SEANCE DU 18 DECEMBRE 2000

SEANCE DU 18 DECEMBRE 2000

LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2000

Discussion d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2000 (n° 130, 2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale. [Rapport n° 149 (2000-2001).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, après le budget et le collectif de printemps, ce collectif d'automne est le troisième temps du débat budgétaire de cette année 2000.
Cette nouvelle discussion constitue pour moi l'occasion de faire le point sur les orientations économiques et budgétaires du Gouvernement.
En effet, ce collectif s'inscrit dans la continuité de la politique de croissance menée depuis juin 1997, politique tout entière tournée vers l'emploi. Sans triomphalisme, on peut affirmer qu'elle porte ses fruits puisque, depuis lors, les entreprises ont créé plus d'un million d'emplois et que le nombre de chômeurs a diminué de 900 000.
Ces résultats sont le fruit de la croissance : étant d'environ 3 % depuis trois ans, elle sera égale ou supérieure à 3,2 % en 2000, alors que nous avions retenu, vous vous en souvenez, un taux limité à 2,8 % pour préparer le budget.
Cette vigueur repose sur une demande soutenue, notamment grâce aux mesures que nous avons prises, et, cette année, grâce à des baisses d'impôts profitables au pouvoir d'achat des ménages.
La baisse continue du déficit public en est aussi l'un des facteurs. En présentant le budget, le Gouvernement prévoyait que le déficit des administrations serait de 1,8 % du produit intérieur brut. Il devrait finalement être ramené à 1,4 %, après que nous avons pourtant décidé 50 milliards de francs de baisses d'impôts supplémentaires.
J'ai déjà eu l'occasion de dire devant la Haute Assemblée que, pour le Gouvernement, réduire les déficits, c'est favoriser la croissance, ne pas alourdir la dette et les impôts futurs et se préparer à affronter au mieux un ralentissement éventuel de conjoncture, qu'en l'espèce, je tiens à le préciser, rien ne laisse présager à court terme.
De 3,5 % du PIB, le déficit des administrations publiques passera donc à 1 % en 2001. Ce sera notre meilleur résultat depuis vingt ans, avec un taux inférieur à celui de l'Allemagne qui nous replace dans la moyenne européenne. C'est également un résultat en avance sur notre programme pluriannuel, qui tablait sur un taux de 1,2 %.
Nous maintenons ce cap, et, pour rendre la croissance la plus durable possible, nous avons amplifié, en 2000, le mouvement de baisse d'impôt engagé en 1999.
Vous le savez, nous avons eu l'occasion d'en débattre, pour le Gouvernement, la baisse d'impôt n'est pas un objectif en soi mais constitue une mesure structurelle visant à mieux rémunérer le travail et à favoriser l'emploi. Les baisses d'impôts devraient par ailleurs permettre, dès 2000, de réduire d'un demi-point le taux des prélèvements obligatoires.
Dans le budget 2000, ces baisses d'impôts atteignaient 40 milliards de francs. Au printemps, de nouveaux surplus de recettes ont permis une nouvelle baisse de 40 milliards de francs. Ce collectif tire les conséquences budgétaires des mesures fiscales que nous avons examinées dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, mais qui ont une incidence dès l'année 2000.
Au total, en 2000, les baisses d'impôts représenteront près de 100 milliards de francs ; nous mettrons en oeuvre, dès 2000, le plan triennal de baisse d'impôt annoncé à la fin du mois d'août et dont nous avons débattu en première lecture du projet de loi de finances.
Je ne serai pas complète si je ne rappelais pas que ces 100 milliards de francs de baisse d'impôt s'ajoutent à la baisse des cotisations sociales qui accompagne la réduction du temps de travail. Le financement de ce dispositif est ajusté dans le cadre de ce collectif d'automne, puisqu'il est créé une taxe sur les consommations d'énergie des entreprises dont le produit est affecté au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, le FOREC.
Financer les baisses de cotisations sociales sur le travail non qualifié est un enjeu important dans la lutte contre le chômage. De plus, cette mesure s'inscrit dans un mouvement, général en Europe, qui vise à remplacer une partie des cotisations assises sur les salaires par une taxation des énergies. Le Gouvernement en avait annoncé le principe dès le mois de mai 1999, avant de consulter tous les acteurs économiques à l'occasion d'un livre blanc et de plusieurs groupes de travail ; Mme Dominique Voynet en a dévoilé les grandes lignes le 3 octobre dernier.
Je sais à quel point cette question a suscité des interrogations. Le Gouvernement est parvenu à trouver un accord avec l'Assemblée nationale, après avoir entendu les arguments présentés et les modifications proposées par sa commission des finances. Je sais aussi que votre commission ne les a pas retenues, ce que je regrette très sincèrement.
Ne vous y trompez pas, derrière la technique, qui peut apparaître complexe,...
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Il y a de la politique !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. ... il y a un principe fort, à savoir la mise en place d'une fiscalité à vocation écologique.
Il s'agit aussi de respecter les engagements pris par la France à Kyoto et confirmés à La Haye d'inciter fiscalement les entreprises à réduire leur consommation d'énergie et leurs émissions de gaz carbonique. La France n'est pas en mauvaise place dans ce domaine, mais il faut aller plus loin, c'est ce que le Gouvernement vous propose dans ce texte.
Un des aspects les plus saillants de ce collectif réside dans le fait que nous avons mené de front, en 2000, la baisse des impôts et la réduction du déficit. Comment ?
Cela a d'abord été possible grâce à la croissance, qui a induit d'importants surplus de recettes fiscales, puisqu'il s'agit, au total, de près de 75 milliards de francs.
Dès le printemps, 35 milliards de francs avaient été identifiés ; 40 milliards de francs supplémentaires sont inscrits dans le présent collectif, dont 20 milliards de francs proviennent de la TVA et 12 milliards de francs de l'impôt sur les sociétés.
Dans un souci de transparence, le Gouvernement vous a informés de ces surplus dès qu'ils ont été confirmés. Les informations aujourd'hui disponibles ne conduisent pas à attendre de nouveaux surplus de recettes au-delà des évaluations présentées dans ce collectif.
Réduction des déficits et allégements d'impôts ont aussi été financés grâce au respect de nos objectifs de dépenses. Le budget 2000 visait leur stabilité en volume, c'est-à-dire le maintien des moyens d'actions des administrations de l'Etat. Ce choix a été réaffirmé au printemps et, dans le même temps, ont été prises en compte des dépenses exceptionnelles : nul n'a oublié la tempête de décembre 1999.
Le présent collectif maintient cet objectif de stabilité en volume, et les 22 milliards de francs de crédits nouveaux qui vous sont proposés sont intégralement gagés par des économies.
Près de la moitié des ouvertures de crédits concerne des dépenses à caractère social prises en charge par l'Etat. Ainsi, 4 milliards de francs sont ouverts pour financer diverses exonérations de cotisations sociales ; 1,7 milliard est ouvert au titre de la contribution de l'Etat au financement du solde de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ; 900 millions de francs traduisent la prise en charge par l'Etat du Fonds d'action sociale en faveur des travailleurs migrants et de leurs familles ; 1,1 milliard vient compléter les crédits du RMI et de l'allocation aux adultes handicapés, tandis que 1,8 milliard abonde la subvention au budget annexe des prestations sociales agricoles, le BAPSA.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Le chômage baisse, et le RMI augmente !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Des ouvertures importantes permettent le règlement de dettes internationales de l'Etat envers les instances européennes, pour 3 milliards de francs, et envers l'ONU, pour 900 millions de francs. Par ailleurs, nous ouvrons 700 millions de francs pour la première tranche de la contribution de l'Etat à la dotation de la fondation pour la mémoire de la Shoah : cet engagement a été pris par le Premier ministre à la suite du rapport Mattéoli sur les spoliations antisémites pendant l'Occupation.
Ces ouvertures sont donc gagées par des annulations de crédits de même montant, soit 22 milliards de francs, dont 1,3 milliard de francs d'économies sur le service de la dette.
Les redéploiements concernent d'abord le budget du ministère de l'emploi, pour 5,6 milliards de francs, afin de financer l'évolution du coût des exonérations prises en charge par l'Etat.
Elles concernent aussi, pour 1,9 milliard de francs, le budget de l'agriculture, qui bénéficie d'ouvertures en contrepartie, et le budget de la santé et de la solidarité, pour 1 milliard de francs, compte tenu, notamment, des besoins liés aux minima sociaux, qui ne résultent pas de l'effet volume, mais de l'effet prix, monsieur le rapporteur général, puisqu'il s'agit de financer le coût de la revalorisation intervenue au 1er janvier 2000.
Enfin, 3,9 milliards de francs sont annulés sur le titre V du budget de la défense, en cohérence avec les niveaux de consommation prévus en 2000, qui permettent, notamment, des redéploiements au profit des dépenses de fonctionnement de ce ministère.
Je parlais tout à l'heure des économies que nous avions pu constater sur le service de la dette. Cela ne signifie pas que la gestion de notre dette ne doit pas encore être améliorée, car notre objectif est bien d'améliorer les conditions générales du financement de l'économie.
Cela se traduit ici par la création, annoncée récemment, d'une agence de la dette et par la création d'un compte de commerce pour une gestion encore plus active.
Vous reconnaîtrez avec moi que le Gouvernement agit, par ce biais, en totale transparence vis-à-vis du Parlement. C'est, d'ailleurs, ce souci de bonne information qui nous a conduits à annoncer beaucoup plus en amont que les années précédentes notre programme indicatif de financement pour l'année prochaine.
Celui-ci s'établira à 78 milliards d'euros, couverts par des émissions nettes d'obligations assimilables du Trésor, ou OAT, pour 42 milliards d'euros, et de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel, ou BTAN, pour 36 milliards d'euros.
Sur ces bases, nous tiendrons en 2000 notre objectif de stabilisation des dépenses réelles de l'Etat : celles-ci, depuis 1997, auront progressé en moyenne et en francs constants d'un quart de point par an, et je rappelle pour mémoire que cette progression avait atteint 1,7 % par an lors d'une législature précédente.
Pour 2000, nous respecterons l'objectif de stabilisation des dépenses en volume, ce qui permet d'espérer un déficit de l'Etat inférieur à 200 milliards de francs, prolongeant le mouvement de réduction des déficits. Mais nous en reparlerons lorsque nous connaîtrons les résultats définitifs de l'exécution de l'année 2000, sans doute à la fin du mois de janvier.
Enfin, si vous me le permettez, je dirai un mot sur les dispositions nouvelles adoptées par l'Assemblée nationale.
Je vous indiquerai d'abord que, bien évidemment, elles améliorent le texte qui vous est soumis,...
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Elles l'alourdissent !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. ... mais que, d'une certaine manière, elles me semblent aller au-delà. En effet, elles sont, pour la plupart, le résultat d'interpellations des parlementaires, de l'Assemblée nationale comme du Sénat, que le Gouvernement a entendues et auxquelles il a répondu positivement.
C'est le cas, par exemple, de l'incitation fiscale en matière de véhicules « propres », défendue ici par Mme Pourtaud. C'est le cas aussi pour les hébergements en établissement de long séjour des personnes âgées, qui ont fait l'objet, je m'en souviens fort bien, d'interpellations sur toutes les travées de cet hémicycle, notamment de MM. Dreyfus-Schmidt, Angels...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Et aussi de M. Chérioux, il ne faudrait pas l'oublier !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. ... et de M. Chérioux, vous avez tout à fait raison, monsieur le rapporteur général : j'allais y venir.
Je sais que votre commission considère l'accord donné par le Gouvernement comme encourageant mais insuffisant.
Même si nous y reviendrons tout à l'heure, je souhaiterais que chacun ait en tête que le Gouvernement travaille, pour les prochaines semaines, à un dispositif d'ensemble sur la prestation dépendance et qu'il convient de s'inscrire aussi dans ce calendrier, même si vos interventions déterminées auront permis de montrer à nos concitoyens que le législateur se préoccupait d'abord et avant tout de leur vie quotidienne et qu'il le faisait avec des convictions et une expression fortes et sincères.
Au-delà des fortes divergences de fond qui séparent la majorité sénatoriale et le Gouvernement sur la politique qu'il convient de mener pour améliorer la vie de nos concitoyens, au-delà de la virulence du propos des uns ou des autres, il y a aussi des sujets dont l'urgence et l'acuité commandent le consensus et le travail en commun de tous.
Puisqu'il me revient d'introduire la discussion et qu'elle sera, je l'ai compris à la lecture du rapport de M. Marini, à nouveau animée et sans concession, ...
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Elle sera argumentée !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. ... vous me permettrez de conclure mon intervention sur ce symbole. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ce collectif d'hiver, le second de l'année, est un exercice d'ajustement obligé en cette période. Il est, à certains égards, quelque peu surréaliste, madame le secrétaire d'Etat, mais nous sommes habitués à ce surréalisme puisque, chaque année, le même exercice se reproduit, dans des conditions que nous avons étudiées méthodiquement et dans le détail au sein d'une commission d'enquête voilà seulement quelques mois.
A cet égard, nous avons été très intéressés par l'examen de quelques pièces internes de votre administration, qui montraient les distorsions qui existent entre les informations véhiculées vis-à-vis, d'un côté, du Parlement pour présenter le collectif budgétaire et, de l'autre, du ministre pour lui dire - c'était du moins le cas en 1999 - ce que sera la prévision très vraisemblable de clôture de l'exercice en cours. Il suffit, pour s'en convaincre, de se reporter au rapport de notre commission d'enquête, qui établissait une chronologie extrêmement factuelle et qui reproduisait les documents en cause.
C'est donc sous le bénéfice de ces constatations que nous abordons l'examen du collectif budgétaire de la fin de l'année 2000.
Mes chers collègues, permettez-moi tout d'abord de rappeler en un mot que, dans la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000, ont été tirées les leçons de l'épisode de la « cagnotte ». Ces leçons sont encore partielles, mais elles nous remettent en mémoire le « père Noël » de l'an dernier, qui n'était autre que votre prédécesseur, M. Christian Sautter, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie : ce dernier avait dû, en cours de débat, à la mi-décembre 1999, convenir que nous avions certes extrapolé mais que, nos extrapolations étant justes, il restait plus de 20 milliards de francs qu'il fallait ajouter aux prévisions de recettes fiscales pour la gestion de l'année 1999. Ensuite, l'apurement - au moins partiel - de ce phénomène économique a donc été réalisé par la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000.
Nous sommes donc ici en présence du second collectif budgétaire de l'année. Mais, en vérité, madame le secrétaire d'Etat, il s'agit d'un collectif faiblement budgétaire, car il est surtout fiscal en raison de la très grande richesse d'articles fiscaux que nous allons avoir le plaisir d'examiner avec vous.
En ce qui concerne les aspects budgétaires, l'incidence sur le solde de la loi de finances est faible - c'est pourquoi je souligne le caractère faiblement budgétaire de ce collectif - puisqu'il se limite à une baisse du déficit de 5,8 milliards de francs dans sa version initiale et de 5,5 milliards de francs dans la version adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture.
C'est sur le plan de la législation fiscale que notre attention trouvera sans doute le plus à s'exercer, mes chers collègues, puisqu'aux trente-trois articles que contenait à l'origine ce texte, l'Assemblée nationale a ajouté vingt-sept articles, dont une moitié - treize articles - est le fruit d'amendements du Gouvernement.
Il ne s'agit pas là d'ajustements mineurs, mes chers collègues, puisque ces articles additionnels traitent, dans la plupart des cas, de sujets de fond tout à fait substantiels. Mais ces sujets étaient prévisibles et nous nous demandons, à cet égard, pourquoi la procédure législative normale, avec consultation préalable du Conseil d'Etat, n'a pas été utilisée.
Nous aurons l'occasion, madame le secrétaire d'Etat, de le redire lorsque nous examinerons ces différents articles, car ce sont là des procédés que nous sommes contraints de dénoncer et que nous ne pouvons pas accepter, même si, naturellement, l'urgence commande. Encore faut-il qu'il y ait urgence et que le Sénat n'ait pas le sentiment que l'on utilise cette méthode de l'amendement gouvernemental déposé en séance pour faire passer au forceps un certain nombre de dispositions qui auraient pu suivre la voie parlementaire normale.
Enfin, madame le secrétaire d'Etat, ce collectif laisse présager des difficultés supplémentaires pour les collectivités territoriales - nous y reviendrons - qu'il s'agisse de la dotation générale de décentralisation ou de la dotation générale d'équipement.
Le cadrage général de ce collectif, mes chers collègues, est un peu moins sécurisant que celui de la loi de finances initiales pour 2000, puisque certaines variables économiques ont quelque peu fluctué au cours des derniers mois et que les certitudes en matière de taux de croissance se sont un peu érodées.
Au début de l'année, une fourchette de 2,6 % à 3 % était évoquée pour le taux de croissance national. Elle a été révisée à la hausse en juin, puis légèrement à la baisse en septembre, et les dernières parutions de l'INSEE, qui datent d'octobre dernier, conduisent à prévoir une marge de prudence supplémentaire. Mais que l'on ne s'inquiète pas : nous restons à un niveau de 3,2 %, à comparer à la fourchette initiale de 2,6 % à 3 %.
Dans ce domaine, madame le secrétaire d'Etat, la commission des finances du Sénat ne saurait avoir pour fonction de jouer les Cassandre. Nous souhaitons, bien sûr, que la croissance soit la plus élevée possible, mais nous sommes dans notre rôle lorsque nous évoquons la montée des incertitudes, tant internationales que nationales.
Je pense en particulier aux incertitudes liées à la renaissance de tensions inflationnistes dans l'économie, qui nous semblent bien réelles : lorsque nous lisons les publications de la Banque de France, qui s'inquiète du caractère exagérément procyclique de la politique économique du Gouvernement - du « policy mix » , comme disait Dominique Strauss-Kahn - ou lorsque nous lisons certains travaux d'économistes missionnés par le Premier ministre au sein du conseil d'analyse économique de Matignon - je pense à l'excellent rapport de M. Pisani-Ferry - qui insistent sur la nécessité de rééquilibrer la politique en faveur de l'offre nous ne pouvons que constater à quel point cela conforte nos propres analyses relatives à une remontée des tensions inflationnistes dans notre économie. Tout cela devrait, à notre avis, être mieux intégré dans les raisonnements qui nous sont présentés pour qualifier le contexte économique des lois de finances.
Ce collectif budgétaire part de 28,5 milliards de francs de recettes fiscales nettes supplémentaires et, encore plus en amont, de près de 41 milliards de francs de progression tendancielle des recettes fiscales. Cela montre que, en 2000 comme en 1999, la conjoncture économique a permis d'engranger de l'argent supplémentaire, non prévu à l'origine, au titre aussi bien de l'impôt sur les sociétés que de l'impôt sur le revenu ou de la TVA ; c'est à partir de ces chiffres révisés de recettes fiscales que le collectif budgétaire se construit.
Nous nous sommes attachés à examiner certes les recettes fiscales, mais aussi et peut-être encore davantage les recettes non fiscales ; sur ce dernier point, madame le secrétaire d'Etat, nous devons exprimer une très vive surprise, ...
M. Yves Fréville. Eh oui !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... presque de l'incrédulité : après les exercices fouillés de notre commission d'enquête, le Gouvernement ose - je dis bien « ose » - nous présenter des recettes non fiscales en baisse de 18,3 milliards de francs, nous déclarant, avec une candeur absolument remarquable, ...
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. A moins que ce ne soit du cynisme !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le président de la commission, je suis par nature bienveillant,...
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Eh oui !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... surtout vis-à-vis de Mme le secrétaire d'Etat, et je préfère donc m'exprimer comme je l'ai fait.
Le Gouvernement déclare donc qu'il y a trop d'argent pour 2000 et qu'il préfère, compte tenu des incertitudes liées à l'année 2001, reporter sur cette dernière 15 milliards de francs.
M. Yves Fréville. Eh oui !
M. Philippe Marini, rapporteur général. D'ailleurs, lisant les déclarations politiques de ce week-end, j'ai noté que M. Robert Hue - je ne sais pas si j'ai bien lu, mais je parle sous le contrôle de Marie-Claude Beaudeau - a fait la même constatation que moi.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Eh oui !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Par conséquent, les chiffres, même si l'on n'en tire pas les mêmes conséquences, ont au moins une certaine réalité intrinsèque que l'on ne peut pas contourner.
Ce sont donc 15 milliards de francs de recettes non fiscales qui sont arbitrairement reportés sur 2001. Bien entendu, madame le secrétaire d'Etat, cela ne convient pas à la commission des finances, laquelle demandera au Sénat, par un amendement de revalorisation des recettes du collectif budgétaire, de constater ce qui doit l'être, c'est-à-dire le rattachement à l'année 2000 de recettes dont le Gouvernement nous dit lui-même qu'elles appartiennent à l'exercice 2000. A quoi bon avoir l'annualité budgétaire si c'est pour l'enfreindre volontairement et de manière aussi caractérisée ?
A partir de ces différents phénomènes, un faible excédent de ressources se dégage, qui tient compte à la fois des opérations temporaires, du prélèvement européen et d'autres phénomènes. Mais, mes chers collègues, à ce stade de la discussion générale, l'essentiel est de bien voir que les 41 milliards de francs de progression tendancielle des recettes fiscales ne permettent qu'une amélioration de 5,5 milliards de francs du solde global des finances publiques.
Les dépenses supplémentaires y sont-elles pour quelque chose ? Non, je dois le constater, les dépenses supplémentaires de 22,3 milliards de francs étant gagées par des économies. Voilà la preuve, madame le secrétaire d'Etat, que le Sénat n'a pas tort lorsqu'il estime que des économies sont possibles, puisque, en fin d'année, on arrive bien à en faire ! Quand c'est nous qui les proposons, on nous accuse d'être irresponsables : « mais où allez-vous faire porter le fer ? Où allez-vous laisser tomber la hache ? » Mais, en fin d'année, le Gouvernement manie la hache, et même avec certaines ambiguïtés. Observant la façon dont il utilise la variable d'ajustement de la défense et des crédits d'investissements du titre V...
M. Yves Fréville. Tout à fait !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Eh oui !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... je ne peux manquer d'exprimer à nouveau mon inquiétude, qui est d'ailleurs partagée par de nombreux collègues, en particulier par le rapporteur spécial des investissements de la défense, M. Maurice Blin, qui appelait notre attention sur ce point en commission des finances, voilà quelques jours.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Bien sûr !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Que se passe-t-il ? Le Gouvernement annule près de 4 milliards de francs de plus sur le titre V de la défense, et il se paye le luxe de dire qu'il lance la commande de nouveaux avions de transport en substitution du Transall. Mais, mes chers collègues - là encore, candeur ou cynisme, je ne sais - la vérité est que l'on nous propose simplement de financer en autorisations de programmes 50 % de la commande que l'on dit ferme.
Sur le plan du simple respect des règles de l'ordonnance organique, il est permis de se poser sérieusement des questions : on est certes en droit d'acheter des avions à l'unité, mais, lorsque l'on affirme avoir un programme d'achats, il me semble contestable, au regard de la norme de 1959, de ne pas « budgéter » la totalité des crédits d'engagement correspondant au programme que l'on dit vouloir réaliser. Si on ne le disait pas, les choses seraient différentes. Mais dès lors qu'on le dit, le fait de n'en financer, en collectif budgétaire, que la moitié en autorisations de programme me semble - je parle sous le contrôle du professeur Fréville - constituer une certaine distorsion par rapport aux règles de base de nos finances publiques.
Telles sont, mes chers collègues, les observations qu'appellent les aspects généraux de l'équilibre de ce collectif budgétaire, lequel nous semble vraiment pécher assez gravement sur un certain nombre de points.
S'agissant de la sincérité et de la transparence, même si, par bienveillance, nous faisons crédit au Gouvernement de ses déclarations, nous ne voyons vraiment pas la situation progresser comme elle le devrait et comme elle le pourrait.
J'en viens au contexte fiscal.
J'ai commencé ce propos en vous disant, mes chers collègues, que ce collectif était à la vérité plus fiscal que budgétaire. Cette caractéristique a été sensiblement accentuée à l'Assemblée nationale, certaines initiatives des députés ayant d'ailleurs été puisées à bonne source.
De plus, le Gouvernement a introduit des sujets lourds par voie d'amendements. J'en citerai simplement quelques exemples, puisque nous les retrouverons tout au long de l'examen des articles.
A l'article 5 ter , le Gouvernement nous propose un dispositif nouveau afin de rendre plus active la gestion de la dette publique.
Si nous applaudissons naturellement les objectifs, nous sommes à vrai dire assez indignés s'agissant de la méthode. En effet, madame le secrétaire d'Etat, chacun sait que, l'année prochaine, la révision de l'ordonnance organique posant les règles de base des finances publiques va être entreprise ; chacun sait que, en matière de comptabilisation de la dette publique, les choses sont d'une clarté extrêmement relative et qu'une vraie réflexion de méthode, devant aboutir à de nouvelles règles de droit, est nécessaire.
Faut-il en préjuger pour, aujourd'hui, sur un sujet partiel, hypothéquer des décisions qui ne sont pas encore prises par la représentation nationale ? Faut-il le faire dans ces conditions et alors que les mêmes initiatives auraient pu être prises ou suggérées par le Gouvernement voilà six mois, un an, deux ans, voire trois ans, puisque le sujet que vous évoquez là, c'est-à-dire l'utilisation des instruments de marché les plus performants dans la gestion de la dette, existe non pas depuis le 1er décembre 2000 mais depuis déjà un certain nombre d'années, et aurait pu être traité méthodiquement et dans la concertation avec le Parlement ?
Mon deuxième exemple a trait à l'article 38 sur l'Etablissement français du sang. Cette mesure nous avait été proposée l'année dernière en urgence dans le collectif budgétaire, à la toute dernière minute, sans examen possible par les commissions. Logiquement, et par considération pour les victimes, nous l'avions rejetée.
Pendant un an « silence radio complet », si je puis dire, du côté du Gouvernement : rien n'a été fait, aucune initiative n'a été prise ! Et nous voyons réitérée la méthode de législation que je qualifie de « furtive » c'est-à-dire l'amendement gouvernemental qui tombe en urgence, exactement comme l'année dernière, alors que, pendant un an, ce problème aurait pu être traité normalement, calmement, dans la concertation ! Ce n'est pas convenable, madame le secrétaire d'Etat !
Certes, tous les torts ne sont peut-être pas du côté du ministère du budget ; mais, très sincèrement, ce dernier doit-il se prêter à ce genre de méthode législative ?
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Telle est la question !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Est-ce ainsi que l'on valorise la loi et le rôle tant du Gouvernement que du Parlement ? Très sincèrement, nous ne le pensons pas.
Le collectif budgétaire n'est pas une « serpillière législative »...
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Voilà !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... qui serait là pour éponger en fin d'année toutes les poches d'humidité législative qui subsisteraient ici ou là. Il faut procéder autrement et normalement.
J'en viens à l'article 40... du collectif budgétaire, bien sûr (Sourires), qui concerne les frais de perception sur les impositions sociales. En exagérant un peu, je dirai, madame le secrétaire d'Etat, que cela ressemble presque à une mascarade ! L'Assemblée nationale s'est déjugée à cinq reprises sur cette question et elle a encore supprimé les frais dont il s'agit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, voilà à peine quelques semaines. Et elle vient les recréer ici ! Vraiment, n'est-ce pas une caricature de nos institutions ? Ou l'on veut une chose, ou l'on veut son contraire, mais on le dit clairement et on choisit.
L'article 41 traite de la réforme de la mutualité sociale agricole en Corse. C'est un sujet important qui pourrait certainement être débattu dans le cadre de l'évolution générale des dispositions concernant les deux beaux départements de Corse. Mais faut-il vraiment que l'on délibère d'urgence en fin d'année sur ce sujet dans le collectif budgétaire ?
Il y a encore d'autres points qui sont tout aussi critiquables et sur lesquels je n'insisterai pas.
Il en est ainsi, par exemple, des textes que l'on modifie alors qu'ils n'existent pas encore ! C'est intéressant ! Alors qu'un projet de loi est encore en navette, le collectif budgétaire, par la méthode de la « serpillière législative », en modifie des dispositions non encore promulguées !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Ça, c'est du droit !
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est le cas, par exemple, de l'article 5 bis, qui concerne la taxe spéciale de soutien au cinéma étendue aux forfaits d'abonnement au cinéma à entrées illimitées. Nous sommes favorables aux forfaits d'abonnement à entrées illimitées, du moins compte tenu des remarques qui ont été formulées dans la discussion sur le projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques. Mais cette loi ne sera promulguée vraisemblablement qu'au mois de mai. Comment peut-on modifier dans le collectif budgétaire une disposition qui ne sera promulguée qu'au mois de mai ? En effet, les forfaits d'abonnement, si j'ai bien compris, ont été présentés à notre ratification parce qu'ils n'étaient pas légaux.
Sinon, pourquoi, mes chers collègues, aurait-on demandé au Parlement de délibérer ?
Le Parlement délibère, la navette opère, de surcroît en procédure d'urgence, ce qui est une ironie s'agissant des nouvelles régulations économiques, et, avant même que le texte soit promulgué, on le rectifie !
M. Yann Gaillard. C'est de la législation prémonitoire !
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est de l'innovation permanente !
M. Jean Chérioux. Ce n'est surtout pas convenable !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Le Parlement devient une espèce de laboratoire. C'est intéressant.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Fécondation législative in vitro !
M. Philippe Marini, rapporteur général. S'agissant de l'article 27 bis relatif à la cotisation versée à la caisse de garantie du logement social, c'est de l'improvisation : il modifie la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, qui vient à peine d'être promulguée. Certes, des problèmes de codification se posent, mais il ne semble pas responsable de revenir dès maintenant sur une telle disposition.
Dernier avatar, le Gouvernement présente un amendement n° 74 visant à modifier l'article 60 bis du projet de loi de finances pour 2001, relatif au versement transport dans le périmètre d'urbanisation des villes nouvelles. Nous avons voté le projet de loi de finances pour 2001, et le Gouvernement nous propose, quinze jours après, de le rectifier sur un point particulier. C'est, là aussi, intéressant !
Je terminerai cette intervention trop longue, mes chers collègues, en évoquant deux préoccupations relatives aux finances locales.
La première a trait à la dotation générale de décentralisation des départements, qui fait l'objet d'une majoration de 173 millions de francs, dont 104 millions de francs sont destinés à un ajustement du montant des charges des départements transférées à l'Etat pour la mise en oeuvre de la loi instaurant la CMU. Il s'agit en fait de tirer les conséquences de cette loi sur les finances des départements.
Mes chers collègues, nous ne comprenons pas plus que le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale les raisons pour lesquelles le chiffre accepté par le Gouvernement a été fixé à 104 millions de francs alors que la direction générale des collectivités locales et les experts compétents en ce domaine ont admis la nécessité d'un ajustement supérieur à 500 millions de francs.
M. Yves Fréville. C'est exact !
M. Gérard Braun. Tout à fait !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous voudrions comprendre la position de la commission sur l'évaluation des charges de décentralisation, si elle a été consultée, et nous souhaiterions que la décision en la matière soit prise de la manière la plus équitable et rationnelle possible.
Ma seconde préoccupation en matière de finances locales est relative à la dotation globale d'équipement des communes.
Mes chers collègues, vous vous souvenez des discussions qui ont eu lieu lors de l'examen du texte visant à prendre en compte les résultats du recensement de 1999, et, sur l'initiative de notre excellent collègue Michel Mercier, des échanges avec le ministre de l'intérieur de l'époque. Nous avions alors évoqué la nécessité de « réveiller » en quelque sorte une partie des 1 200 millions de francs correspondant à l'ancienne première part de la dotation globale d'équipement des communes. Les spécialistes que vous êtes me comprennent naturellement sans difficulté. Cette mesure aurait permis de réorienter les moyens nécessaires vers les services départementaux d'incendie et de secours.
Nous estimons que ce dossier doit être, à nouveau, ouvert et nous nous en expliquerons le moment venu, madame le secrétaire d'Etat. Les propositions qui nous sont faites dans ce collectif suscitent de notre part de très vives craintes.
Mes chers collègues, au vu de ces divers éléments, que peut-on observer sans préjuger en rien de nos débats et de l'examen des différents sujets très variés, très intéressants de ce collectif, auquel nous allons nous livrer ? Nous ne pouvons faire qu'une simple constatation à ce stade : la réforme des pratiques budgétaires passe, certes, par l'écriture d'une nouvelle « constitution » financière, et donc par la réforme de l'ordonnance organique de 1959, véritable « tarte à la crème » de nos discussions budgétaires. Mais si nous sommes totalement convaincus de la nécessité de cette modernisation, nous pensons aussi que les comportements doivent s'ajuster : les textes sont une chose, la pratique en est une autre.
Oui, nous jouerons le jeu de la réécriture de l'ordonnance organique, mais nous voudrions que, dans ce cadre, le Gouvernement joue le jeu de son côté en ajustant, comme il est nécessaire, ses comportements et ceux de ses services. Il faut en finir avec la culture du secret. Il faut en finir avec des procédés qui aboutissent à minorer les droits du Parlement, notamment, par la technique du collectif budgétaire « fourre-tout » de fin d'année. Les comportements doivent s'ajuster, mes chers collègues, de telle sorte que les deux assemblées parlementaires puissent jouer tout leur rôle. En tant qu'organe de représentation de la souveraineté nationale, nous devons être respectés dans notre travail de législateur, notamment de législateur financier. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je me suis posé la question durant toute la fin de semaine : comment traiter de ce collectif d'une façon convenable, selon la tradition du Sénat, et si possible élégante ?
Madame la secrétaire d'Etat, franchement, le texte que vous nous présentez est absolument exécrable. Le budget pour 2001, dont nous avons achevé l'examen la semaine dernière, nous avait donné le sentiment que le Gouvernement avait accompli des progrès, non pas sur la politique budgétaire que la commission des finances estime toujours gravement déficiente en se dérobant devant toutes les réformes de structures nécessaires à la préparation de l'avenir, mais des progrès réels sur la forme : davantage de sincérité sur les chiffres, argumentation plus respectueuse du Sénat.
Or, ce projet de collectif est désolant de recul, désolant de régression. Il s'apparente - M. le rapporteur général l'a dit avec le vocabulaire modéré qui est le sien - à une sorte de poubelle législative, à « une serpillière », je dirai à une voiture-balai.
Ses conditions d'examen, madame la secrétaire d'Etat, sont dépourvues de tout sens démocratique. Le Gouvernement a laissé presque doubler de volume le texte à l'Assemblée nationale au moyen d'amendements portant sur des dispositifs très lourds qui, mes chers collègues, n'ont souvent même pas pu être examinés par la commission des finances de l'Assemblée nationale. C'est le cas de l'apurement des dettes des agriculteurs corses à l'égard de la mutualité sociale agricole ; c'est le cas de la création d'une filiale entre Thomson et la direction des constructions navales.
Quand j'ajoute que ce texte nous a été transmis voilà dix jours à peine, alors que nous étions en pleine discussion du budget pour 2001, vous voyez dans quelles conditions nous travaillons !
Il est vrai que, depuis 1998, le ministre qui est chargé de présenter le collectif n'est jamais le même, ce qui est sans doute utile pour lui donner l'impression de se livrer à un mauvais exercice pour la première fois seulement. (Sourires.) Mais si les gouvernements et les ministres changent, les mauvaises habitudes demeurent !
C'est pourquoi, mes chers collègues, votre commission des finances vous proposera - et ce vraiment sans aucun regret, sans aucun état d'âme - la suppression d'un certain nombre d'articles qui auront en quelque sorte valeur de motion de renvoi en commission..., je veux dire en commission des finances de l'Assemblée nationale, qui n'a pas pu examiner ces dispositifs.
On est en démocratie ou on ne l'est pas, madame la secrétaire d'Etat ! Pour ma part, je préfère que la majorité plurielle - qui a ses humeurs, je le reconnais - se penche plutôt deux fois qu'une, je veux dire, au moins une fois, sur les dispositifs que vous nous soumettez, sur les propositions du Gouvernement que cette majorité soutient.
Je suis fondé à faire ce reproche au Gouvernement car, lorsqu'il était président de l'Assemblée nationale, Laurent Fabius souhaitait voir un dépôt simultané du projet de loi de finances initiale, du projet de loi de règlement et du collectif de fin d'année.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il avait de bonnes idées !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. C'étaient en effet d'excellentes idées !
Le projet de loi de règlement de 1999 a bien été déposé avant le projet de loi de finances. Mais que dire de ce collectif ?
La mission conduite par la commission des finances, avec les pouvoirs de commission d'enquête, a établi que le projet de collectif de fin d'année était fondé sur les hypothèses du projet de budget pour l'exercice suivant. Dans ces conditions, la proposition de Laurent Fabius était parfaitement justifiée.
De deux choses l'une : ou bien le collectif se fonde sur des hypothèses différentes du projet de loi de finances, et alors il est normal de l'examiner plus tard ; ou il se fonde sur les mêmes hypothèses, et il n'y a aucune raison de contraindre le Parlement à l'examiner à la sauvette en fin d'année.
L'état lamentable de ce collectif doit nous servir, mes chers collègues, d'enseignement. Nous nous apprêtons - le rapporteur général le rappelait - à réformer dans le consensus la loi organique. Je soumets donc à votre réflexion, madame la secrétaire d'Etat, le principe suivant : le collectif de fin d'année ne doit comporter que des dispositions relatives à l'exercice en cours.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Exactement !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Celles-ci doivent être de trois types : la ratification des mouvements de crédits intervenus en cours d'année, ainsi que l'approbation des mouvements associés au collectif, la prise en compte des modifications dans les estimations de recettes et de dépenses liées à des facteurs indépendants de la volonté du Gouvernement et les ajustements de la politique budgétaire, afin, soit de modifier les moyens mis en oeuvre pour atteindre les objectifs initialement fixés, soit, éventuellement, de modifier ces objectifs.
En revanche, deux types de dispositions doivent être désormais proscrites.
Il s'agit, d'une part, de celles qui modifient l'exercice suivant. Il n'est pas admissible que, l'encre de la loi de finances même pas sèche, on vienne déjà modifier l'équilibre que le Parlement durant trois mois a cherché à définir, comme c'est sa mission.
Il s'agit, d'autre part, des dispositions permanentes : elles n'ont rien à faire dans un texte aussi contingent qu'un collectif. Celui dont nous allons discuter à l'instant démontre, presque à chaque article, à quels excès mène un tel laxisme.
Ces quelques remarques prospectives faites, je ne m'étendrai pas sur les critiques de la politique budgétaire menée par le Gouvernement. Le rapporteur général l'a fait excellemment. Je ne soulignerai que deux aspects : le déficit et les recettes.
S'agissant du déficit, afficher un déficit pour 2000 supérieur à celui qui a été exécuté en 1999 revient à se moquer non pas, comme on le dit parfois, du Parlement mais bien des Français, dans la période de croissance qui est la nôtre et avec un surplus de recettes de 40 milliards de francs. Mais que ferait donc le Gouvernement, madame la secrétaire d'Etat, si la conjoncture devenait moins bonne ?
S'agissant des reports de recettes non fiscales dont le montant s'élève à 15 milliards de francs pour la seconde année consécutive, il s'agit d'une pratique inacceptable.
M. Jacques Chaumont. Inacceptable, en effet !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Oui, monsieur Chaumont, inacceptable, dites-le dans votre département de la Sarthe !
Refuser d'encaisser 15 milliards de francs revient à accroître la charge de la dette d'environ un milliard de francs supplémentaire par an. Comment justifier cela ?
Combien d'établissements pénitentiaires auraient pu être rénovés avec un milliard de francs supplémentaire ? Combien de travaux de sécurité routière auraient pu être engagés ? Les motifs d'affichage et de lissage que vous évoquez, madame la secrétaire d'Etat, sont bien pauvres, j'allais dire misérables parfois au regard de la perte que cette attitude entraîne pour le bien-être et pour les intérêts des Français.
C'est pourquoi, mes chers collègues, une fois encore, la commission des finances vous proposera une autre voie : la voie de la responsabilité qui fait fi de cet affichage auquel on est désormais habitué, la voie de la responsabilité qui s'appliquera à se soumettre aux principes de bonne et saine gestion car il s'agit du fruit du travail des Français. Le respect que nous leur devons est le pilier essentiel de notre démocratie. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Sergent.
M. Michel Sergent. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je me félicite des efforts de transparence faits cette année par le Gouvernement (M. le rapporteur général s'exclame) puisque le collectif que nous examinons aujourd'hui est le second de l'année. En effet, le collectif du printemps a déjà permis d'éclairer fortement le Parlement sur la politique budgétaire menée par votre ministère, soyez-en remerciée, madame la secrétaire d'Etat.
Je me félicite également que la politique économique et budgétaire mise en oeuvre par la gauche depuis 1997 continue à porter ses fruits !
Bien sûr, la hausse des prix du pétrole brut peut ne pas être sans conséquence sur les recettes fiscales. Mais ces conséquences ne seront que modestes d'ici à la fin de l'année et les prévisions de recettes devraient être confirmées en exécution.
La hausse des recettes fiscales, qui résulte de la bonne marche de l'économie, se poursuit, bien que l'incidence des baisses d'impôts prévues, tant dans la loi de finances initiale que dans le collectif de printemps, soit réelle. Il n'en reste pas moins que l'impôt sur le revenu devrait s'élever cette année à 346 milliards de francs, ce qui représente 2,5 % de plus que prévu.
Quant à l'impôt sur les sociétés, il devrait s'élever à 256 milliards de francs, alors qu'il n'était prévu qu'à hauteur de 229 milliards de francs.
Compte tenu des bonnes rentrées fiscales, le Gouvernement a proposé de reporter sur 2001 l'encaissement de 15 milliards de francs de recettes non fiscales. C'est à mes yeux une bonne décision, parce que, d'une part, c'est réalisable, et que, d'autre part, cela constitue une sage précaution pour parer à toute éventualité. Là encore, nous ne pouvons que nous féliciter de la transparence, madame la secrétaire d'Etat.
Il résulte de ces diverses mesures que les ressources nettes du budget général devraient s'élever cette année à 1 491 milliards de francs, soit 1,9 % de plus que dans la loi de finances initiale.
Les dépenses, quant à elles, continuent d'être maîtrisées, même si le collectif de printemps avait dû tenir compte de certaines charges exceptionnelles, notamment celles qui découlaient des intempéries de la fin de l'année 1999. Ainsi, alors que la loi de finances initiale prévoyait la stabilité complète, à volume et périmètre constants, des dépenses du budget général, le collectif de printemps avait vu les crédits nets du budget général s'accroître de 10 milliards de francs.
Pour faire face à des dépenses imprévues, 22 milliards de crédits nouveaux ont dû être ouverts, dont 4 milliards de francs au titre de l'augmentation du coût des allégements de charges sociales, en raison du dynamisme de l'emploi, et 4 milliards de francs pour certains remboursements de dettes de l'Etat. Mais ces ouvertures de crédits sont compensées par un montant équivalent de gel de dépenses.
Dans ce collectif d'automne, les crédits nets du budget général ne s'accroissent que de 2,5 milliards de francs, ce qui traduit une progression des plus modérées. De plus, les ouvertures de crédits complémentaires ne représentent que 2,1 % des crédits initiaux, c'est d'ailleurs l'augmentation la plus faible depuis 1997.
Le Gouvernement maîtrise donc bien les dépenses, ce qui n'était pas le cas voilà quelques années !
M. Jean Chérioux. C'est de l'humour noir !
M. Michel Sergent. C'est la vérité, monsieur Chérioux.
Le déficit de 209,5 milliards de francs prévu dans ce collectif représente 6 milliards de moins que ce qui était prévu par le projet de loi de finances initiale. La prévision d'exécution est bien meilleure, puisque le déficit attendu devrait se situer en dessous de 200 milliards de francs, même s'il reste quelques incertitudes sur le résultat final, en raison du possible ralentissement de la progression des recettes fiscales de fin d'année, notamment en raison de la prise en charge par l'Etat de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.
N'oublions pas que la tempête de décembre 1999, qui a induit une facture de 10 milliards de francs, le mini-choc pétrolier de septembre dû à la forte augmentation du prix du pétrole brut, la réponse nécessaire à la situation dans les hôpitaux publics ou le contentieux financier avec l'administration européenne au sujet de la TVA autoroutière. Le Gouvernement n'avait pas le droit de se dérober à la solidarité nationale. Il ne l'a d'ailleurs pas fait !
Par ailleurs, les surplus de recettes fiscales, évalués à 75 milliards de francs en 2000, ont été, au printemps, affectés à des allégements fiscaux, notamment à la baisse de la TVA, de la taxe d'habitation et des deux premières tranches de l'impôt sur le revenu. Ces affectations se sont conjuguées avec les allégements décidés dans le cadre de la loi de finances pour 2001, mais effectifs dès cette année, comme la suppression de la vignette et les mesures de correction de la fiscalité pétrolière.
Le déficit budgétaire de cette année doit donc être mesuré à l'aune, d'une part, des dépenses d'urgence et, d'autre part, des diminutions d'impôts qui auront été, en 2000, particulièrement importantes. Vous avez d'ailleurs rappelé, madame la secrétaire d'Etat, qu'elles s'élevaient à près de 100 milliards de francs.
Même en ne tenant pas compte des mesures fiscales figurant dans le présent collectif, abaisser les impôts de 40 milliards de francs en cours d'année, après avoir déjà inscrit 40 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 2000 ne peut pas être sans conséquences pour l'équilibre des finances publiques ! Mais, si ces mesures volontaristes sont le résultat de choix clairs, au service de la justice sociale, de la consommation, de la croissance et de l'emploi, pourquoi n'en assumerions-nous pas les conséquences sans état d'âme et sans timidité vis-à-vis des chantres du libéralisme ? Qui veut la fin s'en donne les moyens !
Et ceux qui n'ont pas de mots assez durs pour critiquer ce collectif seraient plus crédibles s'ils avaient, en leur temps, avant 1997, tenu les mêmes propos pour condamner des pratiques autrement plus répréhensibles.
M. Claude Estier. Absolument !
M. Michel Sergent. C'est pourquoi, monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de la loi de finances rectificative dont nous venons d'entamer la discussion a tout mon soutien ainsi que celui du groupe socialiste. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, à première vue, le dernier collectif budgétaire de ce second millénaire ne présente pas de différence fondamentale avec ceux dont nous avons débattu en 1998 et 1999. En effet, comme pour ces deux collectifs, la croissance a permis de dégager suffisamment de ressources fiscales nouvelles pour ne pas contraindre le Gouvernement, comme nous l'avions vu si souvent entre 1993 et 1997, à procéder à l'utilisation intensive de la méthode du prélèvement autoritaire, des pseudocotisations spontanées des grandes entreprises publiques pour boucler le budget en cours.
Une analyse plus approfondie fait émerger quelques interrogations nouvelles que je vais tenter de mettre en évidence.
La première question porte sur la réalité des différences entre la loi de finances initiale, la loi de finances rectificative et la loi de règlement, qui est l'ultime recours.
S'agissant de la loi de finances initiale, on notera que, pour les années qui viennent de s'écouler, et quoi qu'en disent les sénateurs de la majorité sénatoriale qui n'ont pas trouvé l'effort suffisamment important, la tendance à la réduction du déficit est nettement marquée. Mais à quel prix ? devrais-je ajouter.
Nous sommes particulièrement loin de ces lois de finances présentées simplement pour l'affichage, avec des prévisions irréalistes et des déficits qui flirtaient avec les 300 milliards de francs tandis que le solde budgétaire primaire était déjà déficitaire.
Ce n'est plus le cas aujourd'hui, puisque le service de la dette est supérieur - et encore trop élevé -, au déficit inscrit. Ainsi, dans la loi de finances pour 2001, le déficit prévisionnel est de 186 milliards de francs pour un service de la dette de 250 milliards de francs. Cela signifie que le solde primaire sera désormais excédentaire de plus de 70 milliards de francs.
La réduction du déficit est donc sensible et les recettes fiscales augmentent en raison du développement de l'activité économique, des créations d'emplois. Pour autant, tout est loin d'être résolu.
Nous avons suffisamment dit dans le passé que la création d'emplois était dans notre pays le facteur essentiel de l'amélioration de l'équilibre des comptes publics pour que nous ne relevions pas cette évolution, qui n'est pas contestable.
Cette situation ne nous satisfait pas. Nous pensons qu'il reste beaucoup à faire pour relancer la consommation populaire, l'investissement des entreprises, la réduction négociée du temps de travail et améliorer la qualité des emplois.
La part des salaires dans la valeur ajoutée n'a pas connu de véritable augmentation. Nous en sommes restés à la situation des années soixante-dix. Il est grand temps que la précarité recule grâce à la dépense publique pour l'emploi et pour le soutien aux entreprises.
Nous pensons qu'il faut, madame la secrétaire d'Etat, recentrer clairement la dépense publique vers l'allégement des contraintes de financement qui pèsent sur la recherche et le développement, sur l'investissement, sur la formation des salariés, sur la reconnaissance de leurs qualifications et de leurs compétences.
C'est en développant ces potentiels que notre pays pourra, dans le plus proche avenir, à la fois améliorer la situation sociale, conforter la croissance et rétablir une situation plus saine des finances publiques.
Il reste trop de blessures ouvertes, trop de vies amputées, trop de souffrances et de misère pour que nous relâchions, au nom de je ne sais quelle orthodoxie financière ou budgétaire, l'effort, la mobilisation de la dépense publique pour répondre aux besoins collectifs.
Nous souhaitons également que vous partagiez notre conviction que la précarité a de multiples effets. Elle bride la croissance, elle limite la progression de la richesse nationale et, par voie de conséquence, celle des ressources publiques. Elle brise les hommes et les femmes qui en sont victimes et, pour les entreprises, elle n'a que peu de portée, puisque celles-ci doivent se contenter de profits de court terme.
La précarité est devenue la source essentielle du déficit public et le motif des plus importants des dépenses d'intervention. Elle est l'obstacle à la réduction et à la réforme des prélèvements obligatoires.
La précarité rend injuste toute réforme fiscale, dès lors que celle-ci tournerait le dos à l'exigence d'efficacité économique et sociale, concuremment aux exigences de redistribution et d'égalité devant l'impôt.
Madame la secrétaire d'Etat, rien dans la politique publique ne doit encourager, de près ou de loin, la précarité. C'est pourquoi nous dénonçons la politique d'allégement des cotisations sociales, aujourd'hui centralisée dans le FOREC, qui encourage la pratique des bas salaires, non pas pour les salariés les moins qualifiés, mais pour les salariés dont la qualification n'est pas reconnue à sa juste valeur.
Cette question récurrente, nous la posons encore en prenant en compte les récentes évolutions depuis la mise en place de la nouvelle majorité en 1997.
Nous observons cependant encore ici que le décalage entre loi de finances initiale et loi de finances rectificative est sensible, en termes tant de recettes que de dépenses. Il n'y a rien de fatal. L'imprécision demeure encore trop importante.
Nous ne sommes pas, avec ce collectif, en présence d'un projet de loi suffisamment précis dans la mesure exacte des recettes et des dépenses.
Deux impôts au moins continuent cette année de connaître une progression plus importante que celle qui est prévue.
Ainsi, au 31 octobre, selon les données fournies par vos services, madame la secrétaire d'Etat, la progression des recettes de l'impôt sur le revenu était déjà de 19 milliards de francs sur l'exercice 1999, alors même que le collectif qui nous est présenté ne prévoit qu'une hausse de 13 milliards de francs.
On notera d'ailleurs que ce phénomène se produit alors même que le collectif de printemps a corrigé le montant de l'impôt pour l'ensemble des contribuables dans des proportions non négligeables.
Pour l'impôt sur les sociétés, le phénomène spectaculaire enregistré en 1999 semble encore se prolonger, quand bien même disparaîtrait la surtaxe instituée en 1997.
Au 31 octobre, les recettes de cet impôt s'élevaient à 189,8 milliards de francs, soit une hausse de 27,5 milliards de francs sur 1999, alors que le projet de collectif n'envisage qu'une hausse de 26 milliards de francs.
Le processus entamé est en voie de consolidation puisque nous étions, à la fin du mois de septembre 2000, parvenus à des chiffres identiques, à quelques centaines de millions près.
Dès lors se pose la question suivante : le projet de collectif est-il trop modeste et timide dans la détermination de son équilibre ou bien devrons-nous constater, une fois de plus, que les prévisions les plus optimistes ont été dépassées et que la loi de règlement du budget 2000 sera moins déficitaire que le présent collectif ?
Cela pose au demeurant en même temps la question de savoir si la politique budgétaire de l'Etat parvient plus facilement à atteindre l'objectif de réduction des déficits que celui d'optimisation de la dépense publique et de réduction des impôts.
A ce sujet, on notera que, si des décisions non négligeables ont été effectivement prises, elles n'ont cependant pas d'impact réel sur les recettes fiscales.
Ainsi, la réduction des taux des deux premières tranches de l'impôt sur le revenu semble avoir été compensée par l'évolution spontanée du produit de l'impôt, tandis que la baisse du taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée semble avoir, pour l'essentiel, été absorbée par l'évolution positive de la consommation intérieure.
Quels sont donc les facteurs qui ont conduit à cette situation ? Est-elle due à la progression de la masse salariale en volume plus qu'en valeur unitaire ? Est-elle due au dynamisme particulier des revenus de capitaux mobiliers ?
Nous devons être éclairés sur ces points, même s'il faut être prudent pour tirer des conclusions de situations temporaires d'exécution budgétaire.
En revenant au projet de la loi de finances rectificative proprement dit, je note que l'article d'équilibre fixe le niveau du déficit pour 2000 à 209,5 milliards de francs. Certains esprits chagrins diront que cette somme est légèrement supérieure à celle qui figure dans le projet de loi de règlement pour 1999, où le solde s'établit à 206 milliards de francs.
C'est peut-être oublier un peu vite que, la poursuite de la croissance aidant, la dégradation des comptes n'est qu'apparente d'autant que, dans le même temps, tant les administrations de sécurité sociale que les collectivités territoriales éprouvent moins de difficultés dans leur situation comptable.
Il n'est ni logique ni politique de prendre la situation des comptes publics sous le seul angle de l'analyse froide et objective des données comptables, sans prendre en compte la dynamique engendrée par la gestion, les choix et les orientations politiques.
Attendu que le déficit inscrit est inférieur au service de la dette, nous pensons qu'une place plus importante peut encore être laissée à la dépense publique. Si cette dépense porte par exemple sur les minima sociaux, elle sera immédiatement recyclée en activité économique supplémentaire. Madame la secrétaire d'Etat, en même temps que l'affirmation d'une forte conviction c'est une proposition que nous vous faisons. Dans le cas contraire, nous serions en quelque sorte enfermés dans une logique de rentier qui ne convient manifestement pas aux exigences du temps.
S'agissant des données chiffrées quant aux nouveaux engagements souscrits par l'Etat, nous ferons quelques observations.
Les ouvertures de crédits des services civils atteignent 37,9 milliards de francs, dont la plus grande part est au demeurant mobilisée par le budget des charges communes, plus de 25,5 milliards de francs étant inscrits au provisionnement des réductions d'impôts.
S'agissant des autres dépenses, ce sont les budgets de l'agriculture, avec plus de 3,1 milliards de francs, ceux de l'emploi, avec plus de 4,1 milliards de francs, et de la solidarité, avec près de 2,4 milliards de francs, qui connaissent l'évolution la plus sensible.
L'essentiel de la dépense agricole est liée à la mise en circulation des aides du fonds européen d'orientation et de garantie agricole, le FEOGA, tandis que les sommes engagées au titre de l'emploi portent sur les exonérations de cotisations sociales du chapitre 44-77 et que les crédits de la solidarité portent sur le financement de l'allocation aux adultes handicapés, l'abondement de la Caisse nationale d'allocations familiales pour le financement du fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles, le FASTIF, et l'ajustement du niveau du RMI.
On ne peut cependant manquer d'observer que ces mesures procèdent pour l'essentiel de dispositifs de rattrapage trop tardifs qui portent à s'interroger sur la connaissance des mécanismes d'exécution par les services de l'Etat et, a fortiori, par les parlementaires, et ce d'autant que, une fois de plus, ce sont les mêmes chapitres qui sont alimentés, un peu en catastrophe, en fin d'exercice.
On observe en outre que nombre des ouvertures sont contrebalancées par des annulations de crédits non négligeables, qui atteignent cette année plus de 21,8 milliards de francs.
On notera que c'est le ministère de l'emploi et de la solidarité qui connaît la plus sensible réduction de ses engagements, les mesures d'ouverture étant l'équivalent, ou peu s'en faut, des mesures d'annulation.
Ainsi, les 6,5 milliards de francs d'ouverture évoqués ci-dessus sont équilibrés par 6,6 milliards de francs d'annulation portant notamment sur les emplois-jeunes, sur le financement des contrats aidés et in fine sur la CMU.
Devrions-nous nous plaindre que la croissance économique créât suffisamment d'emplois pour restreindre le recours aux dispositifs particuliers ? Ce ne serait évidemment pas juste.
Pour autant, on ne peut se satisfaire d'une gestion budgétaire qui se contente de respecter scrupuleusement les règles de la comptabilité au détriment d'une réflexion plus audacieuse quant à une nouvelle allocation des ressources.
On ne peut non plus se contenter d'une annulation de près de 500 millions de francs de crédits au titre du logement ou d'une amputation de 600 millions de francs de la dotation globale d'équipement.
Nous devons, si l'on souhaite mener une politique efficace au service de notre pays, sortir de cette logique infernale de gestion en soi, qui porte en germe la remise en cause définitive du rôle du Parlement dans le suivi de l'exécution et devient peu lisible pour nos compatriotes, madame la secrétaire d'Etat.
La baisse des crédits du logement réduit le chapitre concerné de près de 5 %, tandis que l'amputation de la DGE représente plus de 10 % des crédits initiaux.
Si les fonds publics ne peuvent être mobilisés sous les formes choisies et selon les règles de cofinancement en vigueur, il convient alors de se demander si le relèvement de l'engagement de l'Etat n'est pas préférable à l'annulation de crédits.
Quand un programme de construction ou de réhabilitation de logements sociaux ne peut voir le jour faute de financement équilibré, il nous semble dès lors nécessaire, eu égard aux besoins, de majorer la proportion du financement public.
L'économie comptable d'aujourd'hui est souvent à la source de la dépense de demain, qui pourrait par exemple prendre la forme de la majoration des aides personnelles au logement, celle de l'aide aux organismes bailleurs sociaux en difficulté, celle de la prise en charge de leurs emprunts, celle de l'effet frein du développement économique lié à la non-réalisation technique du programme, etc.
Il faut choisir, et choisir non en fonction de l'intérêt comptable immédiat, mais en fonction de la pertinence de l'engagement public.
Cessons donc de voir la dépense publique comme un coût et apprécions clairement sa portée systémique, ses effets sur le développement de l'activité économique, effets que nous constaterons en retour, le moment venu.
Par le biais de quelques amendements, nous nous efforçons d'améliorer - c'est bien là le sens premier du mot « amender » - le texte. A l'issue des débats, notre vote final dépendra des différents votes qui seront intervenus sur chacun des points principaux que nous aurons soulevés. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Braun.
M. Gérard Braun. « Le présent projet de collectif établit le solde budgétaire à moins 209,5 milliards de francs, soit une amélioration de 5,8 milliards de francs par rapport au collectif de printemps comme par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Ce solde du collectif devrait s'accompagner ensuite d'un déficit probable d'exécution inférieur à 200 milliards de francs. Les opérations sont retracées avec un souci permanent de transparence. »
Chacun aura reconnu dans ces trois phrases le premier paragraphe de l'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative pour 2000, dont nous commençons l'examen.
Lorsque l'on analyse le contexte dans lequel s'inscrit ce collectif budgétaire, on comprend bien que ce sont ces trois phrases qui sous-tendent le débat sur la sincérité de ce projet de loi.
Malheureusement, nous n'avons pas le sentiment que le Gouvernement ait correctement analysé et intégré les conclusions du rapport de la commission des finances, dotée à cette occasion des pouvoirs d'une commission d'enquête, relatif au fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution de celles-ci Nous ne saurions trop en conseiller à nouveau la lecture attentive.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bon conseil !
M. Gérard Braun. Dans ce paragraphe de l'exposé des motifs, le Gouvernement fait passer trois messages : le déficit budgétaire s'inscrit à 209,5 milliards de francs ; le déficit probable d'exécution sera inférieur à 200 milliards de francs ; le souci du Gouvernement est celui de la transparence.
Permettez-moi de commenter ces trois messages.
Tout d'abord, force est de constater que le montant du déficit budgétaire figurant dans ce collectif est supérieur de 3 milliards de francs au déficit de 1999. Nous savons que Mme la secrétaire d'Etat au budget considère qu'il n'est pas pertinent de tirer des conclusions d'une comparaison entre le déficit de 1999 et le déficit inscrit dans ce collectif pour 2000.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Tout à fait !
M. Gérard Braun. Souffrez que nous ne partagions pas ce point de vue. Pour le Gouvernement, la pertinence d'une analyse doit se mesurer à l'aune des lauriers qu'elle tresse à la gloire du Gouvernement. Dans ces conditions, je crains que la pertinence de la mienne ne lui échappe.
Ensuite, le déficit budgétaire affiché ne prend pas en compte les 15 milliards de francs de recettes non fiscales reportées par le Gouvernement de 1999 à 2000 et que ce collectif propose de reporter sur 2001. Ne sont pas non plus pris en compte les 11 milliards de francs de charges que la Cour des comptes a mentionnés dans son rapport. Pour être sincère, ce collectif devrait donc présenter un solde négatif de 235,5 milliards de francs.
Le ministère de l'économie, des finances et du budget nous annonce un déficit en exécution probablement inférieur à 200 milliards de francs. Nous avons tous noté la précaution de langage utilisée par le Gouvernement pour ne pas froisser tous ces parlementaires si attentifs - trop, au goût de certains - à leur prérogatives de contrôle de l'utilisation des deniers publics. Ce déficit d'exécution inférieur à 200 milliards de francs n'a qu'un caractère de probabilité, et pourtant à plusieurs reprises les ministres en charge de l'économie et du budget n'ont pas pris ces précautions oratoires !
Ainsi, le Gouvernement est persuadé que l'exécution du budget 2000 s'effectuera en dessous de 200 milliards de francs. Il en est si sûr qu'il fonde même la défense de ce collectif sur cette assertion. Une telle affirmation ne signifie rien d'autre que le solde inscrit dans ce projet de loi est inexact. Ce collectif ne respecte donc pas les règles de sincérité.
Enfin, le Gouvernement assure que ce collectif a été élaboré avec un souci permanent de transparence. Nous venons de démontrer qu'il n'en était rien sur le montant du déficit.
La réduction du déficit n'est à l'évidence plus une priorité pour le Gouvernement. Ce dernier peut remercier les collectivités locales et la sécurité sociale, hors branche maladie, dont les efforts lui permettent, tout en s'exonérant lui-même de tout effort sur la gestion de l'Etat, de respecter le critère de 3 % du PIB, fixé par le traité de Maastricht.
Dans le volet recettes de ce projet de loi de finances rectificative pour 2000, il y a à l'évidence une sous-évaluation des recettes de certains impôts.
En ce qui concerne l'impôt sur le revenu, la variation des recettes entre octobre 1999 et octobre 2000 est de 6,4 %. Il est exact que ce pourcentage est inférieur à celui qui a été constaté l'an dernier en pleine « affaire » des plus-values fiscales supplémentaires résultant de la croissance, mais, appliqué aux recettes de l'impôt sur le revenu de 1999, il représente 355 milliards de francs alors que seulement 346 milliards de francs sont inscrits au collectif. Il y a donc une sous-évaluation des recettes de l'impôt sur le revenu estimée entre 5 milliards et 10 milliards de francs, compte tenu des évolutions attendues au niveau des encaissements d'ici à la fin de l'année.
S'agissant de l'impôt sur les sociétés, la sous-évaluation des recettes est encore plus patente. La variation des recettes entre octobre 1999 et octobre 2000 est de 16,9 %. Appliqué aux recettes de 1999, cela représente 268 milliards de francs, alors que 255 milliards de francs seulement sont inscrits au collectif. On peut situer cette sous-évaluation entre 10 milliards et 15 milliards de francs.
Nous finirons donc l'année avec un décalage entre le niveau réel des recettes et celui qui figure dans les documents communiqués au Parlement : entre 15 milliards et 20 milliards de francs pour les seuls impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés.
Tout cela prouve, hélas ! que le Gouvernement n'a tiré aucun profit de ce qui s'est passé à la fin de l'année dernière et qui avait justifié la dénonciation, à la fois par notre commission des finances et par la Cour des comptes, des manoeuvres budgétaires auxquelles il se livrait.
Sur ces évidentes sous-évaluations, la réponse que vous avez faite à l'Assemblée nationale, madame le secrétaire d'Etat, n'était guère convaincante. Il est difficile de croire qu'un projet de loi déposé au Parlement le 15 novembre 2000 se fonde sur des estimations révisées des évaluations faites à la fin du mois de juillet pour la préparation du projet de budget pour 2001, alors que le niveau des recettes de la fin du mois de septembre était connu.
Il convient, par ailleurs, de ne pas oublier les 16,6 millards de francs de recettes issues des cessions de titres des sociétés GAN, CIC et UIC. En dépit des remarques de la Cour des comptes sur la nécessité de faire figurer, sauf à malmener les principes d'universalité et d'unité budgétaire, ces recettes au budget, elles n'apparaissent pas dans ce collectif, et c'est autant qui échappe au contrôle du Parlement.
Pourtant, le Gouvernement devra s'expliquer devant le Parlement sur ce décalage entre les chiffres du collectif et la réalité des comptes de l'Etat à la fin du mois d'octobre.
Pour ce qui concerne les prélèvements obligatoires, l'année 2000 ressemble à l'année dernière. En 1999, le Gouvernement avait annoncé une baisse de 0,2 point et l'année s'était achevée sur une hausse de 0,8 point. Au début de l'année 2000, une baisse de un point était annoncée. Au moment de l'examen du budget pour 2001, le Gouvernement n'évoquait plus qu'une baisse de 0,5 point, puis de 0,4 point.
A la fin de l'année, la baisse devrait se situer entre 0,2 et 0,3 point.
Ici aussi, le Premier ministre a mis des nuances puisque, dans son plan pour les finances publiques 2002-2004, il n'est plus question que d'une baisse de un point sur la période, et à condition que la croissance soit forte.
S'agissant des dépenses, la maîtrise, pourtant revendiquée par le Gouvernement, est malheureusement tout à fait absente. Certes, nous en donnons acte au Gouvernement, dans le collectif, il y a une compensation entre dépenses nouvelles et économies. Mais un tiers de ces économies concerne les dépenses d'investissement, dont le niveau est déjà assez faible pour ne pas avoir à supporter de nouvelles coupes.
Il convient de rappeler ici qu'au printemps dernier ce sont quelque 10 milliards de francs de dépenses qui n'avaient pas été compensés. Si l'on ajoute à cela les dépenses à caractère social et les conséquences des allégements de cotisations sociales renvoyées dans la loi de financement de la sécurité sociale, on voit bien que l'on sort des « clous » fixés dans le programme d'évolution des dépenses publiques communiqué par le Gouvernement aux autorités communautaires.
Pour mieux se persuader de cette absence de maîtrise, il suffit d'analyser la programmation des finances publiques pour 2002-2004 qui va être communiquée à la Commission européenne. Le Premier ministre a bien conscience que les pressions conjugées, et souvent contradictoires, des composantes de sa majorité plurielle ainsi que la proximité de certaines échéances le forcent à « donner un peu de mou » à la dépense publique. Les chiffres communiqués sont donc en progression, sur la période de trois ans, de 4,3 % à 4,5 %, au lieu des 4 % initialement prévus.
J'en viens aux principales dispositions de ce collectif budgétaire d'automne.
L'extension de l'assiette de la TGAP, la taxe générale sur les activités polluantes, aux consommations intermédiaires d'énergie n'est pas satisfaisante. En premier lieu, elle ne répond en rien aux objectifs que le Gouvernement a assigné à cette taxe puisqu'elle n'intègre pas dans son assiette l'ensemble des activités émettant des gaz à effet de serre. En second lieu, chacun le sait, cette extension permet au Gouvernement de financer une partie du coût de la réduction uniforme et obligatoire du temps de travail par l'affectation des recettes au FOREC.
Il s'agit donc bien d'un dévoiement de la fiscalité écologique, et nous nous y opposerons.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Gérard Braun. Les élus départementaux ne peuvent accepter l'attitude du ministère des finances, qui refuse de compenser, au titre de la DGD - dotation générale de décentralisation - l'ensemble des charges résultant de la mise en place de la couverture maladie universelle pesant sur les départements.
La direction générale des collectivités locales et les représentants des assemblées départementales se sont accordés sur la nécessité d'un ajustement des crédits à hauteur de 513 millions de francs. Or le collectif budgétaire ne prévoit que 104 millions de francs à ce titre. Le compte n'y est pas, et mes collègues présidents et vice-présidents de conseils généraux lanceront un appel au Gouvernement afin que les crédits nécessaires soient alloués à la DGD de manière qu'aucune charge ne pèse sur les départements.
Avant de conclure, je tiens à remercier et à féliciter vivement le président et le rapporteur général de la commission des finances, nos collègues Alain Lambert et Philippe Marini, dont les travaux de grande qualité permettront au Sénat d'examiner ce projet de collectif budgétaire en disposant de tous les éléments nécessaires à la réflexion.
Le groupe du Rassemblement pour la République votera ce projet de loi de finances rectificative pour 2000 dans le texte qui résultera de nos travaux, tout en restant attentif au sort qui sera réservé à ses amendements. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste. - M. le président de la commission des finances et M. le rapporteur général applaudissent également.)
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ainsi, l'adage bis repetita placent ne sera pas vérifié : M. Hue n'aura pas la « cagnotte » de Noël qu'il espérait hier, les 17 à 22 milliards de francs de recettes fiscales annoncées ! (Sourires.)
Mais le présent projet de loi de finances rectificative n'est cependant pas le collectif d'ajustement et d'adaptation que nous aurions pu attendre, surtout lorsqu'on se souvient qu'une première et profonde révision de la loi de finances initiale a été faite au début de l'été.
Comment ne pas s'étonner, avec le rapporteur général, qu'un collectif de fin d'année serve de support à la mise en place d'une autorisation de programme exceptionnelle de 20 milliards de francs pour la reconstitution du parc d'avions de transport militaire, quand cela ne représente que la moitié du total nécessaire et est, de surcroît, obtenu par annulation de 5 milliards de francs d'autorisations de programme sur d'autres lignes ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Incroyable !
M. Yves Fréville. Sans doute - mais nous n'en savons rien - ces annulations ont-elles porté sur de petits programmes. Toutefois, pour peu spectaculaires qu'elles soient, ces dépenses sont certainement fort utiles au regard de la capacité opérationnelle des forces.
Décidément, le budget initial de l'année n'est plus qu'un budget virtuel !
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, et Philippe Marini, rapporteur général. Exactement !
M. Yves Fréville. Comment ne pas s'étonner encore qu'environ 15 milliards de francs de recettes non fiscales apparaissent en juillet - puisque la loi de finances initiale n'en faisait pas mention - fassent un petit détour pendant six mois dans les comptes et disparaissent aussi prestement en fin d'année ?
Comment ne pas s'étonner surtout qu'une progression tendancielle de près de 80 milliards de francs de recettes fiscales n'aboutisse qu'à une réduction symbolique, cosmétique, de 6 milliards de francs du déficit budgétaire ?
Ce collectif semble en effet conclure une année d'occasions perdues, et je voudrais à cet égard, madame le secrétaire d'Etat, poser deux questions d'ordre général.
Ma première question concerne la progression des recettes fiscales nettes en 2000.
Vous avez bénéficié en 2000 d'une incroyable marge de manoeuvre - je n'ai pas le souvenir qu'il y en ait eu de telle au cours des quinze dernières années - puisque la progression tendancielle des recettes fiscales a été de 75 milliards de francs : 35 milliards de francs dans le collectif de printemps et 40 milliards de francs en cette fin d'automne.
Cela révèle une énorme erreur de prévision, de l'ordre de 5 % des estimations initiales. Elle est d'autant plus surprenante qu'elle n'est pas la conséquence d'une erreur de prévision économique. La croissance 3,2 % est légèrement supérieure à ce qui avait été annoncé, même si l'on a enregistré un certain ralentissement avant l'automne.
Comment, dès lors, expliquer cette énorme erreur de prévision ? Certains pourraient dire que c'est un calcul politique, qu'en distillant de façon fractionnée les informations sur les plus-values fiscales auprès des différentes composantes de votre majorité plurielle, vous évitez le débat entre ceux qui veulent plus de dépenses au nom de l'urgence sociale et ceux - il y en a ! - qui comprennent la nécessité de réduire le déficit pendant les années de vaches grasses.
J'avancerai, pour ma part, une autre raison, peut-être moins politique mais sans doute plus pernicieuse à long terme. Je crois que Bercy et nous-mêmes sous-estimons la progressivité de notre système fiscal. On commet de graves erreurs de prévision depuis une quinzaine d'années parce qu'on ne prend pas en compte la sur-réaction de notre système fiscal aux variations du taux de croissance, à la hausse comme à la baisse. Quand le revenu national varie d'un point, cela a été dit dans le rapport économique et financier, l'impôt tend à augmenter de 1,4 point. Car l'impôt sur le revenu n'est pas le seul à être progressif ; c'est aussi le cas de la TVA, du fait d'un trop grand écart entre le taux réduit et le taux normal : si la consommation se déplace vers les produits taxés au taux normal, les recettes de TVA augmentent plus que proportionnellement. Et c'est encore plus vrai, bien entendu, de l'impôt sur les sociétés lorsqu'une entreprise déficitaire devient imposable.
La vraie réforme de l'impôt dans notre pays passe donc, me semble-t-il, par une réduction de cette progressivité générale qui pénalise l'effort, la prise de risques et l'épargne, et cela va bien au-delà de la seule réforme de l'impôt sur le revenu.
Ma deuxième observation concerne l'étonnant tour de force que j'évoquais tout à l'heure : avec une centaine de milliards de francs de ressources potentielles supplémentaires, on a abouti à un déficit en réduction de seulement 5 milliards de francs.
En effet, par rapport à la loi de finances initiale, il y a non seulement augmentation des recettes fiscales de 75 milliards de francs, mais aussi 15 milliards de francs de recettes non fiscales et réduction de 4 à 5 milliards de francs du prélèvement de recettes pour l'Union européenne.
Je reconnais que vous avez rendu aux Français - c'est sympathique ! - la moitié de cette manne en réduction d'impôts, pour l'essentiel au printemps, et pour 7 ou 8 milliards de francs en fin d'année.
Je ferai simplement remarquer que, avec une telle masse de réductions d'impôts, vous auriez pu simplifier et réformer notre système fiscal ; or c'est le contraire que vous avez fait : vous l'avez encore compliqué ! Sans même parler ici de la TGAP, le bazar hétéroclite de réductions en tout genre que vous nous avez fait adopter ne débouche pas nécessairement, pour nos concitoyens, sur une meilleure visibilité de la baisse des prélèvements obligatoires, après le record calamiteux que leur niveau avait atteint en 1999.
Cependant, il vous reste encore la moitié de votre marge de manoeuvre, et vous l'amputez brutalement de 15 milliards de francs en renonçant à 15 milliards de recettes non fiscales dûment votées par le Parlement à votre demande en juin dernier, soit 7 milliards de francs de reversements de la COFACE et 8 milliards de rémunérations de la garantie de l'Etat par les caisses d'épargne.
Vous arguez de la « bonne tenue des recettes fiscales ». De deux choses l'une : ou bien il s'agit d'un ajustement purement cosmétique, c'est-à-dire d'un changement de date de perception - du 30 décembre 2000 au 2 janvier 2001 - et donc d'un simple lissage du déficit budgétaire d'une année sur l'autre qui n'aurait de conséquences ni pour la COFACE ni pour les caisses d'épargne, ou bien il s'agit, comme le disait tout à l'heure M. le président de la commission des finances, d'un véritable report de perception d'une année pleine, et cela signifie alors une perte de 1 milliard de francs pour les contribuables. En effet 15 milliards de francs à 5 % pendant neuf mois nous amènent à peu près à ce chiffre. Il faut donc se rallier à la commission des finances, rétablir cette recette et réduire d'autant le déficit budgétaire de l'exercice 2000.
Enfin, vous avez utilisé une partie de votre marge de manoeuvre pour accroître les dépenses.
Certes, vous ne le faites pas dans le collectif de fin d'année. Je relèverai au passage qu'il faudrait cependant inclure dans les dépenses les recettes transférées au FOREC : les 3 ou 4 milliards de francs transférés au FOREC ne sont, après tout, qu'une dépense supplémentaire, même si elle est engagée par un établissement public.
Quoi qu'il en soit, dans le collectif de printemps, vous avez engagé une dizaine de milliards de francs de dépenses supplémentaires que vous qualifiez d'« exceptionnelles ». C'est de l'exceptionnel qui revient sous des formes changeantes chaque année !
Pour ce qui est du présent collectif, j'observe le caractère récurrent des économies sur les dépenses d'équipement des armées : plus de 6 milliards de francs cette fois-ci.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Variable d'ajustement !
M. Yves Fréville. Cela devient un classique des mensonges budgétaires ! On vote des crédits en conformité avec les lois de programmation militaire, puis on en annule 6 % à 12 %, selon les années.
Il est procédé à de telles annulations à la demande, j'en conviens, de gouvernements de droite comme de gauche, qui arguent du niveau des reports, de l'optimisation de la gestion des flux, ou des grandes négociations en cours...
Madame le secrétaire d'Etat - et il faudra penser à ce problème lors de la réforme de l'ordonnance de 1959 portant loi organique. Il importe que la question de la gestion et de la consommation des crédits d'équipement militaire soit éclaircie avant l'adoption de la prochaine loi de programmation et qu'en particulier, comme le demande la Cour des comptes et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, nous mesurions mieux les conséquences physiques de l'écart entre le niveau défini par la loi de programmation actuelle et les crédits effectifs du titre V sur la période 1997-2001 : pratiquement 68 milliards de francs de crédits auront été ainsi annulés.
Au total, je constate donc que le Gouvernement se refuse à énoncer clairement ses objectifs en matière de réduction des déficits. Pourtant, le rapport économique et financier le dit clairement : il faudrait 30 milliards de francs de réduction du déficit par an pour réduire la part des intérêts de la dette dans le budget de l'Etat. Vous auriez pu y parvenir en 2000 en défendant un déficit à 195 milliards de francs : dans la loi de finances rectificative de l'année dernière, il s'élevait à 225 milliards de francs ; en le diminuant de 30 milliards de francs, on parvenait à 195 milliards de francs. Vous ne l'avez pas voulu, parce que vous vous saviez incapable de poursuivre cet effort en 2001.
Je terminerai, mes chers collègues, en fustigeant - tout à l'heure, M. le rapporteur général évoquait cette grande serpillière ; dans le Nord, on dit une wassingue - certains comportements d'un Etat qui peine à se moderniser même si certains efforts, comme la création de l'Agence de la dette - sur ce point, je ne suis pas tout à fait d'accord avec M. le rapporteur général - vont dans le bon sens.
Madame le secrétaire d'Etat, ma première observation a trait au non-respect par l'Etat de ses engagements en ce qui concerne la compensation des charges des départements transférées par l'Etat au titre de la couverture maladie universelle, la CMU. Comme cela a été dit, un écart de près de 800 millions de francs a été constaté par les conseils généraux entre les charges reconnues par l'Etat et celles qui étaient constatées par les départements. Après concertation, la Direction générale des collectivités locales avait admis la nécessité de procéder à un ajustement de 500 millions de francs - merci ! - mais, dans le présent collectif, seuls 100 millions de francs sont pris en compte.
Nous ne comprenons absolument pas que le principe de la comensation intégrale, qui avait été fixé dans les lois de décentralisation de 1982-1983, ne soit pas respecté dans ce cas, d'autant que le Gouvernement nous explique que, chaque fois que l'on supprime une recette fiscale locale, la compensation est intégrale. Pourquoi cette exception ?
Je note, comme M. le rapporteur général, que même s'il n'existe pas de lien entre ces deux affaires, 600 millions de francs de DGE non consommés et non réaffectés aux services départementaux d'incendie et de secours, les SDIS, ont été purement et simplement annulés.
Ma seconde remarque concerne les procédures incorrectes dont vous usez pour vous prévaloir, bien à tort, d'une majoration fictive des crédits d'investissement. Je prendrai un sujet sensible pour montrer qu'une distinction doit être opérée entre les décisions de principe et leur application dans les faits.
Nous sommes tous d'accord dans cet hémicycle - il n'y a pas le moindre doute à cet égard - pour voter les autorisations de programmes à hauteur de 1,4 milliard de francs destinés à la création de la fondation pour la mémoire de la Shoah. Mais pourquoi inscrire 700 millions de francs de crédits de paiement dans un collectif budgétaire alors que l'on sait très bien qu'il n'y a aucune chance que cette somme soit versée puisque la fondation n'est pas encore créée ? Votons le 1,4 milliard de francs d'autorisations de programme, mais respectons le principe budgétaire selon lequel on inscrit en crédits de paiement uniquement ce qui peut être payé.
Dans le même ordre d'idées, pourquoi inscrire 1,3 milliard de francs de crédits de paiement pour verser au Fonds européen de développement, le FED, le solde des dettes STABEX, alors que nous savons que 1 milliard de francs de crédits prévus n'est pas encore dépensé ?
Telles sont, madame le secrétaire d'Etat, les quelques observations que je souhaitais formuler sur ce collectif budgétaire.
J'en viens - avant ma conclusion - à l'extraordinaire fleuron de ce collectif, qui le fera certainement passer à la postérité comme le summum de ce que peuvent produire le délire bureaucratique et la confusion des idées : je veux parler de la taxe générale sur les activités polluantes, la TGAP, sur certaines consommations intermédiaires d'énergie ; cela m'évitera sans doute d'y revenir plus tard.
C'est un impôt imbécile, antiéconomique, antiécologique et coûteux.
C'est un impôt imbécile, nous le savons tous, puisqu'il repose sur une contradiction interne. Il doit servir à « boucher les trous » du plan de financement des 35 heures à hauteur de 4 milliards de francs, et, en même temps, inciter à réduire sensiblement la consommation intermédiaire d'énergie.
C'est un impôt antiéconomique puisqu'il va engendrer de multiples distorsions de concurrence. Tout d'abord, si l'on veut taxer l'énergie, il faut imposer toutes les formes de la consommation d'énergie, aussi bien finales qu'intermédiaires, les ménages comme l'Etat en tant que consommateurs finals. Donc, un tel impôt devrait être général. Mais un impôt général sur l'énergie nous ramènerait aux vieilles controverses des années cinquante, avec les propositions d'Eugène Schueller. Or, permettez-moi de le dire, c'est grâce à l'énergie que l'on a réduit la durée du travail !
C'est un impôt antiécologique, bien évidemment : je ne vois pas quel effet de serre peut créer la production d'énergie hydraulique, voire nucléaire !
Enfin, c'est un impôt extrêmement coûteux : il sera le meilleur impôt créateur d'emplois de contrôleurs que l'on puisse imaginer, puisque son rendement rapporté à son coût ne devrait pas dépasser le coefficient 4 : 25 % de son produit seront absorbés par la paye des contrôleurs.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cela mérite d'être dit, c'est important !
M. Yves Fréville. Je le crois !
On invoque le coût de collecte trop élevé de certains impôts. Quand un impôt coûte 25 % de son montant pour payer une armée de contrôleurs, il faut peut-être s'interroger avant de le créer !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce n'est pas un modèle de modernité !
M. Yves Fréville. Certainement pas, monsieur le rapporteur général !
En conclusion, les deux collectifs de 2000, car il faut les lier, donnent une impression de gâchis et d'occasions perdues. En effet, on ne disposera pas de sitôt d'une masse de manoeuvre d'une centaine de milliards de francs.
A une vraie réforme fiscale, vous avez préféré faire plaisir aux diverses composantes de votre majorité plurielle et aux diverses couches socio-professionnelles. A une politique claire de réduction des intérêts de la dette, vous avez préféré vous enliser dans le financement des 35 heures.
Il faudra toute la ténacité de la commission des finances pour redresser ce qui peut l'être. C'est dans cet esprit que le groupe de l'Union centriste épaulera ses efforts. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Dans vos interventions liminaires, monsieur le rapporteur général, monsieur le président de la commission des finances, vous avez vivement critiqué la forme de ce texte. Bien sûr, vous en avez aussi critiqué le fond - je ne voudrais pas que l'on croie que vous puissiez être d'accord avec le fond de ce texte - mais, ce qui m'a le plus frappée, c'est la critique sur la forme. Vous l'avez formulée en des termes extrêmement imagés, qui, au travers des préoccupations de propreté qu'ils reflètent, renvoient aussi à l'écologie évoquée à l'instant par M. Fréville : serpillière, wassingue, on peut dire aussi since, ou bien patte... Quelle tornade blanche ! Mais, au-delà de tous ces mots - et il y en a un que je ne cite pas, vous l'aurez sans doute remarqué - ce qui m'intéresse, c'est qu'il s'agit d'un projet de loi et que, en tant que tel, il est soumis à l'approbation du Parlement : pour cette simple raison, il ne mérite pas de tels termes.
Revenons un instant sur le fond. Après un travail approfondi du Sénat, qui a été mené sur le terrain de la sincérité budgétaire, ce collectif est marqué par la franchise. Il ne me semble pas en manquer ! Il ne me semble pas non plus manquer de transparence.
J'ai eu l'occasion de rappeler que les évaluations de recettes avaient été opérées à deux reprises cette année : au printemps, puisque le collectif a rectifié les évaluations de recettes fiscales de 35 milliards de francs ; à l'automne, puisque, en ce moment même, nous examinons une réévaluation à hauteur d'un peu plus de 40 milliards de francs. J'ai également rappelé à plusieurs reprises que vous disposez des situations mensuelles sur l'exécution du budget de l'Etat ainsi que d'informations régulières en ce domaine.
En ce qui concernait les recettes non fiscales, vous avez manifesté votre surprise, monsieur le rapporteur général, de voir reporter ce prélèvement de 15 milliards de francs sur l'exercice 2001. Ce point avait déjà été très clairement expliqué lors de la discussion sur le projet de loi de finances pour 2001. Je dirai même que, dès le début du mois d'octobre, lorsque vous avez eu en main ce projet de loi de finances pour 2001, il était précisé que ces recettes non fiscales seraient reportées sur l'exercice 2001. D'ailleurs, votre rapport sur le projet de loi de finances rectificative le mentionne. (M. le rapporteur général fait un signe de dénégation.) Par conséquent, je crois qu'il n'y a pas de surprise. Qu'il y ait un désaccord sur la procédure retenue, je peux le concevoir, mais qu'il y ait un effet de surprise à votre égard, les termes mêmes de votre rapport le démentent.
M. Lambert a proposé un certain nombre de règles de conduite auxquelles il conviendrait de se tenir pour l'avenir. Il a notamment souhaité que l'on n'inscrive plus dans des collectifs de fin d'année des dispositions qui auraient pour conséquence de modifier les exercices suivants.
En matière de crédits, j'entends ce souhait comme étant un appel au débat sur la question plus générale des reports. Nous aurons certainement l'occasion d'avoir ce débat très approfondi lors de nos discussions sur la réforme de l'ordonnance de 1959 portant loi organique. Je puis d'ores et déjà vous dire que cette question des reports suscite un débat intense au sein de l'exécutif et que différents points de vue s'expriment dans les ministères gestionnaires. On ne peut donc pas dire qu'une doctrine soit encore bien arrêtée. Je conçois tout à fait que ce sujet soit primordial pour le Sénat et nous aurons l'occasion, je le répète, d'en reparler de manière très approfondie.
Vous nous avez également proposé d'autres règles de conduite, auxquelles nous aurions pu souhaiter que les majorités précédentes se tiennent. En ce qui concerne les mesures permanentes, vous souhaiteriez qu'elles ne figurent plus, désormais, dans les collectifs de fin d'année. Il me semble que pareille restriction aurait pour conséquence directe de limiter l'exercice légitime du droit d'amendement. Ces propositions me paraissent donc devoir être examinées de manière attentive avant d'y donner nécessairement suite.
Monsieur le président de la commission des finances, vous avez feint, je crois, de confondre le déficit du projet de loi de finances rectificative et le déficit de l'exécution. Sachant votre connaissance très approndie de la matière budgétaire, je ne peux imaginer une seule seconde qu'il s'agisse d'une véritable confusion. C'est plutôt une conclusion un peu hâtive. Mais j'ai compris que le sens de la nuance n'imprégnait pas nécessairement nos débats de ce matin. En tout cas, j'espère ne pas contribuer à les caricaturer par mes propos. (M. Alain Lambert, président de la commission des finances, s'exclame.)
M. le rapporteur général a remarqué, à juste titre, que ce collectif contenait de nombreux articles fiscaux. A vrai dire, je ne vois pas où est le problème ; c'est un peu le cas de tous les collectifs de fin d'année, vous me le concéderez bien volontiers. Pour ce qui est de la procédure, il n'est pas anormal qu'un article de caractère fiscal puisse figurer dans une loi de finances, qu'elle fût rectificative ou non : un article de caractère fiscal peut figurer dans n'importe quelle loi et le fait qu'il figure dans un collectif de fin d'année n'est nullement illégitime.
Vous avez insisté sur un autre point qui vous paraissait important : l'introduction d'amendements dans ce collectif budgétaire, vous auriez souhaité que ces amendements aient pu faire l'objet d'articles soumis à l'examen préalable de la commission des finances dans des délais plus acceptables.
A propos de la dette, il y s'agit simplement d'en améliorer la gestion. Si je vous ai bien compris, c'est la procédure, et non pas les objectifs, qui suscite votre indignation. La procédure manquerait de clarté. Peut-être nous reprochez-vous aussi le moment que nous avons choisi pour introduire cette disposition ? A vrai dire, le Gouvernement a tout simplement attendu, pour légiférer, d'être prêt sur cette réforme de la gestion de la dette et sur la création d'une agence de la dette.
L'amendement en question reflète, au fond, l'impatience du Gouvernement qui était désireux de soumettre au Parlement les dispositions à caractère législatif attachées à cette réforme.
Sur la taxe spéciale de soutien au cinéma, j'avoue ma perplexité. Il y a, selon moi, cohérence et non pas discordance entre le projet de loi sur les nouvelles régulations économiques, en cours de discussion, et l'amendement du Gouvernement dont est issu l'article 5 bis . Certes, et je vous en donne acte, on aurait pu conduire les deux exercices simultanément. Nous avons toutefois dû attendre que la concertation entre le Centre national du cinéma et les professionnels aboutisse, ce qui n'était pas le cas lors de la discussion du projet de loi sur les nouvelles régulations économiques. Il était en outre nécessaire, et vous l'avez reconnu, que la nouvelle assiette soit fixée dès le 1er janvier 2001. Or, le seul moyen d'y parvenir était de faire en sorte que cette disposition soit adoptée dans le cadre de ce projet de loi de finances rectificative.
M. Sergent a souligné, et je lui en suis reconnaissante, que l'on éclaire mieux, que l'on informe mieux, et que l'on est donc davantage responsable devant le Parlement lorsque l'on a deux fois l'occasion de s'exprimer devant lui. Autrement dit, deux projets de loi de finances rectificative valent mieux qu'un !
Certaines des mesures importantes que vous nous avez rappelées à juste titre nous ont été imposées par la conjoncture mondiale ou par des décisions extérieures. Nous avons ainsi tiré les conséquences budgétaires des mesures fiscales prises pour faire face, dès l'automne 2000, à la crise pétrolière, qui a désorienté au plus haut point nos concitoyens.
Vous avez également rappelé les suites de la décision prise, en septembre dernier, par la Cour de justice des Communautés européennes sur les péages d'autoroute, décision qui nous a conduits à définir les modalités futures d'assujettissement à la TVA des sociétés concernées.
Le litige est donc désormais tranché, ce qui est une bonne chose, car nous passons ainsi d'une période d'incertitude à une période que nous souhaitons être de certitude.
Vous avez également souligné les efforts de transparence du Gouvernement, ainsi que sa volonté sans faille de maîtriser la dépense.
Vous avez raison, un déficit budgétaire se mesure aussi à l'aune des dépenses exceptionnelles auxquelles le pays doit faire face, comme ce fut le cas au début 2000, ainsi qu'à l'aune des allégements d'impôts, et ceux qui ont été proposés sont importants.
Vous avez apporté votre soutien au Gouvernement, sans timidité, avez-vous dit. De cela, je vous remercie, monsieur le sénateur.
Mme Beaudeau a rappelé longuement que l'emploi était au coeur de notre politique, je la remercie d'insister sur ce point, mais pour ajouter que les efforts du Gouvernement lui paraissaient encore insuffisants.
Permettez-moi de rappeler, madame le sénateur, qu'après une longue période d'érosion la part des salaires dans la valeur ajoutée a commencé à se redresser à partir de 1999, notamment du fait des bons résultats enregistrés sur le terrain de la lutte pour l'emploi. On ne peut que s'en réjouir, même si j'ai bien entendu les remarques, les critiques et les aspirations que vous formuliez.
Vous avez notamment souligné la difficulté à trouver l'équilibre entre la réduction des déficits et la satisfaction des demandes qui sont adressées à l'Etat par nos concitoyens. L'exercice est effectivement difficile, mais le Gouvernement est toujours soucieux de cet équilibre.
Vous avez regretté les annulations dont fait l'objet le budget de l'emploi. En réalité, je tiens à vous le rappeler, ce sont les mesures sociales qui constituent le premier chef d'ouverture de crédits au sein de ce collectif, puisque plus de 11 milliards de francs leur sont consacrés, tous chapitres budgétaires confondus.
M. Braun a eu l'amabilité de relire le début de l'exposé des motifs du présent projet loi. Croyez bien, monsieur le sénateur, que nous en avons mûrement pesé chaque terme et que nous en avons considéré chaque aspect, comme nous l'avons fait, d'ailleurs, du rapport de votre commission. On ne peut pas travailler sérieusement si l'on procède par approximations.
Sur les évaluations de recettes fiscales, malheureusement, nous ne pouvons pas procéder en utilisant des règles de trois. Il est clair que, lorsque l'on photographie, à un instant donné, en l'occurrence, en octobre 2000, les encaissements de recettes tels qu'on les connaît alors, on ne peut pas mécaniquement en déduire des tendances valables jusqu'à la fin de l'année.
Néanmoins, si nous n'avons pas cru nécessaire de revoir les évaluations de recettes présentées entre la fin du mois de septembre et le 15 novembre, date à laquelle ce projet de loi de finances rectificative a été déposé, c'est que les encaissements réalisés depuis l'arrêt de nos évaluations, à la fin du mois de septembre, se sont révélés en ligne par rapport à nos prévisions. Donc, nous n'avions nullement d'indice nous permettant de corriger cette précision, qui, d'ailleurs, avait elle-même fait l'objet d'une première correction très substantielle au printemps.
Il va sans dire que, dans toute prévision, il y a un aléa, et le Gouvernement ne saurait nier la difficulté d'une prévision de recettes fiscales. Reste que nous ne disposons pas aujourd'hui d'éléments qui puissent nous laisser présager que notre prévision de la fin du mois de septembre serait caduque.
Vous avez également insisté sur le manque de pertinence de l'analyse du Gouvernement quant à la prévision du déficit qui figure dans ce collectif de fin d'année, disant qu'il était supérieur à celui de 1999. Permettez-moi, une fois de plus, de vous dire que je ne partage pas votre analyse. Le collectif budgétaire n'est qu'une étape dans une exécution budgétaire. Je vous donne rendez-vous au mois de janvier, lorsque nous disposerons des résultats définitifs de l'exécution de l'année 2000.
Je me réjouis comme vous du fait que les collectivités locales et la sécurité sociale produisent des excédents, mais je ne peux pas vous laisser dire, à l'inverse, que le déficit de l'Etat serait durablement maintenu à un niveau supérieur ou égal à 3 % du PIB. Selon vous, sans la sécurité sociale ou les collectivités locales, le déficit des administrations publiques serait supérieur aux critères d'éligibilité à l'euro. Or tel n'est pas le cas. L'Etat reste déficitaire, c'est un fait. Nous nous employons à réduire ce déficit qui, en 2000, sera de 2,3 %. C'est encore certainement trop, mais notre programmation à moyen terme planifie la « décrue » du déficit de l'Etat. Voilà pourquoi on ne peut pas dire que le déficit de l'Etat est égal à 3 %.
Monsieur Fréville, vous prétendez que nous avons souhaité éviter des débats difficiles sur la répartition des plus-values de recettes fiscales. Mais, si nous avions réellement souhaité éviter des débats difficiles, nous n'aurions peut-être pas présenté deux projets de loi de finances rectificative au cours d'un seul exercice budgétaire, car ce sont à chaque fois des débats publics difficiles auxquels le Gouvernement s'expose, surtout devant la Haute Assemblée !
C'est vrai, la progression des recettes fiscales en 2000 est sans doute sans précédent ; elle résulte de la reprise très vive de la croissance et de l'emploi. Nous ne pouvons que nous en réjouir. J'ajouterai simplement aux propos que j'ai tenus en réponse à M. Braun que les recettes 2000 sont aussi très tributaires de la croissance de 1999, puisque quasiment la moitié de ces recettes sont assises sur les revenus de 1999 et qu'au moment où cette prévision a été réalisée, c'est-à-dire à la fin de 1999, nous étions en train de sortir du trou d'air sans trop le savoir. Je n'allongerai pas les débats, mais je vous renvoie à des discussions que nous avons déjà eues.
Je suis tout à fait d'accord pour souligner le caractère particulièrement élevé de l'élasticité à la croissance des impôts, notamment de l'impôt sur les sociétés. C'était vrai en 1999 ; ce le sera encore en 2000. Cependant, j'indique qu'il faut voir là non pas principalement l'effet « progressivité », mais bien le résultat d'une dynamique, la dynamique de l'emploi, qui a permis les baisses d'impôts que nous constatons en 2000.
S'agissant de la taxe générale sur les activités polluantes, j'estime, contrairement à tous les qualificatifs qui lui sont réservés et auxquels je ne souscris pas, que c'est un impôt extrêmement novateur. En effet, il est novateur parce qu'il est incitatif dans la mesure où il prévoit une négociation avec les entreprises sur des objectifs de réduction des émissions de gaz carbonique ou de la consommation d'énergie en contrepartie de ces engagements, des allégements de taxes sont concédés, du moins, bien entendu, si les engagements sont tenus.
Je pense sincèrement que ce dispositif, qui introduit dans notre fiscalité des principes assez novateurs, est tout à fait judicieux, surtout après qu'il a été substantiellement amélioré par la commission des finances de l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. J'indique aux membres de la commission des finances que nous nous réunissons à quatorze heures quinze, pour examiner les amendements déposés sur ce projet de loi.

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