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SEANCE DU 3 MAI 2001


ACTUALISATION ET ADAPTATION
DU DROIT APPLICABLE A` L'OUTRE-MER

Adoption d'un projet de loi d'habilitation

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 269, 2000-2001) portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer. [Rapport n° 295 (2000-2001).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement et le Parlement ont, depuis 1997, engagé ensemble une importante modernisation du droit applicable outre-mer, dans les départements comme dans les territoires, et cela dans un très grand nombre de domaines. Cette modernisation a notamment été réalisée par la voie des ordonnances de l'article 38 de la Constitution.
C'est aujourd'hui le dernier projet de loi d'habilitation de la législature relatif à l'outre-mer qui est soumis à votre examen. Je souhaite vous présenter ce texte de la manière la plus précise possible, d'autant que c'est aussi pour moi l'occasion de faire le point sur ce qui a été fait dans la période récente et qui éclaire en la matière les choix de ce Gouvernement.
La technique des ordonnances prises par le Gouvernement après habilitation n'est pas la panacée, monsieur le rapporteur, je le reconnais bien volontiers et je crois savoir que vous reviendrez sur ce point. Mais, compte tenu du calendrier parlementaire et de l'intense activité de production normative de cette législature, compte tenu surtout des urgences sociales en outre-mer, nous en avons fait, je crois, le meilleur usage possible. Cette technique permet en effet au Gouvernement, sous le contrôle du Parlement, sous votre contrôle, mesdames, messieurs les sénateurs, d'apporter de manière efficace des réponses aux attentes de nos concitoyens.
C'est ainsi que les deux précédentes lois d'habilitation du 6 mars 1998 et du 25 octobre 1999 ont donné lieu à des ordonnances importantes. Par ailleurs, en matière de sécurité juridique et de renforcement de l'Etat de droit, plusieurs ordonnances du printemps 2000 ont aligné les règles applicables outre-mer sur le droit commun, notamment pour le droit d'asile et l'entrée ainsi que le séjour des étrangers. La réforme de l'état civil à Mayotte, réalisée également par une ordonnance du 8 mars 2000, doit également être rappelée. Enfin, en matière économique et sociale, le droit du travail a été modernisé outre-mer par une ordonnance du 30 mars 2000 et les règles applicables aux professions de santé ont été adaptées par des ordonnances du 2 mars 2000.
Nous aurons l'occasion de revenir en détail sur ces ordonnances, puisque les projets de loi de ratification déposés en juillet 2000 seront débattus très prochainement devant le Parlement.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi qui vous est soumis aujourd'hui permettra de moderniser le droit applicable dans trois domaines essentiellement.
Le premier sujet que je voudrais évoquer concerne Mayotte.
Vous savez que le Gouvernement a engagé une action sans précédent en faveur de cet ensemble d'îles et entend respecter les engagements qu'il a pris devant la population de Mayotte dans l'accord sur l'avenir de Mayotte, signé le 27 janvier 2000. A ce titre, le présent projet de loi constitue à part entière une nouvelle étape.
Je voudrais préciser également qu'il avait été entendu avec les membres du comité de suivi de l'accord, composé notamment du président du conseil général, du député Henry Jean-Baptiste et du sénateur Marcel Henry, que, si les dispositions statutaires, que l'Assemblée nationale a adoptées le 4 avril dernier et dont nous débattrons ici même le mois prochain, pouvaient entrer en vigueur en janvier 2002, en revanche, il fallait apporter une réponse plus rapide aux attentes de nos concitoyens en matière sociale. Le Premier ministre a d'ailleurs confirmé, lors de son déplacement sur l'île, en janvier dernier, qu'il entendait répondre à ces attentes.
C'est ainsi que l'habilitation sollicitée, dans les 5°, 6° et 7° de l'article 1er du projet de loi sera suivie, dès l'automne, de mesures dans le domaine de l'emploi et de la protection sociale.
Notre objectif est clair : ouvrir la voie du développement, de la responsabilité, et non celle de l'assistance ou de l'assistanat, et donc faire oeuvre utile pour le développement social et économique de Mayotte.
Je peux ainsi vous dire aujourd'hui que le dispositif emploi-jeunes sera adapté à Mayotte et que, dès cette année, 300 emplois-jeunes seront créés pour y développer des actvités d'utilité sociale et satisfaire ainsi les besoins d'encadrement des associations et des collectivités locales. La mise en place d'un régime conventionnel d'indemnisation du chômage en cas de licenciement économique sera par ailleurs encouragée et le code du travail dans son ensemble sera complété pour mieux assurer notamment l'hygiène et la sécurité du travail. De plus, le statut des travailleurs indépendants, commerçants, artisans, des exploitants agricoles et des pêcheurs sera consolidé : c'est le 7° de l'article 1er du projet de loi.
A Mayotte toujours, mais cette fois en matière de protection sociale, objet du cinquième point, la modernisation est aussi une nécessité afin que les habitants, qui bénéficient actuellement d'une protection faible, voire nulle, voient leurs droits très concrètement renforcés. Notre première priorité portera sur l'enfance et la famille, et les allocations familiales, essentiellement réservées jusqu'ici aux salariés, seront généralisées à toutes les familles en situation régulière.
La première étape concernera les travailleurs indépendants ; la seconde, en 2002, toutes les autres familles. La revalorisation du niveau de ces allocations sera réalisée par étapes, et ce dès le 1er octobre prochain. Dans un an, le montant de ces allocations aura été augmenté de moitié environ pour les familles comptant un ou deux enfants et d'un tiers pour les familles de trois enfants. Par ailleurs, le montant minimal des allocations versées aux plus démunis sera également augmenté, pour les personnes âgées comme pour les personnes handicapées.
Enfin, l'éducation à Mayotte bénéficiera de moyens nouveaux. L'allocation de rentrée scolaire sera doublée - 300 francs dans le primaire et 700 francs dans le secondaire - et complétée par les aides à l'achat de fournitures scolaires. Une aide à la restauration scolaire sera également versée aux gestionnaires des établissements. En outre, la modernisation du statut des instituteurs fait également l'objet d'une habilitation - c'est le 8° de l'article 1er - afin, notamment, de constituer un cadre unique d'instituteurs qui se substituera aux six corps actuels de fonctionnaires territoriaux. Dans le même esprit, un institut de formation des maîtres sera également créé à Mayotte.
Mesdames et messieurs les sénateurs, je crois que cette modernisation spécifique à Mayotte appelait ces précisions. Nous reparlerons ensemble de cette île au cours du débat qui sera consacré, le mois prochain, à son statut.
J'en arrive au deuxième volet du projet de loi.
L'habilitation permettra ensuite de moderniser le droit applicable dans plusieurs domaines qui appellent également une réponse.
C'est d'abord le cas à propos de l'entrée et du séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie. Plusieurs ordonnances ont été prises en la matière pour appliquer le droit commun issu de l'ordonnance du 2 novembre 1945. Elles sont d'ailleurs entrées en vigueur à Mayotte, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna avant-hier, le 1er mai. En Nouvelle-Calédonie, cette modernisation n'avait pu être réalisée, notamment du fait de la réforme institutionnelle. La future ordonnance actualisera donc le droit applicable.
C'est ensuite la sûreté et la sécurité des aérodromes dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte qui doivent être modernisées, afin que notre pays respecte les exigences de l'Organisation de l'aviation civile internationale, l'OACI, notamment grâce à l'extension des dispositions de droit commun du code de l'aviation civile.
Enfin - et c'est le troisième objectif de ce texte -, le projet de loi d'habilitation concerne les règles applicables aux transports intérieurs dans les départements d'outre-mer, d'une part, et aux privatisations, d'autre part.
La loi du 25 octobre 1999 avait déjà habilité ce Gouvernement à légiférer par ordonnances pour adapter, en ce qui concerne les départements d'outre-mer, la loi d'orientation des transports intérieurs, la LOTI. Un débat avait été engagé avec les transporteurs sans qu'un texte puisse recevoir l'aval de l'ensemble des parties.
Le Gouvernement a alors sollicité l'avis du Conseil d'Etat, qui, il y a quelques mois, s'est prononcé sur plusieurs questions fondamentales. Aussi le Gouvernement est-il prêt aujourd'hui à traduire plusieurs propositions de réforme dans une ordonnance. Celle-ci pourrait notamment instituer un établissement public administratif avec les collectivités locales concernées, afin d'organiser le transport public des personnes. Les conventions de transport public de personnes actuellement en vigueur pourraient être prorogées afin de permettre une réorganisation efficace de ce secteur.
J'ajoute que, sur un sujet aussi sensible - nous en connaissons bien, vous et moi, l'importance dans les territoires et les départements d'outre-mer, et singulièrement dans ces derniers -, le dispositif qui sera adopté par voie d'ordonnance a bien sûr fait l'objet d'un intense travail de préparation et, surtout, de concertation, aussi bien avec les collectivités locales qu'avec l'ensemble des acteurs professionnels concernés par ce secteur.
Enfin, le Gouvernement souhaite rendre applicable dans les territoires outre-mer, à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie la loi de 1986 sur les transferts de propriété d'entreprises du secteur public. Il s'agit là encore de combler une lacune dans le droit applicable outre-mer. Cela permettra d'envisager, dans le droit commun, l'évolution de certaines de ces sociétés.
Voilà, mesdames, messieurs les sénateurs, les précisions et les informations que je souhaitais vous apporter. Le Gouvernement, vous l'avez perçu, entend poursuivre la modernisation du droit applicable outre-mer et respecter les engagements pris, notamment vis-à-vis de la population de Mayotte. Ce sont ces raisons qui me conduisent aujourd'hui à vous demander de bien vouloir délivrer l'habilitation sollicitée. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen. - M. Lanier applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. José Balarello, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le Gouvernement a saisi le Sénat en première lecture d'une demande d'habilitation ayant pour objet d'adapter et d'actualiser le droit de l'outre-mer en utilisant la procédure des ordonnances.
Il s'agit d'autoriser le Gouvernement, en vertu de la procédure de l'article 38 de la Constitution, à opérer une modernisation du droit applicable dans les départements d'outre-mer, dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et, surtout, dans la collectivité territoriale de Mayotte.
Aussi, dans un premier chapitre, la commission des lois a-t-elle examiné le régime législatif applicable aux collectivités d'outre-mer.
Il est de deux sortes.
Il s'agit premièrement du régime de l'assimilation législative.
Ce régime s'applique aux départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il implique que les lois métropolitaines y sont de plein droit applicables, l'article 73 de la Constitution prévoyant seulement que « le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre-mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière ».
A Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivité territoriale depuis 1985, les lois sont applicables de plein droit, à quelques exceptions près.
Le second régime est celui de la spécialité législative.
Il s'applique dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte.
Ainsi, l'applicabilité des textes législatifs dans ces collectivités est subordonnée à l'adoption d'une disposition expresse d'extension.
Seules les lois dites « lois de souveraineté », qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destinées à régir l'ensemble du territoire de la République, s'appliquent automatiquement.
Ce principe de la spécialité législative trouve, pour les territoires d'outre-mer, son fondement dans l'article 74 de la Constitution, aux termes duquel « les territoires d'outre-mer de la République ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République » et « les autres modalités » - que les aspects statutaires - « de leur organisation particulière sont définies et modifiées par la loi après consultation de l'assemblée territoriale intéressée ».
Bien que n'étant plus un territoire d'outre-mer depuis la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998, la Nouvelle-Calédonie continue à être régie par ce même principe de spécialité.
Le principe de la spécialité législative s'applique également à la collectivité territoriale de Mayotte - mon collègue Simon Sutour et moi-même étions d'ailleurs à Mayotte voilà trois semaines - en vertu de l'article 10 de la loi du 24 décembre 1976.
Le projet de loi sur le statut de Mayotte, qui fera l'objet d'un examen en première lecture au Sénat au début du mois de juin, comme vous l'avez rappelé, monsieur le secrétaire d'Etat, précise le champ d'application du principe de spécialité.
Le principe demeurerait cependant celui de la spécialité pour les autres lois, ordonnances et décrets, qui ne seraient applicables à Mayotte que sur mention expresse, mais nous en débattrons longuement, je le pense, dans cette assemblée.
Dans un deuxième chapitre, la commission a voulu attirer l'attention du Parlement et du Gouvernement sur le danger qu'il y a à recourir trop fréquemment aux ordonnances, car il s'agit là d'une banalisation périlleuse.
Examinons cependant le respect par le projet de loi d'habilitation des dispositions de l'article 38 de la Constitution, avant d'en apprécier l'opportunité.
Mes chers collègues, quel est le régime juridique des ordonnances, lesquelles peuvent se définir comme « des actes faits par le Gouvernement avec l'autorisation du Parlement dans les matières qui sont du domaine de la loi » ?
Le recours aux ordonnances suppose une autorisation du législateur qui accepte de se dessaisir au profit de l'exécutif : cette habilitation doit donc être correctement délimitée. Le Conseil constitutionnel a été amené à préciser la portée de l'article 38 de la Constitution, aux termes duquel - je cite l'arrêt du Conseil constitutionnel - « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».
Le juge constitutionnel a tout d'abord exigé du Gouvernement qu'il spécifie la finalité des mesures qu'il entend prendre sur le fondement de l'habilitation. Enfin, dans l'article 38 de la Constitution, la possibilité de la délégation n'est conçue que pour un laps de temps limité. La loi d'habilitation doit fixer la date avant laquelle les ordonnances devront être prises, ainsi que la date butoir assignée au Gouvernement pour déposer le projet de loi de ratification.
Tel est le cas en l'espèce, puisqu'il est prévu que les ordonnances devront être prises au plus neuf mois après la promulgation de la loi, les projets de ratification des ordonnances devant être déposés devant le Parlement au plus tard trois mois après cette première date butoir.
Si le respect formel des dispositions de l'article 38 de la Constitution paraît donc assuré, monsieur le secrétaire d'Etat - nous vous en donnons acte -, on assiste, ainsi que l'avait déjà souligné la commission des lois lors de l'examen par le Sénat du projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer par ordonnances plus de cinquante directives communautaires en octobre 2000, à une banalisation périlleuse du recours aux ordonnances.
Il s'agit là d'un dessaisissement préoccupant du Parlement. C'est en effet la sixième fois depuis son entrée en fonctions que le Gouvernement demande au Parlement de l'habiliter à prendre par ordonnances des mesures législatives. Il existe un risque réel, si le recours aux ordonnances se banalise, que ces dernières ne soient jamais ratifiées, même si elles peuvent l'être tacitement, nous le savons, par le biais de textes de loi postérieurs.
Or on observe que plus d'une quinzaine de projets de loi de ratification d'ordonnances sont actuellement en attente d'une inscription à l'ordre du jour du Parlement par le Gouvernement. Cette situation devrait encore se détériorer à partir de juillet prochain, date à laquelle les projets de loi de ratification des ordonnances prises avant le 4 mai 2001 sur le fondement de la loi d'habilitation du 3 janvier 2001 devront être déposés. Or ces ordonnances, très techniques, représentent un volume d'articles considérable.
La commission des lois appelle une nouvelle fois le Gouvernement à inscrire ces projets de loi de ratification d'ordonnances à l'ordre du jour.
Un troisième chapitre de notre rapport est consacré à l'économie du projet de loi.
L'article 1er énumère les huit matières pour lesquelles le Gouvernement envisage de légiférer par ordonnances, matières que vous avez rappelées voilà un instant, monsieur le secrétaire d'Etat. Le champ de l'habilitation est nécessairement très disparate, mais les différentes rubriques peuvent s'ordonner autour de trois objectifs principaux.
Le premier est la nécessité de doter la collectivité territoriale de Mayotte, dont le statut doit prochainement faire l'objet d'une évolution, d'une législation adaptée dans une optique de remise à niveau, notamment dans le domaine économique et social.
Le deuxième objectif est la reprise d'un programme d'ordonnances déjà commencé dans la précédente loi d'habilitation du 25 octobre 1999.
Il s'agit des dispositions concernant les transports intérieurs dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique qui étaient prévues dans la précédente loi d'habilitation, mais qui n'avaient pu être adoptées dans le laps de temps imparti au Gouvernement du fait de l'hostilité des transporteurs locaux.
M. Georges Othily. Des Martiniquais !
M. José Balarello, rapporteur. Martiniquais peut-être, mais si les Guyanais sont d'accord, cela va simplifier le travail du Gouvernement.
Une ordonnance devrait également concerner les conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie, et notamment des ressortissants de l'Union européenne, et leurs conséquences sur l'ensemble du territoire de la République, complétant les ordonnances prises en la matière s'agissant des îles Wallis-et-Futuna, de la Polynésie française et de Mayotte dans le cadre de la précédente loi d'habilitation.
Troisièmement, des dispositions plus techniques concernent, d'une part, l'extension aux territoires de la Polynésie française et des îles Wallis-et-Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte de la loi n° 86-612 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations et, d'autre part, l'extension aux territoires de la Polynésie française et des îles Wallis-et-Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte des dispositions législatives du code de l'aviation civile relatives à la sûreté et à la sécurité des aérodromes, où nous pouvons avoir une responsabilité un jour ou l'autre en cas d'accident.
L'article 2 prévoit la consultation des assemblées des différents territoires, départements ou collectivités intéressés par les projets d'ordonnance.
Enfin, l'article 3 définit les délais de l'habilitation : d'une part, le délai avant l'expiration duquel les ordonnances devront être prises, d'autre part, le délai imparti au Gouvernement pour déposer les projets de loi de ratification sur le bureau du Parlement.
Un délai de neuf mois est ainsi prévu pour permettre au Gouvernement de prendre les ordonnances envisagées, les projets de loi de ratification devant être déposés au cours des trois mois suivants. Le premier délai est ainsi de trois mois supérieur à celui qui est accordé au Gouvernement à l'automne 1999 par la dernière loi d'habilitation ; le second, en revanche, est le même.
Tout en soulignant une nouvelle fois les inconvénients qui s'attachent à une utilisation systématique de la procédure des ordonnances, la commission ne s'opposera pas à ce projet de loi d'habilitation, soucieuse de ne pas retarder davantage le processus de modernisation de la législation applicable outre-mer, la plupart des extensions et adaptations envisagées répondant à des demandes pressantes des collectivités concernées.
En conclusion, monsieur le secrétaire d'Etat, je formulerai une interrogation. Qu'en est-il de l'habilitation prévue dans le projet de loi statutaire sur Mayotte concernant les dispositions de droit civil relatives aux personnes ? Il y a là de réels problèmes de constitutionnalité et de compatibilité avec des conventions internationales, telle la convention européenne des droits de l'homme, problèmes dont l'examen ne saurait être soustrait au Parlement ; une deuxième mission que nous avons menée à Mayotte nous a confirmés dans ce sentiment. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants du RPR et de l'Union centriste. - M. Bret applaudit également.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

Article additionnel avant l'article 1er





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