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Séance du 26 juin 2000





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RÈGLEMENT DÉFINITIF DU BUDGET DE 1998

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 350, 1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, portant règlement définitif du budget de 1998. [Rapport n° 374 (1999-2000).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, après les orientations budgétaires pour 2001 et le projet de loi de finances rectificative pour 2000, nous abordons maintenant le passé, avec le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1998.
Pour ne pas être fastidieuse, je me propose d'insister sur une seule idée : la stratégie de finances publiques mise en oeuvre en 1998 sous l'égide de Lionel Jospin, de Dominique Strauss-Kahn et de Christian Sautter, qui a permis de qualifier la France pour l'euro.
Si cela paraît aujourd'hui une évidence, cela ne l'était pas à l'époque. Souvenons-nous, en effet, du discours colporté début 1997, qui disait à l'envi que les finances publiques étaient trop dégradées pour que la France puisse adhérer à l'euro.
Il a fallu toute la détermination du Gouvernement et de la majorité pour permettre à notre pays de renouer avec la croissance, de redresser ses finances publiques et de se placer ainsi au coeur d'une Europe du progrès et de l'emploi.
Je dirai quelques mots sur les éléments saillants de cet exercice 1998.
Avec un déficit de 247,5 milliards de francs, le solde général d'exécution du budget marque une amélioration de 20,2 milliards de francs par rapport à 1997 et de 10,4 milliards de francs par rapport aux prévisions initiales.
Un autre motif de satisfaction tient à l'amélioration très significative de l'emploi, qui a permis un net recul du déficit des administrations de sécurité sociale.
Au total, le besoin de financement de l'ensemble des administrations publiques est ainsi passé à 2,7 %, sous la barre des 3 % du produit intérieur brut, comme Dominique Strauss-Kahn s'y était engagé et contrairement au scepticisme de l'opposition à l'époque.
Cette amélioration repose sur deux facteurs essentiels.
Elle repose tout d'abord sur une croissance retrouvée, qui a atteint, en 1998, malgré un environnement international incertain, 3,2 %, chiffre légèrement supérieur à celui de 3 % retenu dans les hypothèses économiques du budget pour 1998 et en tout cas très supérieur au taux moyen de croissance prévu par l'OCDE pour cette même année, soit 2,4 %.
Cette amélioration repose ensuite sur une politique budgétaire favorable à une croissance forte et durable, politique qui s'est appuyée sur la maîtrise de la dépense, indépendamment des aléas de la conjoncture.
Nettes des remboursements et dégrèvements d'impôts et nettes des recettes d'ordre, les dépenses du budget général n'ont augmenté que de 0,8 % par rapport à 1997, ce qui correspond au même ordre de grandeur que la progression de l'inflation - 0,7 % - et est conforme aux objectifs que nous nous étions fixés.
Cet effort n'a pas nui au financement des priorités retenues : l'emploi, l'enseignement, la justice notamment.
Au-delà de ce redressement de nos finances publiques, la loi de règlement pour 1998 permet aussi d'illustrer notre volonté de transparence.
Tout d'abord, en effet, la diffusion en est plus précoce.
Une analyse plus riche des gestions passées, non seulement juridique mais également économique, est un facteur important pour éclairer les choix futurs.
Ainsi, le présent projet de loi de règlement a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 29 septembre 1999, soit trois mois plus tôt que d'habitude ; quant au projet de loi de règlement de 1999, il sera déposé ce mois-ci. Il pourra ainsi être examiné dès cet automne.
Par ailleurs, les modalités de gestion des crédits budgétaires ont été améliorées. Ainsi, en pourcentage, les annulations de crédits ont atteint, en 1998, leur niveau le plus bas depuis 1990. De même, les rattachements par voie de fonds de concours sont les plus faibles depuis 1991. Enfin, les rétablissements de crédits sont également les plus faibles depuis dix ans.
Cet effort d'amélioration de la loi de règlement sera bien évidemment poursuivi : la prochaine loi, que vous examinerez cet automne, sera accompagnée de comptes rendus de gestion des ministères, ce qui vous permettra d'évaluer plus précisément l'efficacité de la dépense publique.
Mieux rendre compte de ce que nous avons fait pour mieux assurer l'efficacité de notre action future, telle est la volonté du Gouvernement.
C'est dans cette perspective que s'inscrit le projet de loi de règlement que j'ai l'honneur de soumettre maintenant à l'approbation du Sénat. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous reprenons donc en cet instant le cycle budgétaire que nous avions interrompu voilà une quinzaine de jours : alors que ce texte aurait dû être examiné après la première lecture du collectif budgétaire, les aléas du calendrier en ont décidé autrement.
Traditionnellement, nous le savons bien, c'est un exercice aride, car c'est un exercice comptable. Toutefois, cette année plus particulièrement - et grâce, dans une large mesure, aux travaux de la Cour des comptes, qui joue un rôle très utile auprès du Parlement - nous disposons de quelques éclairages sur lesquels je vous propose de nous concentrer quelques instants. En effet, cette année 1998 est la première année de gestion complète sous la responsabilité du gouvernement dirigé par M. Lionel Jospin.
La Cour des comptes a mis en oeuvre, sur le plan des méthodes, des efforts significatifs. Ainsi, à l'avenir, nous serons saisis dès le mois de juillet - donc dès le mois prochain, en l'occurrence, pour la loi de finances de 1999 - du projet de loi de règlement pour l'année précédente. Cette accélération des procédures nous permettra, dès l'automne prochain, de nous prononcer sur l'exécution du budget de l'année n - 1 tout en examinant le projet de budget de l'année n + 1.
Pour le règlement de l'exercice 1998, nous avons déjà gagné un peu de temps, et ces progrès méritent, en tout état de cause, d'être salués.
Mais j'en viens au fond.
La Cour des comptes, qui éclaire toujours nos travaux, est à la vérité extrêmement sévère, madame le secrétaire d'Etat. Or son avis est essentiel, car cette haute juridiction se livre bien, dans son analyse des comptes de l'Etat, à une appréciation au regard des principes et des méthodes applicables des résultats de la gestion qui lui est soumise.
La Cour des compte estime que bon nombre des intentions affichées n'ont pas été réalisées, notamment, en tout premier lieu, en matière de maîtrise des dépenses.
Le Gouvernement prévoyait initialement, pour 1998, de stabiliser les dépenses en francs constants. Or la Cour des comptes nous dit que la progression réelle a été de 3,7 %, ce qui est bien loin du compte.
La haute juridiction souligne aussi - et je ne peux m'empêcher de faire le parallèle avec nos propres analyses, ici même dans cette assemblée - la rigidification croissante de la dépense et la proposition croissante et toujours trop élévée des dépenses de fonctionnement aux dépens des dépenses d'investissement : le fonctionnement, en 1998, a augmenté de 4,5 %, tandis que l'investissement a baissé de 5,5 %. L'effet de « ciseau » se poursuit donc de manière très préoccupante.
Outre ces questions arithmétiques, au-delà de la remarque de fond sur la maîtrise très insuffisante - en tout cas très en deçà des intentions affichées - de la dépense publique, la Cour des comptes s'exprime d'une manière encore plus intéressante et plus importante sur les méthodes comptables du Gouvernement.
La Cour considère que le principe de permanence des méthodes comptables devrait être appliqué avec plus de rigueur et de vigueur. Pour l'avenir, madame le secrétaire d'Etat, c'est notamment sur ce sujet que nous apprécierons donc les propos relatifs à la transparence qui reviennent si souvent dans votre bouche et dans celle de M. Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
S'agissant des recettes, la Cour des comptes relève - et nous le faisons avec elle - que les recettes nettes du budget général ont augmenté de 2,6 % en 1998 et que cette dynamique se relie complètement à celle des recettes fiscales.
Un tel mouvement cache cependant, pour l'année 1998, une situation particulière. S'il est vrai que les recettes brutes sont en hausse de 5,3 %, la progression des recettes nettes est en effet réduite de moitié par l'incidence très importante, et pour une part non expliquée, des dégrèvements et remboursements d'impôts en fin d'année : cette rubrique augmente de 19,3 % en 1998 par rapport à 1997.
Cela permet à la Cour des comptes de dire que les conditions de clôture des exercices, celles dans lesquelles on détermine les chiffres au 31 décembre, ne sont pas d'une suffisante clarté et ne reflètent pas la permanence des méthodes qui devraient s'imposer en pareille matière si nous voulions que notre pays soit vraiment pris au sérieux lorsqu'il émet un avis sur la gestion des comptes publics.
L'expérience montre - et le rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances en 1999 confirme ce point de vue - que les conditions de clôture de fin d'année restent, pour employer une litote, madame le secrétaire d'Etat, très perfectibles sur le plan des méthodes : à la limite, si l'on voulait forcer le trait, on pourrait dire que ce n'est qu'au prix d'une certaine « manipulation des chiffres » que l'on a pu réduire l'ampleur de la réduction du déficit, et donc le « lisser » pour satisfaire à des considérations purement optiques, c'est-à-dire politiques, voire politiciennes.
La loi de finances pour 1998 avait été votée initialement avec un déficit de 257 milliards de francs - vous l'avez rappelé, madame le secrétaire d'Etat - mais son exécution a permis de réduire ce chiffre à 247,8 milliards de francs. Toutefois, l'Etat continue à connaître un besoin de financement de trois points de produit intérieur brut, besoin qui est atténué par le solde créditeur des administrations publiques locales. Le déficit des comptes publics est donc, ainsi que le rappelle très opportunément la Cour des comptes, le plus élevé des déficits des Etats membres de l'Union européenne.
Mais il y a plus : en 1998, la France était le seul pays de l'Union dont la dette publique continuait à augmenter en proportion du PIB, puisqu'elle a atteint cette année-là 58,5 % du produit intérieur brut.
Je suis confus d'énumérer tous ces chiffres, monsieur le président, et je conçois que mon propos soit aride, mais permettez-moi de rêver que, peut-être, le bureau du Sénat trouvera un jour le moyen technique de déployer un grand écran pour projeter en séance une animation chiffrée avec des symboles et des réprésentations graphiques, comme nous avons commencé à le faire en commission des finances. Cette mise en oeuvre serait, je crois, de nature à augmenter l'intérêt de tous pour ce type de présentation. Du moins avons-nous, avec le président Alain Lambert, la faiblesse de le penser...
M. le président. Vous pouvez considérez que votre idée est dès à présent à l'étude, monsieur le rapporteur général ! (Sourires.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. Merci, monsieur le président.
Je dirai pour conclure que le vote de la loi de règlement n'est pas l'approbation de la gestion des finances publiques : la majorité de la commission des finances et la majorité sénatoriale ont conçu différemment ce qu'aurait dû être cette gestion en 1998, puisque nous avions voté un budget alternatif de responsabilité et de confiance.
Nous n'avons pas changé d'opinion sur la gestion telle qu'elle a été menée : nous ne sommes pas d'accord ; toutefois, en ce qui concerne la loi de règlement, la décision que vous aurez à prendre tout à l'heure, mes chers collègues, est d'une nature différente puisqu'il ne s'agit que de la certification des comptes, qui n'emporte évidemment pas adhésion au fond de la politique suivie.
Sous les réserves qui ont été émises sur le plan des méthodes, notamment à la lecture du rapport très critique de la Cour des comptes, la commission des finances préconise donc, dans le respect de la tradition sénatoriale, le vote de la loi de règlement.
Toutefois, nous vous suggérons de bien vouloir amender le texte sur deux points.
Tout d'abord, à l'article 9, qui concerne les opérations des comptes spéciaux du Trésor se poursuivant en 1999 et qui traite des affectations comptables du compte 902-24, lequel retrace le produit et l'utilisation des cessions de titres publics, nous suivrons les observations du rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor, notre collègue Paul Loridant - membre de l'opposition du Sénat, au demeurant - selon lesquelles la Cour des comptes s'est « étonnée » des pratiques du Gouvernement en ce domaine. Or nous n'avons pas eu connaissance d'une réponse claire du Gouvernement aux questions posées par notre rapporteur spécial !
Je citerai également sur ce point un extrait des travaux de la Cour des comptes au moment même où, sous couvert de la réforme de l'ordonnance organique de 1959, le Gouvernement plaide pour plus de transparence : « En conclusion, la Cour estime que la partie recettes de ce compte n'est pas conforme à la réalité. »
M. Jacques Oudin. Eh oui !
M. Philippe Marini, rapporteur général. « La sous-évaluation des recettes du compte 902-24 est d'au moins 25 milliards de francs. Par ailleurs, des contractions entre les recettes et les dépenses ont été opérées en contradiction avec les textes. Enfin, des opérations de garantie sur des fonds publics ont été engagées sans habilitation préalable. »
M. Jacques Oudin. Quelle horreur !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Madame le secrétaire d'Etat, quand, dans une société, le commissaire aux comptes émet dans son rapport des réserves et des observations aussi substantielles, en général, la direction n'y subsiste pas !
M. Jacques Oudin. Elle démissionne !
M. Philippe Marini, rapporteur général. N'exagérons pas !...
Mais il n'en reste pas moins qu'il y a un écart extrêmement préoccupant entre la notion que l'on peut avoir aujourd'hui en entreprise des principes de sincérité comptable et de permanence des méthodes et la conception que l'Etat peut s'appliquer à lui-même étant par nature juge et partie.
Vous m'accorderez, mes chers collègues, qu'être juge et partie est une position bien commode ! Mais, aujourd'hui, si nous sommes en charge de gérer notre système législatif, nous le faisons dans un monde ouvert, et de nombreux observateurs nous regardent à tout instant et apprécient la manière dont nous procédons. Ils nous regardent et ils nous notent, même, ce qui doit nous conduire à quelque prudence et devra, dans l'avenir, inspirer des réformes.
En conséquence, le résultat de la gestion des comptes spéciaux du Trésor n'apparaît ni fidèle ni sincère. La commission des finances souhaite donc, au travers d'un amendement de principe tendant à la suppression de cet article, que le Gouvernement s'exprime et prenne des engagements pour le futur.
En second lieu, nous souhaitons également revenir au texte initial du Gouvernement s'agissant de l'article 13 portant reconnaissance d'utilité publique de dépenses relevant de la gestion de fait.
Il s'agissait là d'un épisode de maniement irrégulier de deniers publics par des personnes qui ne sont pas des comptables publics. Or, s'agissant des deniers de l'Etat, vous savez, mes chers collègues, que le juge - qui, en la matière, est la Cour des comptes - doit préciser celles de ces dépenses qui revêtent un caractère d'utilité publique. Dans le cas contraire, elles sont soumises, n'ayant pas ce caractère d'utilité publique, à une procédure contentieuse.
Au vu des informations fournies par la Cour des comptes - dont c'est la mission et la responsabilité - le Parlement statue sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait, puisqu'il est seul habilité, dans le cadre d'une loi de finances, à déterminer la nature, le montant et l'affectation des charges de l'Etat.
La tradition républicaine et parlementaire, mes chers collègues, implique, depuis des temps sinon immémoriaux du moins lointains, que, sauf erreur matérielle, le Parlement adopte sans modification de telles dispositions soumises par la Cour des comptes.
C'est pour respecter ce principe que la commission vous propose le retour au texte initial du Gouvernement, sous réserve du maintien d'un amendement rédactionnel, car elle ne partage pas les méthodes de certains collègues de l'Assemblée nationale, qui, si je puis dire, jouent aux cow-boys dans le corral des tribunaux de commerce - mais je retire aussitôt cette comparaison qui n'a pas lieu d'être ! (Sourires.)
En tout cas, la loi de règlement et la prise en compte, en matière de reconnaissance d'utilité publique, des propositions de la Cour des comptes doivent, me semble-t-il - et c'est aussi l'opinion de la commission - prendre le pas sur les exercices de « gesticulation politique ».
Mes chers collègues, nous aurons donc achevé, avec l'examen de la loi de règlement, le cycle budgétaire de cette fin de semestre. Nous avons à présent remis en perspective tous les éléments.
Il va nous rester, madame le secrétaire d'Etat, à être particulièrement attentifs, dans la période qui vient, caractérisée par le creux de l'été, mais pendant laquelle vos services et vous-même serez naturellement tout à fait occupés à faire des choix essentiels, aux délibérations gouvernementales, et notamment à ce que vous nous proposerez pour la préparation de la loi de finances initiale pour 2001.
Cela étant, mes chers collègues - j'en terminerai par là - il ne faudrait pas que le rôle du Parlement dans de telles décisions soit trop minoré aux yeux des Françaises et des Français. Je ne voudrais plus voir, en effet, autant d'articles que les années précédentes disant dès fin juillet ou vers le 15 août qu'il a été décidé de réduire tel impôt, de changer telle mesure en matière de politique fiscale, car c'est souvent là l'interprétation qui est donnée par les médias, par l'opinion publique : dès qu'il y a annonce gouvernementale, c'est comme si tout était fait, tout était voté, comme si nous n'existions pas !
Eh bien non, il y a un corps législatif au sein duquel le Sénat s'efforce de jouer son rôle, dans l'intérêt général à long terme de notre pays. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste).
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la loi de règlement définitif du budget de 1998 est la première loi de règlement d'un budget entièrement piloté et défini par la majorité parlementaire issue des élections du printemps 1997.
Dire cela, c'est, évidemment, pour nous, accorder un préjugé favorable à l'adoption du projet de loi lui-même, car nous sommes de ceux, avec les membres de mon groupe, qui soutiennent régulièrement la politique menée depuis 1997 dans ce pays, et nous ne ménageons ni nos efforts ni nos remarques pour favoriser la réussite des choix opérés.
Un rappel du contexte économique qui a présidé à l'accomplissement de cette loi de règlement est indispensable.
L'année 1998 a prolongé la tendance observée dans le courant de l'année 1997 quant à la relance de l'activité économique, à la création d'emplois et à l'amélioration générale de la situation des comptes publics.
Une sensible amélioration de ces comptes est en effet observable : le déficit de l'Etat s'est trouvé ramené sous la barre des 250 milliards de francs, tandis que le solde des administrations de sécurité sociale s'est amélioré de près de 31 milliards de francs et que le compte des administrations publiques locales a connu une nouvelle amélioration, se traduisant par une capacité de financement de 28 milliards de francs.
Pour autant - nous aurons encore l'occasion d'en débattre - ces résultats, bien qu'encourageants, suscitent des interrogations et un certain nombre de remarques.
Constatons que l'amélioration des comptes publics est singulièrement liée à celle des recettes fiscales, comme à celle des recettes des organismes sociaux.
De ce point de vue, la création d'emplois en nombre important - 400 000 sur l'exercice - et la relance de la consommation populaire - plus de 3,9 % en un an - deux mesures et deux solutions que nous avons toujours mises en avant dans le passé et dont la validité est encore réelle aujourd'hui, ont largement contribué au résultat obtenu.
Par ailleurs - nous entrons là dans un domaine plus complexe - l'amélioration des comptes publics est due, pour une part que nous considérons comme moins déterminante, à la mise en oeuvre de certaines dispositions encore marquées du sceau des choix restrictifs du passé.
C'est, bien entendu, le cas pour les comptes sociaux, compte tenu de la persistance des mesures relatives à la maîtrise des dépenses de santé ou à la définition des pensions et retraites, mais c'est aussi la cas en matière de dépenses tant de l'Etat que des collectivités locales, avec un ralentissement des dépenses d'équipement.
L'amélioration des comptes publics en 1998 doit donc être appréhendée de la manière la plus objective et la plus critique possible.
Elle valide de manière incontestable des choix opérés par le Gouvernement de la gauche plurielle et les propositions venues des différentes composantes de cette pluralité.
Dans le même temps, elle conduit à s'interroger sur les conditions d'un renforcement et d'une prolongation du mouvement d'amélioration des comptes publics.
En ce domaine, le choix est très clair, la question portant sur l'ordre des trois objectifs prioritaires de toute politique budgétaire aujourd'hui.
Faut-il répondre aux attentes populaires, engager avec conviction et détermination les deniers publics en vue d'améliorer durablement la situation de nos compatriotes et de créer ainsi les conditions d'une nouvelle amélioration des comptes publics ?
Faut-il accorder la priorité à la réduction des déficits publics en vue de dégager des marges de manoeuvre nouvelles pour les années à venir, selon le vieil adage en vertu duquel les déficits d'aujourd'hui sont les impôts de demain ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Exactement !
M. Thierry Foucaud. Je dis cela parce qu'on sait qu'en 1999, de par un dynamisme singulier des recettes fiscales, le solde budgétaire global s'est amélioré de plus de 40 milliards de francs.
Faut-il, enfin, en vue de conforter la croissance, mettre en oeuvre une politique de réduction sensible du niveau des prélèvements obligatoires ?
Ce triptyque de la politique budgétaire de l'Etat est, aujourd'hui, au coeur du débat.
Il est visible dans l'exécution de la loi de finances pour 1998, avec une progression modérée des dépenses de l'Etat, une limitation de la progression des prélèvements obligatoires et une réduction du niveau des déficits publics.
Il fut au coeur de l'exécution budgétaire 1999, avec la très sensible réduction du déficit, associée au dynamisme particulier des recettes.
Il est encore fondamental, aujourd'hui, dans le débat sur la loi de finances rectificative pour 2000, qui se conjugue, bien sûr, avec le présent débat sur la loi de règlement.
A l'examen, pourtant, le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1998 est la première manifestation patente de l'effet positif des créations d'emplois, du soutien à la consommation et de l'engagement des deniers publics sur l'amélioration de la situation générale des comptes publics.
De notre point de vue - n'en déplaise à M. le rapporteur général ! - il n'est pas sûr que nous souffrions d'un trop plein de prélèvements obligatoires ou de dépenses publiques.
Nous ne souffrons encore que d'une insuffisance de mesures destinées à en accroître l'efficacité, tant dans l'immédiat que sur le moyen et le long terme.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il faut bien que nous ayons quelques différences !
M. Thierry Foucaud. Tout en approuvant ce projet de loi de règlement, nous avons estimé utile de formuler ces quelques réflexions à l'occasion de sa discussion. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Demerliat.
M. Jean-Pierre Demerliat. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le budget de 1998, pour lequel le Gouvernement nous demande aujourd'hui en quelque sorte quitus, était réputé infaisable. Cet exercice était apparu si difficile aux yeux du gouvernement précédent qu'il avait motivé la dissolution de l'Assemblée nationale par le Président de la République, expérience hasardeuse dont les conséquences sont connues de tous et diversement appréciées.
Or, ce budget a été déterminant pour deux raisons : d'une part, il a été le budget de l'année de sélection des participants à la monnaie unique ; d'autre part, il a été le budget qui a accompagné la reprise de la croissance.
De fait, mes chers collègues, le Gouvernement a prouvé par ce budget que l'exercice était tout à fait réalisable. Il a consacré une nouvelle politique économique et budgétaire qui s'est située aux antipodes de celle qu'avaient menée les gouvernements Balladur et Juppé, et il a assuré le succès de la stratégie de finances publiques choisie par Lionel Jospin avec Dominique Strauss-Kahn.
On peut, sans aucun doute, affirmer que ce budget a été un modèle du genre, dans la mesure où il a constitué une application parfaite de ce qu'il est désormais convenu d'appeler le « triangle d'or des finances publiques ».
Premier sommet du triangle, mes chers collègues, le budget de 1998 a permis à la France de se qualifier pour l'euro. En effet, le déficit des administrations publiques s'est établi à 245 milliards de francs, ce qui a représenté 2,7 % du PIB et constitué une amélioration de 20 milliards de francs par rapport à 1997, soit un niveau tout à fait acceptable, rapporté au critère fixé par le traité de Maastricht.
De plus - il est important de le souligner - le déficit a été réduit sans recours à des artifices, comme en avait utilisé le précédent gouvernement, en 1997, en mobilisant la soulte de France Télécom, qui représentait plus de 0,5 % du PIB.
Deuxième sommet du triangle, les dépenses publiques ont été structurellement maîtrisées. Elles n'ont augmenté que de 1,1 % par rapport à 1997, tout en permettant un financement adéquat des priorités gouvernementales.
Je rappelle simplement, à ce sujet, que les départements ministériels prioritaires ont vu leurs crédits augmenter de manière notable, et ce afin de répondre à des besoins importants - certes, non encore complètement satisfaits - tels que l'emploi, l'éducation, la santé, la justice et la sécurité. Le Gouvernement a donc prouvé sa détermination, d'une part, à renforcer et à moderniser les services publics, outils indispensables de cohésion sociale, et, d'autre part, à améliorer leur fonctionnement quotidien.
De plus, le deuxième objectif pour les dépenses publiques, à savoir le soutien de la croissance, a été atteint. Le Gouvernement a en effet consolidé le pouvoir d'achat des ménages, avec des mesures telles que le quadruplement de l'allocation de rentrée scolaire, la revalorisation des allocations logement, mais également le basculement des cotisations maladie sur la CSG, ce qui a, en moyenne, augmenté de 1,1 % le pouvoir d'achat des salariés.
Ainsi, le pouvoir d'achat des ménages français a progressé de 2,8 % en 1998, contre seulement 0,1 % en 1996. Quand on sait qu'en 1998 la consommation a représenté la principale contribution à la croissance du PIB, on mesure toute la pertinence de la stratégie qui a consisté à ne pas brider la consommation, comme cela avait été fait précédemment, notamment avec la hausse de deux points du taux de la TVA. Le choix de faire reposer l'ajustement budgétaire sur les plus grosses entreprises, sans toutefois pénaliser leur capacité d'investissement, s'est donc révélé également efficient.
Troisième et dernier sommet du triangle, la fiscalité, dont le poids dans la richesse nationale a été stabilisé, a été réformée dans le sens d'une plus grande justice sociale. La loi de finances pour 1998 a en effet supprimé les niches fiscales qui profitaient aux revenus les plus élevés, telles que les investissements dans les DOM régis par la loi Pons, la souscription de parts de propriété de navires, les quirats, ainsi que la réduction d'impôt pour l'emploi à domicile.
En fin de compte, ce budget aura renforcé la croissance économique de notre pays et atteint ses objectifs principaux : qualifier la France pour l'euro, consolider nos finances publiques et, surtout, redonner confiance aux citoyens. En effet, la France a réalisé 3,2 % de croissance en 1998, soit l'un des taux les plus forts des pays de l'OCDE.
Surtout, ce taux de croissance s'est situé à un niveau supérieur à celui qui avait été retenu par le Gouvernement dans la loi de finances initiale et qui avait tant été décrié par la droite, notamment, ici, par la majorité sénatoriale.
Rappelez-vous, mes chers collègues, les débats qui ont eu lieu pendant l'hiver 1997 autour de cette prévision. La France allait « droit dans le mur » selon les termes d'Alain Madelin ; la prévision de croissance était « d'un optimisme exagéré » selon Philippe Auberger, qui, pourtant, prétend avoir quelques compétences en matière de finances publiques. Et, Alain Lambert lui-même, pensait alors que « ce budget tablait sur une croissance fragile et masquait une impasse sur la diminution des dépenses ».
A cette époque, il était reproché au Gouvernement de ne pas prendre la mesure des conséquences de la crise financière asiatique. Or la France a réussi à rebondir, essentiellement grâce au dynamisme de sa demande interne, et à surmonter le fameux « trou d'air ». Et j'ai déjà indiqué quelle impulsion fondamentale le gouvernement de Lionel Jospin avait donnée à cette dynamique.
Après ce rapide bilan, madame la secrétaire d'Etat, je souhaiterais évoquer brièvement quelques perspectives. Je vous ai bien entendu sur la nécessité d'améliorer la transparence des finances publiques et, bien sûr, j'appelle de mes voeux les plus pressants les réformes promises en matière de procédure budgétaire. Elles contribueraient considérablement à la revalorisation du Parlement.
En outre, de telles réformes s'avéreraient nécessaires pour garantir l'efficacité de la dépense publique. Comme d'autres, je suis favorable à ce que l'examen de la loi de règlement de l'année de l'exercice ne puisse intervenir avant celui du projet de loi de finances de l'année n + 2, donc à l'automne 2000 pour le projet de loi de règlement du budget de 1999.
Mes chers collègues, le groupe socialiste votera bien évidemment ce projet de loi de règlement. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je voudrais d'abord remercier M. Demerliat ainsi que M. Foucaud d'avoir rappelé ce que l'un appelle le « triangle d'or » des finances publiques, l'autre le « triptyque », c'est-à-dire le fait qu'en 1998 nous avons réduit les déficits, ce qui a permis notre qualification à l'euro - elle n'était pas acquise - la stabilisation des dépenses en francs courants et la limitation de la progression des prélèvements obligatoires.
Cela a été acquis sans artifice particulier - j'y reviendrai dans un instant - et cela a aussi redonné confiance à nos concitoyens, ce qui n'est pas tout à fait étranger à la croissance que nous connaissons aujourd'hui. En effet, sans la confiance de nos concitoyens, nous n'aurions pas enregistré la croissance que nous avons connue en 1999, en 2000 et que nous attendons également en 2001.
M. le rapporteur général a bien voulu saluer l'accélération des procédures qui est en cours s'agissant des délais de dépôt de la loi de règlement. Elle a été déposée à la fin du mois de septembre 1999, mais elle est examinée pour la première fois aujourd'hui seulement au Sénat, pour des raisons qu'il a bien voulu rappeler : le temps nous a manqué après la première lecture du collectif.
Nous ferons mieux la prochaine fois puisque c'est le 5 juillet, me semble-t-il, que sera présenté au conseil des ministres le projet de loi de règlement pour 1999. C'est une réelle avancée de méthode qui nous permettra, au moment de la discussion du budget pour 2001, de disposer d'un rappel rétrospectif des comptes de l'année 1999.
Monsieur le rapporteur général, vous avez dit que la Cour des comptes avait été sévère sur l'évolution de nos finances publiques. S'agissant des dépenses, vous avez indiqué qu'elles avaient augmenté de 3,7 %.
Je ne rappellerai jamais assez que cette progression a été mesurée selon la méthode de la dette brute alors que les engagements du Gouvernement tant dans le projet de loi de finances initiale qu'en exécution se mesurent en dette nette. Nous avons eu le même débat lorsque nous avons disposé du rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exercice 1999, ce rapport ayant été également fondé sur une approche des dépenses en termes de dette brute.
A l'issue de ces débats, le rapport définitif de la Cour, qui devrait bientôt être rendu public, se montre beaucoup plus mesuré sur ce point. Mais nous aurons l'occasion d'en reparler très prochainement.
En ce qui concerne les remboursements et dégrèvements d'impôts qui ont été jugés très élevés par la Cour et par vous-même, au point que d'aucuns aient parlé de trucages, voire de manipulations, je rappellerai simplement que sont intervenus à la fin de 1998 un certain nombre de facteurs qui ont pu modifier le niveau des remboursements et dégrèvements.
D'abord, n'oublions pas qu'en 1998 se sont produits les effets spécifiques de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier, la loi dite « MUFF », adoptée en 1997 et qui a eu pour objet de relever la surtaxe de l'impôt sur les sociétés.
Ensuite, s'agissant de la TVA, nous avons d'abord connu un fort développement des exportations et une reprise des investissements.
En outre, à l'automne 1998, il a été décidé de réduire le taux de la TVA pour les travaux de construction, les livraisons à soi-même et les réhabilitations de logements locatifs sociaux, ce qui a eu un impact sur la fin de l'année 1998.
Enfin, il y a eu la mise en place de Réseau ferré de France, établissement qui ne déduit pas la TVA, mais qui a demandé 6 milliards de francs de remboursement, ce qui a eu également des conséquences sur l'année 1998.
Par ailleurs, si l'on compare l'année 1998 à l'année 1997, n'oublions pas que cette dernière a été marquée par des grèves dans les services informatiques, ce qui a eu pour effet, là aussi, de modifier la référence au texte de l'année n-1.
M. le rapporteur général a également rappelé que la loi de règlement est un document comptable et, donc, qu'elle ne vaut pas approbation de la gestion des finances publiques ; nous ne nous y attendions pas, venant de sa part. Or il s'agit véritablement de la certification des comptes et c'est bien à ce titre que je souhaite que le Sénat adopte ce projet de loi de règlement.

M. le président. Nous passons à la discussion des articles.

Article 1er




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