SEANCE DU 3 MAI 2001

SEANCE DU 3 MAI 2001

M. le président. Par amendement n° 1 rectifié, M. Lauret et les membres du groupe du Rassemblement pour la République et apparentés proposent d'ajouter, avant l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans le premier alinéa de l'article L. 5911-1 du code général des collectivités territoriales, les mots : "d'outre-mer" sont remplacés par les mots : "françaises d'Amérique".
La parole est à M. Lauret.
M. Edmond Lauret. Cet amendement a pour objet de mettre en cohérence les articles 1er et 62 de la loi d'orientation pour l'outre-mer votée définitivement le 15 novembre 2000 par l'Assemblée nationale.
Le texte proposé au vote des députés après l'échec de la commission mixte paritiare prévoyait, d'une part, la bidépartementalisation de la Réunion et, d'autre part, l'instauration d'un congrès dans les départements français d'Amérique.
L'article 1er, adopté par les deux assemblées, consacrait formellement cette possibilité d'évolution séparée en interdisant toute possibilité d'évolution statutaire pour la Réunion, et ce conformément à la volonté unanime de sa population et de tous ses élus.
En visite à la Réunion en janvier dernier, M. le Premier ministre a d'ailleurs approuvé à nouveau cette disposition en déclarant : « La loi relève aussi, dès son article 1er, que la Réunion souhaite conserver un statut de droit commun. La Réunion ne sera donc en rien concernée par les éventuelles évolutions institutionnelles des trois autres départements d'outre-mer. »
Mais, en retirant les dispositions relatives à la bidépartementalisation de la Réunion en dernière lecture - par crainte de la sanction prévisible du Conseil constitutionnel -, les députés ont « omis » de préciser que le Congrès ne devait s'appliquer qu'aux départements français d'Amérique, conformément à l'article 1er.
Formellement, il en résulte une contradiction dans la loi entre l'article 1er, qui, respectant l'attachement des Réunionnais à ce que l'organisation de leur île s'inscrive dans le droit commun, accorde aux seuls départements d'Amérique la capacité de proposer des évolutions statutaires, et l'article 62, qui, au contraire, propose au congrès de délibérer de toute proposition d'évolution institutionnelle et de toute proposition relative à de nouveaux transferts de compétences.
Cet amendement prévoit donc la suppression de cette contradiction, conformément à la volonté du législateur et du Gouvernement, afin de rassurer la population et les investisseurs concernés.
L'outre-mer, en particulier la Réunion, a besoin de sérénité sur le plan statutaire. En votant cet amendement, le Parlement participera à cet objectif.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. José Balarello, rapporteur. La commission émet un avis favorable.
En effet, cet amendement précise qu'il n'est pas créé de congrès à la Réunion, contrairement à ce qui se passe pour la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane. Il s'agit certes, nous en sommes conscients, d'un cavalier, mais la commission des lois, suivant en cela l'opinion de la population réunionnaise, s'est toujours opposée à la création d'un congrès.
Le congrès n'était prévu que dans les régions monodépartementales d'outre-mer et ne devait donc pas s'appliquer à la Réunion dans l'optique de la création d'un deuxième département à la Réunion. Le Gouvernement ayant renoncé à la bidépartementalisation, il n'est pas normal que la disposition relative au congrès demeure alors que ni le Gouvernement ni les élus réunionnais ne la souhaitaient à l'origine.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement, les élus réunionnais, la commission des lois sont, à l'évidence, au moins d'accord sur un point : personne n'entend favoriser la tenue d'un congrès à la Réunion. Au demeurant votre amendement, monsieur le sénateur, pose différentes questions et me conduira dans un instant à donner, au nom du Gouvernement, un avis défavorable.
Ma première raison est d'ordre juridique. De la bouche même de M. le rapporteur, j'ai pu entendre que cet amendement était, hélas ! inconstitutionnel. En effet, M. Balarello a dit clairement à l'instant que c'était un cavalier législatif dépourvu de tout lien avec le texte que le Sénat examine cet après-midi. Or les cavaliers, vous le savez, sont proscrits aussi bien par le règlement du Sénat que par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Toujours sur le terrain constitutionnel, cet amendement m'a conduit, monsieur le sénateur, à relire une décision du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000 que vous connaissez bien, puisque vous étiez de ceux qui avaient saisi le Conseil constitutionnel à cette occasion. Comme vous êtes un excellent juriste, je sais que vous avez forcément médité la décision du Conseil constitutionnel que vous aviez sollicitée. Cette décision précisait très clairement qu'il n'était pas possible, même si chacun sait bien l'attachement des Réunionnais au droit commun, voire leur hostilité à toute réforme statutaire qui les conduirait de près ou de loin à faire évoluer la situation juridique de leur département, à la différence d'ailleurs d'autres départements, d'opérer, en l'état de notre Constitution, une distinction parmi les départements d'outre-mer. C'est le second motif d'inconstitutionnalité de cet amendement. C'est au moins ainsi que le Conseil constitutionnel, voilà seulement quelques mois, en avait jugé.
Monsieur Lauret, je suis comme vous profondément convaincu que les élus réunionnais et la population de la Réunion ne souhaitent pas voir évoluer le statut de département d'outre-mer qui est celui de leur île.
C'est pourquoi, au-delà de l'aspect constitutionnel et juridique, je pense que cet amendement n'est ni nécessaire ni utile. En effet, vous le savez, dans la loi d'orientation, c'est seulement à la demande du conseil général ou du conseil régional que peut se réunir le congrès. En d'autres termes, le congrès n'existera que là où les élus le souhaiteront.
Il est des départements où les élus le souhaitent. M. Othily le sait bien pour la Guyane, M. Lise pourrait le dire également pour la Martinique et Mme Michaux-Chevry pour la Guadeloupe.
A la Réunion, le congrès n'est pas souhaité. Par conséquent, pourquoi faudrait-il modifier cet article du code général des collectivités territoriales qui a été voulu et débattu dans le cadre de la loi d'orientation ?
Le Gouvernement a voulu inscrire dans la loi une possibilité d'évolution institutionnelle pour les départements français d'Amérique. Mais ces réformes ne prendront réalité, le moment venu, qu'après consultation de la population.
En effet, qu'il s'agisse d'organisation territoriale - j'ai eu l'occasion de le dire récemment à la Réunion - ou qu'il s'agisse d'évolution substantielle des statuts, il est indispensable - c'est un passage obligé si l'on a le souci de promouvoir la démocratie de proximité que les populations soient consultées.
En tout cas, s'agissant de la Réunion, toutes les garanties me semble réunies pour permettre au Gouvernement de donner un avis défavorable sur cet amendement.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jacques Larché, président de la commission. Monsieur le secrétaire d'Etat, au-delà des questions de procédures, l'amendement, qui a recueilli un soutien déterminé de la commission, pose une question de principe, sur laquelle je souhaite appeler votre attention.
Laissons de côté les problèmes de procédure. Sachez, monsieur le secrétaire d'Etat, que, si vous vouliez engager le débat sur ce terrain, nous pourrions vous répondre sur l'abus des ordonnances, ce que nous ne faisons pas. Nous sommes donc à égalité, et je souhaiterais que l'on n'insiste pas sur ce point.
Venons-en à l'outre-mer français. Vous en avez une vue monolithique, c'est-à-dire que vous voulez traiter de la même manière les Antilles, la Guyane et la Réunion, alors que les situations sont totalement différentes.
De la mission que nous avons conduite, je suis revenu avec une impression dont j'ai voulu immédiatement faire part à M. le Premier ministre et à M. le Président de la République : il faut adapter les évolutions en fonction des situations.
Que vous le vouliez ou non - M. Georges Othily ne me contredira pas - la Guyane, ce n'est pas la Martinique ; la Martinique, ce n'est pas la Réunion.
Nous sommes très ouverts - nous l'avons dit - à des évolutions institutionnelles. Sur ce point, nous ne pratiquons aucun blocage. Mais quand on constate, comme c'est le cas de la Polynésie, que nos concitoyens sont satisfaits de leur statut, on se demande pourquoi toucher à celui-ci, même si nous avons, par ailleurs, une loi constitutionnelle sur le coeur, et que nous aimerions bien la voir venir un jour ?
A la Réunion, nos concitoyens ne réclament aucune modification. Alors, pourquoi vouloir surcharger les institutions d'un congrès qui ne servira à rien ? Nos compatriotes de la Réunion vous ont montré avec netteté qu'ils ne voulaient pas de ce que vous leur proposiez. Respectez leur décision ! Ils ne veulent pas de congrès parce qu'ils estiment qu'ils n'ont pas à engager une réflexion sur le changement de leur statut.
En revanche, j'aurais souhaité que l'on reconnaisse à nos compatriotes des Antilles ou de la Guyane la possibilité de réunir un congrès, parce qu'une grande réflexion doit s'y engager sur une évolution institutionnelle indispensable ; mais ne mélangez pas tout ! Si vous voulez traiter de manière monolithique toutes les composantes de l'outre-mer français, vous aboutirez à un échec. Vous avez une lourde responsabilité en ce domaine ; prenez garde !
Nous attachons donc une grande importance à l'adoption de cet amendement, qui conditionnera peut-être notre vote sur l'ensemble. Il ne s'agit pas de jouer avec la Réunion, ni de mettre en place des mesures qui n'ont aucun effet pratique. Mes collègues adopteront sans doute cet amendement, mais j'insiste, monsieur le secrétaire d'Etat, pour que vous n'adoptiez pas une attitude trop statique.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Je me réjouis que cet amendement n° 1 rectifié nous permette d'avoir, fût-ce pour un bref moment, un véritable débat de fond sur ce que sont aujourd'hui et ce que pourront être à l'avenir les institutions locales de l'outre-mer.
Je me suis tout à l'heure délibérément placé sur le terrain constitutionnel. Je laisse de côté le caractère de « cavalier » de l'amendement : ce ne serait ni le premier ni sans doute le dernier cavalier qu'adopterait le Parlement. Selon la jurisprudence très récente du Conseil constitutionnel, il n'est guère concevable de faire une distinction entre les différents départements d'outre-mer et d'exclure tel d'entre eux de l'application d'une disposition de cette nature.
S'agissant de l'intention que, monsieur le président de la commission des lois, vous prêtez au Gouvernement, je tiens à préciser l'orientation politique de fond qui l'a guidé depuis 1997, une orientation qui correspond d'ailleurs à ma propre conviction : le Gouvernement considère que l'outre-mer doit être une école de la diversité dans la République. Compte tenu de la diversité des situations géographiques et de l'histoire de ces départements ou territoires, nous devons apporter, sur le plan institutionnel, des réponses différenciées.
C'est bien ce gouvernement qui a adopté, à travers l'accord de Nouméa, une approche spécifique pour la Nouvelle-Calédonie.
M. Jacques Larché, président de la commission. Avec notre soutien !
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Avec le soutien d'une très large majorité des forces politiques de notre pays.
C'est ce gouvernement qui a proposé au Parlement - nous en avons déjà débattu à l'Assemblée nationale et nous en débattrons bientôt au Sénat - un statut pour Mayotte. Ce statut fait certes progresser par étapes Mayotte vers le droit commun des départements, mais il n'en reste pas moins que Mayotte attendait depuis vingt-cinq ans une réponse adaptée à sa situation.
Enfin, s'agissant des quatre départements d'outre-mer - la Réunion et les trois départements français d'Amérique -, c'est bien ce gouvernement, permettez-moi, monsieur le président Larché, de le rappeler - et je sais que, sur ce point, nous sommes en phase, pour ne pas dire en sympathie intellectuelle et politique -, qui, à l'article 1er de la loi d'orientation pour l'outre-mer, lequel article constitue une sorte de « préambule » de cette loi, a fait en sorte que soit reconnu de façon forte, pour la première fois depuis la loi de 1946, le droit à l'évolution différenciée pour les départements d'outre-mer.
Evolution différenciée, cela veut dire - vous avez raison - que ce qui vaut pour la Guyane ne vaut pas forcément pour la Guadeloupe, que ce qui vaut pour la Martinique ne vaut pas forcément pour la Réunion.
Nous avons très clairement invité le Parlement, qui a répondu favorablement à cet appel, à reconnaître ce droit à une évolution différenciée, rompant effectivement, concernant l'outre-mer français, avec des approches successives de l'outre-mer qui avaient pour point commun d'être statiques et, parfois, monolithiques.
Nous sommes donc bien là unis par une volonté d'apporter des réponses différentes à des attentes spécifiques.
Pour ce qui est du congrès, j'ai rappelé simplement que la Constitution, en l'état - et il faudra peut-être un jour, sur ces questions, la faire évoluer - ne permet pas, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a indiqué, de mettre en place ce dispositif uniquement pour trois départements sur quatre. C'est le seul obstacle constitutionnel que j'ai cru pouvoir identifier.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 1 rectifié.
M. Lucien Lanier. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Lanier.
M. Lucien Lanier. Monsieur le secrétaire d'Etat, tout a été clairement dit, en particulier par M. le président de la commission des lois et par M. le rapporteur, mais je connais trop votre bon sens pour ne pas estimer que je dois, en cet instant, faire appel à lui.
Car enfin, pourquoi voulez-vous faire le bonheur des peuples malgré eux ? Je suis quand même très étonné de cette attitude ! Pourquoi voulez-vous absolument mettre dans le même moule des départements d'outre-mer qui sont, à bien des égards, très différents les uns des autres et dont nous proclamons tous, vous et nous, la diversité ?
La Guyane, la Martinique et la Gaudeloupe constituent déjà trois entités bien différentes. Cela est évidemment encore plus vrai pour la Réunion, qui a de surcroît, par rapport aux trois autres, une situation géographique totalement différente, où le climat n'est pas le même, où les mentalités ne sont pas non plus les mêmes. Pourquoi, dès lors, faudrait-il couler ce département dans un moule qui serait celui des autres ?
Vous nous invitez à bien lire le texte et vous invoquez la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Tout à coup, vous vous réfugiez derrière le Conseil constitutionnel et la Constitution, sans me convaincre d'ailleurs par vos arguments.
Et puis vous nous dites que cet amendement est un cavalier. Là encore, vous ne me convainquez pas, car il a trait directement au sujet : il n'arrive pas comme un cheveu sur la soupe !
Pourquoi voulez-vous donner un congrès à la Réunion alors qu'elle a manifesté qu'elle n'en voulait pas ? Vous arguez que la question ne se posait pas dans la mesure où il était question de créer deux départements mais que, puisque cela n'a pas été accepté et que la Réunion est restée monodépartementale, il faut ipso facto , lui appliquer la règle des autres régions monodépartementales. Je ne vois pas du tout les raisons pour lesquelles on imposerait à des gens qui n'en veulent pas un congrès qui n'était pas compris dans la monodépartementalisation.
Tout cela est contenu dans l'article 1er de la loi d'orientation pour l'outre-mer, qui établit précisément une différenciation pour la Réunion. Qu'on me pardonne de rappeler encore, après M. Lauret, ce que disait le Premier ministre le 26 janvier dernier à la Réunion : « La loi relève aussi, dès son article 1er, que la Réunion souhaite conserver un statut de droit commun. La Réunion ne sera donc en rien concernée par les éventuelles évolutions institutionnelles des trois autres départements d'outre-mer. »
M. le Premier ministre parlait d'or, et je souhaite seulement, monsieur le secrétaire d'Etat, que votre parole soit du même métal ! Vous prétendez que cet amendement ne sert à rien puisque, de toute façon, vous consulterez les populations et que le texte tel qu'il est permet précisément de ne pas accorder un congrès à la Réunion. Monsieur le secrétaire d'Etat, si les choses vont sans le dire, elles vont encore mieux en le disant !
M. Edmond Lauret. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Lauret.
M. Edmond Lauret. Si nous avons été obligés de rattacher cet amendement à ce projet de loi, c'est simplement parce que les projets de loi relatifs à l'outre-mer sont devenus excessivement rares, le Gouvernement ayant pris la mauvaise habitude de privilégier les ordonnances. D'ailleurs, dans son rapport, M. le rapporteur de la commission des lois a regretté cette pratique contestable de recours systématique aux ordonnances qui limite les prérogatives du Parlement.
Au demeurant, la seule loi relative à l'outre-mer, en quatre ans, qui ait été votée sous le gouvernement actuel n'est pas encore applicable. Or il est urgent de supprimer ce congrès dont personne ne veut à la Réunion : ni la population ni les différentes familles politiques. Cette institution, qui nous fait sortir du droit commun, inquiète la population et décourage les investisseurs.
J'ajouterai que cette rédaction de l'article 62 pollue le débat démocratique local à un an des importantes échéances de 2002, chacune des parties rejetant sur l'autre la responsabilité de cette innovation institutionnelle. Globalement, les responsables de la gauche argumentent - à tort, à mon sens - que le congrès est la conséquence nécessaire du refus de la bidépartementalisation par la droite, et la droite reproche aux députés de gauche de ne pas avoir fait correctement leur travail en retirant, en dernière lecture, le texte sur la bidépartementalisation sans réserver expressément le congrès aux départements français d'Amérique. Or tout le monde est contre ce congrès !
Il est donc nécessaire de ramener immédiatement la sérénité dans le département de la Réunion en supprimant cette institution dont personne ne veut, pas même le Premier ministre.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, avant l'article 1er.

Article 1er