorité administrative soit compétente pour
communiquer un document qu'elle détient sans en être l'auteur. C'est là faire
montre d'une vision un peu conservatrice du service public, et perdre de vue
les objectifs de transparence et de simplification qui doivent être les nôtres.
On me rétorquera qu'il est toujours possible de faire appel à la justice ou à
la Commission d'accès aux documents administratifs, la CADA. Mais, cette
dernière, toute diligente soit-elle, connaît des délais de réponse de un à
trois mois, ce qui entrave pour le moins toute démarche qui nécessiterait la
communication simple et rapide d'un document : l'objectif recherché est
pourtant bien de faciliter les démarches administratives des citoyens.
Malgré les divergences qui nous séparent encore, je crois que nous pouvons
tous nous réjouir du fait qu'après quatre années de débats sur l'amélioration
des relations entre les citoyens et l'administration - pour mémoire, sous le
précédent gouvernement, M. Perben avait déposé, en septembre 1996, un texte qui
avait fait l'objet de deux lectures dans chaque assemblée - nous approchions du
but et qu'un texte soit enfin adopté.
Rendre l'Etat plus proche du citoyen, plus accessible et plus efficace est une
des priorités du Gouvernement. Ce texte en est un des éléments. Il s'inscrit
bien sûr dans la perspective plus large de la réforme de l'Etat. Au fond, il
s'agit, avant tout, de simplifier les démarches administratives de nos
concitoyens par des mesures de bon sens dont ils apprécieront, au quotidien,
l'aspect tout à fait concret.
Cette ultime lecture va permettre de rapprocher encore le point de vue des
deux assemblées. Le groupe socialiste, favorable au texte qui revient de
l'Assemblée nationale, reste néanmoins très attentif à l'examen des articles,
et réserve son vote à l'issue de nos travaux.
M. le président.
La parole est à Mme Cerisier-ben Guiga.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, au
mois de juillet de l'an dernier, à la suite d'une mission, j'ai remis au
Premier ministre, M. Lionel Jospin, un rapport sur l'exclusion sociale dans les
communautés françaises à l'étranger.
Je tiens à répéter ici solennellement que l'exclusion sociale chez les
Français de l'étranger commence dans les services de l'Etat à l'étranger ; la
précarité, la pauvreté sont dans nos propres services ! La loi prévoirait-elle
dix lectures de ce texte qu'à la dixième lecture je protesterais encore, au nom
des agents contractuels des services de l'Etat à l'étranger, contre leur
exclusion du bénéfice du contrat de droit public reconnu par cette loi à leurs
homologues de France !
En effet, s'il est un secteur où la protection juridique offerte aux salariés
par un tel contrat serait nécessaire, c'est bien celui-là. En trente ans de vie
à l'étranger, en huit ans de mandat sénatorial, je n'ai jamais vu l'Etat
français se conduire en bon employeur à l'égard des recrutés locaux de ses
propres services.
Il existe heureusement des ambassadeurs, des directeurs d'institut et des
consuls qui se montrent humains, qui traitent avec respect et justice les
personnels non fonctionnaires de leurs services, s'efforçant d'améliorer leurs
conditions salariales et contractuelles. Mais j'ai eu le regret de constater
tout au long de ces années que ces bons comportements d'employeurs n'étaient
pas aussi répandus qu'on pourrait le souhaiter.
L'ambassadeur Amiot lui-même, dans le rapport qu'il a remis voilà un an au
ministre des affaires étrangères sur les recrutés locaux, déplore ce qu'il
appelle diplomatiquement et pudiquement des dérapages trop nombreux, que j'ai
constatés comme lui.
Je citerai, parmi les cas les plus fréquents, l'arbitraire dans le recrutement
et le licenciement, l'arbitraire dans la fixation de la rémunération, les
tâches supplémentaires, parfois d'ordre privé, exigées et non rémunérées, les
attitudes méprisantes à l'égard de personnes qui n'ont d'autre choix, face à la
perte de leur gagne-pain, que de courber l'échine. C'est d'ailleurs ce dernier
aspect de leur condition qui fait l'objet des plaintes les plus vives et
récurrentes des agents contractuels et vacataires que je rencontre lors de mes
tournées.
Toutefois, ce n'est pas aux personnes qu'il faut s'en prendre, c'est au
système ! C'est l'Etat qui place ses fonctionnaires d'autorité dans une
position malsaine. La relation d'employeur à employé traduit un rapport de
force inégal, qui est la source des dérives que j'ai évoquées, lorsqu'un
contrat de travail et des garanties solides ne sont pas offerts à la partie la
plus faible en contrepartie de la sujétion qui lui est imposée. C'est là le
B-A-BA du droit du travail en France depuis maintenant cent-cinquante ans, mais
on ne s'en est pas encore aperçu dans la plupart des services de l'Etat à
l'étranger !
Le ministère des affaires étrangères, alerté par les justes protestations des
syndicats, a reconnu depuis bientôt trois ans le caractère inacceptable de la
situation faite à ses agents contractuels et, pis encore, à ses vacataires.
Mais tout se passe comme si ce ministère avait tellement intériorisé les
contraintes budgétaires qui l'ont étranglé de 1985 à 1999 qu'il semble avoir,
de lui-même, accepté que ses agents ne bénéficient pas des mêmes droits que
leurs homologues employés par les autres services de l'Etat en France.
Ainsi, ce qui est possible pour le jardinier du préfet ne le serait pas pour
la secrétaire de l'ambassadeur. C'est quand même un peu étonnant !
En contrepartie de l'absence de contrat de droit public, il nous est proposé
un plan d'action pour la valorisation et l'amélioration de la gestion du
recrutement local, qui a été exposé dans un télégramme diplomatique du 13
novembre 1999. Les diverses prescriptions faites aux chefs de poste visent à
améliorer la situation juridique, salariale et sociale des recrutés locaux et à
mieux intégrer les agents de recrutement local au sein des ressources humaines
des postes. J'admire ce langage diplomatique qui correspond assez peu à ce que
je constate un peu partout.
A défaut de reconnaître aux agents contractuels de l'Etat à l'étranger les
mêmes droits et garanties qu'à leurs homologues de France, consigne est donnée
de mieux les traiter. C'est déjà cela, mais nous ne pouvons nous en satisfaire,
car cela ne compense pas l'inégalité de traitement entre agents de l'Etat qui
est ainsi instituée. En effet, le fond du problème est politique et
budgétaire.
Il est politique, car il manifeste une fois de plus l'idée bien ancrée que ce
qui est bon et légitime pour les Français de France ne l'est pas pour les
Français établis à l'étranger. Cette discrimination serait en quelque sorte
dans l'ordre des choses. Comment un parlementaire peut-il se résigner à ce que
la devise républicaine soit si peu mise en pratique, dès les frontières
franchies !
Mais ne nous y trompons pas, la contrainte budgétaire pèse beaucoup dans cet «
oubli » opportun du principe d'égalité républicain. Les services de l'Etat à
l'étranger, et tout particulièrement le ministère des affaires étrangères, ne
fonctionneraient plus aujourd'hui sans leurs 14 000 recrutés locaux, dont près
de 3 000 Français, auxquels s'ajoutent les milliers de vacataires payés à la
journée ou à l'heure et dépourvus de droits sociaux.
Dans le seul réseau diplomatique et consulaire, 1 200 recrutés locaux français
accomplissent exactement les mêmes tâches que les fonctionnaires du ministère
des affaires étrangères : immatriculation consulaire, délivrance de pièces
d'identité, service de la nationalité, secrétariat des chefs de poste,
comptabilité, délivrance des visas.
A l'exception d'un quart d'entre eux, employés dans les pays de l'OCDE, ils
sont mal rétribués, leurs cotisations d'assurance maladie et d'assurance
vieillesse sont à leur charge et il arrive trop souvent qu'ils ne puissent pas
les payer sur des salaires trop bas.
Les recrutés locaux de dix pays ont bénéficié en 1999 d'une prise en charge de
ces cotisations. C'est un progrès, mais il faudrait aller très vite pour que
cesse l'état de fait actuel. Voir des salariés privés de soins médicaux et
atteindre la vieillesse sans la moindre pension, après avoir travaillé toute
leur vie pour l'Etat, ce n'est plus tolérable aujourd'hui.
Ce n'est plus tolérable non plus de relever, comme j'ai pu le faire encore au
mois de janvier, des différences du simple au triple pour des emplois de même
nature dans les services d'une ambassade d'Afrique récemment visitée, les deux
extrémités de l'échelle relevant d'ailleurs du ministère des finances. C'est
quand même assez remarquable !
Enfin, cessons de nous gargariser de francophonie, si la diffusion de la
langue et de la culture françaises ne peut plus être assurée que dans des
conditions salariales et statutaires inacceptables. Aujourd'hui, les instituts
culturels s'autofinancent en recourant aux services de professeurs employés à
la vacation, souvent sans aucune base juridique d'embauche, sans parler des
stagiaires diplômés de français langue étrangère, non rémunérés, et dont le
stage ne débouche sur aucun emploi. C'est vraiment glorieux !
Cette francophonie devient un véritable miroir aux alouettes pour des
quantités de jeunes qui travaillent pour elle, ainsi que pour des personnes
plus âgées qui lui ont consacré toute leur vie et qui, en définitive,
vieilliront dans la misère.
Pour conclure, je prends acte de l'ajout de la référence au respect des
conventions internationales dans l'article 26
quater,
alinéa 5, qui sera
- je l'espère - repris par l'Assemblée nationale, même si le Sénat le supprime.
Je signale simplement que, s'il faut faire référence au respect des conventions
internationales dans ce texte, c'est bien parce que, actuellement, on ne les
respecte pas.
Je prends acte également de l'annonce de la présentation par le Gouvernement
d'un rapport après consultation de l'ensemble des organisations syndicales
représentatives, rapport qui permettra une évaluation du statut social de
l'ensemble des personnels sous contrat travaillant à l'étranger.
Au demeurant, la situation est très préoccupante, monsieur le secrétaire
d'Etat. Il faudra instaurer une véritable égalité de traitement entre les
agents contractuels de l'Etat et ceux de l'étranger. Il faudra, enfin, garantir
les conditions d'un réel progrès social dans les services de l'Etat à
l'étranger. En 2001, il ne sera pas trop tard !
(Applaudissements sur les
travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je
serai bref car nous nous sommes, les uns et les autres, largement exprimés sur
ce texte que nous examinons pour la troisième fois en une année, voire pour la
quatrième fois si l'on compte les travaux effectués en commission mixte
paritaire.
Ce projet de loi participe du mouvement plus large de la réforme de l'Etat. Il
est au coeur de la modernisation des services publics en visant à rendre
l'administration plus efficace et plus proche de nos concitoyens.
Lutter contre les inégalités en garantissant l'égal accès de tous au service
public, quels que soient la condition sociale et l'endroit où l'on se trouve,
telle est, à nos yeux, la véritable ambition d'une administration moderne et
accessible qui promeut l'usager au rang de citoyen et rompt de manière
irréversible avec la conception de l'administré sujet.
Pour rendre ces dispositions efficaces, l'administration a besoin de moyens.
En témoigne l'incessante accumulation de dossiers sur les bureaux des caisses
d'allocations familiales, auxquelles aucun crédit supplémentaire n'a été
accordé pour la mise en oeuvre de la couverture maladie universelle.
Il faut cesser, comme le fait trop souvent la majorité sénatoriale, de
considérer les fonctionnaires en surnombre et de ne voir les administrations
qu'au travers du coût qu'elles représentent pour l'Etat.
Investir dans le secteur public est une réponse d'avenir, profondément
moderne, favorisant un développement économique et social fructueux. C'est
d'autant plus possible aujourd'hui avec l'existence de la cagnotte fiscale.
Les parlementaires communistes n'hésitent donc pas à demander des crédits
supplémentaires, à soutenir les revendications syndicales relatives notamment à
l'application des 35 heures et aux salaires, tout comme ils ont soutenu la
lutte menée par les agents des impôts pour que leur administration réponde
encore mieux aux besoins des citoyens.
Ils se félicitent à ce propos que le Gouvernement ait retiré son projet de
réforme mal engagé. Il faut que les discussions se poursuivent aujourd'hui avec
les organisations syndicales sur d'autres bases : la modernisation du service
public ne pourra se faire sans, et
a fortiori,
contre les salariés
concernés.
Pour les mêmes raisons, nous soutenons la lutte des agents de l'éducation
nationale, secteur dans lequel un plan de création d'emplois a été annoncé par
le Premier ministre. Il reste toutefois à préciser rapidement le nombre exact
de ces créations de postes, comme cela a été fait pour le secteur
hospitalier.
Le tabou du gel des emplois publics semble enfin bousculé, et je ne peux que
m'en réjouir.
Pour en revenir au sujet qui nous occupe aujourd'hui, je dirai que la question
des moyens se pose plus particulièrement pour les maisons de service public
dont - nous l'espérons - la mise en place répondra non pas à une logique de
rationalisation des services publics, mais à une réelle mise en commun des
énergies permettant d'améliorer la qualité desdits services.
Après ces remarques d'ordre général, je m'arrêterai quelques instants plus
particulièrement sur le projet de loi.
Les navettes parlementaires ont permis de trouver des points d'accord sur bon
nombre d'articles et notamment sur le champ d'application de la loi et la
définition des autorités administratives soumises aux dispositions du texte,
sur la cohérence des lois « informatique et liberté » et « archives », sur
l'obligation de transparence financière, enfin sur l'amélioration des
procédures administratives, telle l'obligation d'accuser réception ou la
réduction des délais applicables.
Ces nombreux points témoignent de la volonté de tous d'améliorer l'accès aux
règles de droit et la transparence administrative. Aussi, nous ne comprenons
pas l'acharnement mis par la commission à refuser d'adopter l'article 2, qui
affirme un droit à l'information, ou l'article 8, qui rend obligatoire la
communication des documents administratifs.
Ces mesures sont pourtant au coeur de la transparence administrative et
nécessaires à l'amélioration des relations entre les autorités administratives
et les citoyens.
Ce sont les articles 26
quater
et 26
quinquies
qui ont, avant
tout, conduit à l'échec de la commission mixte paritaire. Les raisons qui vous
ont amenés à repousser ces articles, mes chers collègues, sont diamétralement
opposées aux nôtres.
Vous refusez que les agents publics, visés par ces articles, bénéficient d'un
contrat à durée indéterminée. Vous souhaitez maintenir ces agents dans la
précarité. Nous voulons, tout au contraire, élargir les dispositions positives
qui figurent au paragraphe I de l'article 26
quater
et qui visent à
accorder le bénéfice d'un contrat à durée indéterminée à tous les agents.
Je reviendrai sur ces articles au moment de leur examen.
Pour conclure, je voudrais dire de nouveau combien il me semble important
d'adopter ce texte dont la philosophie est de tendre à une amélioration
sensible des droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations.
Nous attendrons, bien évidemment, l'issue des travaux de notre assemblée pour
nous prononcer sur l'ensemble du texte.
(Applaudissements sur les travées du
groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle que, aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir
de la deuxième lecture au Sénat des projets ou propositions de loi, la
discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du
Parlement n'ont pas encore adopté un texte indentique.
Article 2