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Séance du 29 avril 2004 (compte rendu intégral des débats)

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conférence des présidents

M. le président. La conférence des présidents a établi comme suit l'ordre du jour des prochaines séances du Sénat :

Mardi 4 mai 2004 :

A 10 heures :

1° Dix questions orales (l'ordre d'appel des questions sera fixé ultérieurement) ;

- n° 444 de M. Claude Biwer à M. le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (Indice des prix et calcul des dotations de l'Etat aux collectivités locales) ;

- n° 447 de M. Jean-Pierre Bel, transmise à M. le secrétaire d'Etat au logement (Financement des opérations programmées d'amélioration de l'habitat) ;

- n° 454 de M. Thierry Foucaud à M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales (Transfert de compétences et de moyens liés au recensement de population) ;

- n° 460 de M. Jean-Jacques Hyest à M. le ministre délégué à l'intérieur, porte-parole du Gouvernement (Réglementation applicable au financement des obsèques) ;

- n° 461 de M. Michel Doublet à M. le secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire (Fiscalité des vins de liqueur à AOC) ;

- n° 464 de M. Pierre-Yvon Trémel à M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (Répartition intercommunale des charges de fonctionnement des écoles publiques dans la filière bilingue) ;

- n° 465 de M. René-Pierre Signé à M. le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales (Modalités de réalisation des contrats territoriaux d'exploitation) ;

- n° 474 de M. André Vallet à M. le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (Augmentation massive des tarifs des prestations bancaires) ;

- n° 475 de à Mme Annick Bocandé à M. le ministre de l'écologie et du développement durable (Indemnisation des victimes de marnières) ;

- n° 477 de M. Jacques Oudin à M. le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer (Tutelle de ministère de l'équipement sur la DATAR) ;

Ordre du jour prioritaire :

A 16 heures et le soir :

2° Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif au développement des territoires ruraux (n° 192, 2003, 2004).

Mercredi 5 mai 2004 :

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures et le soir :

Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif au développement des territoires ruraux.

Jeudi 6 mai 2004 :

Ordre du jour prioritaire

A 9 heures 30, à 15 heures et le soir :

1° Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif au divorce ;

2° Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif au développement des territoires ruraux.

Mardi 11 mai 2004 :

Ordre du jour réservé

à 16 heures et, éventuellement, le soir :

Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission des lois sur :

- la proposition de résolution présentée par MM. Christian Poncelet, Josselin de Rohan, Michel Mercier, Jacques Pelletier, Henri de Raincourt et Xavier de Villepin, tendant à actualiser le Règlement du Sénat (n° 213, 2003 2004) ;

- la proposition de résolution présentée par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à compléter l'article 61 du règlement du Sénat afin de garantir le secret des scrutins de nominations au Sénat (n° 56, 2001 2002) ;

- la proposition de résolution présentée par MM. André Dulait, Claude Estier, Hubert Haenel et Xavier de Villepin, tendant à compléter le règlement du Sénat et à modifier son article 73 bis (n° 253, 2002 2003) ;

- et la proposition de résolution présentée par Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à faire respecter le pluralisme dans le cadre de la journée réservée d'initiative parlementaire instituée par l'article 48 de la Constitution (n° 153, 2003 2004) ;

(La Conférence des présidents a fixé :

- au lundi 10 mai 2004, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au Service de la Séance, avant 17 heures, le lundi 10 mai 2004).

Mercredi 12 mai 2004 :

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures et le soir :

Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif au développement des territoires ruraux.

Jeudi 13 mai 2004 :

A 9 heures 30 :

Ordre du jour prioritaire :

1° Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique (n° 274, 2003-2004) ;

2° Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif au développement des territoires ruraux ;

A 15 heures et le soir :

3° Questions d'actualité au Gouvernement

(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au Service de la Séance avant 11 heures) ;

Ordre du jour prioritaire :

4° Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif au développement des territoires ruraux.

Mardi 18 mai 2004 :

A 10 heures :

1° Questions orales ;

A 16 heures et le soir :

Ordre du jour prioritaire :

2° Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communications audiovisuelles ;

3° Projet de loi relatif aux assistants maternels et aux assistants familiaux (n° 201, 2003 2004) ;

(La conférence des présidents a fixé :

- au lundi 17 mai 2004, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 17 mai 2004).

Mercredi 19 mai 2004 :

Ordre du jour prioritaire :

A 15 heures :

Suite de l'ordre du jour de la veille.

Mardi 25 mai 2004, à 10 heures 30, à 16 heures et le soir ; mercredi 26 mai 2004, à 15 heures et le soir :

Ordre du jour prioritaire :

Sous réserve de sa transmission, projet de loi relatif au dispositif de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (A.N., n° 1350) ;

(La conférence des présidents a fixé :

- au lundi 24 mai 2004, à 12 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;

- à trois heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 24 mai 2004).

Jeudi 27 mai 2004 :

A 10 heures :

Ordre du jour prioritaire :

1° Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de l'Ouganda sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 100, 2003-2004) ;

2° Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Zambie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 101, 2003-2004) ;

3° Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Mozambique sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole) (n° 102, 2003-2004) ;

4° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République islamique d'Iran sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 186, 2003-2004) ;

5° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République démocratique fédérale d'Ethiopie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole) (n° 184, 2003-2004) ;

6° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Tadjikistan sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 185, 2003-2004) ;

(La conférence des présidents a décidé que ces six projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune) ;

7° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'adhésion de la France au protocole d'amendement à la convention internationale pour la simplification et l'harmonisation des régimes douaniers (ensemble trois appendices) (n° 191, 2003-2004) ;

8° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation des Nations unies concernant l'exécution des peines prononcées par le Tribunal pénal international pour le Rwanda (n° 137, 2003-2004) ;

9° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres concernant le statut fiscal et douanier des établissements culturels et d'enseignement complétant l'accord de coopération culturelle, scientifique et technique entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume d'Espagne (n° 188, 2003-2004) ;

10° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relative aux lycées franco-allemands et au baccalauréat franco-allemand (ensemble une annexe) (n° 187, 2003-2004) ;

11° Suite du projet de loi relatif au dispositif de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ;

A 15 heures et, éventuellement, le soir :

12° Questions d'actualité au Gouvernement ;

(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au Service de la Séance avant 11 heures) ;

Ordre du jour prioritaire :

13° Suite de l'ordre du jour du matin.

Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...

Ces propositions sont adoptées.

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Communication relative à une commission mixte paritaire

M. le président. J'informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif au divorce est parvenue à l'adoption d'un texte commun.

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Mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

Discussion d'une question orale avec débat

(Ordre du jour réservé)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la question orale avec débat n° 2 de M. Jean Arthuis à M. le secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dite LOLF.

M. Arthuis rappelle que cette réforme, initiée par le Parlement, vise non seulement à rénover la procédure et le débat budgétaires, mais également à permettre d'aborder avec davantage de clarté certains enjeux majeurs de la réforme de l'Etat : les effectifs de la fonction publique, la responsabilisation des gestionnaires, les opérations hors bilan du budget de l'Etat, le recensement et la valorisation du patrimoine public.

Dans ce cadre, le Gouvernement a présenté le 21 janvier dernier la maquette de la nouvelle nomenclature du budget de l'Etat en missions et en programmes, sur laquelle le Sénat et l'Assemblée nationale sont consultés. Après une double présentation des crédits budgétaires suivant l'ancienne et la nouvelle nomenclatures dans le projet de loi de finances pour 2005, le projet de loi de finances pour 2006 sera le premier à être voté par missions, c'est-à-dire par politiques publiques, et non plus par ministères et par titres, comme c'est le cas aujourd'hui.

Compte tenu de la proximité de ces échéances, il interroge M. le secrétaire d'Etat sur l'état d'avancement des travaux de définition des indicateurs de performance et des objectifs associés à chaque programme, ainsi que sur le déploiement du progiciel intégré ACCORD, qui doit permettre la mise en oeuvre de la nouvelle comptabilité de l'Etat.

Il demande à M. le secrétaire d'Etat de présenter les mesures en cours pour préparer les administrations à la mise en place prochaine de la LOLF. En particulier, il s'interroge sur la mise en jeu de la responsabilité des gestionnaires de programmes à partir d'une évaluation approfondie de l'action publique, et plus largement, sur la diffusion d'une culture de résultats et de performances à l'appui de laquelle peuvent se développer des dispositifs de rémunération au mérite.

Je tiens à féliciter tout particulièrement M. le président de la commission des finances pour cette initiative. Le débat qui s'ouvre aujourd'hui présente en effet un double intérêt.

Sur le fond, il n'est pas besoin de rappeler l'importance de la nouvelle « Constitution financière de la France » résultant de la loi organique du 1er août 2001, à laquelle la commission des finances du Sénat avait beaucoup contribué sous la présidence de notre ancien collègue Alain Lambert, et dans la continuité de la réflexion que j'avais moi-même engagée à l'époque en tant que président de la commission des finances. Je parle sous le contrôle de Jean Arthuis, qui était alors rapporteur général.

Il s'agit là d'une pièce maîtresse de la réforme de l'Etat, qui tend à permettre une plus grande souplesse de gestion pour l'exécutif, mais aussi à renforcer le contrôle du Parlement sur les finances publiques, conformément à une préoccupation constante de notre assemblée.

Sur la forme, le débat d'aujourd'hui constitue une nouvelle illustration de l'implication constante du Parlement, et particulièrement du Sénat, à chaque étape de la mise en oeuvre de la réforme budgétaire.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, puis M. Philippe Marini, rapporteur général, vont en effet pouvoir nous présenter les réflexions de la commission des finances à la suite de la consultation menée par le Gouvernement sur la future maquette des missions et des programmes.

Conformément à l'esprit de la loi organique du 1er août 2001, le Parlement devient ainsi un interlocuteur permanent du Gouvernement en matière budgétaire, ce dont, pour ma part, je me réjouis vivement en souhaitant que ce sentiment soit partagé par le Sénat unanime. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Je ne doute pas que M. Dominique Bussereau, dans ses nouvelles fonctions de secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, saura maintenir le dialogue fructueux engagé par le Sénat avec son prédécesseur M. Alain Lambert. (M. le secrétaire d'Etat acquiesce.)

La parole est à M. Jean Arthuis, auteur de la question.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, je veux tout d'abord vous remercier pour les paroles que vous venez de prononcer : elles mettent en évidence toute l'importance de ce débat.

Vous avez souligné à quel point cette loi organique relative aux lois de finances est appelée à devenir le levier de la réforme de l'Etat, l'instrument de la transparence des finances publiques.

Je veux remercier M. le président Michel Mercier et les membres du groupe de l'Union centriste qui ont souhaité inscrire à l'ordre du jour de cette fenêtre parlementaire une question orale avec débat sur la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF. Il s'agit de populariser ce nouvel instrument mis à la disposition du Parlement pour exercer pleinement ses prérogatives.

Avant de céder la parole à M. le rapporteur général pour qu'il présente nos propositions de modification de la maquette budgétaire, je souhaiterais mettre en perspective les enjeux de la réforme de nos finances publiques à cette étape fondatrice.

Je rappellerai d'abord que la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 que j'appellerai la LOLF dans la suite de mon propos tant ce terme est désormais entré dans le vocabulaire des finances publiques, a fait l'objet d'une démarche parlementaire conjointe des deux assemblées, avec l'attention bienveillante du Gouvernement, qui a réussi à réunir, en période de cohabitation, un quasi-consensus politique.

Je me réjouis que cette loi ait engagé une concertation qui se poursuit aujourd'hui : c'est d'ailleurs l'un des premiers mérites de la LOLF que d'avoir contribué à substituer aux rapports de force et de méfiance qui existaient entre les commissions des finances des deux assemblées et les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, des relations davantage tournées vers la coopération et la confiance. Je veux d'ailleurs saluer à cette occasion l'impulsion tout à fait décisive de notre ancien collègue Alain Lambert, ministre du budget et premier ministre de la réforme budgétaire. Je veux saluer aussi le travail tout à fait remarquable effectué par la toute nouvelle et « biodégradable » direction de la réforme budgétaire au service de la mise en oeuvre de la LOLF.

L'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 avait, dans la logique du parlementarisme rationalisé, bridé en quelque sorte l'influence du Parlement sur le budget de l'Etat. Sans rompre avec la logique de la Constitution, il était indispensable de redonner tout son sens à l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée.», mais aussi à l'article 15 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »

Il s'agit de rendre compte. C'est bien l'ambition de la LOLF que de redonner toute sa place au consentement à l'impôt et de permettre aux parlementaires, représentants du peuple, de demander des comptes au Gouvernement quant à sa gestion des crédits, c'est-à-dire des impôts présents, ou trop souvent futurs, de nos concitoyens.

Aux principes traditionnels d'annualité, d'unité et d'universalité éprouvés par l'histoire budgétaire, la LOLF donne sa pleine portée à l'autorisation parlementaire et consacre un principe nouveau de sincérité des comptes publics.

La lisibilité accrue des finances publiques est essentielle, car si nous voulons mettre de l'ordre dans les affaires de la maison Etat, il faut d'abord que nous mettions de la lumière dans toutes les pièces.

La lisibilité de la loi de finances et la sincérité des données qui y figurent sont essentielles pour informer nos concitoyens sur les enjeux et nous permettre de prendre nos décisions de manière éclairée.

Sur le plan budgétaire, l'article 32 de la LOLF exige une présentation sincère de l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent en découler.

Sur le plan comptable, selon les termes de l'article 27 de la LOLF, « les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

La réforme de la comptabilité de l'Etat, en particulier la mise en oeuvre d'une comptabilité générale, fondée sur le principe de la constatation des droits et des obligations, dont les règles ne se distinguent de celles qui sont applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action, est un élément fondamental de la réforme. Les nouvelles normes comptables ont reçu l'approbation unanime des membres du Conseil national de la comptabilité, qui s'est réuni le 6 avril dernier.

Cette novation est essentielle. Les états financiers comprendront désormais un bilan - c'est une quasi-révolution -, un compte de résultat, un tableau des flux de trésorerie et une annexe. Deux sujets méritent de retenir toute notre attention : le traitement comptable des engagements de retraite et la valorisation du patrimoine de l'Etat. Pour avoir engagé ce chantier lorsque j'étais en charge du ministère de l'économie et des finances, je ne peux que me réjouir de cet aboutissement.

Afin de mettre en oeuvre ce nouveau cadre comptable, l'Etat s'est engagé dans la réforme de son système d'information budgétaire et comptable avec la mise en place du progiciel ACCORD 2. Cet outil, nous le savons, est contesté. Par ailleurs, des doutes ont été émis sur son caractère opérationnel et sur les délais de sa mise en oeuvre.

Monsieur le secrétaire d'Etat, pourriez-vous nous indiquer si le projet de déploiement d'ACCORD 2 est bien maintenu et si celui-ci sera opérationnel le 1er janvier 2006 ? Si tel n'était pas le cas, qu'avez-vous prévu pour que nous disposions, dès la première année d'application de la LOLF, des informations indispensables à la clarté des comptes de l'Etat ?

Je me permets de vous mettre en garde contre tous les accommodements que pourraient vous suggérer vos services tendant à maintenir en l'état la comptabilité actuelle et à multiplier les systèmes de retraitement des données. Un tel exercice réduirait à néant notre démarche. Nous resterions alors dans un exercice virtuel. Nous serions suspects de camper sur une position si préjudiciable au crédit de l'action et de l'engagement politiques.

La nouvelle nomenclature budgétaire aura une triple incidence : d'abord, sur l'organisation de nos travaux et du débat budgétaire ; ensuite, sur l'information et les moyens de contrôle du Parlement ; enfin, sur la responsabilisation des fonctionnaires et la réforme de l'Etat.

Concernant l'organisation de nos travaux et de nos débats, l'examen des crédits et leur vote par mission plutôt que par ministère nécessiteront d'adapter le périmètre de nos rapports spéciaux et pour avis. Les discussions devront porter non plus sur les moyens des ministères - à cet égard, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, Nicolas Sarkozy, rappelait fort justement cette semaine que les ministres ne sont pas propriétaires de leur budget -, mais sur la performance des politiques publiques. Tel sera l'essentiel de la discussion.

Cela devrait nous permettre de poser les questions fondamentales portant sur les objectifs de l'action du Gouvernement, sur les moyens qu'il convient d'y affecter et sur la manière dont ceux-ci seront utilisés. Nous prêtons en effet trop souvent attention à la variation des moyens des ministères d'une année sur l'autre sans mesurer pleinement l'efficacité et l'efficience de l'action dont ils ont la charge. C'est donc bien à une évaluation des politiques publiques, telle que la définit le décret du 18 novembre 1998, que nous sommes appelés à procéder : « évaluer une politique, c'est apprécier son efficacité en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en oeuvre ».

S'agissant du vote des crédits par le Parlement, alors que les services votés reconduits quasi automatiquement d'une année sur l'autre représentent 94 % des crédits, l'adoption d'un budget en base zéro prévue par la LOLF fera de la discussion budgétaire un exercice annuel de remise en cause des dépenses de l'administration et des activités des différents services au sein de chaque mission.

Par ailleurs, l'organisation de la loi de finances nous permettra d'avoir des débats davantage centrés sur les enjeux majeurs des finances publiques : l'évolution des prélèvements obligatoires, mais aussi celle des emplois rémunérés par l'Etat et celle de la dette. Il s'agit de consacrer plus de temps aux grands enjeux qui engagent l'avenir, plutôt que de s'attacher à examiner le détail de dépenses parfois symboliques, voire, pour certaines, virtuelles.

Un « chaînage vertueux » des discussions budgétaires permettra de fonder les arbitrages en loi de finances initiale d'après les résultats de l'exercice antérieur. A cette fin, la LOLF dispose que la discussion du projet de loi de règlement de l'année précédente doit précéder celle du projet de loi de finances initiale.

La loi de règlement sera désormais accompagnée d'informations complètes sur l'utilisation, par mission et par programme, des crédits de l'exercice budgétaire concerné ainsi que d'annexes explicatives justifiant les écarts de gestion avec les prévisions de la loi de finances initiale. La loi de règlement sera ainsi appelée à devenir l'un des actes majeurs de la vie parlementaire, auquel il conviendra de donner une place nouvelle dans le calendrier des travaux du Parlement.

Jusqu'à maintenant, il était d'usage de consacrer trois semaines à l'examen de la loi de finances initiale et, de façon subreptice, quelquefois le lundi soir, une heure et demie à la loi de règlement. Ces pratiques seront rapidement périmées.

M. Paul Girod. Très bien !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Je veux insister sur ce point. La loi de règlement est aujourd'hui une loi purement comptable. Elle nous mobilise peu et il est difficile d'en tirer des enseignements. La LOLF lui conférera une place éminente.

D'abord, les comptes de l'Etat seront désormais une source importante d'information sur la situation des finances de l'Etat, sur son appauvrissement ou son enrichissement - on peut rêver ! -, et son exposition au risque. Ils feront d'ailleurs l'objet d'une certification de sincérité et de régularité de la part de la Cour des comptes.

Ensuite, la loi de règlement deviendra le moment où les gestionnaires rendront des comptes sur leur gestion. Aujourd'hui, une fois l'exercice budgétaire clos, nous passons à autre chose. Demain, c'est à un véritable audit des finances publiques que nous invitera chaque année l'examen de la loi de règlement.

Il nous reviendra donc de faire en sorte que cette loi devienne un moment fort de la vie budgétaire et de la vie parlementaire, un moment où nous tirerons les leçons du passé pour mieux construire l'avenir. Si nous n'utilisons pas les informations dont nous disposerons à travers la loi de règlement, quelle pression pèsera sur ceux à qui l'on a confié la liberté de gérer les crédits d'une politique ? Quelle sera leur responsabilité ?

Nous disposerons de comptes rendus précis de l'exécution, mais aussi de comptes rendus de la performance de chaque programme à travers les rapports annuels de performance annexés à la loi de règlement. Ces éléments devront nous servir dans l'exercice, le cas échéant, de notre droit d'amendement, que la LOLF étend. En effet, les modalités d'application de l'article 40 de la Constitution rendront possibles des transferts de crédits entre programmes d'une même mission, sans en augmenter le montant, ce qui pourrait entraîner une forte progression du nombre d'amendements en deuxième partie du projet de loi de finances. Nous devrons d'ailleurs en étudier les modes de recevabilité et de discussion.

Cet exemple illustre les questions pratiques auxquelles nous allons être confrontés lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, qui sera le premier à être entièrement organisé selon les nouvelles règles de la LOLF.

Afin que le Parlement se prépare à cette échéance ultime, le projet de loi de finances pour 2005 doit faire l'objet d'une double présentation, suivant l'ancienne et la nouvelle nomenclatures, tout en continuant à être voté par titre et par ministère. Aux différents programmes seront associés des objectifs et des indicateurs de performance qui permettront de mesurer l'efficacité de la gestion publique.

Le débat prochain sur les indicateurs et les objectifs de performance devra ainsi retenir toute notre attention afin qu'ils ne relèvent pas seulement d'une contrainte d'affichage, comme cela a pu être le cas pour certains agrégats, mais qu'ils traduisent réellement les objectifs et la performance de l'action publique d'une manière accessible à tous.

Je me félicite à ce sujet que le cadre d'élaboration des indicateurs et des documents budgétaires fasse l'objet d'une consultation des assemblées. Pouvez-vous nous indiquer, monsieur le secrétaire d'Etat, si les propositions d'objectifs et d'indicateurs figureront dans les documents annexés à la loi de finances pour 2005 ?

Plus lisible, le budget sera d'autant plus facile à contrôler que les rapporteurs spéciaux disposent de pouvoirs accrus, avec l'assistance de la Cour des comptes, et d'une information plus complète, avec, notamment, la communication des rapports des corps d'inspection. Le renforcement des contrôles apparaît comme la nécessaire contrepartie de la liberté de gestion nouvelle dont disposeront les gestionnaires de programme. C'est donc sur notre capacité de développer nos missions de contrôle que repose le succès de la réforme.

L'exercice de ces pouvoirs accrus du Parlement forme le corollaire d'une responsabilisation effective des gestionnaires, en permettant d'identifier les sources d'inefficience et en développant la dimension stratégique de la gestion. La recherche de la performance constitue un changement culturel qui doit être relayé à tous les niveaux de l'administration où doit se mettre en place un contrôle de gestion. Prenant en compte la séparation entre la responsabilité politique et la responsabilité de gestion, les commissions pourront envisager de conduire des auditions de responsables de programme. Ceux-ci seront appelés à devenir de véritables « managers » de la gestion publique.

Je souhaite vous interroger sur cette question des responsables de programme, monsieur le secrétaire d'Etat, car elle est centrale pour la réussite de la réforme.

Avec la LOLF, des hauts fonctionnaires se verront confier la responsabilité de programme. Ils seront donc en mesure d'arbitrer entre les dépenses en cours d'année. C'est une grande liberté, qui est indispensable pour moderniser la gestion publique. Nous constatons parfois que les ministères sont en rupture de crédits sur un chapitre et qu'ils les consomment de manière précipitée en fin d'année sur d'autres chapitres afin de voir leur dotation préservée l'année suivante. C'est là un bien mauvais usage de l'argent des contribuables.

Désormais, les gestionnaires seront en mesure de faire face aux aléas qui surviennent en cours d'année, mais ils auront également la capacité de prendre des décisions de gestion de manière plus réactive. C'est donc une véritable révolution et c'est dire l'importance considérable de la désignation des responsables de programme.

Quand seront-ils officiellement désignés ? Pouvez-vous nous confirmer qu'il n'y aura qu'un seul gestionnaire par programme ? Quelles seront les modalités de récompense ou de sanction au regard de la performance de la gestion ?

Un rapport sur la rémunération au mérite des directeurs d'administration centrale a été remis il y a deux jours au Premier ministre par M. Jean-Ludovic Silicani. Qu'en est-il des perspectives de généralisation de ces modalités de rémunération qui s'inscrivent dans la logique de performance de la LOLF ?

De manière plus générale, quelles conséquences la mise en oeuvre de la LOLF implique-t-elle sur la gestion de la fonction publique ?

J'aimerais, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous acceptiez de répondre à ces questions.

Mes chers collègues, nous ne sommes qu'au début d'un processus qu'il nous appartient de conduire à son terme afin de faire vivre la réforme budgétaire et de faire en sorte qu'elle ne se résume pas à la réforme technique qu'elle nous paraît être en surface.

C'est une révolution culturelle qui ne s'opérera pas sans résistance ni sans heurts. Elle requiert, au-delà de l'entière mobilisation des administrations qui la mettront en oeuvre, notre propre mobilisation. Nous devons, en effet, conduire nous aussi ce changement pour que le Parlement, initiateur de la réforme budgétaire, s'affirme comme l'aiguillon politique de la réforme de l'Etat. Cette réforme est une coproduction des deux assemblées et du Gouvernement.

Ne doutez, monsieur le secrétaire d'Etat, ni de notre engagement ni de notre volonté. Le Sénat, grâce à vous, mes chers collègues, prendra toute sa part dans la mise en oeuvre de la LOLF afin que, sans délai, elle devienne l'instrument de la transparence des finances publiques et le levier de la réforme de l'Etat.

Et puis, allant jusqu'au bout de cette logique, peut-être une fois confirmées et consacrées les missions deviendront-elles la préfiguration de la composition du Gouvernement. Peut-être les missions aujourd'hui qualifiées d'interministérielles disparaîtront-elles un jour parce qu'à chaque mission correspondra un ministre responsable. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le débat qui nous rassemble cet après-midi témoigne d'une utilisation judicieuse de l'ordre du jour réservé aux groupes politiques.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Merci !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Je tiens donc à remercier le groupe de l'Union centriste de nous avoir autorisés à utiliser son temps pour échanger des propos sur la réforme budgétaire. De la même manière d'ailleurs, le débat sur les prélèvements obligatoires avait été organisé - si ma mémoire est bonne - sur le quota d'ordre du jour réservé du groupe UMP.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C'est une coproduction !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Si nous sommes, bien entendu, coproducteurs de ce débat, nous le sommes encore beaucoup plus de tout ce qui doit contribuer globalement à une bonne lisibilité, à une bonne transparence du processus de décision publique des comptes et des comptes prévisionnels de l'Etat.

Mes chers collègues, la réforme budgétaire va bien au-delà de la transformation du budget. En fait, c'est un nouveau comportement à l'égard de la dépense publique qu'elle va promouvoir par la relation quasi contractuelle qu'elle instaure entre des directeurs de programme et des responsables d'unités de moyens, par l'obligation de comptes rendus périodiques, par l'établissement d'indicateurs de performance, au vu desquels l'opinion jugera la manière dont les engagements pris par un gouvernement sont effectivement tenus. Tout cela est en germe dans la réforme budgétaire. Cela rend d'autant plus remarquable qu'elle ait fait l'objet d'un tel consensus, lequel perdure malgré les aléas momentanés de notre vie politique.

En effet, hier matin, lors du premier examen en commission des finances des propositions que je vais vous présenter, nous avons eu le plaisir de constater qu'il y avait de la part de tous les groupes représentés convergence et même, probablement, consensus. C'était la première consultation de la commission puisque, la semaine prochaine, elle aura à confirmer son avis sur ces propositions.

Une telle réalité est suffisamment rare, monsieur le secrétaire d'Etat, pour qu'on se plaise à la souligner. Le fait est d'autant plus significatif qu'il s'agit non de l'accessoire mais du principal.

En vérité, l'enjeu de cette réforme est encore sous-estimé, et dans l'administration, et dans les milieux parlementaires. On pense - à tort, M. le président Arthuis l'a rappelé - qu'il s'agit de technique. Il ne s'agit pas de technique. Il s'agit de politique au sens le plus élevé du terme, puisque cette politique est focalisée sur l'intérêt général.

Il convient tout d'abord, monsieur le secrétaire d'Etat, de saluer le chemin qui a déjà été parcouru par le Gouvernement, aidé par une unité administrative spécialisée, la direction de la réforme budgétaire.

Grâce au travail déjà effectué, le Premier ministre nous a soumis une maquette. Il a demandé aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées de s'entourer de tous les avis nécessaires et de remettre, le cas échéant, des souhaits de modifications ou d'amendements par rapport à cette maquette.

Nous devions rendre cette copie le 30 avril. Nous sommes le 29 avril et de manière publique, à l'occasion de ce débat, nous allons, pour notre part, tenter de contribuer à ce progrès vers une gestion plus moderne, véritable levier de la réforme de l'Etat.

Nous sommes consultés sur une maquette qui comporte en tout, avec les Comptes spéciaux du Trésor et les budgets annexes, 45 missions et 150 programmes.

Nous avons abordé ce travail dans un esprit d'étroite concertation avec nos collègues de l'Assemblée nationale. Je voudrais pour ma part rendre hommage en particulier au rapporteur général de la commission des finances, Gilles Carrez. Nous avons eu plusieurs entretiens sur le fond, chacun, bien entendu, dans le respect du mandat qui lui est donné par sa commission. Nous avons travaillé en toute transparence, cherchant à faire prévaloir autant que possible des idées communes. Il y aura certes des variantes - c'est le jeu du bicaméralisme- entre l'Assemblée nationale et le Sénat, mais sur l'état d'esprit, sur les principes directeurs, sur l'essentiel, notre accord est réel et profond.

Nous avons par ailleurs, sur l'initiative de M. le président Arthuis, consulté les autres commissions du Sénat et tenu compte autant que possible de leurs avis.

En février, un séminaire de travail, émanation de la commission des finances, s'est réuni à Compiègne. Toutes sortes d'idées y ont été exprimées de façon très constructive. Elles trouvent aujourd'hui leur traduction concrète dans le document qui a été examiné par notre commission et que je vous expose.

Nous avons réuni ensuite les rapporteurs pour avis qui s'intéressent à chaque secteur de l'action gouvernementale. Puis, nous avons tâché de faire une synthèse.

Pour le budget général, le nombre de missions qui résulteraient de nos propositions est presque identique à celui ressortant de la maquette du Gouvernement : 31 missions contre 32.

Toutefois, nous proposons deux modifications importantes : d'une part, les missions interministérielles passeraient de 8 à 15 - 5 sur 31, c'est une forte proportion qui me paraît correspondre à l'esprit de la loi organique ; d'autre part, le nombre des programmes augmenterait corrélativement, passant de 126 à 145.

Il convient de rappeler à ce propos que plus les programmes sont importants, et plus la marge de manoeuvre laissée à leurs responsables est grande du fait de la fongibilité des crédits. Mais aussi plus faibles sont les possibilités d'intervention et de contrôle du Parlement. Dans nos propositions, nous nous efforçons, monsieur le secrétaire d'Etat, de faire la juste part entre les nécessités de l'action administrative et le respect des droits du Parlement.

Précisément, pour mieux garantir les compétences de nos assemblées, deux modifications nous semblent tout à fait vitales, et ce dans le respect de l'esprit et de la lettre de la loi organique.

Monsieur le secrétaire d'Etat, il faut supprimer les missions mono-programmes. Qu'il s'agisse du Conseil économique et social, de façon accessoire, certes, puisque ne sont en jeu que 32 millions d'euros, qu'il s'agisse, surtout, de la sécurité ou de la protection des populations, cette formule n'est absolument pas conforme à la lettre et encore moins à l'esprit de la loi organique.

En ce qui concerne la sécurité intérieure, notre préférence va à une mission subdivisée en deux programmes- police nationale et gendarmerie - ce qui ne saurait, bien entendu, porter atteinte aux particularités statutaires de part et d'autre ni à l'organisation des unités de moyens.

Une seconde modification nous paraît essentielle pour mieux garantir le respect des droits du Parlement. Il s'agit de scinder - de manière prudente - les méga-programmes.

Il est certes inévitable que l'ordre de grandeur des programmes varie considérablement. Mais à quoi nous servirait-il de disposer d'un luxe de détails pour des actions très ponctuelles - par exemple, pour savoir où se situe la Météorologie nationale - alors que l'on devrait s'accommoder, pour des fonctions essentielles de l'Etat, de l'existence de masses de crédits considérables reconnues comme insécables ? En effet,  de tels programmes surdimensionnés pourraient être des zones budgétaires opaques, de véritables boites noires, sources de difficultés du point de vue tant du contrôle a priori que du contrôle d'exécution exercé par les assemblées parlementaires.

Ainsi, s'agissant de la fonction défense,  pour permettre au Parlement de jouer tout son rôle, mais aussi pour tenir compte des réalités du commandement et du bon emploi des moyens, nous suggérons de diviser le programme n° 2 - préparation et emploi des forces - qui dépasse, dans l'état actuel des choses, avec les pensions, 20 milliards d'euros en deux parties : l'une comprenant les hommes et les matériels - en d'autres termes, le recrutement et la formation - l'autre, le soutien, notamment la mise en condition opérationnelle.

S'agissant du programme n° 5 de la défense - préparation et conduite des programmes d'armement - nous estimons que l'on doit au moins séparer l'arme nucléaire, la dissuasion, des armements conventionnels. Il s'agit, dans l'allocation des crédits, de choix stratégiques sur lesquels la représentation nationale doit pouvoir s'exprimer.

Dans le même esprit, au sein de la fonction éducation et, plus précisément, dans la mission enseignement scolaire, il nous paraît souhaitable d'isoler de l'enseignement à proprement parler les crédits consacrés à la vie de l'élève.

Voilà quelques propositions, monsieur le secrétaire d'Etat, concernant la garantie des compétences du Parlement.

Il faut aller au-delà et, de façon plus générale, faire en sorte que chacun de nos concitoyens puisse, en lisant la maquette, en examinant la formulation des missions et des programmes, se faire une idée des vraies priorités qui animent l'action de l'Etat.

Il est nécessaire de rendre plus lisible l'action de l'Etat. Cela nous conduit à souhaiter des clarifications pour certaines missions à caractère ministériel. Il s'agit notamment de l'agriculture, dont la structure interne dans le projet de maquette nous paraît déséquilibrée. En accord avec la commission des finances de l'Assemblée nationale, il nous paraît utile de scinder le programme n° 1 en deux fractions : d'un côté, promotion de l'agriculture et développement rural, de l'autre, valorisation des produits, orientation et régulation des marchés.

En ce qui concerne la mission Transports, nous estimons qu'elle pourrait être décomposée de façon plus compréhensible afin d'avoir pour chaque mode de transport un programme identifié. On regrouperait ainsi dans une rubrique Stratégie en matière de transport, toutes les dépenses, toutes les actions qui ne peuvent pas être directement affectées à un mode particulier, que ce soit le transport routier, le transport ferroviaire, le transport fluvial ou le transport maritime.

S'agissant des fonctions exercées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, nous pensons qu'il est possible de supprimer, dans la mission Engagements financiers de l'Etat, le programme Remboursement et dégrèvement d'impôts - dont le montant atteint plus de soixante milliards d'euros -, pour répartir, comme le propose également la commission des finances de l'Assemblé nationale, les éléments bien identifiables dans les programmes auxquels ils correspondent.

Ainsi, la prime pour l'emploi Incitation à l'emploi doit, à notre sens, rejoindre la mission Travail, qui devient ainsi interministérielle ; le crédit d'impôt recherche a vocation à se retrouver dans la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur.

De même, suivant en cela une recommandation de notre collègue Yves Fréville, nous avons considéré que les dégrèvements d'impôts locaux devaient rejoindre la mission Relations de l'Etat avec les collectivités territoriales.

Pour ce qui est des missions financières, permettez-moi enfin d'évoquer la mission Gestion et contrôle des finances publiques.

Il nous semblerait plus clair, monsieur le secrétaire d'Etat, que cette mission, qui comporte le programme Gestion fiscale et financière de l'Etat, compte trois programmes au lieu d'un seul : un programme Gestion comptable, avec notamment la dimension patrimoniale qu'évoquait à juste titre M. le président Arthuis tout à l'heure, un programme Assiette des impositions, puis un programme Recouvrement des impositions, tout cela ne préjugeant pas d'éventuelles restructurations organiques qui pourront intervenir au cours des années à venir.

Enfin, toujours au titre de la clarification des missions à caractère ministériel, je voudrais évoquer deux points d'inégale importance.

Selon la commission des finances, le programme Tourisme a plutôt vocation à s'intégrer à la mission Politique économique.

De plus, la mission Premier ministre nous semble devoir logiquement comporter un programme Réforme de l'Etat et relations avec les citoyens, car il s'agit là, bien sûr, d'une priorité tout à fait essentielle, d'une priorité qui se situe au niveau du chef du Gouvernement et qui doit être lue et appréhendée comme telle.

S'agissant des missions interministérielles, j'ai déjà évoqué, mes chers collègues, la sécurité intérieure qui nous paraît devoir marcher sur deux jambes.

J'en viens à l'écologie. Pour nous, la mission Ecologie et développement durable peut et doit prendre un caractère interministériel et regrouper, sous le nouvel intitulé Ecologie et maîtrise des risques, outre les trois programmes déjà prévus, un programme Sécurité civile, le programme Météorologie et surtout un programme Prévention et contrôle des risques industriels reprenant une partie des compétences des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement.

J'en viens à une fonction particulièrement essentielle qu'il faut savoir appréhender dans son vrai contour, la mission interministérielle Enseignement supérieur et recherche.

La proposition qui nous est faite en matière de recherche nous semble présenter deux défauts importants. Le premier est de laisser de côté bon nombre de grandes écoles rattachées à des ministères spécifiques, comme par exemple l'Ecole supérieure des mines ou l'Ecole nationale des ponts et chaussées, l'Ecole polytechnique, des écoles supérieures comme l'Ecole des chartes, l'Ecole du patrimoine, qui dépend du ministère de la culture, ou encore les différents instituts et établissements d'enseignement supérieur relevant du ministère de l'agriculture. L'enseignement supérieur a vocation à se trouver financé par la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur. Ces écoles font naturellement l'objet de programmes spécifiques.

Second reproche en ce qui concerne la recherche et l'enseignement supérieur : la maquette ne permet pas d'isoler les crédits que la collectivité consacre à la recherche universitaire.

Les enseignants chercheurs se consacrent par définition aux deux finalités ; nous savons bien qu'il n'est pas simple de séparer les coûts des deux fonctions mais cela pourrait être fait avec un système de clé forfaitaire. Cette séparation aurait une grande vertu pédagogique, car on pourrait ainsi mieux apprécier l'effort global de recherche. On pourrait également mieux arbitrer entre les différentes disciplines scientifiques, mieux repérer les pôles d'excellence et mieux se prêter au dialogue entre les programmes et les moyens, ce qui est le véritable moteur de la loi organique et de la nouvelle gestion budgétaire de l'Etat.

Enfin, nous souhaitons créer de nouvelles missions interministérielles. Ainsi, une nouvelle mission Stratégie de l'aménagement du territoire permettrait d'afficher la priorité que constitue ce point fort pour la politique gouvernementale.

Nous n'avons pas vraiment compris, monsieur le secrétaire d'Etat, pourquoi cette mission si importante n'était pas visible dans la nomenclature budgétaire.

Cette nouvelle mission interministérielle Stratégie de l'aménagement du territoire rassemblerait les programmes Soutien des politiques d'équipement, Aménagement, Urbanisme et ingénierie publique, Information géographique et cartographique, ainsi que Interventions territoriales de l'Etat.

Enfin, il nous semble important que l'urbanisme soit apprécié dans sa globalité. Nous reconnaissons tous la nécessité de la discrimination positive en faveur des quartiers les plus défavorisés. Cependant, le fait d'inscrire dans la maquette en rang 1, la mission Ville appelle une appréciation nécessaire pour la mise en oeuvre de la politique de l'Etat, qui ne saurait se limiter à la politique en faveur des quartiers défavorisés mais doit s'élargir dans une vision plus globale de l'urbanisme.

Nous proposons de rattacher à cette mission le logement sous la forme de deux programmes qui reprennent la distinction déjà classique de l'aide à la personne et de l'aide à la pierre. Il y aurait donc une vraie mission interministérielle Urbanisme et logement, comportant les actions de rééquilibrage social au sein des villes, mais permettant aussi de voir globalement les enjeux de développement de nos territoires urbains et les moyens financiers qui doivent être consacrés à la politique du logement.

En conclusion, j'évoquerai les deux étapes qui nous restent à franchir : le choix des directeurs de programmes ; la détermination des indicateurs de performance.

La nomination des directeurs de programmes sera, bien sûr, de la responsabilité pleine et entière du pouvoir exécutif. C'est au cours de cette étape que devront se créer les conditions du dialogue entre ceux qui alloueront les crédits, les directeurs de programmes, qui devront se livrer à des arbitrages et ceux qui consommeront ces crédits les chefs d'unités de moyens. C'est cette dissociation qui permettra de mettre sous tension tout l'appareil administratif et jouera comme levier de la réforme de l'Etat.

Il ne faudra pas confondre directeurs de programmes et directeurs de moyens, ou nommer directeur de programmes quelqu'un qui raisonne comme un directeur de moyens. Il faudra aussi que les échelons de direction de programmes soient légers, pluridisciplinaires et aptes à un tel dialogue, en quelque sorte à l'image de ce que sont aujourd'hui, et depuis la réforme de 1996, les agences régionales de l'hospitalisation par rapport aux unités importantes du secteur hospitalier public. C'est le meilleur exemple que l'on peut donner aujourd'hui, dans notre organisation publique, du dialogue entre programmes et moyens, et parmi les éléments de la réforme de 1996, c'est certainement le plus utile et le plus durable.

Monsieur le secrétaire d'Etat nous allons observer avec une grande attention les décisions qui seront prises. Nous espérons que, de même que pour la maquette, nous pourrons être consultés sur la détermination des indicateurs de performances. A ce sujet, je m'associe, bien sûr, aux questions que vous a posées M. le président Arthuis. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

(M. Serge Vinçon remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)