SEANCE DU 7 JUIN 2001
M. le président.
« Art. 13. - I. - Des virements peuvent modifier la répartition des crédits
entre programmes d'un même ministère. Ils sont effectués par décret pris sur le
rapport du ministre chargé des finances, publiés simultanément au Journal
officiel. Le montant cumulé au cours d'un même exercice des crédits ayant fait
l'objet de virements ne peut excéder 3 % des crédits initiaux de chacun des
programmes concernés.
« II. - Des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre
programmes de ministères distincts, dans la mesure où ces programmes
poursuivent des objectifs similaires ; ces transferts peuvent être assortis de
modifications de la répartition des emplois autorisés entre les ministères
concernés. Ils sont effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé
des finances, après information des commissions de l'Assemblée nationale et du
Sénat chargées des finances. L'utilisation des crédits transférés donne lieu à
l'établissement par le ministre bénéficiaire d'un compte rendu spécial, inséré
au rapport établi, en application du 2° de l'article 46, par le ministre auquel
les crédits ont été initialement mis à disposition.
« III. - Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit de
programmes non prévus par une loi de finances.
« Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit du titre des
dépenses de personnel à partir d'un autre titre. »
Sur cet article, je suis saisi de deux amendements pouvant faire l'objet d'une
discussion commune.
Par amendement n° 37, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger
ainsi le I de cet article :
« I. - Des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre
programmes d'une même mission. Le montant cumulé au cours d'une même année, des
crédits ayant fait l'objet de virements, ne peut excéder 2 % des crédits
ouverts par la loi de finances de l'année pour chacun des programmes concernés.
Pour les crédits pour dépenses de personnel, ce plafond s'applique aux crédits
ainsi ouverts sur le titre concerné de chacun des programmes. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 183 rectifié, présenté par
MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés, et
tendant, dans le texte proposé par l'amendement n° 37 pour le I de cet article,
à remplacer le pourcentage : « 2 % », par le pourcentage : « 3 % ».
Par amendement n° 229, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du
groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer la troisième
phrase du I de cet article.
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 37.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Il s'agit de préciser l'objet et les conditions propres aux
virements de crédits qui doivent être adaptés compte tenu des modifications
apportées à la nomenclature budgétaire.
Les virements de crédits, qui sont décidés à la seule initiative du
Gouvernement, peuvent modifier la répartition des crédits votés par le
Parlement.
Les modifications de crédits opérées par virement ont la particularité de
changer la spécialisation des crédits par programme. Il s'agit d'une atteinte
grave à l'autorité de la chose votée. C'est pourquoi, mentionne le rapport de
l'Assemblée nationale, des limites seraient fixées à la faculté offerte en la
matière au Gouvernement.
En premier lieu, les virements ne pourraient intervenir qu'entre les
programmes d'un même ministère.
En second lieu, le montant cumulé des virements réalisés au cours d'un
exercice ne pourrait excéder 3 % des crédits initiaux.
Je remarque que, du fait des modifications apportées à la nomenclature
budgétaire et de la globalisation des crédits au sein des programmes, les actes
formels de virements au sein d'un même programme deviendront inutiles. Ils ne
demeureront utiles que pour les crédits de programmes différents.
Plus précisément, leur réalisation entre programmes distincts aura une portée
sensiblement différente de celle des actuels virements. Elle est
particulièrement attentatoire au principe fondamental de la budgétisation par
objectif et non plus par moyen qui anime la réforme et qui est susceptible de
concerner des unités de spécialisation dotées de crédits beaucoup plus
élevés.
Je propose donc un resserrement de leur régime par rapport au texte de
l'Assemblée nationale. Dans celui-ci, le plafond de virements est de 3 % des
crédits initiaux. Je propose de le ramener à 2 % et d'instaurer une dualité de
référence afin de limiter l'ampleur des virements de crédits de personnel. La
limite de 2 % serait appliquée distinctement aux crédits de cette nature.
Je propose également d'interdire tout virement au cours de la période
complémentaire.
Enfin, alors que l'Assemblée nationale a ouvert la faculté de virer des
crédits entre les programmes d'un même ministère, la commission des finances
souhaite privilégier les virements entre programmes d'une même mission afin de
limiter l'atteinte portée par les virements à la détermination des dépenses
budgétaires affectées par les lois de finances.
M. le président.
Le sous-amendement n° 183 rectifié est-il soutenu ?...
La parole est à Mme Beaudeau pour défendre l'amendement n° 229.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Cet amendement porte sur la question de la fongibilité des crédits
budgétaires. Une fois acquise la suppression du principe des services votés,
cette question revêt en effet,
a priori
, une nouvelle teneur.
L'article 13 est relatif à la « souplesse » dont peut user le Gouvernement
pour effectuer les dépenses publiques. Cette souplesse doit être réelle, et
c'est à la présente proposition de loi organique qu'il appartient de
l'assurer.
Cela passe notamment par la suppression de la troisième phrase du paragraphe I
de cet article, et, dans les faits, par le choix délibéré d'un plus grand
pragmatisme dans la dépense publique, afin d'accroître la capacité de l'Etat à
répondre aux besoins collectifs.
En effet, nous ne pouvons durablement enfermer les politiques de dépense
publique dans un cadre trop étroit qui empêche, tout en poursuivant clairement
les objectifs des politiques publiques, de mettre effectivement en oeuvre les
moyens adéquats pour atteindre des finalités d'intérêt général qui animent
naturellement l'action publique.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 229 ?
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Cet amendement tend à permettre à l'exécutif de modifier les
crédits d'un ministère à son gré. C'est une atteinte considérable au vote du
Parlement. La commission a donc émis un avis très défavorable.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 37 et 229 ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
L'amendement n° 229 vise à ne pas retenir le calcul du
plafond des virements de dépenses de personnel par référence aux crédits de ce
titre de dépenses. Pour ma part, je partage le souci de ne pas trop limiter la
souplesse de gestion que représente le virement.
Mais je suis plus encore préoccupé par deux restrictions proposées à
l'amendement n° 37 : d'une part, la limitation des virements au sein d'une même
mission et, d'autre part, l'abaissement du plafond à 2 %.
Je suis donc favorable à l'amendement n° 229.
En ce qui concerne l'amendement n° 37, son adoption aboutirait à amoindrir les
possibilités de virements de crédits de deux manières : d'abord, en limitant
aux mouvements entre programmes d'une même mission au lieu d'un même ministère
les virements de crédits et, ensuite, en abaissant le plafond de leur montant à
2 % au lieu de 3 % des crédits initiaux.
Sur ce dernier point, nous manquons aujourd'hui de références pour apprécier
si 2 % c'est peu ou très peu au regard de l'actuelle règle du dixième qui est
appliquée aux virements entre chapitres dans le cadre de l'ordonnance de 1959.
Cela dépendra évidemment du périmètre des programmes qui seront retenus. Je
penche pour ma part pour la prudence, et je souhaiterais que nous ne nous
enfermions pas dans des règles trop rigides qui risqueraient de s'avérer
handicapantes pour les gestionnaires.
S'agissant maintenant de la limitation des virements aux mouvements au sein
d'une même mission en excluant les mouvements au sein d'un même ministère, son
impact sera influencé également par le périmètre des missions, mais il
s'agirait en tout état de cause d'une règle plus sévère que la règle actuelle
et je penche, là aussi, pour ne pas durcir le texte qui est issu des travaux de
l'Assemblée nationale.
Je dois par ailleurs signaler une imperfection technique qui n'a pas été
relevée à ce stade de l'examen du texte, puisque l'ordonnance de 1959 ne
mentionne pas les mouvements d'emplois en gestion implicitement autorisés pour
accompagner, le cas échéant, les mouvements de crédits.
Le texte qui est issu des travaux de l'Assemblée nationale a prévu d'autoriser
de manière explicite ces mouvements s'agissant des transferts, mais il ne l'a
pas fait s'agissant des virements, probablement parce que ce genre de
mouvements n'est pas utilisé aujourd'hui, la pratique étant en fait de répartir
les emplois au sein d'un ministère au moyen d'articles d'un même chapitre.
Cette situation pourra bien sûr évoluer avec la mise en place des programmes.
Il conviendrait donc, me semble-t-il, de prévoir explicitement que les
virements puissent être assortis des modifications correspondantes s'agissant
de la répartition des emplois.
Je ne suis donc pas favorable à l'amendement n° 37.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 37.
M. Yves Fréville.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville.
Je suis tout à fait d'accord pour limiter à 2 % les possibilités de virement.
Je dois même reconnaître que j'aurais eu tendance à choisir un chiffre plus
faible, voire nul.
Désormais, nous allons voter le budget dans le cadre des programmes et non des
missions, et nous aurons 150 programmes au lieu de 800 chapitres.
Un programme, c'est dix à quinze milliards de francs. Cela fait donc une
possibilité de virement d'un programme à l'autre, au sein d'une mission, de
plus ou moins 200 millions de francs.
Personnellement, j'estime que, si l'unité de vote du budget est le programme,
les chiffres devraient être fixés
ne varietur
. Je me souviens très bien
de ce que nous a dit à cet égard M. Guillaume, inspecteur général des finances,
lorsqu'il a rendu compte de réformes dans les pays étrangers : dans tous les
pays, les règles de fongibilité des crédits tiennent lorsque le plafond des
dépenses est fixé
ne varietur
.
La commission des finances, en proposant 2 %, améliore le dispositif. J'aurais
préféré 1 %, mais il est sûr que je suis défavorable à 3 %. Je voterai donc
l'amendement de la commission.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 37, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'amendement n° 229 n'a plus d'objet.
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Monsieur le président, à ce stade de nos débats, je
souhaite une suspension de séance pour consulter M. Lambert sur l'opportunité
de poursuivre notre discussion, compte tenu du nombre limité de sénateurs
présents dans l'hémicycle.
M. le président.
J'ai fait passer à M. Lambert un mot allant dans ce sens.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Monsieur le président, nous pouvons interrompre nos travaux.
Comme je vous l'ai indiqué, dès lors que la majorité des collègues présents ne
souhaite pas poursuivre le débat, mieux vaux s'arrêter. Je m'en remets donc à
la présidence pour trouver le moment le plus opportun.
M. le président.
Nous allons donc achever l'examen de l'article 13, puis je lèverai la
séance.
Par amendement n° 38, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger
ainsi le II de l'article 13 :
« II. - Des transferts de crédits entre programmes de missions distinctes
peuvent modifier la détermination du service responsable de l'exécution de la
dépense dans la mesure où l'emploi des crédits ainsi transférés est conforme
aux objectifs du programme d'origine. Ces transferts peuvent être assortis des
modifications correspondantes de la répartition des emplois autorisés. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 184 rectifié, présenté par
MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés et
tendant :
I. - Dans la première phrase du texte proposé par l'amendement n° 38 pour le
II de l'article 13, à remplacer les mots : « dans la mesure où l'emploi des
crédits ainsi transférés est conforme aux » par les mots : « sans modifier les
».
II. - Dans la seconde phrase du même texte, à remplacer les mots : « être
assortis » par le mot : « comporter ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 38.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Il s'agit de préciser les règles propres aux transferts de
crédits.
La procédure des transferts de crédits est destinée à permettre la gestion
pratique des crédits par le service le mieux « outillé » à cet effet. Les
responsables d'un programme peuvent souhaiter déléguer certains actes de
gestion à d'autres entités administratives. Les transferts sont destinés à le
permettre en transportant les crédits correspondants.
Comme le programme de destination des crédits peut regrouper des moyens
d'actions poursuivant des objectifs distincts de ceux du programme d'origine,
il convient d'ouvrir la faculté de transferts de crédits entre des programmes
ne relevant pas de la même mission. Il convient cependant de conditionner ces
transferts à un principe de non-dénaturation de l'objet du crédit transféré.
Cette condition, qui n'est pas posée en matière de virement, est ici
indispensable. L'objet du transfert est, en effet, non pas d'abonder les moyens
d'un programme, mais de financer les coûts mis à la charge du programme
bénéficiaire pour conduire, en son sein, les actions propres à permettre une
bonne gestion des actions du programme d'origine.
M. le président.
Le sous-amendement n° 184 rectifié est-il soutenu ?...
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 38 ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Cet amendement aboutit, dans certains cas, à élargir
les possibilités de transferts de crédits, transferts qui deviendraient
possibles entre les missions d'un même ministère et, dans d'autres cas, au
contraire, à les restreindre, puisque les transferts entre programmes de deux
ministères appartenant à la même mission ne seraient plus possibles.
Les transferts posent, c'est vrai, un problème de définition complexe, parce
qu'ils doivent en réalité répondre à des besoins de nature différente.
Le premier besoin vise la mise en oeuvre des politiques interministérielles.
Dans ce cas, les transferts de moyens en gestion sont parfois inévitables et, à
ce titre, les transferts doivent être autorisés entre programmes de ministères
différents, y compris, et même surtout, au sein d'une même mission qui, compte
tenu de l'amendement qui a été adopté, peuvent être interministériels.
Le second besoin auquel il convient de répondre concerne les transferts de
moyens qui sont destinés à l'accomplissement d'une tâche déterminée, par
exemple une construction publique pour la réalisation de laquelle le programme
destinataire des crédits est mieux équipé. A ce titre, les transferts doivent
donc être autorisés entre programmes au sein du même ministère ou de la même
mission, comme entre ministères ou missions différentes, y compris entre
programmes de finalités qui seraient complètement différentes.
Ces deux besoins pourraient être couverts par une définition commune si l'on
prévoyait que des transferts de crédits entre programmes peuvent modifier la
détermination du service responsable de l'exécution de la dépense pour un objet
déterminé.
Dans sa rédaction actuelle, l'amendement n° 38 ne recueille pas un avis
favorable du Gouvernement.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 38, repoussé par le Gouvernement.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 39, M. Lambert, au nom de la commission, propose, après le
II de l'article 13, d'insérer un paragraphe ainsi rédigé :
« II
bis
. - Les virements et transferts sont effectués par décret pris
sur le rapport du ministre chargé des finances, après information des
commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.
L'utilisation des crédits virés ou transférés donne lieu à l'établissement d'un
compte rendu spécial, inséré au rapport établi en application du 2° de
l'article 48
septies
. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement purement rédactionnel, qui vise à
préciser les règles communes aux virements et aux transferts.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Sur le fond, compte tenu des modifications qui sont
suggérées par ailleurs, je suis préoccupée par la lourdeur administrative des
procédures que vous proposez dans l'ensemble du texte, sur ce point comme sur
d'autres.
Par exemple, un certain nombre de mouvements réglementaires, qui prennent
aujourd'hui la forme d'arrêtés du ministre des finances, deviennent des
décrets, et les arrêtés du ministre des finances deviendraient des arrêtés
conjoints, compte tenu de la rectification que nous avons examinée tout à
l'heure - je cite de mémoire - à l'amendement n° 29 rectifié.
Je tiens à vous assurer que, sur ces sujets, les dispositions nouvelles ne
sont pas de nature à modifier la réalité du processus de décision au sein de
l'exécutif, je l'ai indiqué tout à l'heure. Imaginer que le ministre des
finances prend toutes ses décisions tout seul, dans le secret de son bureau,
est une vue de l'esprit, heureusement d'ailleurs.
En revanche, on ne peut nier que les circuits de signatures vont sensiblement
être encombrés. Comme nous souhaitons collectivement une administration plus
souple et plus réactive, et non une administration dotée de procédures lourdes,
je m'en remettrai à la sagesse du Sénat sur cet amendement.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 39, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 185, M. Charasse propose de compléter le premier alinéa du
III de l'article 13
in fine
par les mots : « ou par un décret d'avance.
»
Cet amendement est-il soutenu ?...
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à le rapporteur.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Monsieur le président, je souhaite reprendre cet amendement
de M. Charasse auquel la commission avait donné un avis favorable.
M. le président.
Il s'agit donc de l'amendement n° 185 rectifié.
Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le rapporteur.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Cet amendement tend à élargir la procédure de virement et de
transfert des crédits, qui pourra être utilisée pour doter des programmes créés
par décret d'avance.
Il nous a semblé qu'il s'agissait d'un amendement de précision utile.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux l'amendement n° 185 rectifié, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 13, modifié.
(L'article 13 est adopté.)
M. le président.
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
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