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SEANCE DU 25 OCTOBRE 2000


TRANSPOSITION PAR ORDONNANCE
DE DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES
Discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi (n° 473, 1999-2000) portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire. [Rapport n° 30 (2000-2001) et avis n°s 32, 31, 35 et 36 (2000-2001).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames et messieurs les sénateurs, le projet de loi qui vous est soumis vise à autoriser le Gouvernement à transposer par ordonnances des directives européennes et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.
Il a notamment pour objet de tirer les conséquences pour notre législation de stipulations des traités européens, de plusieurs décisions et règlements communautaires ainsi que d'arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes.
A ce titre, l'habilitation concernera principalement les secteurs de la santé, de la sécurité sociale, des assurances, de l'environnement, de la consommation, des contributions indirectes ainsi que des postes et télécommunications.
La très grande majorité de ces directives a déjà fait l'objet de transposition dans le cadre de projets de loi ordinaires. Il ne s'agit, dès lors, que de compléter, souvent de façon très minime, la transposition déjà engagée.
A titre d'exemple, les directives relatives aux télécommunications ont pratiquement toutes été transposées par anticipation dans la loi de réglementation des télécommunications de juillet 1996, mais quelques dispositions, notamment la mise en oeuvre d'un annuaire universel, ne l'ont pas encore été.
Le projet de loi autorise également le Gouvernement à procéder par ordonnance à la refonte du code de la mutualité, rendue nécessaire par la transposition de deux directives communautaires de 1992 relatives aux assurances.
Il rend enfin possible, selon la même méthode, la réforme du code de la voirie routière, afin de moderniser le régime d'exploitation des autoroutes et des ouvrages d'art à péage.
Le recours à la procédure des ordonnances, prévu par l'article 38 de la Constitution, permettra donc d'accélérer la mise en conformité du droit français avec le droit communautaire et d'éviter que davantage de contentieux ne soient portés devant la Cour de justice des Communautés européennes. La situation de la France au regard de ses obligations européennes s'en trouvera ainsi améliorée.
Bien sûr, nous respectons déjà de facto les obligations communautaires, mais les instances européennes souhaitent que ces obligations soient formellement inscrites dans notre droit. Je pense notamment à la directive 99/64, qui impose aux opérateurs historiques de télécommunications qui possèdent également des réseaux câblés de séparer, dans des structures juridiques distinctes, l'exploitation de leurs réseaux de télécommunications et de leurs réseaux câblés.
Au 30 septembre 2000, notre pays comptait « un stock » de 176 directives à transposer, dont 136 étaient, à cette date, à proprement parler « en retard » de transposition. Parmi celles-ci, reconnaissons-le, plusieurs ont un caractère réglementaire et imposent donc au Gouvernement une vigilance renouvelée, mais un bon tiers de ces textes présentent un caractère principalement législatif, selon nos règles constitutionnelles.
Parmi ces directives, certaines remontent au début des années quatre-vingt. C'est dire si la responsabilité, au cours de ces vingt années, est partagée entre les gouvernements qui se sont succédé. Il ne s'agit d'ailleurs pas, aujourd'hui, de chercher des responsables ; il s'agit de trouver les moyens d'apporter les réponses rapides à une telle situation, qui nous handicape, à plusieurs points de vue.
Tout d'abord, cette situation crée une forte insécurité juridique. En effet, la jurisprudence développée par la Cour, relative à l'effet direct de ces directives, permet l'application de certaines dispositions - par les juridictions nationales, comme par la Cour de Luxembourg - dès la fin du délai de transposition, même si la transposition n'a pas été faite.
Ensuite, notre retard en matière de transposition de directives nous place au premier rang des Etats membres contre lesquels sont engagées des procédures précontentieuses ou contentieuses.
Enfin, il est certain que notre situation est toujours fragilisée vis-à-vis de la Commission et de nos partenaires lorsqu'une nouvelle directive est en cours de négociation alors même que nous n'avons encore pas achevé la transposition de la directive précédente sur le même sujet.
S'agissant des aspects contentieux, je veux simplement rappeler quelques chiffres : près de soixante-deux procédures d'infraction pour défaut de transposition, soit près de la moitié du nombre des directives qui auraient dû être transposées par la France au 30 septembre dernier, sont actuellement engagées contre notre pays par la Commission ou devant la Cour ; douze recours en manquement sont actuellement devant la Cour et sept condamnations relatives à des directives inscrites dans le projet de loi ont déjà été prononcées ; plus grave, à la suite de six de ces condamnations, une procédure sur le fondement de l'article 228 du traité a été engagée.
Je rappelle que cet article, introduit par le traité de Maastricht, permet à la Cour de condamner tout Etat n'ayant pas donné suite à l'un de ses arrêts au versement d'amendes ou d'astreintes d'un montant qui peut s'élever à plusieurs centaines de milliers de francs par jour. Même exprimées en euros, ces sommes sont considérables. Si la Cour n'avait pas recouru à ce procédé jusqu'à une période récente, elle l'a fait le 4 juillet dernier à l'encontre de la Grèce, et notre mauvaise position, du point de vue tant des transpositions que du contentieux, nous fait penser que cette condamnation constitue un avertissement.
Face à cette situation, et alors que notre pays exerce la présidence de l'Union, ce qui doit, vous en conviendrez, nous inciter à une certaine exemplarité, le Gouvernement, en plein accord avec le Président de la République, a fait le choix de recourir à l'ensemble des solutions possibles sur le plan législatif.
La voie des ordonnances n'est que l'un des instruments utilisés par le Gouvernement pour satisfaire, depuis 1997, à ses obligations communautaires. Il s'agit même d'un usage exceptionnel. En effet, la voie de droit commun est restée, et restera, la discussion d'un projet de loi.
Ainsi, depuis 1997, le Gouvernement a fait adopter plusieurs projets de loi spécifiques en vue d'assurer la transposition de directives importantes. Je pense à la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999, à la loi du 10 février 2000 sur la modernisation et le développement du service public de l'électricité, ou encore à la loi du 1er août 2000 relative à la réforme de l'audiovisuel public, qui transpose la directive de juin 1997, qui elle-même modifie la directive « Télévision sans frontières » d'octobre 1989.
Par ailleurs, le Gouvernement a mis en place et développé un nouvel instrument, le « projet de loi portant diverses transpositions d'adaptation communautaire », ou DDAC, selon le langage parlementaire, dont la vocation est de permettre la discussion de plusieurs directives, le plus souvent à caractère technique, relevant d'un même secteur.
Deux de ces DDAC font actuellement l'objet d'un examen par le Parlement : l'un est relatif aux transports, l'autre à l'agriculture, et plus précisément à la sécurité sanitaire. Leur examen sera poursuivi et la discussion parlementaire sera menée à son terme.
Force est toutefois de constater que, malgré toutes ces initiatives, nous ne pouvons faire face à la situation d'urgence dans laquelle nous nous trouvons, compte tenu de la surcharge chronique de l'ordre du jour parlementaire.
Dès lors, et en plein accord - je tiens à le répéter - avec le Président de la République, le recours à l'article 38, qui n'est pas un moyen ordinaire pour transposer les directives, est apparu comme une solution nécessaire.
Je connais les réticences des parlementaires à l'égard de cette forme de délégation du pouvoir législatif.
M. Jean-Jacques Hyest. Eh oui !
Mme Hélène Luc. En effet !
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. Cependant, le recours aux ordonnances est solidement encadré et le Parlement, à chaque étape de la procédure, conserve ses droits.
Sur la forme - ma présence comme celle de MM. Guy Hascoët et Jean-Claude Gayssot, lors de la discussion des articles concernant leurs domaines d'intervention, en témoigneront - le Gouvernement est disponible pour exposer dans le détail le contenu de son projet de loi d'habilitation et il est prêt à apporter toutes les précisions que souhaiteront les assemblées. Le rapporteur de la commission des lois du Sénat a d'ailleurs pris l'heureuse initiative de publier la liste des directives qui devront être transposées, et certains projets de loi de transposition vous ont été transmis pour information.
Naturellement, au terme de la procédure, le Parlement sera amené à se prononcer sur les projets de loi de ratification que le Gouvernement déposera. Ces projets regrouperont les ordonnances par matière, ce qui permettra, lors de leur discussion, d'aborder les questions de façon plus précise encore. A cette occasion, chaque parlementaire pourra, bien sûr, exercer son droit d'amendement.
Sur le fond, le Gouvernement a veillé à ce que le projet qui vous est soumis ne porte pas sur des questions fondamentales qui n'auraient pas fait l'objet de débats préalables devant les assemblées. Par exemple, il n'a pas intégré dans son projet la directive 95/46 sur la protection des données personnelles ou la directive 98/44 sur la protection des interventions dans le domaine de la biotechnologie, directives qui feront l'objet de projets de loi spécifiques.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, à l'heure où, cinquante ans après l'établissement des premières fondations, la France préside l'Union européenne et où d'importantes réflexions sont lancées sur le devenir de l'Union, notre pays ne peut continuer d'apparaître comme l'un des plus mauvais élèves dans la mise en oeuvre du droit communautaire.
Les transpositions des directives et, plus largement, la conformité de la législation aux normes européennes, constituent, vous en conviendrez, le socle de crédibilité indispensable à la bonne participation des Etats membres, en particulier des plus grands d'entre eux, à l'entreprise européenne.
C'est ce que nous attendons de nos partenaires - où nos entreprises rencontrent parfois des difficultés, en raison des transpositions défectueuses - mais c'est aussi la première des exigences que nous devons avoir vis-à-vis de nous-mêmes et de nos concitoyens.
Je tiens à le rappeler : le recours aux ordonnances est exceptionnel. Qu'il nous offre aussi la possibilité - pourquoi pas ? - d'ouvrir le débat sur la meilleure façon de répondre aux exigences de la construction juridique communautaire ! Cette dernière comporte des contraintes mais elle vise aussi à permettre à notre pays de continuer dans la voie qu'il s'est tracée en Europe depuis le traité de Rome et la construction des Communautés européennes, dans les années cinquante.
Telles sont les conditions dans lesquelles le Gouvernement vous présente ce projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat que nous allons avoir aujourd'hui est incontestablement important. Le projet de loi que nous examinons peut, au premier abord, donner l'impression de n'être qu'une énumération fastidieuse de directives, et pourtant, ce qui est en cause aujourd'hui, c'est la conception que nous avons de la construction européenne. Ce qui est en cause, c'est l'idée que nous nous faisons du rôle du Parlement, de notre rôle, dans cette construction.
M. Alain Lambert. Exactement !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Au fond, c'est un peu la démocratie qui est en cause.
M. Hubert Haenel. Tout à fait !
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Effectivement !
Mme Hélène Luc. Lorsque vos amis ou vous-même étiez au Gouvernement, vous avez agi de cette manière à plusieurs reprises !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Le projet de loi soumis au Sénat tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances de nombreuses mesures destinées à permettre à la France de combler son retard dans l'application du droit communautaire.
De fait, vous l'avez rappelé, monsieur le ministre, la situation actuelle est réellement inacceptable. En effet, 176 directives communautaires sont actuellement en attente de transposition dans notre pays. Non seulement la France figure parmi les Etats les moins performants en matière de transposition de directives, mais elle est même le pays qui fait l'objet du plus grand nombre de procédures précontentieuses et contentieuses.
Si j'étais un peu provocateur,...
M. Hubert Haenel. Soyez-le !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. ... j'en viendrais presque à me demander qui, du Danemark et de la France, est plus européen. Notre pays prend de multiples initiatives en matière européenne, prétend être un moteur dans cette construction - et il l'est ! - mais il ne respecte pas ses obligations ; le Danemark, lui, dit souvent non à l'Europe, semble la regarder avec la plus grande prudence, mais il est l'Etat qui applique le plus scrupuleusement le droit communautaire. Peut-être avons-nous à apprendre à certains égards du Danemark, qui associe plus que la France le Parlement à l'élaboration des décisions communautaires.
Quoi qu'il en soit, le retard actuel a des conséquences fâcheuses. En premier lieu, il crée une forte insécurité juridique, puisque, sous certaines conditions, les directives communautaires peuvent être directement invoquées, même si elles ne sont pas encore transposées. En deuxième lieu, la France pourrait être condamnée au paiement de lourdes astreintes par la Cour de justice des Communautés européennes si elle ne prenait pas des mesures radicales pour résorber ce retard : depuis la signature du traité de Maastricht, la Cour de justice peut, en effet, condamner au paiement d'astreintes un Etat qui ne se soumet pas à ses arrêts. Enfin, en troisième lieu, la situation actuelle est totalement incompatible, nous l'avons déjà dit, avec le rôle moteur que nous entendons jouer dans la construction européenne.
Quelles sont les causes de ce retard ?
Le retard de la France dans l'application du droit communautaire est entièrement imputable aux gouvernements successifs.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. Exactement !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Soyons clairs : c'est un fait !
Ce retard s'est encore aggravé au cours des dernières années. Il est tout à fait singulier que le Gouvernement évoque l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées pour justifier le recours à la procédure des ordonnances.
Je rappelle que l'ordre du jour prioritaire du Parlement est déterminé par le Gouvernement, aux termes de l'article 48 de la Constitution.
Il conviendrait que les gouvernements se demandent si tous les textes qu'ils inscrivent à l'ordre du jour des assemblées sont absolument indispensables à notre pays.
M. Alain Lambert. C'est une bonne question !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. C'est un vaste débat ! (Murmures d'approbation.) Lorsqu'on suit le déroulement de nos travaux, on peut parfois se demander si l'inscription d'une multitude de textes à l'ordre du jour des assemblées parlementaires n'est pas, à la limite, le meilleur instrument inventé par les pouvoirs exécutifs pour pouvoir gouverner en toute tranquillité. (Applaudissements sur certaines travées du RPR.)
M. Pierre Fauchon, vice-président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Très juste ! Observation pertinente !
M. Alain Lambert. Très bien !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Quoi qu'il en soit, le Parlement est prêt à débattre de la transposition des directives. A titre d'exemple, rappelons que le Sénat a adopté, en 1998, au cours d'une journée d'initiative parlementaire, une proposition de loi de notre collègue Jean-François Le Grand tendant à transposer la directive « Natura 2000 ». Mme la ministre de l'environnement avait qualifié alors cette initiative de « prématurée ».
M. Jean-Jacques Hyest. Voilà !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Or, deux ans plus tard, le Gouvernement nous demande de l'autoriser à transposer ce texte par voie d'ordonnance.
M. Alain Lambert. Il y a urgence !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Je crois que le dispositif mis en oeuvre pour assurer le respect par la France de ses obligations communautaires n'est pas pleinement efficace et que des dysfonctionnements administratifs, dont les origines remontent loin, peuvent expliquer largement la situation actuelle.
Nous constatons en tout cas que, le plus souvent, les gouvernements attendent que les délais de transposition soient dépassés pour soumettre au Parlement, dans la plus grande précipitation, des projets de loi.
Quelles que soient les responsabilités qui, je le répète, se situent au-delà des différentes alternances, le Gouvernement nous propose aujourd'hui de résorber une partie du retard en l'autorisant à prendre par ordonnances les mesures nécessaires pour la bonne application par la France d'une soixantaine de textes communautaires qui concernent, comme vous l'avez constaté, les domaines les plus variés : télécommunications, environnement, protection des consommateurs, transports et propriété intellectuelle.
La commission des lois, saisie au fond du projet de loi, a souhaité formuler des remarques de principe concernant le recours aux ordonnances et le rôle du Parlement, laissant aux quatre commissions saisies pour avis le soin d'analyser les dispositions relevant de leurs compétences et, le cas échéant, de proposer la réduction du champ de l'habilitation donnée au Gouvernement.
Il convient de rappeler que le Gouvernement recourt pour la cinquième fois à la procédure des ordonnances prévue par l'article 38 de la Constitution. Cette procédure a été utilisée, s'agissant du droit applicable à l'outre-mer - vous connaissez bien les textes en question, monsieur le ministre -, de l'élaboration de divers codes, et, enfin, pour adapter la valeur en euros de certains montants exprimés en francs. Dans ces différents cas, le recours aux ordonnances ne posait pas nécessairement, à mon sens, de problème de principe.
Il n'empêche que la multiplication des habilitations est périlleuse, car il existe un risque que les ordonnances ne soient jamais ratifiées par le Parlement. Or, le dépôt d'un projet de loi de ratification ne vaut pas ratification implicite. Une telle ratification implicite ne peut résulter que d'une modification ultérieure, par une loi, du contenu de l'ordonnance. La ratification implicite peut n'être que partielle et peut donc susciter des difficultés d'interprétation. Enfin, l'absence de ratification expresse des ordonnances prive le Parlement de tout droit de regard sur les textes concernés. Une ratification explicite des ordonnances par le Parlement est donc hautement souhaitable.
Or, monsieur le ministre, huit projets de loi de ratification sont actuellement déposés sur le bureau du Sénat au titre des précédentes lois d'habilitation sans que leur inscription à l'ordre du jour soit encore programmée.
M. Jean-Guy Branger. Inacceptable !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Le présent projet de loi, s'il est adopté, conduira lui aussi au dépôt de plusieurs projets de loi de ratification, et le risque est grand que ces projets ne soient jamais inscrits à l'ordre du jour des assemblées.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. Bien sûr !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Le recours aux ordonnances présente donc toujours des risques.
Mais le présent projet de loi d'habilitation est d'une nature toute particulière et dessaisit le Parlement beaucoup plus que les autres habilitations. En effet, le processus communautaire de décision est ainsi fait que les directives sont négociées par le Gouvernement au sein du Conseil de l'Union européenne et que notre parlement n'intervient qu'au stade de la transposition. Si une directive est négociée par le Gouvernement et transposée par le Gouvernement, que reste-t-il au Parlement ?
Bien sûr, depuis 1992, nous pouvons voter des résolutions sur des textes communautaires en cours de discussion. Ce progrès incontestable - et le Sénat joue son rôle à cet égard - ne justifie pas pour autant que le Parlement soit privé de son droit de regard au moment de la transposition des directives.
Le projet de loi porte fortement atteinte aux droits du Parlement, quoi que puisse prétendre le Gouvernement dans l'exposé des motifs, texte sur lequel je souhaite m'arrêter un instant.
Le Gouvernement précise, dans cet exposé des motifs, que l'habilitation demandée porte « principalement sur les directives de nature essentiellement technique ». Ainsi, le bouleversement du système de financement des autoroutes, la refonte du code de la mutualité, la mise en oeuvre de la directive « Natura 2000 » ne seraient que des mesures techniques !
Fort heureusement, le Gouvernement nous indique dans ce même exposé des motifs qu'il n'envisage pas de prendre par ordonnances « des mesures de grande ampleur dépourvues de tout lien avec les dispositions transposées et de pure opportunité politique » !
Signalons également que ce projet de loi est signé par le ministre des affaires étrangères. Le Gouvernement considère-t-il que les transports, les droits des travailleurs, les assurances sont des affaires étrangères ?
Ces remarques étant faites, la commission des lois a dû arrêter une position. Nous avons estimé que le retard actuel de la France dans la transposition des directives n'était plus acceptable, et nous vous proposons donc d'accepter, malgré les réserves que nous inspire le procédé, le recours aux ordonnances.
Cette acceptation est cependant assortie - vous l'avez sans doute deviné - de plusieurs réserves.
Tout d'abord, les commissions saisies pour avis formuleront des propositions destinées à retirer du champ d'habilitation des textes qui nécessitent à l'évidence un débat parlementaire et dont l'adoption par ordonnances serait inacceptable. Je ne doute pas que le Gouvernement aura à coeur de faire en sorte que le Parlement ne soit pas la victime des erreurs des gouvernements qui se sont succédé depuis vingt ans et qu'il acceptera les propositions des commissions.
Par ailleurs, il est indispensable que la situation actuelle ne se reproduise plus. M. le ministre délégué chargé des affaires européennes a bien voulu nous dire qu'il était prêt à réfléchir, en liaison avec le Parlement, aux moyens d'améliorer les dispositifs permettant à la France de mieux respecter ses engagements européens. C'est une bonne initiative.
Monsieur le ministre, nous sommes à votre disposition pour entamer très vite cette réflexion. D'ores et déjà, il serait utile que nous disposions d'un « tableau de bord » des textes que nous allons devoir transposer. De telles informations ne devraient pas être uniquement détenues par les administrations.
Par ailleurs, il est nécessaire que le Gouvernement prépare dès à présent un calendrier de transposition des directives qui ne figurent pas dans le projet de loi d'habilitation. Sinon, le retard s'accumulera à nouveau. Ainsi, nous aimerions savoir, par exemple, quand seront transposées les directives sur la protection des données personnelles ou sur le marché intérieur du gaz.
Enfin, la transposition des directives serait peut-être facilitée si nous avions le sentiment que les résolutions que nous adoptons dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution - et la délégation du Sénat pour l'Union européenne est au coeur de ce dispositif - sont prises en compte par le Gouvernement. M. le ministre nous a rappelé que ces résolutions n'étaient pas nombreuses. Il doit donc être d'autant plus facile de les satisfaire.
Je souhaite enfin insister sur l'importance d'une ratification expresse des ordonnances. Nous attendons un engagement clair du Gouvernement de faire ratifier, avant la fin de la présente législature, l'ensemble des ordonnances qu'il prendra.
Pour lui faciliter la tâche - car nous sommes associés dans cette mission difficile - nous proposons de réduire les délais prévus pour prendre les ordonnances, afin d'éviter que le dépôt des projets de loi de ratification n'intervienne trop peu de temps avant la fin de la législature.
Nous nous résignons donc au recours, à titre exceptionnel, aux ordonnances pour résorber notre retard dans l'application du droit communautaire. Je ne suis pas sûr, cependant, monsieur le ministre, que la mise à l'écart du Parlement en matière de droit communautaire soit le meilleur moyen de faire progresser l'adhésion des citoyens à la construction européenne.
Or il n'y a d'Europe stable, d'Europe solide, d'Europe dotée d'une âme que si c'est une Europe des citoyens. Et qui mieux que le Parlement peut y contribuer ? (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Richert, rapporteur pour avis.
M. Philippe Richert, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission des affaires culturelles est sans doute moins concernée que d'autres commissions par le contenu du projet de loi d'habilitation dont nous abordons la discussion. C'est l'une des raisons qui expliquent que son rapport soit plus condensé et traite moins dans le détail l'ensemble du présent projet de loi.
Nous sommes cependant spécifiquement intéressés par trois points relatifs à l'éducation, avec la reconnaissance mutuelle des diplômes, à la communication, avec certains aspects du statut des réseaux câblés, et à la culture, avec la profession d'agent artistique.
Ces dispositions ont toutefois leur importance, qui justifiait la saisine pour avis de notre commission, et posent des problèmes que je vais évoquer.
Je voudrais auparavant faire quelques remarques de principe sur le recours à la législation par voie d'ordonnance, à l'égard duquel notre commission a exprimé des réserves dont il m'appartient de rendre compte, même si tout a déjà été excellemment exprimé par le rapporteur de la commission des lois, notre ami et collègue Daniel Hoeffel.
Le Gouvernement met en avant la nécessité de rattraper l'important retard que nous savons et l'encombrement du calendrier législatif.
Je crois indispensable de rappeler à mon tour qu'il appartenait au Gouvernement de tenir compte des impératifs, parfaitement prévisibles au demeurant, de la présidence française de l'Union européenne lorsqu'il a élaboré l'ordre du jour des assemblées, dont il est maître.
Je voudrais d'ailleurs ajouter, au-delà de la question de la présidence française de l'Union européenne, que, lorsqu'on est le vice-champion d'Europe de la non-transcription des directives et le champion toutes catégories des mises en demeure par Bruxelles, il me semble qu'on a le devoir de s'atteler à ce qui est une obligation, à savoir la transcription des directives. Or toutes les justifications que l'on nous oppose laissent à penser que, si la France n'avait pas hérité de la présidence de l'Union, on aurait continué à ignorer ces directives. C'est tout de même un comportement surprenant !
M. Gérard Larcher. C'est vrai !
M. Philippe Richert, rapporteur pour avis. Le Gouvernement souligne, par ailleurs, le caractère technique des mesures à transposer et estime que leur portée ne justifierait pas un véritable débat parlementaire. Je crois que nous devons tous nous élever fermement contre cette interprétation inédite et pour le moins surprenante de la compétence législative ! A ma connaissance, le technique n'évacue pas le politique !
J'imagine, par exemple, que le code de la mutualité, « Natura 2000 » ou la taxation des poids lourds sur les autoroutes méritent un débat autre que technique, et je suppose que nous aurons ce débat.
J'en arrive aux trois points qui entrent dans le champ de compétence de la communission des affaires culturelles.
En premier lieu, j'évoquerai l'étendue de l'habilitation demandée pour la transposition des directives 89/48/CEE du 21 décembre 1988 et 92/51/CEE du 18 juin 1992, instituant un système général de reconnaissance des diplômes et des formations professionnelles.
Ce système général se fonde sur le principe selon lequel toute personne qualifiée pour exercer une activité professionnelle dans un Etat membre doit pouvoir exercer la même activité dans un autre Etat membre, sauf à se voir imposer, en cas de différence substantielle de contenu et de durée entre la formation qu'elle a acquise et celle qui est requise par l'Etat membre d'accueil, des mesures compensatoires sous forme, selon les cas, de stage d'adaptation, d'épreuve d'aptitude ou d'exigence d'une expérience professionnelle : la directive 89/48 prévoit, selon ces principes, les modalités de reconnaissance des diplômes sanctionnant des formations professionnelles supérieures d'une durée minimale de trois ans ; la directive 92/51, qui la complète, s'applique aux formations professionnelles courtes et prévoit la mise en place de passerelles entre les différents niveaux de formation.
Comme vous le savez sans doute, la quasi-totalité des professions réglementées entrant dans le champ d'application de ces directives a d'ores et déjà fait l'objet de mesures de transposition et d'adaptation dans notre législation : le projet d'habilitation n'a vocation à transposer ces deux directives qu'à certaines professions paramédicales, en mettant en place les passerelles prévues et en prévoyant des mesures compensatoires permettant l'usage des titres de diététicien et de psychologue.
J'indique que ces aménagements purement techniques, qui avaient été prévus dans le projet de loi n° 2386 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire, déposé à l'Assemblée nationale le 10 mai dernier mais non encore inscrit à l'ordre du jour, seront repris sans modification, selon les informations qui m'ont été communiquées, dans le texte de l'ordonnance.
Je dois, par ailleurs, rappeler que la Commission européenne a introduit, à bon droit, un recours en manquement contre la France pour défaut de transposition de la directive 89/48 à la profession de psychologue.
Pour sa part, la commission des affaires culturelles a estimé que ces aménagements limités auraient pu être soumis au Parlement depuis longtemps - par exemple dans un projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social - et m'a chargé de vous demander des explications, monsieur le ministre, sur les raisons d'un tel retard, s'agissant notamment de la transposition de la directive 89/48 à la profession de psychologue, plus de dix ans après son adoption.
Le projet de loi prévoit, ensuite, la transposition par voie d'ordonnance de la directive 1999/64/CE de la Commission.
L'objectif est de conduire les opérateurs historiques de télécommunications, en l'occurrence France Télécom, a filialiser leurs activités dans le secteur du câble. Il s'agit de favoriser la concurrence entre les opérateurs et le développement de réseaux multimédias à haut débit.
La directive précise que l'exigence de séparation juridique est remplie quand les activités de télévision par câble d'un organisme de télécommunications sont cédées à une filiale à 100 % de cet organisme. Qu'en est-il en pratique ?
France Télécom, qui fut la cheville ouvrière du plan câble, opère sur ce marché en tant qu'exploitant technique et commercial de réseaux par l'intermédiaire de France Télécom Câble, sa filiale à 100 %. France Télécom exerçait par ailleurs récemment une activité d'exploitant technique de réseaux, dont elle avait la propriété et dont l'exploitation commerciale était concédée à des câblo-opérateurs. Or cette activité a été transférée à deux sociétés : d'une part, Noos, dont France Télécom a, dans un premier temps, partagé le capital avec la Lyonnaise des Eaux avant de se dégager en août dernier, et, d'autre part, NC Numéricâble, dont le capital est partagé avec Canal Plus, France Télécom se préparant à céder sa participation.
France Télécom satisfait donc aux exigences de la directive.
Mais satisfaire n'est pas transposer, contrairement à ce que le Gouvernement semble avoir supposé dans un premier temps.
La Commission européenne tient à une transposition en bonne et due forme : elle a donc transmis une mise en demeure en août dernier. Cette mise en demeure semble à l'origine de l'insertion, tardive, de la directive 1999/64 dans le projet de loi d'habilitation.
Conséquence vraisemblable de ce processus un peu hésitant : le texte législatif dans lequel sera insérée la disposition transposée et la rédaction de cette disposition ne sont pas encore connus.
La commission des affaires culturelles n'a cependant pas estimé que cet arrière-plan peu dynamique justifiait d'écarter l'insertion dans le projet de loi d'habilitation d'une disposition qui ne pose aucun problème de fond.
Nous nous contenterons de regretter la légèreté que cet épisode révèle dans la gestion de nos obligations européennes et de nous interroger sur les insuffisances et les carences organisationnelles caractérisées qui ont ainsi été mises en lumière.
Nous regretterons, en particulier, que le Gouvernement ait laissé passer l'occasion que la discussion du projet de loi modifiant la loi du 30 septembre 1986 sur la liberté de communication lui a offerte au printemps dernier pour s'acquitter formellement de nos engagements européens.
Ne nous dites pas, monsieur le ministre, que vous n'étiez pas au courant de cette possibilité ! La discussion de ce projet de loi a fait une large part aux nécessités du bon déroulement de la présidence française, puisque non seulement nous avons transposé les dernières dispositions en attente de la directive « Télévision sans frontières », mais encore nous avons adopté un amendement en provenance du ministère des affaires étrangères qui permettait de créer, en vue de notre présidence, une structure d'accueil et d'orientation des journalistes accrédités à Paris.
Que l'on ne nous oppose pas la cohérence globale du projet de loi sur l'audiovisuel, qui aurait été mise à mal par cet ajout ! Nous avons été suffisamment nombreux à nous élever contre le manque d'ambition du texte sur l'audiovisuel et contre son aspect de conglomérat de mesures disparates pour accepter ce type d'argument... Et le rapport entre la disposition relative à la création d'une structure d'accueil et d'accréditation des journalistes à Paris et la loi du 30 septembre 1986 sur la liberté de communication est, vous l'admettrez, plus ténu que ce que vous nous proposez aujourd'hui, avec l'adoption des mesures dont la transposition par voie d'ordonnance est demandée.
J'en arrive, enfin, au troisième point du projet de loi d'habilitation dont nous nous sommes saisis, à savoir l'habilitation donnée au Gouvernement pour mettre en conformité les textes du code du travail régissant la profession d'agent artistique avec le traité instituant la Communauté européenne.
La situation d'incompatibilité entre le droit national et les règles communautaires est incontestable : l'article L. 762-9 du code du travail impose aux agents artistiques ressortissant d'un pays européen pour exercer en France de passer par l'intermédiaire d'un agent artistique français, ce qui est manifestement contraire aux articles 43 et 49 du traité, qui interdisent respectivement les restrictions à la liberté d'établissement et à la libre prestation de services.
La commission des affaires culturelles n'a pu que s'étonner des délais nécessaires pour mettre fin à cette situation d'incompatibilité, pourtant évidente au regard d'une jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes en date de... 1979 !
Ce n'est que deux ans après la mise en demeure du Gouvernement français par la Commission européenne qu'a été déposé le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine social, dont l'article 10 visait à mettre en conformité le code du travail avec les dispositions du traité.
C'est ce dispositif qui, faute d'inscription de ce projet de loi à l'ordre du jour des assemblées, doit désormais être repris par ordonnance.
Si elle n'a pas contesté l'opportunité de la mise en conformité du droit français avec les règles européennes, la commission des affaires culturelles a formulé une observation sur ses modalités.
Le texte qui devrait figurer dans l'ordonnance prévoit que les agents artistiques communautaires pourront exercer leur activité en France dès lors qu'ils obtiennent une licence dans les mêmes conditions que les nationaux ou qu'ils produisent une licence délivrée dans l'un des Etats membres dans des conditions comparables.
Cette rédaction procède d'une confusion entre le régime susceptible d'être appliqué à la liberté d'établissement et celui qui est applicable à la libre prestation de services. Or, selon la jurisprudence de la Cour de justice, ces régimes ne peuvent être soumis aux mêmes exigences.
Il serait, à l'évidence, plus conforme aux dispositions du traité de prévoir un dispositif applicable indistinctement aux nationaux et aux ressortissants communautaires pour l'établissement, en réservant le cas de l'exercice à titre occasionnel, à l'image de ce qui a été prévu par la loi pour les agents sportifs ou l'activité de vente volontaire de meubles aux enchères publiques.
Au terme de ces explications, force est bien de constater que, dans ces trois domaines, la procédure des ordonnances ne se justifie que pour remédier aux négligences du Gouvernement - des gouvernements successifs - dans la gestion de ses obligations européennes. Or ces négligences sont difficilement explicables.
La commission des affaires culturelles attend des garanties du Gouvernement pour que nous évitions de retomber à l'avenir dans ces mêmes travers qu'aujourd'hui nous dénonçons. Nous serons très attentifs aux assurances qui pourront nous être données aujourd'hui, et nous sommes prêts à participer pleinement à la mise en oeuvre d'une réflexion commune à cet égard.
C'est donc, vous l'aurez compris, avec plus de résignation que d'enthousiasme que la commission des affaires culturelles a donné un avis favorable à l'adoption des mesures qui, dans ce projet de loi, relèvent de sa compétence. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Poniatowski, rapporteur pour avis.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons aujourd'hui est exceptionnel à plus d'un titre.
Il l'est, d'abord, par l'ampleur de l'habilitation qui nous est demandée puisque, au total, une soixantaine de directives, règlements, décisions ou autres mesures communautaires sont concernés.
Les trois précédents des années soixante sont sans commune mesure avec le texte actuel. A elles trois, les lois de décembre 1964, juillet 1966 et décembre 1969, permettant la transposition par ordonnances de directives du Marché commun, n'ont débouché que sur sept ordonnances, de portée limitée.
Deuxième singularité : le cumul de deux procédures d'exception.
Pour justifier sa demande de recours à des ordonnances, le Gouvernement invoque notamment la charge de travail pesant sur le Parlement, qui rendrait difficile, voire impossible, l'adoption des mesures législatives nécessaires.
Monsieur le ministre, le Parlement n'est pour rien dans les retards en cause ! Le Sénat a même, pour la directive « Natura 2000 », devancé les choses en adoptant, en juin 1998 - les deux orateurs précédents l'ont rappelé - une proposition de loi de transposition.
Comme l'a fort bien dit par ailleurs le rapporteur saisi au fond, voilà quelques instants, nous avons, à plusieurs reprises, mis en garde les gouvernements successifs contre la lenteur avec laquelle ils transposaient des directives importantes. Il en va ainsi du projet de loi « gaz », pour lequel aucune date de discussion n'est arrêtée, alors que la France est déjà mise en demeure pour avoir laissé passer la date limite du 10 août 2000.
Dans ces conditions, mes chers collègues, l'utilisation de la procédure de l'urgence est particulièrement choquante. Cette méthode, de plus en plus fréquente, a été qualifiée par nos collègues Henri Revol, pour l'électricité, et Gérard Larcher, pour les nouvelles régulations économiques, d'« urgence lente ».
Après le « soleil noir » de Gérard de Nerval et les « affreuses douceurs » de Charles Baudelaire, voici un nouvel oxymore : l'« urgence lente » du Gouvernement Jospin :...
M. Denis Badré, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Quelle obscure clarté !
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. ... sur les sujets qui fâchent, on laisse les retards s'accumuler pour pouvoir, ensuite, précipiter la discussion législative.
Troisième singularité : l'étendue de l'autorisation qui nous est demandée.
Ce projet de loi aux contours ambigus mêle transpositions pures et simples, ce qui est normal vu son objet, « adaptations » liées aux transpositions, ce qui est à la limite acceptable, et réformes du droit interne non requises par les textes communautaires, ce qui est une dérive abusive.
L'insistance avec laquelle l'exposé des motifs du projet de loi affirme le caractère « technique » ou « essentiellement technique » des mesures envisagées ne doit pas faire illusion. L'article 4 en est un bon exemple ; j'y reviendrai.
Je ne m'étends pas davantage sur le procédé, car notre rapporteur au fond a très bien dit ce qu'il fallait en penser.
Venons-en maintenant au contenu du texte.
Une trentaine de textes communautaires sont de la compétence de la commission des affaires économiques.
En résumé, dans le secteur des télécommunications, neuf directives sont en cause : le coût du service universel des télécommunications va être modifié ; l'annuaire universel va enfin voir le jour ; le régime d'agrément des équipements terminaux va être entièrement revu.
Dans le domaine industriel, la marque communautaire va être introduite dans notre droit, ainsi qu'un nouveau régime de protection des dessins et modèles.
En matière environnementale, hormis « Natura 2000 », sont concernés : le contrôle des produits chimiques et dangereux ; l'autorisation de mise sur le marché des produits biocides, mesure qui va très certainement entraîner, je tiens à le rappeler, une restructuration importante du secteur ; le contrôle des substances appauvrissant la couche d'ozone ; l'accès à l'information en matière environnementale et, dans le secteur inustriel, le régime des plans particuliers d'intervention dans les fameuses zones à risques.
Pour l'agriculture et l'alimentation, les règlements et directives touchent au secteur vitivinicole, à l'ionisation, au contrôle des denrées alimentaires, mais aussi à l'alimentation animale. Je tiens à dire en passant que les farines animales ne sont pas concernées. Nous nous en sommes assurés avant que ce texte arrive ici en discussion.
Pour ce qui est du droit de la consommation, quatre directives concernent la protection des consommateurs. Elles sont relatives aux clauses abusives, aux contrats à distance, aux actions en cessation, mais aussi à la publicité comparative.
Ce simple rappel montre l'importance qu'a ce texte pour notre commission.
Il est très regrettable que le Parlement ne discute pas de ces modifications. La transposition du droit communautaire sur la publicité comparative ou sur les produits biocides, notamment, aura en effet des conséquences économiques importantes pour les secteurs concernés.
Qui mieux que le Parlement peut assurer le travail d'explication publique nécessaire dans des domaines qui touchent aux intérêts économiques de nombreux professionnels ou à la vie quotidienne des Français ?
Le Gouvernement préfère la rapidité au débat. C'est dommage. Malgré cela, pour la grande majorité des textes concernés, la commission des affaires économiques accepte cette procédure, non sans regrets !
Mais, sur trois sujets, le recours aux ordonnances ne lui a pas paru envisageable. Il s'agit de La Poste, de « Natura 2000 » et du volet autoroutier.
La directive postale du 15 décembre 1997, tout d'abord, figure dans la liste des textes pour lesquels est demandée l'habilitation.
Nous considérons que les services publics ne sont pas seulement la réponse française à la satisfaction des besoins de nos concitoyens ; ils sont aussi un des piliers du contrat républicain, monsieur le ministre.
Face à des mutations économiques et technologiques, mais aussi aux changements programmés par le droit européen, les voies de leur avenir doivent être tracées par la collectivité.
C'est ainsi, je vous le rappelle, que Paul Quilès a fait franchir, par la réforme qui porte son nom, un premier pas à ce qui était encore l'administration des P et T, par la loi du 2 juillet 1990.
De la même manière, nous avons débattu, en 1996, des télécommunications, puis, au début de cette année, de l'électricité, et bientôt, je l'espère, débattrons-nous du gaz.
Et La Poste, dans tout cela, me direz-vous ? Eh bien, le Gouvernement est en train d'en faire le parent pauvre du service public, en refusant d'en débattre sur le plan législatif !
M. Gérard Larcher. Exact !
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. Depuis 1997, la commission des affaires économiques, par la voix de notre éminent collègue Gérard Larcher, demande qu'une loi d'orientation postale soit discutée non seulement pour transposer la directive, mais aussi pour aborder les questions de fond qui conditionnent l'avenir de ce secteur.
M. Gérard Larcher. Et on est les couillons ! (Rires.)
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. La directive postale est déjà en cours de révision. Quant à la poste allemande, je le signale, elle entre en bourse dans quelques semaines. La France doit, elle aussi, faire les grands choix politiques nécessaires en matière postale.
En mars 1999, le Sénat avait, pour ce motif, refusé la transposition par amendement de la directive, préférant faire figurer dans la loi d'aménagement du territoire qu'une loi postale interviendrait dans les six mois à compter de sa promulgation.
Le Gouvernement nous a d'ailleurs, un temps, annoncé la discussion du projet législatif d'ensemble que lui demandent les parlementaires de toutes sensibilités, par la voix de Christian Pierret, à l'Assemblée nationale, le 2 février 1999, et de Dominique Voynet, au Sénat, le 25 mars 1999. Je cite M. Pierret : « J'ai proposé au Premier ministre que le Gouvernement dépose un projet de loi qui donnera aux activités postales un cadre juridique complet. Il permettra de débattre largement du service public. »
Monsieur le ministre, ce projet de loi d'ensemble, nous l'attendons toujours !
La Poste est un service public cher au coeur des Français. Il ne peut être indéfiniment traité par expédients, un amendement par-ci, une ordonnance par-là !
A cet égard, comment interpréter l'affirmation de l'exposé des motifs du projet de loi, selon laquelle « l'habilitation n'est pas demandée pour les directives dont l'objet et la portée politiques justifient un débat par la représentation nationale ? »
Fallait-il lire, monsieur le ministre, que le service public postal n'a ni objet ni portée politiques tels qu'un débat par la représentation nationale se justifie ? Ce n'est pas notre avis !
Je vous proposerai donc, mes chers collègues, de supprimer la directive postale de la liste des directives à transposer par ordonnances, afin d'obtenir sur ce sujet la discussion d'une loi postale.
J'ajoute que cette suppression ne posera pas de problème juridique majeur, l'essentiel de la directive de 1997 ayant déjà été transposé. Ce que nous voulons aujourd'hui, monsieur le ministre, c'est...
M. Gérard Larcher. ... en parler !
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. ... en quelque sorte la deuxième étape de la réforme Quilès !
M. Alain Lambert. Nous voulons faire notre travail !
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. Pour « Natura 2000 », les conditions de mise en oeuvre de cette directive expliquent son rejet unanime par les acteurs du monde rural. Ce texte mal connu, mal interprété, mis en oeuvre sans règle du jeu claire, a suscité de vives réactions de défense contre ce que j'appellerai l'absolutisme écologique prôné par certains.
M. Jean-Claude Carle. Les ayatollahs !
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. Si vous voulez, mon cher collègue.
Il faut se féliciter de la reprise du dialogue et de la concertation constatée depuis 1997 dans laquelle les élus locaux, au rang desquels nombre de sénateurs, se sont fortement impliqués.
Les parlementaires ont été, bien souvent, la cheville ouvrière d'un processus de concertation, amenant ainsi à faire se rencontrer les intérêts parfois divergents des propriétaires fonciers ou forestiers, des chasseurs et des défenseurs de la nature.
Vous comprendrez, monsieur le ministre, que ces parlementaires, totalement impliqués sur le plan local, n'acceptent pas, aujourd'hui, d'être privés d'un débat approfondi à l'échelon national.
S'agissant des 1 029 sites ayant déjà fait l'objet d'une désignation à l'échelon européen, et représentant 4,9 % de la superficie de notre territoire, je reviendrai, lors de la discussion de l'amendement n° 11 de la commission, sur le procédé de validation des zones de protection spéciale.
A propos du contentieux européen sur les insuffisances françaises en ce qui concerne les désignations, a été évoquée une liste de 350 autres sites réclamés par la Commission européenne. Quels sont ces sites, monsieur le ministre ? Quelle superficie supplémentaire représentent-il ? Autant de questions auxquelles nous aurions toutes les réponses dans un débat législatif.
Le Gouvernement s'est engagé à transmettre des propositions complémentaires le 31 mai 2001, en ce qui concerne les régions alpine, atlantique et méditerranéenne, et le 31 juillet 2001 pour la région continentale. Monsieur le ministre, sur quelles bases de propositions vont se faire ces transmissions ? Les procédures de concertation pourront-elles être respectées, compte tenu des délais ?
Je rappelle, de plus, que, sur l'initiative de la commission des affaires économiques, une proposition de loi de transposition avait été présentée par notre collègue Jean-François Le Grand et adoptée par le Sénat en juin 1998, contre l'avis du Gouvernement, qui prétextait, pour s'y opposer, de l'imminence d'un projet de loi sur cette question. Le Sénat, dans sa majorité, était prêt à aborder le sujet de façon constructive et à examiner des amendements venant modifier son texte ou le compléter. Le Gouvernement n'a rien voulu savoir, et, deux ans après, c'est l'expédient des ordonnances qui nous est proposé aujourd'hui. La méthode de transposition proposée heurte d'ailleurs nombre d'acteurs locaux.
J'ajoute, enfin, que le contenu des mesures envisagées touche de très près à l'exercice du droit de propriété et doit, à l'évidence, faire l'objet d'un débat devant le Parlement.
Dans ces conditions, mes chers collègues, la commission des affaires économiques a estimé qu'il ne saurait être question de renoncer à un débat démocratique indispensable sur la mise en oeuvre de ce réseau écologique européen. Je vous proposerai donc, tout à l'heure, un amendement de suppression de la directive « Habitats naturels » de la liste du projet de loi.
MM. Guy Vissac et Jacques Oudin. Très bien !
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. S'agissant des dispositions relatives au secteur autoroutier, le projet de loi va bien au-delà d'une simple transposition de directives, qu'il s'agisse de la directive « Poids lourds » du 17 juin 1999 ou même de la directive « Travaux » du 14 juin 1993.
En effet, en voulant prolonger, tout d'abord, la durée des concessions des six sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroute, les SEMCA, comme le recommandait d'ailleurs le Sénat dans ses travaux antérieurs, le Gouvernement entend améliorer la situation financière des sociétés d'économie mixte existantes. Il ne s'agit donc pas à proprement parler d'adaptation de notre droit interne aux exigences communautaires ! Il en va de même de la suppression des règles garantissant aux sociétés d'économie mixte la reprise de leur passif.
Par ailleurs, en voulant insérer dans notre code de la voirie routière les principes de non-discrimination et de modulation des péages, le Gouvernement s'apprête à étendre à l'ensemble des usagers des règles que la directive communautaire « Poids lourds » n'entendait appliquer, pour le moment, qu'aux véhicules lourds de transport de marchandises.
La suppression envisagée du principe de gratuité, présentée comme l'adaptation de notre droit interne aux « caractéristiques actuelles du secteur autoroutier », n'est pas non plus la simple transposition de règles communautaires.
Enfin, aucune contrainte communautaire n'impose la mise à péage des ouvrages d'art nationaux, départementaux et communaux, novation qui entraînera des conséquences très importantes. Pour autant, je tiens à préciser que je n'y suis pas opposé...
Ces mesures, parfois pertinentes sur le fond, traduisent des choix politiques précis, qui méritent à l'évidence d'être soumis au débat parlementaire. Qu'on ne nous dise pas qu'il est impossible de trouver un créneau dans l'ordre du jour prioritaire pour discuter de ces questions !
Au mois de novembre 1999, le ministre de l'équipement, des transports et du logement s'était d'ailleurs engagé devant deux commissions du Sénat, la commission des affaires économiques et du Plan et la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, à déposer un projet de loi sur ces sujets, et ce après le dépôt des conclusions des travaux de la commission d'enquête constituée par le Sénat, présidée par M. Jean François-Poncet, et à la suite des propositions qui avaient été faites par M. Gérard Larcher, son rapporteur, et M. Jacques Oudin, qui avait été un membre actif de cette commission.
La commission des affaires économiques juge impensable d'escamoter une discussion dans laquelle d'autres questions fondamentales pourraient d'ailleurs être soumises au Parlement, s'agissant en particulier de la concurrence et de la complémentarité entre tous les modes de transport.
M. Gérard Larcher. Il n'y a pas que les routes !
M. Jacques Oudin. Très bien !
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. Je soumettrai donc au vote du Sénat un amendement de suppression de l'article 4 du projet de loi.
M. Gérard Larcher. Très bien !
M. Ladislas Poniatowski. Je voudrais rassurer maintenant un certain nombre de nos collègues.
Le risque que la Commission européenne mette en cause certains projets - je pense au projet de l'A 19 d'Arthenay à Courtenay ou au tronçon qui devrait raccorder l'A 40 au Nord d'Annecy à l'A 41 - sous le prétexte que nos SEMCA ne pourront pas participer, avec leur statut actuel, aux appels d'offres, m'apparaît quasiment nul.
M. Alain Lambert. C'est du mauvais chantage !
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. N'oublions pas que les nouvelles règles statutaires de ces sociétés d'autoroute ont été « autorisées » - après négociation - mais en aucun cas « imposées » par les autorités communautaires.
En un mot, monsieur le ministre - et je tiens à le dire devant tous mes collègues - s'il y a du retard dans ces projets, ou dans d'autres,...
M. Henri de Raincourt. C'est la faute à Mme Voynet !
M. Ladislas Poniatowski. ... ce sera de la responsabilité du Gouvernement. Et que l'on ne nous dise pas que c'est parce que l'article 4 aura été retiré de ce texte. C'est faux !
M. Jacques Oudin. On nous le dira quand même ! (Rires.)
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. La démarche que vous propose la commission des affaires économiques, mes chers collègues, se veut raisonnée et équilibrée. Elle est raisonnée en ce sens qu'elle vise à retirer du champ de l'habilitation trois sujets essentiels pour la nation, qui ne peuvent faire l'objet d'un traitement d'urgence, mais qui doivent au contraire être examinés dans le cadre d'une réflexion sereine et approfondie.
Elle est équilibrée, car, loin de récuser a priori son principe, elle consent à l'habilitation pour un très grand nombre de textes, au nom de l'engagement européen de la France auquel beaucoup d'entre nous, dont je suis, sont profondément attachés. (Très bien ! et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Jourdain, rapporteur pour avis.
M. André Jourdain, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission des affaires sociales a demandé à être saisie pour avis du projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire. En effet, vingt et un des soixante et un textes ou décisions communautaires concernés touchent de près ou de loin aux compétences de notre commission. Ces directives traitent de sujets aussi variés que le médicament vétérinaire, les rayonnements ionisants ou encore la santé des travailleuses enceintes ou allaitantes.
L'article 3 revêt pour nous une importance particulière : il propose d'habiliter le Gouvernement, au-delà de la transposition des deux directives « Assurances » de 1992, à procéder par ordonnances à la « refonte du code de la mutualité ».
Je présenterai deux observations liminaires, avant de détailler cette refonte du code de la mutualité et d'expliquer la position de la commission des affaires sociales.
Ce projet de loi présente deux particularités.
La première est qu'il n'y a pas un projet de loi d'habilitation, mais deux projets de loi d'habilitation : le premier vise à transposer des directives communautaires ; le second va bien au-delà : il tend à refondre le code de la mutualité. Le titre du projet de loi est, ainsi, incomplet.
Dans les deux cas, il s'agit de répondre à une défaillance et à une négligence.
La défaillance est celle des administrations, qui restent très en retard dans le domaine de l'adaptation du droit national au droit communautaire. La transposition des directives communautaires peut aussi faire les frais de conflits entre les administrations : le cas des directives sur le médicament vétérinaire, par exemple, montre des dissensions entre l'administration de la santé et l'administration de l'agriculture.
La négligence relève du Gouvernement, maître de l'ordre du jour du Parlement. Dans le domaine social, la dernière loi portant diverses mesures d'ordre social date d'avril 1996. L'inscription à l'ordre du jour d'un tel projet de loi, transformé en « projet de loi de modernisation sociale », est repoussée constamment depuis deux ans. Or, les DMOS sont des supports utiles pour transposer des directives communautaires.
Par ailleurs, tout récemment, le Gouvernement n'a pas jugé bon d'inscrire à l'ordre du jour des travaux du Parlement le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine social, pourtant adopté en conseil des ministres le 10 mai 2000.
Le seconde particularité réside dans le fait qu'un grand nombre de dispositions « sociales » qui vont être prises par ordonnances semblent déjà connues.
Tel est le cas des dix-huit dispositions communautaires dont l'adaptation était prévue par le projet de loi du 10 mai 2000 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine social et d'une disposition présente dans le projet de loi de modernisation sociale, qui devrait être examiné par l'Assemblée nationale en janvier prochain.
Tel est également le cas du projet de loi relatif au code de la mutualité et portant modification du code de la sécurité sociale et du code des assurances, texte soumis au Conseil d'Etat, en instance d'adoption en conseil des ministres le 1er août 2000 et auquel fut substituée in extremis une « communication » de Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité.
M. Alain Lambert. On se demande pourquoi !
M. André Jourdain, rapporteur pour avis. J'en viens à la refonte du code de la mutualité.
Je rappellerai tout d'abord qu'il existe trois acteurs de la protection santé en France : les mutuelles du code de la mutualité, les compagnies d'assurance soumises au code des assurances et les institutions de prévoyance régies par le code de la sécurité sociale. La France a décidé, à la demande même du mouvement mutualiste, que les directives de 1992, dites « directives "Assurance" », s'appliquaient aux mutuelles.
Ces directives posent essentiellement « le principe de spécialité », qui impose aux « entreprises d'assurance communautaires » de gérer dans une personne morale distincte les activités qui ne découlent pas de leurs opérations d'assurances et qui exige, pour des raisons prudentielles, de séparer strictement les activités d'assurance des autres activités. Or, bon nombre de mutuelles ne se limitent pas au seul remboursement des dépenses non prises en charge par la sécurité sociale ; elles disposent, par exemple, de centres d'optique, de centres dentaires ; elles gèrent des établissements de soins ; elles peuvent proposer des services variés à leurs adhérents, tels que centres de vacances et de loisirs, cautionnement de prêts, tarifs réduits sur des produits culturels, etc. Enfin, dans le cas des fonctionnaires, des étudiants et des travailleurs non salariés non agricoles, elles gèrent par délégation le régime obligatoire de sécurité sociale.
Les directives harmonisent les règles prudentielles applicables à l'ensemble des entreprises d'assurance en les obligeant principalement à disposer d'une marge de solvabilité et de fonds propres.
Enfin, elles prévoient une procédure d'agrément unique, tenant compte de « l'honorabilité » et de « la qualification professionnelle » des dirigeants.
La France devait transposer ces directives dans le droit national avant le 31 décembre 1993.
M. Alain Lambert. Voilà !
M. André Jourdain, rapporteur pour avis. Elles ont été transposées par la loi aux sociétés d'assurance, en janvier 1994, et aux institutions de prévoyance en août 1994. En revanche, le mouvement mutualiste, se rendant peut-être compte trop tard des contraintes induites par les directives, a fait « marche arrière » pendant un certain nombre d'années.
Le gouvernement de M. Edouard Balladur a demandé, dès la fin de 1993, à M. Alain Bacquet, un rapport sur l'application des directives aux mutuelles, rapport rendu en mai 1994. Après avoir préparé un avant-projet de loi ne satisfaisant pas aux obligations des directives, le gouvernement de M. Lionel Jospin a demandé, en septembre 1998, un nouveau rapport à M. Michel Rocard, rapport rendu public en mai 1999.
La Commission européenne a introduit un recours en manquement pour non-transposition.
M. Denis Badré, rapporteur pour avis. C'est donc qu'il y a un vrai problème !
M. André Jourdain, rapporteur pour avis. La Cour de justice des Communautés européennes a logiquement condamné la France en décembre 1999. Nous en sommes au stade d'un nouveau recours de la commission devant la Cour afin d'obtenir de la France le versement d'astreintes.
Le projet de code de la mutualité est directement issu des orientations du rapport Rocard. Deux atténuations sont apportées au principe de spécialité. Tout d'abord, les mutuelles assurance pourront créer des « mutuelles soeurs » ; l'assemblée générale sera identique, même si les conseils d'administration seront différents. Les transferts financiers entre la mutuelle «santé » et la mutuelle « oeuvres sociales » devront respecter les règles prudentielles. Ensuite, les mutuelles santé pourront conserver leurs opérations si, et seulement si, elles présentent un « caractère accessoire » et si elles sont réservées aux membres de la mutuelle. Le tout est de déterminer, comme l'ont mentionné en audition les représentants de la Fédération française des sociétés d'assurance, la notion d'opérations accessoires : un décret en Conseil d'Etat y pourvoira.
Ces deux « atténuations » ont été - semble-t-il - négociées avec la Commission européenne.
Les pouvoirs de contrôle de la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance seront renforcés et analogues à ceux de la commission de contrôle des assurances.
Par ailleurs, la transposition des directives s'accompagne d'une refonte complète du code de la mutualité, permettant de le « moderniser ». Comme l'ont indiqué les représentants des fédérations de mutuelles, que nous avons entendus en commission le jeudi 12 octobre, cette « modernisation » était attendue depuis de longues années.
Dans le projet de code de la mutualité, les principes mutualistes sont tout d'abord réaffirmés et explicités : absence de sélection des risques, de sélection à l'entrée, de questionnaire médical et de modulation en fonction du risque, ainsi que caractère viager de la garantie.
Le rôle de l'assemblée générale, élément démocratique essentiel d'une mutuelle, est mis davantage en valeur. Le statut de l'élu est revu, pour le rapprocher de celui du militant syndical.
Des règles de cumul, des limites d'âge des administrateurs sont posées. Par ailleurs, le texte prévoit de contrôler la qualification professionnelle et l'honorabilité des dirigeants de la mutuelle.
La notion tout à fait nouvelle de « contrat mutualiste » est introduite dans le code. Elle est formalisée par la signature du contrat d'adhésion et constituée des droits et obligations figurant dans les statuts et les règlements.
Les fédérations de mutuelles voient leur rôle renforcé. Elles pourront créer « un système fédéral de garanties », auquel se substituera, de manière complémentaire, un « fonds de garantie » spécifique aux mutuelles.
Le Conseil supérieur de la mutualité voit son rôle rénové par la tenue d'un registre des mutuelles.
J'arrête là, tant il est évident, monsieur le ministre, que le contenu du texte va au-delà d'un caractère « essentiellement technique ».
La procédure du recours aux ordonnances constitue un choix risqué. La commission des affaires sociales s'est demandée si elle était justifiée.
Certes, cette procédure relève d'un souci qui ne saurait laisser indifférent : alléger la tâche du Parlement pour des textes « essentiellement techniques ». M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois, a déjà eu l'occasion de citer l'exposé des motifs du projet de loi.
Je pense l'avoir montré, cette justification ne vaut probablement que pour partie des directives relevant de l'article 1er, en dehors, naturellement, des directives « Assurance ».
En revanche, la procédure des ordonnances présente un certain nombre de risques.
Elle présente, tout d'abord, le risque de demander au Parlement d'entériner, en quelque sorte selon la formule du vote bloqué, le texte du code de la mutualité, déjà d'ailleurs largement diffusé jusque sur les sites Internet de la Fédération nationale de la mutualité française et de la Fédération des mutuelles de France.
Je voudrais rappeler que nous ne devons pas confondre habilitation, approbation et ratification.
D'une part, rien n'oblige le Gouvernement à prendre une ordonnance identique au projet de loi qui était en instance de dépôt : il a toute latitude, sous réserve du respect de l'habilitation, pour le modifier.
D'autre part, qui dit habilitation dit ratification. On sait que, parfois, le dépôt d'un projet de loi suffit. La commission des affaires sociales a pris bonne note des « engagements » de M. Guy Hascoët, secrétaire d'Etat à l'économie solidaire, à procéder à un véritable débat parlementaire lors de la ratification.
M. Alain Lambert. Après !
M. Denis Badré, rapporteur pour avis. Trop tard !
M. André Jourdain, rapporteur pour avis. Vous venez de les rappeler, monsieur le ministre.
C'est pourquoi la Haute Assemblée n'a pas, selon la commission des affaires sociales, à approuver ou à désapprouver le contenu de la refonte du code de la mutualité ; nous ferons part de nos observations, de nos critiques et de nos propositions à l'occasion du débat sur la ratification de l'ordonnance, que j'espère le plus rapide possible.
M. Alain Lambert. Ce sera trop tard !
M. André Jourdain, rapporteur pour avis. La procédure présente d'autres risques.
Il n'est pas certain que la transposition de directives par voie d'ordonnances soit le meilleur moyen de faire reculer l'euroscepticisme. Cela a déjà été souligné. A l'évidence, c'est « tout un débat de société », selon la formule du rapporteur de la commission des lois, dont sera exclu le Parlement et, par là même, les citoyens.
De plus, le projet de loi est certainement perfectible, même s'il a été négocié en amont avec les deux principales fédérations de mutuelles. L'objet même de la discussion législative est d'enrichir un projet de loi. Par définition, le recours aux ordonnances empêche un tel enrichissement.
Le projet est en effet imparfait par ses ambiguïtés, comme le montrent par exemple les « opérations accessoires ».
Il est imparfait, également, par ses absences. Tout d'abord, la question du statut fiscal des mutuelles n'étant toujours pas réglée, malgré des négociations avec le ministère de l'économie et des finances datant de plus d'un an. Un risque sérieux pèse également sur les « petites » mutuelles. Par ailleurs, les directives de 1992 elles-mêmes prévoient que l'on peut les exclure de leur champ d'application : le projet de code n'utilise pas cette possibilité.
Des acteurs du marché de la protection complémentaire santé ont des doutes sérieux sur « l'eurocompatibilité » de certaines dispositions. Je crois que cette « eurocompatibilité » pourra être vérifiée à l'occasion de la rédaction des textes réglementaires.
En conclusion, je rappellerai que la commission des affaires sociales a voulu privilégier l'impératif de rapidité.
Tout ce que je viens d'énoncer pourrait nous conduire à proposer au Sénat de refuser l'habilitation demandée par le Gouvernement à l'article 3 : c'est le raisonnement, bien évidemment respectable, qu'a suivi la commission des finances.
M. Denis Badré, rapporteur pour avis. Merci !
M. André Jourdain, rapporteur pour avis. La commission des affaires sociales a priviligié l'impératif de rapidité, je le répète. La question de la transposition des directives « Assurance » aux mutuelles n'a que trop duré. La non-transposition fait peser sur le mouvement mutualiste une « incertitude » et une « insécurité juridique ».
M. Denis Badré, rapporteur pour avis. Nous en demandons la transposition !
M. André Jourdain, rapporteur pour avis. La commission a tenu compte de l'urgence qui s'attache à la transposition des directives communautaires : six des sept condamnations faisant suite à un recours en manquement concernent des directives « sociales ». Le versement d'astreintes n'est désormais plus très éloigné.
La commission a tenu également compte de la position particulière de la France, qui préside l'Union européenne au cours de ce second semestre 2000.
En ce qui concerne l'article 1er, la commission des affaires sociales vous propose d'écarter deux directives du champ de l'habilitation.
La première est celle du 19 octobre 1992 concernant la mise en oeuvre de dispositions relatives à « la sécurité et à la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail ». Le Gouvernement semble avoir oublié, dans son projet d'ordonnances, un certain nombre de points importants.
La seconde est celle du 29 juin 1998 relative à la sauvegarde des droits à pension complémentaire. Elle doit être transposée avant le 1er juillet 2001. J'estime que le Parlement a le temps de discuter de sa transposition avant toute condamnation par les autorités bruxelloises. Il dispose à cet effet d'un support législatif : le projet de loi de modernisation sociale, dont la discussion est prévue à l'Asemblée nationale en janvier 2001.
Naturellement, j'aurai l'occasion d'expliciter la position de la commission des affaires sociales lors de l'examen de ces articles.
En ce qui concerne l'article 3 et la refonte du code de la mutualité, la commission a considéré que la transposition « simple » des directives apparaissait difficilement dissociable de la refonte du code de la mutualité. Mais l'habilitation donnée, au nom de l'urgence, a une contrepartie : la commission propose, par la voie d'un amendement à l'article 5, de laisser au Gouvernement un délai beaucoup plus court pour prendre l'ordonnance : trois mois au lieu de six mois. Le projet de loi de ratification pourra ainsi faire l'objet d'un débat approfondi avant la fin de la session parlementaire.
Il faut espérer que cette formule singulière de transposition de directives par ordonnances, inédite depuis les années soixante, restera sans lendemain et que les leçons des « ratés » de la transposition des textes communautaires seront enfin tirées. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Badré, rapporteur pour avis.
M. Denis Badré, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission des finances a désigné son rapporteur spécial européen pour présenter l'avis qu'elle a exprimé sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à transposer par ordonnances dans notre loi nationale des directives européennes.
C'est donc tout naturellement d'abord du point de vue européen que j'aborde notre débat, comme vous le faisiez d'ailleurs vous-même tout à l'heure, monsieur le ministre, même si nos arguments n'iront pas forcément toujours dans le même sens.
Les directives sont les lois de l'Union européenne, des lois à la préparation et à l'approbation desquelles nous devons apporter tous nos soins, puisqu'elles intéressent déjà plus de 350 millions de personnes dans quinze Etats. Il est donc clair qu'aucune institution bruxelloise ne peut légiférer pour nous, ni a fortiori contre nous.
Il appartient aux Européens de se donner leurs lois, et la loi de l'Europe ne peut être une loi au rabais.
Or, que se passe-t-il ? Des directives, adoptées à Bruxelles par le conseil des ministres, donc par les gouvernements, seraient transcrites à Paris dans la législation française par ordonnances, donc à nouveau par le Gouvernement, seul.
Soyons bien conscients qu'en procédant de la sorte nous ne rapprochons pas les Européens d'une Europe qui leur semble désespérément lointaine, nous ne mettons pas les Français en situation de s'approprier la loi européenne, nous ne construisons pas l'Europe des citoyens que, pourtant, dans nos discours au moins, nous appelons régulièrement tous de nos voeux. Nous rendons donc un bien mauvais service à l'Europe.
Et ne venez pas nous dire que c'est la faute de l'Europe. Elle ne nous a pas obligés à nous mettre dans la situation de retard de transcription que nous connaissons. Si, dans ce domaine, la France est lanterne rouge du peloton européen, c'est bien que les autres Etats ont su et ont pu être plus diligents. Pourquoi d'autres y parviendraient et pas nous ?
Lorsqu'il faut légiférer en urgence, le Gouvernement sait parfaitement bousculer le calendrier des travaux du Parlement pour mettre en oeuvre ses priorités. Aujourd'hui, la construction européenne est présentée comme une priorité, et je m'en réjouis. Encore faudrait-il que l'expression de cette priorité ne se limite pas au discours !
Monsieur le ministre, rassurez-nous, confirmez-nous qu'à l'avenir votre motivation européenne se traduira par une volonté de proposer en priorité dans notre ordre du jour la transcription des directives européennes. Il serait désastreux que les Français s'habituent à voir dans l'Union une sorte de monstre qui nous condamnerait à mal légiférer à Paris... pour éviter d'être punis à Bruxelles ! Sortons de cette impasse.
Certains se sont émus de voir les Danois refuser de rejoindre l'Union monétaire - je n'ai pas consulté M. Hoeffel pour choisir cet exemple. Bien sûr, c'est regrettable pour l'Europe et, je le crois, pour le Danemark.
M. Pierre Fauchon, vice-président de la commission des lois. Surtout pour le Danemark !
M. Denis Badré, rapporteur pour avis. Mais, même si, à titre personnel, je préfère voir les Européens dire toujours « oui » à l'Europe, il est bon qu'il leur soit de temps en temps rappelé qu'ils peuvent dire « non ». C'est précisément cette liberté de dire « non » qui donne toute sa force à leur « oui » ; c'est cette liberté qui construit l'Europe des peuples.
Encore faut-il que les peuples aient la parole, que leurs parlements puissent jouer leur rôle. Choisissons cette Europe du « oui » libre et assumée, comme nous avons choisi l'Europe qui, à Maastricht, nous a engagés sur la voie de la sagesse budgétaire et du combat contre les déficits, comme nous avons choisi l'Europe qui nous pousse aujourd'hui à une sagesse fiscale que nous avons encore un peu de difficulté à accepter spontanément.
Monsieur le ministre, la construction européenne est un grand dessein politique. Nous lui portons un mauvais coup chaque fois que nous escamotons un vrai débat européen.
M. Jacques Oudin. Très bien !
M. Denis Badré, rapporteur pour avis. Au moins autant que la loi des Etats, la loi de l'Europe doit être adoptée par les parlements nationaux.
M. Alain Lambert, président de la commmission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Exactement.
M. Denis Badré rapporteur pour avis. Les réserves que nous exprimons par rapport à la procédure proposée ne sont bien entendu pas uniquement provoquées par notre approche de la construction européenne. Plus généralement, le dessaisissement du Parlement représentera toujours un constat d'échec - je n'y reviens pas, le rapporteur de la commission des lois, notre collègue Daniel Hoeffel ayant développé ce point avec la force de conviction et l'inimitable clarté que nous lui connaissons.
J'insisterai plutôt sur le fait que l'argument général de l'urgence avancé par le Gouvernement pour faire accepter l'ensemble de ce projet de loi au Parlement ne me paraît pas acceptable.
Le choix de légiférer par ordonnances serait imposé par la surcharge du calendrier parlementaire et la nécessité de légiférer rapidement. Mais le Gouvernement est maître de l'ordre du jour du Parlement et il lui appartient entièrement de définir ses priorités et, par conséquent, d'inscrire en urgence les textes législatifs dont l'adoption lui paraît indispensable ! Au demeurant, la procédure proposée ne semble pas devoir être spécialement rapide puisque le Gouvernement disposerait d'un délai de six mois pour prendre ces ordonnances - notre collègue M. Jourdain insistait sur ce point à l'instant. On doit même pouvoir faire mieux par la voie parlementaire ordinaire.
Alors, dans ces conditions, pourquoi procéder par ordonnances ?
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Voilà !
M. Denis Badré, rapporteur pour avis. Plus grave, monsieur le ministre, vous avez dit non seulement « urgent », mais aussi « purement technique ».
Il est vrai que certaines directives devraient et pourraient être transposées dans notre domaine réglementaire sans que cela nous pose problème. Mais pas toutes ! Des mesures d'accompagnement peuvent être de nature technique. Mais pas toutes !
L'exposé des motifs affirme bien : « En l'espèce, l'habilitation demandée au Parlement est définie de manière précise, limitée dans le temps, et porte principalement sur des directives de nature essentiellement techique. » Le terme « principalement » m'inquiète.
Il est même ajouté, assez mal à propos : « On note enfin que l'habilitation n'est pas demandée pour des directives dont l'objet et la portée politiques justifient un débat par la représentation nationale. »
Votre commission des finances pense précisément que la refonte du code de la mutualité et la réforme du financement autoroutier sont des sujets non techniques qui méritent vraiment un débat au Parlement.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Absolument !
M. Denis Badré, rapporteur pour avis. L'ensemble de ces observations conduit la commission des finances vers un jugement globalement négatif sur le projet de loi.
Toutefois, dans un souci de pragmatisme,...
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. ... et de bienveillance !
M. Denis Badré, rapporteur pour avis. ... elle a choisi de faire la distinction entre ce qui relève de la pure transposition de directives pour lesquelles nous sommes gravement en retard et ce qui procède plutôt de facilités que le Gouvernement aurait choisies.
Ainsi, elle donne un avis favorable à l'habilitation demandée par le Gouvernement à l'article 1er pour ce qui concerne la transposition de sept directives techniques. En ce semestre de présidence française, nous pensons qu'il faut veiller au moins à respecter au plus vite nos engagements européens, sinon à donner l'exemple. Nous en sommes loin !
Mais la commission des finances refuse que l'obligation de transposition soit utilisée comme prétexte pour introduire dans notre droit interne des dispositions qui n'auraient qu'un rapport plus lointain avec la transposition de directives qui n'auraient pas de caractère d'urgence ou qui mériteraient un débat public.
Nous sommes, pour notre part, en accord avec le texte de l'exposé des motifs de votre projet de loi. Il est simplement fâcheux qu'il y ait une discordance flagrante entre votre exposé des motifs et le contenu de votre texte.
Ainsi, s'agissant de la réforme du code de la mutualité ou des dispositions relatives au financement routier et autoroutier, nous ne souhaitons pas voir le Sénat dessaisi de ses pouvoirs alors qu'il réclame depuis plusieurs années une réforme des secteurs considérés, alors qu'il a beaucoup contribué à approfondir la réflexion sur ces questions, alors - cela a été rappelé - que le Gouvernement s'est engagé, parfois assez nettement, à soumettre au Parlement des projets de loi sur ces sujets et alors que, nous le savons, le Gouvernement dispose de projets de loi tout prêts. Après tout, nous pouvons aussi avoir nos petites coquetteries ! Est-ce une faiblesse de considérer que l'apport du Sénat peut enrichir vos projets de loi, monsieur le ministre ?
Voilà deux ans, votre commission des finances s'était intéressée à la transposition des troisièmes directives aux mutuelles régies par le code de la mutualité. A cette occasion, elle avait fait des propositions concrètes à travers le rapport remis par un groupe de travail présidé par M. Alain Lambert. Elle souhaitait, à l'époque, le dépôt rapide d'un projet de loi, et il nous semblait que vous nous aviez entendus...
En constituant par ailleurs une commission d'enquête sur les transports en 1998, le Sénat a préparé le nécessaire débat sur la réforme du système autoroutier, M. Ladislas Poniatowski le rappelait à l'instant. Cette commission d'enquête avait, elle aussi, fait des propositions concrètes en matière de financement routier. Depuis, le Sénat a poursuivi ses investigations par l'intermédiaire d'un groupe de travail de notre commission des finances, groupe présidé par notre collègue Jacques Oudin, sur le financement des infrastructures de transport. Coïncidence : Jacques Oudin soumettait ses conclusions, très affirmées, à la commission des finances la semaine dernière, le jour même où je présentais moi-même mon rapport sur votre projet de loi d'habilitation !
Vous le voyez, monsieur le ministre, sur ces deux sujets, mutualité et autoroutes, nous sommes prêts.
Vous aussi, je crois.
En effet, à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2000, le ministre de l'équipement, des transports et du logement avait annoncé devant la commission des finances un projet de loi sur la réforme des sociétés concessionnaires d'autoroutes. Un projet de loi sur la refonte du code de la mutualité a été présenté au Conseil d'Etat en juillet dernier.
Le choix de dessaisir le Parlement paraît donc totalement inexplicable. Il semble simplement que le Gouvernement a d'autres priorités.
Alors, pourquoi traiter des sujets aussi importants et aussi sensibles par voie d'ordonnances ? Serait-ce précisément parce qu'ils sont sensibles ? C'est pourtant bien lorsque les sujets sont sensibles que le débat parlementaire ne peut ou ne doit pas être éludé si l'on veut que les Français comprennent et acceptent leurs lois !
Pour toutes les raisons qui viennent de vous être exposées, et que je détaillerai lors de l'examen des articles, la commission des finances vous proposera de rejeter les articles 3 et 4 du présent projet de loi.
En revanche, elle vous proposera de donner un avis favorable - là aussi, avec grand regret - aux dispositions de l'article 1er, pragmatisme oblige ou nécessité fait loi, comme vous voudrez - je préfère que ce soit la nécessité plutôt que les ordonnances qui fasse loi, d'ailleurs - cela, bien sûr, sous réserve de l'avis des autres commissions. Ainsi, l'urgence communautaire tombera et, s'il reste une urgence, elle sera franco-française ; il appartiendra au Gouvernement de l'assumer.
Vous l'avez compris, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes prêts, comme nous l'avons toujours été, à participer très vite à un vrai débat parlementaire sur les sujets importants et sensibles que sont la refonte du code de la mutualité ou le financement des autoroutes. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du groupe du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, intervenant au nom de la délgation pour l'Union européenne, je n'aborderai pas le fond du projet de loi, qui est de la compétence des commissions permanentes, dont mes collègues rapporteur et rapporteurs pour avis viennent de nous faire connaître les différents points de vue.
Toutefois, la délégation pour l'Union européenne ayant une responsabilité d'ordre général lorsqu'il est question du contrôle du Sénat sur la politique européenne, je crois devoir, à ce titre, faire part de quelques remarques à propos de ce texte.
Tout d'abord, même si le recours aux ordonnances est une procédure constitutionnelle, nous ne devons pas sous-estimer l'ampleur de l'atteinte qui est portée, en l'occurrence, aux droits du Parlement, atteinte que notre éminent collègue M. Hoeffel vient de stigmatiser.
L'exposé des motifs du projet de loi souligne que, « dans la plupart des cas, les dispositions en cause présentent un caractère technique dont la teneur est fortement contrainte par les dispositions communautaires » et qu' « elles n'appellent qu'une intervention limitée du législateur ». Mais les rapporteurs que nous venons d'entendre ont clairement montré que ce n'est pas exact.
Ce n'est pas exact, d'une part, parce que les textes concernés sont des textes politiquement importants et, d'autre part, parce que, dans certains cas, ils laissent une réelle marge de manoeuvre au législateur dans la mesure où ils résultent de compromis non dépourvus d'ambiguïté entre le Conseil et le Parlement européen.
Le Parlement va donc se trouver dessaisi de certains textes importants entrant dans le domaine de la loi et à l'égard desquels il avait une responsabilité à exercer.
Or, dans la plupart des cas, il n'y aura pas eu non plus d'intervention parlementaire avant l'adoption à l'échelon européen des textes en cause. En effet, sur les quelque cinquante directives mentionnées, seules treize ont donné lieu à une intervention de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, car les autres ont été adoptées, rappelons-le, avant la mise en oeuvre de l'article 88-4 de la Constitution.
Dans la très grande majorité des cas, le dessaisissement du Parlement sera donc complet.
Lors de la révision constitutionnelle de janvier 1999, liée à la ratification du traité d'Amsterdam, le Gouvernement avait un leitmotiv : ne pas porter atteinte à l'équilibre des pouvoirs. Il a été suivi par les deux assemblées. Mais l'effort a été à sens unique. En effet, si l'on veut un bon exemple d'atteinte à l'équilibre des pouvoirs, le projet de loi qui nous est présenté n'en est-il pas un ?
Bien sûr, le Gouvernement fait valoir qu'au point où nous en sommes il n'a pas d'autre solution que de procéder ainsi. Certes. Mais pourquoi en sommes-nous arrivés là ?
M. Pierre Fauchon, vice-président de la commission des lois. Eh oui !
M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Etant retenu à Versailles par la COSAC, je n'ai pu assister à la réunion du 17 octobre dernier, au cours de laquelle le projet de loi a été présenté aux commissions par plusieurs ministres. Mais, en lisant le compte rendu, j'ai été quelque peu étonné par les justifications avancées par le Gouvernement, qui attribuait le retard dans les transpositions à « des comportements internes à l'administration » - française - et à « la lenteur de la procédure parlementaire ». C'est tout de même un aveu d'impuissance !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. C'est la démocratie !
M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Mais, enfin, qui dispose de l'administration, sinon le Gouvernement ? Et qui est maître de l'ordre du jour prioritaire, sinon le Gouvernement ?
J'ajouterai que, si tous les gouvernements ont leur part de responsabilité dans le retard que nous avons pris - cela a déjà été dit - celle du Gouvernement actuel est particulièrement lourde.
La Commission européenne publie régulièrement un « tableau de bord du marché intérieur » dans lequel est examiné l'état de la transposition des directives par les pays membres.
Le dernier tableau de bord, publié en mai dernier, ne fait pas honneur à notre pays. En deux ans, nous sommes passés de la onzième à la treizième place pour le taux de transposition des directives ; nous faisons donc partie, avec le Luxembourg et la Grèce, des quatre pays qui, à eux seuls, sont responsables de plus de 40 % des retards de transposition pour toute l'Union. A cela s'ajoute que nous sommes le pays contre lequel les procédures engagées pour infraction sont les plus nombreuses. La France, à elle seule, fait l'objet de plus du quart des saisines de la Cour de justice pour non-respect du droit communautaire.
Plutôt que d'essayer de se défausser sur l'administration, en général, ou sur le Parlement, le Gouvernement ferait mieux de reconnaître sa pleine responsabilité dans cette dégradation, pas seulement parce que la repentance est à la mode, mais surtout parce que cela l'obligerait à chercher des remèdes à cet état de fait. Nous avons cherché en vain dans vos propos, monsieur le ministre, une esquisse de volonté de faire mieux la prochaine fois et d'expliciter la manière d'y parvenir.
La plus grande carence de ce projet de loi est qu'il ne s'accompagne d'aucune mesure pour que la situation qu'il veut assainir ne se reproduise pas. Le Parlement était en droit d'attendre de votre part, monsieur le ministre, l'engagement que cela ne se renouvellera pas et la façon de procéder.
Les mêmes causes ayant les mêmes effets, si rien n'est fait, les directives non transposées vont recommencer à s'amonceler, jusqu'à une prochaine loi d'habilitation. Or les causes de ces retards dans la transposition ne sont pas si mystérieuses. Le travail de la délégation dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution nous met assez souvent en situation de les constater.
Il y a d'abord le défaut d'arbitrage. Je n'entrerai pas dans le détail, faute de temps, mais il ne serait pas difficile de retrouver, derrière beaucoup des cas de non-transposition qui nous sont soumis, des conflits de compétence ou des divergences d'appréciation entre administrations françaises. Or le rôle du Gouvernement est non pas de subir ou de refléter les conflits entre administrations, mais de les résoudre.
Ce manque d'arbitrage ou de coordination se retrouve aussi, dans certains cas, dans la conduite des négociations européennes. Personne ne reprochera à nos diplomates de rechercher des compromis : cela fait partie de leur tâche. Mais lorsqu'ils n'ont pas été suffisamment informés que, sur tel ou tel point, une transposition peut poser problème, ils risquent d'accepter des compromis qui, par la suite, se révéleront impraticables à l'échelon national.
Enfin, les initiatives de nos administrations en direction de Bruxelles ne sont pas suffisamment contrôlées et maîtrisées. Je suis persuadé qu'à l'origine de beaucoup des textes que nous n'avons pas réussi à transposer, on trouverait, en cherchant un peu, l'action d'une administration française auprès de la Commission européenne.
Je voudrais rappeler à ce sujet une anecdote : il y a quelques années, le gouvernement de l'époque - je ne le citerai pas -, qui agissait de concert avec le gouvernement britannique, avait présenté à la Commission européenne une liste de directives dont il proposait le retrait ou l'abrogation. Le but de cette démarche était de montrer que le principe de subsidiarité allait être désormais mieux pris en compte. Or, la Commission européenne a fait remarquer que pratiquement toutes les directives contestées avaient été préparées pour répondre à des demandes françaises.
Le projet de loi que nous allons examiner est l'ultime conséquence des dysfonctionnements de ce type. On a peine à comprendre que le Gouvernement présente ce projet sans annoncer, simultanément, la moindre mesure pour y remédier. On nous a rappelé tout à l'heure l'engagement qu'a pris M. Moscovici d'y réfléchir ; mais cet engagement est, de loin, insuffisant. Les administrations auront tôt fait, comme on dit à la campagne, de faire en sorte que cet engagement ne soit qu'une de ces bonnes intentions dont on dit que l'enfer est largement pavé.
Nous disposons - et c'est une chance - d'un organisme interministériel pour la politique européenne : le fameux secrétariat général du comité interministériel pour l'information, le SGCII. Ne serait-ce pas le moment de renforcer son rôle et ses moyens pour faire en sorte que toute action de la France à Bruxelles fasse l'objet d'une concertation interministérielle précoce et, chaque fois que nécessaire, d'un arbitrage politique ? Ne faudrait-il pas faire enfin appliquer la circulaire, vieille maintenant de deux ans, qui prévoyait une étude d'impact juridique pour tout projet européen ? J'aimerais, monsieur le ministre, que vous nous disiez combien d'études d'impact juridique ont été préparées au cours des douze derniers mois. Sur les quelque 200 textes dont nous avons été saisis durant cette période, combien ont fait l'objet d'une telle étude ?
J'arrête mes suggestions, car on m'accuserait d'empiéter sur le domaine du Gouvernement. Mais, précisément, ce qui me paraîtrait souhaitable, c'est que le Gouvernement veuille bien se décider à gouverner, c'est-à-dire à arbitrer ; car, après, il n'aurait plus à demander au Parlement l'autorisation de légiférer à sa place.
Je formulerai une dernière remarque pour conclure.
Monsieur le ministre, vous vous êtes étonné des remous qui ont entouré le dépôt du projet de loi en faisant observer que 10 % seulement des textes européens soumis aux deux assemblées faisaient l'objet d'une proposition de résolution. C'est tout à fait exact, car nous nous efforçons de n'intervenir que sur des textes d'une certaine importance et qui soulèvent à nos yeux des difficultés. Mais, combien de textes sont contestés dans la cinquantaine de directives que vise le projet de loi d'habilitation ? On vient de le dire : cinq ou six, pas plus. Vous voyez que, du moins, nous sommes logiques avec nous-mêmes ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

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