SEANCE DU 12 JUIN 2001

SEANCE DU 12 JUIN 2001

M. le président. « Art. 31. - La loi de finances de l'année comprend deux parties distinctes.
« I. - Dans la première partie, la loi de finances de l'année :
« 1° Autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ;
« 2° Comporte les dispositions relatives aux ressources de l'Etat qui affectent l'équilibre budgétaire ;
« 3° Autorise les affectations de recettes prévues au deuxième alinéa du II de l'article 18 et comporte toutes autres dispositions relatives aux recettes affectées en application de l'article 17 ;
« 4° Comporte l'évaluation de chacune des recettes qui concourent à la réalisation de l'équilibre budgétaire ;
« 5° Fixe les plafonds des dépenses et des autorisations d'emplois du budget général ainsi que les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes annexes ;
« 6° Arrête les données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d'équilibre ;
« 7° Evalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ;
« 8° Comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'Etat prévues à l'article 26.
« II. - Dans la seconde partie, la loi de finances de l'année :
« 1° Fixe, pour le budget général, par ministère et par mission, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement, ainsi que, par ministère, les plafonds des autorisations d'emplois ;
« 2° Fixe, par programme, le montant des autorisations d'engagement par anticipation prévues au dernier alinéa de l'article 6 ;
« 3° Fixe, par catégorie de comptes annexes, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ouverts ou des découverts autorisés ;
« 4° Autorise l'octroi des garanties de l'Etat et fixe leur régime ;
« 5° Autorise l'Etat à contracter des dettes sous forme de prise en charge d'emprunts émis par des organismes publics ou privés ou sous forme d'un engagement payable à terme ou par annuités et fixe le régime de cette prise en charge ou de cet engagement ;
« 6° Peut :
« a) Comporter des dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ;
« b) Comporter des dispositions affectant les charges budgétaires de l'Etat ;
« c) Définir les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ;
« d) Approuver des conventions financières ;
« e) Comporter toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ;
« f) Comporter toutes dispositions relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics. »
Par amendement n° 230, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le 1° du I de cet article, de supprimer les mots : « et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ».
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement de notre groupe porte sur une question relativement importante : celle de la fiscalisation d'un certain nombre de ressources consacrées à la satisfaction de besoins collectifs.
Dans sa rédaction, la présente proposition de loi organique prévoit en effet que la loi de finances détermine la nature des impositions perçues par l'Etat et des autres personnes morales bénéficiaires de la perception d'impositions diverses.
Nous nous interrogeons sur le sens de cette rédaction qui consacre, de notre point de vue, la fiscalisation de la protection sociale au travers de la contribution sociale généralisée ou de l'affectation des recettes issues des droits sur les tabacs.
Nous sommes, pour notre part, partisans d'une réforme des financements sociaux et fiscaux qui passe en particulier par une affectation des impôts et taxes au budget de l'Etat et une réaffectation au bénéfice des organismes sociaux de ressources fondées sur un prélèvement sur la valeur ajoutée.
Nous ne sommes en effet pas convaincus de la nécessité à terme d'une plus grande fiscalisation des recettes de la proctection sociale qui, dans les années les plus noires du cycle économique, a conduit d'ailleurs à l'accumulation de déficits qui sont aujourd'hui encore délicats à résorber.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. La commission est très défavorable à cet amendement, qui vise, au fond, à supprimer l'autorisation parlementaire de perception « des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ». C'est exactement le contraire de l'esprit de la réforme.
M. Michel Charasse. Absolument !
M. Alain Lambert, rapporteur. La commission ne peut donc qu'être défavorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet le même avis que la commission. J'ajoute que l'amendement conduirait à une régression, notamment eu égard à l'objectif de transparence que nous partageons.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 230, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 231, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le 2° du I de l'article 31, de remplacer le mot : « budgétaire » par le mot : « financier ».
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. L'amendement n° 231 tend à tenir compte du fait que l'équilibre des comptes publics ne procède pas, de manière exclusive, de l'appréhension des recettes et des dépenses budgétaires ; il inclut aussi, dans l'actuelle forme de nos lois de finances, quelques accessoires constitués par les mouvements opérés, par exemple, sur les comptes d'affectation spéciale ou les comptes annexes.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. La commission n'a pas vu l'intérêt d'appeler « équilibre financier » l'équilibre budgétaire déterminé par la première partie de la loi de finances. Aussi a-t-elle émis un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Défavorable également.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 231, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 264 rectifié, MM. Fréville, Arthuis et Badré proposent d'insérer après le 2° du I de l'article 31, quatre alinéas ainsi rédigés :
« ...° Recense et estime le rendement des impositions de toute nature qu'elle affecte aux organismes de sécurité sociale et aux personnes morales autres que les collectivités locales et les communautés européennes.
« ...° Comporte l'évaluation des autres impositions de toute nature.
« ...° Fixe le régime et évalue le montant des prélèvements sur recettes effectués au bénéfice des collectivités locales et des Communautés européennes.
« ...° Arrête l'état des ressources partagées et le produit budgétaire des impositions de toute nature, avant toute éventuelle affectation au sein du budget de l'Etat. »
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je retire cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 264 rectifié est retiré.
Par amendement n° 97, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le quatrième alinéa (3°) du I de l'article 31 :
« 3° Comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l'Etat ; »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement vise à simplifier la rédaction de l'article 31, qui est essentiel, puisqu'il définit le contenu de la première et de la deuxième partie de la loi de finances.
M. le président. Quel est l'avis Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 97, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 98, M. Lambert, au nom de la commission, propose, après le quatrième alinéa (3°) du I de l'article 31, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« 3° bis Evalue et fixe le régime des prélèvements mentionnés à l'article 17 ; »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est un amendement de conséquence, les prélèvements sur recettes étant mentionnés dans la proposition de loi organique.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 98, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis maintenant saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 99, M. Lambert au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le cinquième alinéa (4°) du I de l'article 31 :
« 4° Comporte l'évaluation de chacune des recettes budgétaires ; ».
Par amendement n° 265 rectifié, MM. Fréville, Arthuis et Badré proposent, dans le 4° du I, après le mot : « recettes », d'insérer les mots : « autres que les impositions de toute nature, ».
Par amendement n° 232, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le 4° du I de l'article 31, de remplacer le mot : « budgétaire » par le mot : « financier ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 99.
M. Alain Lambert, rapporteur. C'est un amendement rédactionnel, monsieur le président.
M. le président. La parole est à M. Fréville, pour présenter l'amendement n° 265 rectifié.
M. Yves Fréville. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 265 rectifié est retiré.
La parole est à Mme Beaudeau, pour défendre l'amendement n° 232.
Mme Marie-Claude Beaudeau. C'est un amendement de coordination, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 232 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 99 et 232 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 232 et favorable à l'amendement n° 99.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 99, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 232 n'a plus d'objet.
Par amendement n° 235 rectifié, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après le 4° du I de l'article 31, un alinéa nouveau ainsi rédigé :
« ...° Définit les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ; ».
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement sur l'article 31, que je défendrai avec l'amendement n° 236, supprimant le quatrième alina du 6° du paragraphe II, porte sur la question des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.
Si on lit avec attention les termes de l'article, on se rend compte d'un glissement qui n'est pas secondaire entre la première et la seconde partie et qui porte sur la manière de considérer ou d'envisager les concours de l'Etat aux collectivités territoriales.
Passant en seconde partie, ces concours seront donc naturellement soumis, quant aux conditions de leur examen, aux effets traditionnellement observés en termes de recevabilité financière.
Nous pouvons donc craindre légitimement que la discussion de la première partie de la loi de finances, au motif que ce qui était précédemment un prélèvement sur recettes deviendrait aujourd'hui une dépense publique comme une autre, ne soit quelque peu appauvrie.
Cette observation vaut, d'ailleurs, surtout pour la discussion budgétaire dans notre Haute Assemblée, où nous avons pris l'habitude d'avoir un débat important sur le thème des collectivités locales.
Notre amendement vise donc à réintégrer en première partie de la loi de finances la discussion des concours destinés aux collectivités territoriales et en tire naturellement les conclusions pour la suite de l'article, qui est l'objet de notre amendement de cohérence.
Nous pensons d'ailleurs, en dernière instance, que ce serait mal augurer d'un renforcement des pouvoirs du Parlement que d'intégrer plus de 170 milliards de francs de concours publics aux collectivités territoriales - pas loin de 10 % du budget - en seconde partie.
C'est sous le bénéfice de ces observations que je vous invite à adopter cet amendement n° 235 rectifié. Il en sera de même pour l'amendement n° 236.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement n° 235 rectifié, outre qu'il est franchement inconstitutionnel, aboutit à un résultat exactement inverse de celui que Mme Marie-Claude Beaudeau souhaite obtenir, puisqu'il revient à priver les parlementaires de la possibilité d'amender les modalités de répartition dans tout autre texte, même dans ceux qui sont relatifs aux collectivités locales. La commission est donc défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement, qui partage l'avis de la commission, est défavorable à cet amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 235 rectifié.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je comprends très bien que nous ayons intérêt à voter en première partie de la loi de finances les modalités de répartition des concours aux collectivités locales, qu'il s'agisse de prélèvements ou de dotations globales dans le budget. Je souhaiterais d'ailleurs que ces dotations générales soient toutes transformées en prélèvements.
Il existe néanmoins une difficulté que le comité des finances locales a souvent signalée : lorsque nous décidons des modifications pour l'année à venir, il est très difficile pour la direction générale des collectivités locales de procéder, entre le 31 décembre et une date décente pour communiquer les dotations aux collectivités locales, aux ajustements qui s'imposent.
Il s'agit là d'une véritable difficulté qui est d'ordre non plus constitutionnel ou législatif, mais purement technique. Si nous modifions les dotations le 25 décembre, les communes qui en bénéficieraient ou qui, au contraire, subiraient des pertes de ce fait n'en connaîtront le montant que très tard, au mois de mars ou d'avril.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 235 rectifié, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 100, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le sixième alinéa (5°) du I de l'article 31 :
« 5° Fixe les plafonds des dépenses du budget général, des budgets annexes et de chaque catégorie de comptes spéciaux ; ».
Par amendement n° 266 rectifié, MM. Fréville, Arthuis et Badré proposent, dans le 5° du I de ce même article, après les mots : "les plafonds des dépenses", d'insérer les mots : "définitives, des dépenses de fonctionnement et des dépenses de personnel". »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 100.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de conséquence qui inclut les comptes spéciaux et les budgets annexes dans les plafonds de dépenses votés en première partie de la loi de finances. Cet amendement supprime également la fixation d'un plafond des autorisations d'emploi en première partie, puisque notre commission vous proposera, en seconde partie, un vote unique sur ces plafonds qui se substituera au vote par ministère prévu en seconde partie à l'Assemblée nationale.
Le vote unique prévu par l'Assemblée nationale en première partie, à notre sens, deviendrait donc superflu et, par la proposition de votre commission des finances, serait préservée l'idée d'un débat sur la politique générale de l'emploi public. Tel est l'esprit de cet amendement.
M. le président. La parole est à M. Fréville, pour défendre l'amendement n° 266 rectifié.
M. Yves Fréville. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 266 rectifié est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 100 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Cet amendement porte d'abord sur le régime d'approbation du plafond des emplois et, à ce titre, il ne pose aucune difficulté.
Il porte ensuite sur le régime d'approbation des plafonds de dépenses. Sur ce second point, il me semble que le plafond des dépenses que vous évoquez n'aura pas tout à fait la même portée pour le budget général que pour les comptes de commerce, les comptes d'opérations monétaires et certains comptes de concours financiers.
En effet, sur ces comptes, les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif, et seul le déficit aura un caractère limitatif. Aujourd'hui, l'article d'équilibre ne fait figurer que le solde des comptes de commerce, des comptes d'opérations monétaires et des comptes de règlement avec les gouvernements étrangers. Il ne me semble donc pas utile de modifier cette pratique qui, me semble-t-il, a fait ses preuves.
Dans ces conditions, il me semblerait opportun, si M. le président Lambert en était d'accord, de préciser dans l'amendement n° 100, s'agissant des compte spéciaux, que la fixation des dépenses en première partie est faite sous réserve des dispositions des articles 21 bis, 23 et 24, qui sont relatifs à ces comptes.
Si cette modification pouvait être prise en compte, je me rallierais à l'amendement n° 100 ainsi rectifié. Dans le cas contraire, je m'en remettrai, au nom du Gouvernement, à la sagesse du Sénat avec les réserves que je viens d'exprimer.
M. le président. Acceptez-vous la proposition de Mme le secrétaire d'Etat, monsieur le rapporteur ?
M. Alain Lambert. rapporteur. Je crois que l'on peut faire mieux. En effet, ce que Mme le secrétaire d'Etat vient de dire et qui a été soigneusement pris en notes par les services du compte rendu vaut interprétation de la loi. Dès lors, pourquoi charger celle-ci de précisions auxquelles, pour ce qui me concerne, au nom de la commission, je peux souscrire sans abuser des pouvoirs qui me sont conférés ?
Je crois, madame la secrétaire d'Etat, que, grâce à la précision que vous venez de donner, l'application sera celle que vous souhaitez.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 100, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 233, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le 6° du I de l'article 31, de remplacer le mot : « budgétaire » par le mot : « financier ».
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 233 est retiré.
Par amendement n° 267 rectifié, MM. Fréville, Arthuis et Badré proposent, après le 6° de l'article 31, d'insérer deux alinéas ainsi rédigés :
« Ce tableau fait apparaître le total des recettes et charges de fonctionnement et leur solde, le total des recettes et des charges définitives en capital et leur solde, le solde des opérations définitives, le total des recettes et charges financières et leur solde, le solde général.
« La totalisation des recettes et des charges porte sur les opérations du budget général et des comptes annexes. Elle inclut les estimations des fonds de concours et les charges correspondantes. »
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je reviens sur la présentation du tableau d'équilibre que mon collègue M. Jean Arthuis et moi-même souhaitions voir apparaître.
Nous avons eu des discussions tout à l'heure pour savoir s'il fallait inscrire dans la loi organique une condition d'équilibre entre les recettes et les dépenses de fonctionnement. Nous avons, à très juste titre, estimé que ce n'était pas le cas.
Il n'empêche qu'un certain nombre de nos collègues veulent pouvoir se prononcer en toute connaissance de cause. Il serait à cet égard tout à fait utile de voir apparaître dans le tableau d'équilibre le total des recettes et des charges de fonctionnement et leur solde, de la même façon que l'on pourrait faire apparaître les recettes et les charges définitives en capital, lesquelles constituent, avec les opérations de fonctionnement, les opérations définitives. Ce tableau ferait également apparaître le montant des recettes et charges financières, les prêts et avances et les opérations sur titres résultant, par exemple, des privatisations.
Je sais très bien qu'après les votes précédents ce tableau ne peut plus avoir de portée législative. Par conséquent, il ne me reste plus qu'à retirer cet amendement n° 267 rectifié.
Cependant, je souhaiterais obtenir une précision à propos de son deuxième alinéa : « La totalisation des recettes et des charges porte sur les opérations du budget général et des comptes annexes. »
En d'autres termes, ce que je souhaite très vivement, c'est que l'on puisse me confirmer - il n'est nul besoin de le graver dans le marbre de la loi - qu'il sera bien procédé à une totalisation de toutes les opérations, sans opérer de distinction entre le budget général, les comptes spéciaux et les budgets annexes. Si l'on ne procède pas de la sorte, il est en effet impossible de savoir quel est le montant des dépenses d'investissement ou le montant des dépenses de fonctionnement, dans la mesure où les comptes spéciaux se décomposent eux-aussi en crédits d'investissement et en crédits de fonctionnement. J'aurais voulu que l'on puisse avoir cette vision consolidée de l'article d'équilibre, au moins sous forme d'annexe.
M. le président. L'amendement n° 267 rectifié est retiré.
Par amendement n° 101 rectifié, M. Lambert, au nom de la commission des finances, propose :
I. - De rédiger comme suit le huitième alinéa (7°) du I de l'article 31 :
7° Autorise les opérations prévues à l'article 25 ; autorise l'Etat à prendre en charge les dettes de tiers et fixe le régime de cette prise en charge ou de cet engagement ; évalue les ressources et les emplois de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentés dans un tableau de financement. »
II. - En conséquence, de supprimer le dernier alinéa (8°) du I de cet article.
III. - En conséquence, de supprimer le sixième alinéa (5°) du II de cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Yves Fréville ayant retiré son amendement, la commission n'a pas à donner son avis. Je lui dirai simplement que nous avons longuement et utilement discuté sur la constitutionnalité des amendements et je me rappelle qu'à propos du sien, M. le rapporteur général a bien résumé les choses en disant que vous aviez économiquement raison, mais constitutionnellement tort. »
M. Yves Fréville. Je n'en suis pas sûr !
M. Alain Lambert, rapporteur. Vous pouvez, en effet, ne pas être sûr de ce jugement constitutionnel, mais ce qu'il convient de retenir c'est que vous avez économiquement raison. Vous ne serez d'ailleurs pas fâché que le Gouvernement vous donne son sentiment sur cette question, et je pense qu'il vous dira que vous avez constitutionnellement tort.
J'en viens à l'amendement n° 101 rectifié.
Cet amendement vise à intégrer dans le 7° du I de l'article 31, c'est-à-dire en première partie, la mention des autorisations particulières, qui sont données par le Parlement à l'Etat, de reprendre des dettes de tiers, mention qui figure actuellement au 5° du II. Il est logique, pensons-nous, de faire passer de la seconde à la première partie ces autorisations dans la mesure où les dettes concernées auront une influence sur le niveau d'endettement de l'Etat, auquel nous nous intéresserons dans un amendement suivant.
Je propose, par ailleurs, une rédaction un peu plus large que celle qui a été retenue par l'Assemblée nationale pour les reprises de dettes.
En effet, l'Assemblée nationale a prévu que le Parlement se prononce sur les prises en charge d'emprunts émis par des organismes publics ou privés ou sous forme d'engagements payables à terme ou par annuités.
L'objectif de cette disposition semble excellente à la commission : permettre au Parlement de se prononcer sur les reprises de dettes.
Cependant, il est apparu qu'une formulation trop précise risquait de rendre possible dans l'avenir la tentation d'exclure certaines formes de dettes un peu innovantes du mécanisme de l'autorisation parlementaire. D'où la rédaction qui vous est proposée et qui vise les dettes des tiers de manière plus générale.
Cet amendement comprend aussi une part rédactionnelle.
Enfin, je propose de reprendre tel quel le dispositif du tableau de financement introduit par l'Assemblée nationale.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. L'amendement n° 101 rectifié vise à faire « remonter » en première partie l'autorisation de prendre en charge les dettes de tiers. Je crois que c'est une nécessité dans la mesure où, par ailleurs, il est proposé d'instaurer un plafond de variation nette de la dette en fin de première partie. Je suis donc favorable à cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 101 rectifié, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 102, MM. Lambert et Marini, au nom de la commission des finances, proposent, après le huitième alinéa (7°) du I de l'article 31, d'insérer un 7° bis ainsi rédigé :
« 7° bis. - Fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an ; »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 203 rectifié, présenté par M. Charasse et tendant, dans le texte proposé par l'amendement n° 102 pour le 7° bis du I, à supprimer les mots « , appréciée en fin d'année. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 102.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement important. A l'innovation extrêmement utile du tableau de financement, la commission propose d'ajouter un dispositif propre à la mesure des conséquences des opérations budgétaires et de trésorerie sur la dette de l'Etat.
Il s'agirait de voter un plafond de variation nette de la dette d'une durée supérieure à un an, celle qui est inférieure n'a guère de sens et sert à couvrir les aléas de trésorerie appréciés au 31 décembre de l'année suivante.
Ainsi le Gouvernement devra-t-il prévoir et indiquer au Parlement, comme aux marchés, la politique d'émission de dettes qu'il compte mettre en oeuvre. Aujourd'hui, cette information est seulement donnée une fois la loi promulguée, c'est-à-dire fin décembre après le vote du Parlement. Demain, elle le sera avant le débat au Parlement.
Par ailleurs, ce dispositif permettra au Parlement de se prononcer explicitement sur le niveau souhaitable de la dette. Il pourra ainsi établir les risques des décisions budgétaires et financières d'une année sur les années futures.
Cet amendement constitue une avancée inconstestable et figurera parmi les apports que le Sénat aura fait à cette loi organique.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 203 rectifié.
M. Michel Charasse. Je lis l'amendement de M. le président Lambert, cosigné d'ailleurs par le rapporteur général, M. Marini, à la lumière du principe de sincérité, qui figure dans plusieurs dispositions du texte que nous sommes en train de voter morceau par morceau. Je me demande comment on peut exiger du Gouvernement qu'il propose un plafond apprécié en fin d'année. « En fin d'année », cela veut dire à la fin de l'exercice budgétaire concerné, je suppose. On connaît le caractère très volatile des taux des marchés. Aussi, ce que j'attends de M. le rapporteur et, éventuellement, du Gouvernement, c'est une explication de texte sur le sens de la mention « appréciée en fin d'année », que je propose de supprimer.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Nous savons tous que la dette peut connaître, au cours de l'année, des variations considérables. Comme vous le mimez avec vos doigts, mon cher collègue, elles forment de véritables montagnes russes. Au demeurant, ce n'est pas parce que ces variations sont considérables qu'il ne faut pas que le Parlement, qui doit autoriser l'évolution de cette dette, puisse en suivre l'orientation générale. Le but est d'arriver à mesurer l'évolution de cette dette, exercice après exercice. Ce qui compte, c'est de pouvoir l'analyser par rapport à des exercices cohérents. Tel est le sens de notre amendement.
Si l'on supprime le membre de phrase relevé par Michel Charasse, on ne comprendra plus aussi aisément qu'il s'agit de l'évolution de la dette d'un exercice par rapport à un autre. Je crois que la rédaction à laquelle nous sommes parvenus, avec - pour être franc - l'aide d'un certain nombre de « sachants » sur le sujet, est la meilleure rédaction possible et, si j'ai bien compris, elle ne va pas à l'encontre de vos préoccupations, mon cher collègue.
M. Michel Charasse. Non, non...
M. Alain Lambert, rapporteur. Je pense donc qu'elle devrait vous donner satisfaction et, dans ces conditions, la commission apprécierait que vous retiriez votre sous-amendement.
M. le président. Monsieur Charasse, votre sous-amendement est-il maintenu ?
M. Michel Charasse. Satisfait par l'explication de M. le rapporteur, je le retire, monsieur le président.
M. le président. Le sous-amendement n° 203 rectifié est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 102 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. J'ajouterai simplement, après ce qui vient d'être dit excellemment, que M. Charasse, M. le rapporteur et moi-même partageons le même objectif.
S'agissant de l'amendement n° 102, je suis très favorable à la proposition qu'il formule, qui répond d'ailleurs à une préoccupation que j'avais eu l'occasion d'exprimer devant la commission des finances et qui avait d'ailleurs été exprimée de manière très générale sur tous les bancs de l'Assemblée nationale.
Au mois de février dernier, j'avais eu l'occasion de prendre l'engagement d'avancer, avec l'Assemblée nationale et le Sénat, sur cette question.
Cet amendement est, en effet, de nature à renforcer la transparence et le contrôle du Parlement en matière de dette publique. Les modalités proposées me semblent répondre parfaitement aux deux préoccupations que j'avais exprimées lors de mon audition du mois de mai dernier.
J'avais d'abord dit que, s'il devait y avoir un plafond d'emprunt, cela ne devrait en aucun cas placer le Gouvernement dans une situation d'incapacité brutale à financer ses dépenses parce qu'il y aurait soit rupture de trésorerie, soit retard dans l'encaissement d'une recette importante.
J'avais ensuite eu l'occasion de dire que, si ce plafond devait être mis en oeuvre, il ne fallait pas non plus qu'il porte atteinte à un autre objectif que nous partageons, celui d'avoir une gestion aussi active que possible de la dette, donc aussi peu coûteuse que possible pour les deniers publiques.
Les modalités qui sont proposées, je le répète, me paraissent répondre parfaitement à chacune de ces deux préoccupations. De ce point de vue, elles emportent mon plein accord.
C'est avec une grande satisfaction que je constate que le Gouvernement, l'Assemblée nationale et le Sénat, dans un esprit de parfaite coopération, ont d'abord su s'écouter, se comprendre, puis trouver les solutions permettant de répondre à des préoccupations émanant de tous les bords, tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale. J'en rends particulièrement hommage à M. Marini, votre rapporteur général.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 102.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Il faut bien que quelqu'un, sans être véritablement contre cette proposition, marque du moins quelque réticence.
Je comprends très bien l'esprit de la proposition, et je l'approuve. Je comprends que l'on fixe le plafond de la variation de la dette négociable à plus d'un an.
Pour les années où tout va bien, nous ne faisons que valider le tableau de financement actuel, qui fixe, pour l'année, l'augmentation de la dette négociable à plus d'un an, à moins d'un an, la variation des dépôts des correspondants du Trésor.
Mais supposons que cela aille mal, que nous ayons de très fortes baisses de recettes. Ce n'est pas un cas d'école !
M. Joël Bourdin. Non !
M. Yves Fréville. Nous avons connu cette situation en 1992 et en 1993.
A ce moment-là, il ne reste plus au Gouvernement, pour agir qu'à emprunter à court terme, en augmentant les émissions de bons du Trésor à taux fixe puisque le plafond de la dette négociable à long terme et à moyen terme est fixé.
Il me paraît tout de même un peu gênant de fixer un plafond a priori, pour toutes les conjonctures possibles et inimaginables. D'où ma réticence.
J'approuve tout à fait l'esprit de cet amendement mais je dis qu'il risque de soulever quelques difficultés dans certains cas. C'est pourquoi je m'abstiendrai.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 102, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 224, M. Marini propose, après le huitième alinéa (7°) du I de l'article 31, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ...°) Détermine le montant des ressources d'emprunt couvrant les dépenses ordinaires et les dépenses d'intervention, à l'exception des dépenses mentionnées aux septième et douzième alinéas de l'article 4 ; »
Cet amendement est-il soutenu ?...
M. Alain Lambert, rapporteur. Je le reprends, monsieur le président.
M. le président. Il s'agit donc de l'amendement n° 224 rectifié.
La parole est à M. le rapporteur, pour le défendre.
M. Alain Lambert, rapporteur. L'exercice auquel je vais me livrer risque d'être un peu formel puisque, après avoir entendu le Gouvernement, si sa réponse me convainc, je serai conduit à retirer cet amendement.
Madame le secrétaire d'Etat, vous avez dit tout à l'heure que le Sénat, l'Assemblée nationale et le Gouvernement essayaient ensemble d'élaborer la règle budgétaire la meilleure pour servir les intérêts de la France. C'est tout à fait juste, mais cela ne signifie pas que nous nous accordons sur les choix budgétaires.
M. Yves Fréville. Heureusement !
M. Alain Lambert, rapporteur. Cela signifie simplement que nous nous efforçons de nous accorder sur la règle qui permettra de faciliter nos débats, de les rendre plus clairs pour l'opinion, de montrer aux Français que nous entendons emprunter des pistes différentes pour mener la politique qui nous paraît bonne pour le pays.
M. Michel Charasse. Des pistes différentes, mais avec le même code de la route !
M. Alain Lambert, rapporteur. Monsieur Charasse, vous avez trouvé la formule !
En tout cas, ce qu'a dit Mme le secrétaire d'Etat est important car, si le Parlement apparaît parfois comme un lieu de chamaille, il peut être aussi - et il l'est souvent dans cette maison - un lieu où l'on élabore la norme législative la meilleure pour la France.
Je reprends un amendement initialement déposé par notre rapporteur général, qui ne peut le défendre en cet instant, alors même que, il le sait, j'éprouve personnellement des réserves sur sa rédaction. Il reste que tout cela va dans le sens de la préoccupation de démocratie qui nous habite depuis le début de nos débats.
Nous avons travaillé sur la section de fonctionnement, sur la section d'investissement, sur l'endettement, et il est vrai que, à travers son amendement, M. Marini se demandait s'il ne serait pas possible de fixer le montant des ressources d'emprunt qui sont destinées à financer les dépenses ordinaires, hors dotations des pouvoirs publics, et les dépenses d'intervention, hors dépenses de prêts et d'avances. C'est, en quelque sorte, une formule un peu adaptée de la règle d'or qu'Alain Joyandet nous a proposée tout à l'heure et que nous n'avons pas retenue parce qu'elle était difficilement applicable. Il est néanmoins utile que ce débat se tienne et que nous entendions le Gouvernement sur ce sujet.
La présentation du budget en une section de fonctionnement et une section d'investissement, présentation au terme de laquelle les ressources d'emprunt finançant la première et la seconde devrait être clairement identifiées, ainsi que la fixation d'un plafond de variation de la dette de l'Etat ôtent toute portée autre que symbolique à un amendement qui viserait à fixer le montant des ressources d'emprunt destinées à financer des dépenses ordinaires.
Une autre raison qui conduit la commission et son rapporteur à être réservés sur cette rédaction tient au fait que la fongibilité est aussi l'un des éléments de cette réforme. Il est certain, en effet, que la règle préconisée par M. Marini est totalement contrariée par le principe même de la fongibilité.
Madame la secrétaire d'Etat, vous comprenez bien l'esprit de la proposition de notre rapporteur général, auquel la majorité de la commission souscrit totalement : non, il n'est pas possible ni sérieux que, durablement, on emprunte pour le fonctionnement ; cela doit être entendu. Si cela ne peut pas être écrit sous cette forme pour les raisons que j'ai indiquées, il faut que nous ayons tous les instruments pour constater le fait lorsqu'il se produit, et pour le dénoncer.
Je souhaite donc, madame la secrétaire d'Etat, que vous puissiez donner au Sénat votre sentiment sur cet amendement, après quoi, en conscience, j'essaierai de prendre la décision que M. Marini aurait prise s'il avait été présent.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Ce débat ressemble de très près à celui que nous avons eu voilà quelques minutes ; l'amendement déposé initialement par M. Marini consiste en effet, d'une manière indirecte, plus élégante peut-être, à poser la question de la règle d'or et de la force juridique qu'il conviendrait, le cas échéant, d'apporter à cette règle.
J'ai répondu de manière assez approfondie sur cette question. J'ai eu l'occasion d'indiquer qu'il ne me semblait pas souhaitable d'ériger, quelle qu'en soit la formulation, ce principe dans un texte organique. J'ai eu également l'occasion de rappeler que le Gouvernement était engagé dans un processus de réduction des déficits.
En effet, je le répète, le non-recours à l'emprunt pour les dépenses de fonctionnement est un principe de bonne gestion.
Il faut cependant ajouter que, lorsqu'on se situe dans les phases basses du cycle économique - cela nous est arrivé il n'y a pas si longtemps - on ne peut pas prendre le risque, au nom de la stricte application de ce principe, de devoir mener une politique budgétaire qui serait contraire aux objectifs du Gouvernement.
Je ne prendrai que deux exemples chiffrés. Aujourd'hui, dans le budget de 2001, l'application de la règle d'or, telle que celle-ci est formulée dans l'amendement n° 224 rectifié, supposerait une réduction de 14 milliards de francs du déficit par rapport à ce qui a été voté par le Parlement. Mais revenons cinq ans en arrière : dans le budget de 1996, ce sont 100 milliards de francs de déficit qu'il aurait fallu d'un seul coup effacer au nom de la stricte application de ce principe ! Dans le contexte économique de l'époque, était-ce véritablement le bon remède ? Je ne le crois pas.
La politique budgétaire est au service d'une politique économique ; elle est l'une de ses dimensions. Je ne pense pas que nous puissions, à travers de telles règles, asservir la politique économique à des choix qui ne relèvent pas de cette sphère.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. En accord avec le rapporteur général, il nous a semblé que le rappel du principe de non-emprunt pour les dépenses de fonctionnement était une nécessité et que la question de la fongibilité rendait peu opérante la proposition. Je respecte son point de vue en retirant cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 224 rectifié est retiré.
Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 103, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le deuxième alinéa (1°) du II de l'article 31 :
« 1° Fixe, pour le budget général, par mission, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ; ».
Par amendement n° 234, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le 1° du II de ce même article, de supprimer les mots : « ainsi que, par ministère, les plafonds des autorisations d'emplois ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 103.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement revêt une grande importance puisqu'il traite de la manière dont nous votons le budget. Il a pour objet de revaloriser la mission en en faisant l'unité de vote à part entière des crédits budgétaires.
Certes, l'idéal aurait sans doute été de voter par dotation ou par programme et donc de débattre des objectifs associés à chacun d'eux. Cependant, la multiplication des votes aurait risqué de nuire à la clarté du débat et fragilisé le respect des délais constitutionnels d'examen des lois de finances.
Le vote par ministère aurait pu être un autre choix, mais je ne pense pas - et je crois que la commission partage ce point de vue - que ce soit une bonne idée ; je m'en expliquerai lors de l'examen de l'article 43. Le vote par ministère est un vote sur les moyens ; le vote par mission est un vote sur les objectifs.
Par ailleurs, la mission est l'unité la plus cohérente puisqu'elle regroupe des programmes non par hasard mais selon une logique. Le vote par mission n'est donc pas, à nos yeux, artificiel.
L'Assemblée nationale a reproduit le système de la double unité de vote, par mission et par ministère - je rappelle qu'aujourd'hui nous votons par ministère et par titre - et je propose une fixation des crédits par mission.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau, pour défendre l'amendement n° 234.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Lors de la discussion de l'article 7, nous nous sommes opposés au double plafonnement des dépenses de personnels. Avec cet amendement, nous tirons la conclusion logique de cette position en demandant la suppression, dans le texte de l'article 31, de ce qui fait expressément référence aux dépenses de personnels et aux autorisations d'emplois.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 234.
M. Alain Lambert, rapporteur. Défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 103 et 234 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Pour ce qui est de l'amendement n° 234, le Gouvernement partage d'avis de la commission.
Quant à l'amendement n° 103, il est parfaitement cohérent avec la rédaction retenue par le Sénat à l'article 7. Nous avons eu un débat sur l'interministérialité qu'il est évidement souhaitable d'introduire dans ce texte orgnanique. J'ai eu l'occasion de faire part de quelques réserves, et vous me permettrez de regretter de nouveau que le terme « ministère » ait totalement disparu de la rédaction de l'article 31. Mais cette observation est elle-même cohérente avec celles que j'avais pu faire précédemment.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 103.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. J'ai dû mal suivre, en commission, les discussions sur l'article 7 et sur cet amendement - mais il y en avait tellement ! - car je n'ai pas du tout compris comment notre président rapporteur envisage désormais ne nous faire voter le budget !
Vous dites qu'en deuxième partie on va voter par mission. J'ai cru comprendre que, pour chaque ministère, il pouvait y avoir une ou plusieurs missions. J'ai cru comprendre également que les budgets annexes étaient à eux seuls une mission, tout comme les comptes spéciaux du Trésor étaient à eux seuls une mission. Jusque-là, c'est assez simple !
Pour le budget général, c'est moins clair. Il y a toujours plusieurs ministères dans notre pays, et ceux-ci ont plusieurs missions. Alors est-ce que cela veut dire qu'on va les voter à la queue leu leu ou que l'on va quand même les voter ministère par ministère ? L'article que vous proposez de modifier prévoit, lui, que ce sera par ministère. Ou alors est-ce que vous souhaitez que l'on additionne toutes les missions qui se ressemblent dans les différents ministères pour avoir une mission globale qui couvrirait tous les ministères ? Il y aurait une mission globale « matériels », puis une mission globale « véhicules », etc.
Pour ma part, cher président Lambert, j'avoue ne pas comprendre comment nous allons voter concrètement.
Je précise au passage que je ne suis pas favorable à l'amendement n° 234 de Mme Beaudeau, mais pour d'autres raisons. Cet amendement a au moins une logique : le groupe communiste ne veut pas de plafond d'emplois. Donc, c'est à guichets ouverts ! Tous ceux qui passent dans la rue, on les embauche dans la fonction publique.
C'est un système rêvé, c'est la « prise au tas », c'est Karl Marx. Cela a eu son heure de gloire... (Murmures sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.) Mais c'est formidable : on siffle, tu t'arrêtes, tu rentres dans la fonction publique, tu pousses la porte, pas besoin de t'essuyer les pieds, pas besoin de prendre les patins, les fonctionnaires sont là pour cirer ! (Sourires.)
Pour le reste, je ne vois pas ce qui peut m'inciter à voter l'amendement n° 103, car je ne comprends pas comment M. Lambert envisage concrètement le vote par mission.
M. Guy Fischer. On se rappelera ce que vous venez de dire, monsieur Charasse !
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. J'ai cru comprendre, monsieur le président, que vous ne trouviez pas mon intervention tout à fait légitime, mais la discussion ayant été tronçonnée en deux jours, nous sommes amenés à répéter un débat qui a déjà eu lieu.
Sans vouloir faire offense à M. Charasse, je crois pouvoir affirmer qu'il n'est pas totalement convaincu par l'orientation de la réforme.
M. Michel Charasse. C'est le moins que l'on puisse dire !
M. Alain Lambert, rapporteur. Je n'ai donc pas déformé sa pensée !
S'agissant de l'opportunité de retenir la mission et de la revaloriser, il n'est pas surprenant que le système actuel, par ministère, convienne davantage. J'ajoute qu'il ne se réduit pas aux ministères : le système actuel, ce sont d'abord les services votés, qui représentent 93 % du budget.
M. Michel Charasse. Ils n'y sont plus ! Ils sont dans les missions !
M. Alain Lambert, rapporteur. Certes, mais c'est déjà un apport de la réforme !
Je me suis déjà demandé ici même, si nous ne devions pas, deux cents ans après avoir quelque peu réorganisé le fonctionnement de notre pays, nous poser la question de savoir si l'Etat est au service des citoyens ou si c'est l'inverse. Et voilà tout à coup que le modèle incontournable serait celui du ministère, en d'autres termes, qu'il nous faudrait nous déterminer exclusivement sur les propositions qui nous sont faites par le ministère et le ministre !
Mais le plus important, à mon sens, ce sont les missions, c'est-à-dire les politiques qu'ils nous proposent. Ce que nous devrons approuver, rejeter ou sanctionner, ce sont leurs politiques, et le seul moyen de le faire, c'est de fixer une unité de jugement qui est, en effet, la mission.
Telle est la proposition de votre commission.
M. Michel Charasse. Mais par ministère ou non ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Non !
M. Michel Charasse. A la queue leu leu, alors ? Tous les ministres vont y passer ! Je ne comprends rien du tout.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 103, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 234 n'a plus d'objet.
Par amendement n° 104, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le troisième alinéa (2°) du II de l'article 31 :
« 2° Fixe, par programme ou par dotation, le montant des autorisations d'engagement par anticipation prévues à l'article 9 ; »
La parole est à M. le rapporteur, tout en lui faisant remarquer que l'article 9 a disparu.
M. Alain Lambert, rapporteur. Tel le Phénix, l'article 9 pourrait renaître, monsieur le président.
En tout état de cause, l'amendement n° 104 est un amendement de coordination, ou, du moins, nous souhaiterions qu'il le redevienne.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne suis pas absolument sûre qu'il s'agisse d'un amendement de coordination. Qu'il soit de cohérence par rapport à l'article qui vient d'être évoqué, je le reconnais. Mais il s'agit ici de fixer par la loi de finances, pour chacun des programmes et pour chacune des dotations, le montant maximal des autorisations d'engagement par anticipation, ce qui, en effet, n'est pas totalement cohérent avec le souhait que vous avez exprimé à l'occasion de la présentation de l'amendement n° 29 rectifié au désormais célèbre article 9.
Si j'ai bien compris ce qui avait été indiqué alors, votre intention était non pas de priver le Gouvernement de la souplesse apportée par ce dispositif, mais que les conditions dans lesquelles les dépenses publiques peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l'année suivante soient prévues par la loi de finances.
L'amendement n° 104, qui exige que soit fixé le montant des dépenses pouvant être engagées par anticipation, me semble donc plus restrictif que le dispositif envisagé auparavant. Mais sans doute aurons-nous l'occasion d'en reparler !
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Compte tenu des explications qui viennent de m'être données, je vais, par coordination, retirer l'amendement n° 104.
M. Michel Charasse. Ah oui !
M. le président. L'amendement n° 104 est retiré.
Par amendement n° 105, M. Lambert, au nom de la commission, propose, après le troisième alinéa (2°) du II de l'article 31, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« 2° bis Fixe, par ministère, le plafond des autorisations d'emplois ; »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit de modifier le régime du vote des plafonds des autorisations d'emplois.
L'Assemblée nationale a choisi de faire coïncider l'unité de vote et l'unité de spécialité, c'est-à-dire de faire voter les autorisations d'emplois par ministère. Sans vouloir conduire dès maintenant un débat que nous aurons à propos des amendements à l'article 43, je soulignerai qu'il faut sûrement proscrire tout vote par ministère si nous voulons dynamiser la discussion budgétaire.
C'est pourquoi je vous proposerai, tout en maintenant un plafond d'emplois par ministère, un vote unique sur ces plafonds. Concrètement, le Parlement pourrait se prononcer sur un tableau qui énumérerait, ministère par ministère, le plafond autorisé ; l'assemblée retrouverait lors de la discussion de ce tableau la possibilité d'avoir le débat général qu'elle souhaitait sur la politique d'emploi.
Par ailleurs, le tableau serait amendable, et des coordinations resteraient possibles avec les votes intervenus sur les crédits. Ainsi, si les dépenses de personnel d'un programme étaient divisées par deux, le plafond d'emplois du ministère correspondant pourrait être réduit en conséquence et il n'y aurait - cela a été vérifié - aucune contradiction.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. M. Lambert vient de l'indiquer, ce point sera discuté ultérieurement. Mais je peux d'ores et déjà indiquer que je partage l'analyse qu'il vient de développer.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 105.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Cette nuit est horrible, monsieur le président, parce que plus on avance, moins je comprends. (Sourires.)
Tout à l'heure, nous votions les crédits par mission. Je ne sais donc pas qui sera au banc du Gouvernement ce jour-là, puisque si c'est par mission, ce n'est pas par ministère, donc c'est en vrac. On fera venir tout le Gouvernement, il sera assis là, on interrogera un ministre, puis l'autre...
Et voilà qu'avec cet amendement n° 105, on vote par ministère ! Mais, comme M. Lambert l'a dit très justement, il y aura un tableau récapitulatif. Alors, qui répondra aux questions posées ? Quel ministre sera au banc du Gouvernement ce jour-là ? Si un parlementaire trouve par exemple que l'agriculture n'a pas assez d'emplois, le ministre de l'agriculture ne sera pas là, puisqu'il y aura un tableau ! Le ministre des finances peut certes avoir réponse à beaucoup de choses, le secrétaire d'Etat au budget aussi ; mais, dans la discussion budgétaire - ceux qui en ont l'expérience le savent, M. Gaillard, en particulier, qui a dû vivre cela lorsqu'il était au ministère des finances - chaque ministre essaie de calibrer lui-même les emplois dont il a besoin et apporte un certain nombre de justifications. Le ministre des finances ne peut pas forcément répondre à sa place !
Donc, nous avons le tableau des emplois. Le ministre qui sera au banc ne sera pas le bon, c'est inévitable, et ne pourra pas répondre aux questions précises. Après, on passera aux missions et les ministres ne cesseront d'entrer et de sortir.
Moi, je ne sais pas, je ne comprends pas. Et quand je ne comprends pas, je ne vote pas.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je voudrais simplement dire à Michel Charasse - qu'il ne le prenne pas mal ! - que la caricature est une forme d'humour, mais qu'elle n'est pas obligatoirement une forme du débat parlementaire...
M. Michel Charasse. Qui sera là, au banc ?
M. Alain Lambert, rapporteur. J'ai écouté, j'ai essayé de garder mon calme, et je me trouvais un certain mérite. Je veux montrer que vous avez vous aussi, mon cher collègue, le mérite de m'écouter.
La loi organique n'a pas été faite pour organiser les gouvernements. Si les gouvernements ne sont pas capables, sous l'autorité du Premier ministre, de s'organiser, il faut les changer. Voilà que la loi organique, tout à coup, deviendrait le système qui permettrait de faire fonctionner un gouvernement ? On peut espérer que la France, grand pays, soit en mesure de se donner un gouvernement organisé, capable de présenter devant le Parlement, devant la représentation des Français, la politique qu'il mène.
A écouter M. Charasse, on pourrait croire qu'en fait la politique menée par le Gouvernement est illisible et qu'elle n'est compréhensible que si une personne bien identifiée vient l'expliquer. Moi, je ne fais pas partie de ceux qui pensent ainsi. J'estime au contraire que la politique d'un gouvernement, lorsqu'elle est claire, peut être exposée par un de ses membres. Après tout, les questions d'actualité nous ont appris qu'un ministre pouvait répondre pour un autre... !
Je veux dire à Michel Charasse, pour qui j'ai de l'admiration, en tout cas de l'affection, et je pèse mes mots, que l'on peut être contre une réforme...
M. Michel Charasse. Je ne suis pas contre la réforme !
M. Alain Lambert, rapporteur. ... - en politique, c'est le sens de la responsabilité - mais que la caricature n'est pas un mode de débat.
M. Michel Charasse. Ce n'est pas de la caricature, enfin !
M. Alain Lambert, rapporteur. La politique d'un gouvernement doit passer au jugement du Parlement, et le membre du Gouvernement qui a été reconnu comme apte par le Premier ministre pour défendre la politique qu'il mène doit être au banc. Alors, le Parlement autorisera ou rejettera.
Avec ces débats, nous sommes au coeur de la réforme de la France et il y a du « boulot », pardonnez-moi cette vulgarité. Nous sommes figés dans des schémas de pensée anciens, c'est-à-dire que notre cadre de réflexion, c'est le ministère, avec un ministre qui succède à son prédécesseur et une administration qui résiste à tous les ministres.
M. Michel Charasse. Mais l'organisation est ainsi faite !
M. Alain Lambert, rapporteur. Non ! La réforme de la France, la réforme de l'Etat, mes chers collègues, c'est, en effet, d'obliger les gouvernements de présenter des politiques, d'en répondre devant le Parlement et de trouver au banc du Gouvernement des ministres capables de les expliquer. Mais au fond, si le ministre « de service »- Michel Charasse n'a pas utilisé cette expression, mais c'est ainsi que j'ai interprété ses propos - si le ministre de service n'est pas capable de défendre la politique de son gouvernement, ce sera l'occasion pour le Premier ministre de le changer ! Cela donnera de la vitalité au Gouvernement.
Donc, monsieur Charasse,...
M. Michel Charasse. Ce sera la pagaille !
M. Alain Lambert, rapporteur. ... on peut être contre cette idée, mais la position de la commission des finances est cohérente.
M. Michel Charasse. C'est l'incohérence absolue, c'est la pagaille intégrale !
M. le président. Voulez-vous expliquer de nouveau votre vote, monsieur Charasse ?
M. Michel Charasse. Vous n'allez pas me redonner la parole, monsieur le président !
M. le président. Mais si, monsieur Charasse, car rien ne serait pire que de ne pas enrichir le débat !
Vous avez la parole.
M. Michel Charasse. Monsieur le président, sans se fâcher, la France est fondée sur une organisation qui est prévue par sa Constitution. La Constitution prévoit dans son article 8 que le Président de la République nomme le Premier ministre et, sur sa proposition, les autres membres du Gouvernement, et que chaque membre du Gouvernement dispose de compétences soit sui generis, soit parce que le Premier ministre lui attribue ensuite des compétences particulières par décret en conseil des ministres signé par le Président de la République.
Et voilà que la commission nous explique qu'au fond, pendant la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances, qui porte sur les crédits des ministères, peu importe quel ministre sera au banc du Gouvernement ! Le ministre chargé des anciens combattants répondra par exemple sur l'agriculture... Et, comme les ministres ne peuvent pas savoir tout ce qui se passe dans tous les ministères, ils liront les papiers écrits par les fonctionnaires. Lorsqu'une question un peu pointue sera posée, nous n'aurons jamais le bon ministre en face de nous, sauf exception rarissime.
Je redis à M. Lambert, avec amitié et affection, que je ne vois pas, concrètement, comment cela se passera, puisque l'on ne discutera plus les budgets par ministère, puisque l'on ne discutera plus les plafonds d'emplois par ministère, puisque l'on nous présentera un tableau récapitulatif qui fera sans doute l'objet d'un seul vote, sauf à m'assurer que, dans le cadre d'un article global, on votera ministère par ministère, comme on le fait aujourd'hui pour les titres I, II, III, IV, V et VI.
Je le répète, s'il s'agit d'une énumération de l'ensemble à la queue leu leu, je ne comprends pas. Je ne comprends pas non plus comment nous pourrions, par le biais de la loi organique, revenir sur l'organisation du Gouvernement. Pour le coup, la loi organique serait contraire à la Constitution ! Jusqu'à nouvel ordre, ce n'est pas le Parlement qui fixe la composition du Gouvernement ni les attributions de ses membres.
Par conséquent, il faut tout de même remettre les choses d'aplomb.
En tout cas, excusez-moi, je ne comprends toujours pas - ou j'ai peur de trop bien comprendre.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. J'ai retenu de l'intervention de Michel Charasse qu'il fallait garder un ton mesuré, et j'essaie de suivre sa recommandation, qui est sage.
Aujourd'hui, nous discutons par ministère, mais nous ne votons pas par ministère.
M. Michel Charasse. Mais si !
M. Alain Lambert, rapporteur. Il est très vif !
Mais non, les ministres viennent, mais, pour certains ministères, nous ne votons pas, puisque nous votons par titre !
M. Michel Charasse. Et par ministère !
M. Alain Lambert, rapporteur. Je renonce.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je ne voudrais pas allonger un débat que nous avons déjà eu, me semble-t-il, dans les premières heures de cette discussion. Je dirai simplement, après avoir moi-même formulé quelques interrogations sur la déclinaison pratique de cette notion d'interministérialité, que je ne souhaite pas qu'à l'inverse on caricature, si j'ose utiliser cette expression, ce que j'ai compris comme étant l'intention de la commission des finances lorsqu'elle a retenu cette formulation. Je l'ai comprise, en effet, comme devant permettre la prise en compte de l'interministérialité, qui est l'une des dimensions des politiques publiques mises en oeuvre par les différents gouvernements qui se succèdent.
Toutefois, bien que j'aie exprimé ma préférence pour une interministérialité dont l'application soit limitée au niveau de la mission, je crois que la question posée par Michel Charasse dans sa déclinaison pratique existe. Mais il ne faut pas considérer que l'ensemble des missions aura un caractère interministériel.
Je comprends donc cette disposition comme devant permettre une approche interministérielle, car si nous nous l'interdisions nous ne prendrions pas en compte correctement une dimension présente de l'actualité des politiques publiques. Cependant, la mission interministérielle pose un problème pratique eu égard à l'organisation de nos gouvernements. Encore une fois, c'est un petit sujet à l'intérieur d'une grande question.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 105, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 106, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le quatrième alinéa (3°) du II de l'article 31 :
« 3° Fixe, par budget annexe et par catégorie de comptes spéciaux, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ouverts ou des déficits autorisés ; »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement tend à tirer la conséquence de la réintroduction des budgets annexes.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Sagesse.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 106, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 204, M. Charasse propose dans le (a) du 6° du II de l'article 31, après les mots : « des impositions », d'insérer les mots : « et des redevances ».
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Cet amendement n'est pas le meilleur moyen de régler le problème de la définition législative ou réglementaire des redevances. La question se pose, mais pas de cette façon. Aussi, je retire cet amendement, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 204 est retiré.
Par amendement n° 108, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le b) du 6° du II de l'article 31 :
« b) Comporter des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année, ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement vise à restreindre la possibilité donnée à la loi de finances de comporter en deuxième partie, dans le cadre des articles rattachés, des dispositions législatives ordinaires. Cette possibilité constitue la source principale de ce que l'on appelle les cavaliers budgétaires, mais elle peut se justifier afin d'assurer une certaine sincérité à la loi de finances. Par exemple, une modification du régime des aides aux rapatriés qui aurait des effets sur les crédits budgétaires prévus pour les rapatriés trouverait naturellement sa place en loi de finances.
Il convient donc d'ouvrir cette possibilité dans des conditions extrêmement strictes. Or la rédaction actuelle du texte paraît large et risque de transformer peu à peu la deuxième partie de la loi de finances en un texte fourre-tout, tant le membre de phrase « affectant les charges budgétaires » semble pouvoir s'étendre.
Je vous propose donc de conserver la possibilité de faire figurer dans la loi de finances des dispositions législatives facultatives, mais de la limiter aux seules mesures qui ont un effet direct sur les dépenses budgétaires de l'année, donc sur la sincérité de la loi de finances examinée.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est favorable à cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 108, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 236, Mme Beaudeau, MM. Foucaud, Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer le c) du 6° du II de l'article 31.
Par amendement n° 205, M. Charasse propose de compléter le c) du 6° du II de l'article 31 par les mots : « à l'exception des règles relatives aux subventions de fonctionnement et d'investissement ».
La parole est à Mme Beaudeau, pour défendre l'amendement n° 236.
Mme Marie-Claude Beaudeau. C'est un amendement de cohérence avec l'amendement n° 235 rectifié. Par conséquent, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 236 est retiré.
La parole est à M. Charasse, pour défendre l'amendement n° 205.
M. Michel Charasse. Le c du 6° du II de l'article 31 permet d'inclure dans la seconde partie de la loi de finances de l'année la définition des modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales. Or je m'inquiète de la portée de l'expression « concours de l'Etat ». J'ai en effet le sentiment que la commission des finances de l'Assemblée nationale comme celle du Sénat visent par « concours de l'Etat » les dotations qui sont soumises à des règles de répartition particulières, c'est-à-dire la DGF, la DGE, la DDR, la DSR. Mais il se trouve que le budget du ministère de l'intérieur comporte, me semble-t-il, une annexe, produite par le Gouvernement tous les ans depuis de nombreuses années, qui s'appelle « récapitulatif des concours de l'Etat aux collectivités locales », et qui comprend non seulement ces dotations, mais également les subventions allouées par l'Etat sur le titre IV ou sur le titre VI de divers ministères, plus les compensations fiscales, plus les dégrèvements fiscaux, plus un certain nombre d'autres choses.
J'ai voulu, par l'amendement n° 205, poser le problème de savoir si les modalités de répartition des concours de l'Etat pouvaient viser, éventuellement - ce qui me paraîtrait impensable parce qu'à mon avis c'est du domaine réglementaire - le taux des subventions de l'Etat. En effet, les subventions de l'Etat ont un caractère facultatif, ce qui n'est pas le cas des dotations, qui, elles, ont un caractère obligatoire parce qu'elles sont prévues par la loi. Par conséquent, j'imagine mal qu'il soit proposé par un amendement de porter désormais, par exemple pour telle opération ou telle action, le taux de subvention de l'Etat de 25 % à 40 %, alors que le taux des subventions relève généralement du pouvoir réglementaire.
Finalement, j'attends l'explication de texte de M. le rapporteur et, en fonction de ses propos, je maintiendrai ou non cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. La commission des finances ne souhaite pas revenir chaque année sur l'ensemble des dotations de l'Etat. Tel n'est pas l'esprit du texte qui vient de l'Assemblée nationale et qu'elle approuve.
La possibilité pour les lois de finances de définir les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales vise à permettre d'ajuster ceux-ci aux modifications qui découlent des éventuels changements portant sur les impositions et affectant les ressources de ces collectivités. En l'absence de disposition, cette possibilité a été reconnue implicitement par le Conseil constitutionnel.
La précision apportée par cet amendement ne semble pas contrevenir à l'esprit de cette mesure, mais la commission n'a pas jugé indispensable que le législateur délimite le champ relevant exclusivement du domaine réglementaire. Elle a donc préféré s'en tenir au texte transmis par l'Assemblée nationale sur ce point qui, selon elle, n'engendre pas les effets secondaires que vous pouvez craindre monsieur Charasse.
Je souhaite toutefois entendre l'avis du Gouvernement avant de me prononcer.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Dans l'état actuel du texte, la seconde partie de la loi de finances peut définir les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités locales.
Par l'amendement n° 205, monsieur Charasse, vous proposez d'exclure de cette disposition certains concours de l'Etat dont la répartition relève clairement du pouvoir réglementaire, en particulier les subventions de fonctionnement et d'investissement.
Comme l'a souligné le Conseil d'Etat dans son avis, la loi de finances ne peut comporter des dispositions relatives à la répartition des concours de l'Etat aux collectivités locales dès lors que celles-ci sont sans effet sur la détermination des charges de l'Etat.
J'attire votre attention, s'agissant de la rédaction de votre amendement, sur le fait que la définition des subventions de fonctionnement aux collectivités locales est relativement floue. Par conséquent, cela rendrait très imprécise la ligne de partage entre ce qui relève du pouvoir législatif et ce qui relève du pouvoir réglementaire.
Dans ces conditions, je souhaite le retrait de cet amendement.
M. le président. Monsieur Charasse, l'amendement est-il maintenu ?
M. Michel Charasse. Si je comprends bien, tant la commission que le Gouvernement estiment que le régime des subventions de fonctionnement et d'investissement n'est pas concerné par le c) du 6° du II de l'article 31. Si cela est clair, je retire mon amendement.
M. le président. L'amendement n° 205 est retiré.
Par amendement n° 109, M. Lambert, au nom de la commission, propose, dans le dernier alinéa (f) du II de l'article 31, après le mot : « relatives » d'insérer les mots : « à la comptabilité de l'Etat et ».
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 206 rectifié, présenté par MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés et tendant, dans le texte proposé par l'amendement n° 109, après les mots : « à la comptabilité de l'Etat » à insérer les mots : « à la comptabilité publique, appréciée en fin d'année ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 109.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de conséquence.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 206 rectifié.
M. Michel Charasse. Monsieur le président, en raison de la rapidité avec laquelle j'ai rédigé mes amendements, une erreur s'est glissée dans la rédaction de celui-ci. En effet, il convient d'en ôter le membre de phrase : « appréciée en fin d'année », qui n'a rien à voir avec cet amendement.
J'ai souhaité préciser que la loi de finances pouvait contenir des dispositions relatives à la comptabilité publique comme à la comptabilité de l'Etat. Mais si le rapporteur me dit que l'expression : « comptabilité de l'Etat » couvre bien les deux, je n'insiste pas.
M. le président. Je suis donc saisi d'un sous-amendement n° 206 rectifié bis , présenté par MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés, et tendant, dans le texte proposé par l'amendement n° 109, après les mots : « à la comptabilité de l'Etat » à insérer les mots : « , à la comptabilité publique ».
Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Michel Charasse, qui est membre de la commission des finances, connaît ma réponse : le silence me paraît préférable à une mention explicite.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Il me semble effectivement que la comptabilité publique se trouve à l'intérieur de la comptabilité de l'Etat. Par conséquent, la question posée par M. Charasse a trouvé une réponse.
M. le président. Monsieur Charasse, le sous-amendement est-il maintenu ?
M. Michel Charasse. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. Le sous-amendement n° 206 rectifié bis est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 109 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 109, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 31, modifié.

(L'article 31 est adopté.)

Article 32