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Séance du 8 novembre 2007 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE M. Philippe Richert

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

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Déclaration de l'urgence de deux projets de loi

M. le président. Par lettre en date du 8 novembre 2007, M. le Premier ministre a fait connaître à M. le Président du Sénat, qu'en application de l'article 45, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement déclare l'urgence :

- du projet de loi organique (n° 61, 2007-2008) tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française ;

- et du projet de loi (n° 62, 2007-2008) tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

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Candidatures à un organisme extraparlementaire

M. le président. Je rappelle au Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation des sénateurs appelés à siéger au sein de l'Observatoire national de la sécurité des établissements scolaires et d'enseignement supérieur.

La commission des affaires culturelles a fait connaître qu'elle propose les candidatures de MM. Jean-Luc Miraux et Pierre Martin pour siéger respectivement comme membre titulaire et comme membre suppléant au sein de cet organisme extraparlementaire.

Cette candidature a été affichée et sera ratifiée, conformément à l'article 9 du règlement, s'il n'y a pas d'opposition à l'expiration du délai d'une heure.

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Organisme extraparlementaire

M. le président. J'informe le Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation de deux sénateurs appelés à siéger au sein du Conseil supérieur de la forêt, des produits forestiers et de la transformation du bois.

Conformément à l'article 9 du règlement, j'invite la commission des affaires économiques à présenter une candidature.

La nomination au sein de cet organisme extraparlementaire aura lieu ultérieurement, dans les conditions prévues par l'article 9 du règlement.

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Modification de l'ordre du jour

M. le président. J'informe le Sénat que la question orale n° 68 de M. Georges Mouly est retirée de l'ordre du jour de la séance du 20 novembre, à la demande de son auteur, et remplacée par sa question n° 67 adressée au M. le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité.

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Mission d'information

M. le président. L'ordre du jour appelle l'examen d'une demande présentée par la commission des affaires économiques tendant à obtenir du Sénat l'autorisation de désigner une mission d'information portant sur les infrastructures, le fonctionnement et le financement des transports terrestres.

Il a été donné connaissance au Sénat de cette demande au cours de sa séance du 18 septembre 2007.

Je vais consulter sur cette demande.

Il n'y a pas d'opposition ?....

En conséquence, la commission des affaires économiques est autorisée, en application de l'article 21 du règlement, à désigner cette mission d'information.

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Prélèvements obligatoires

Débat sur une déclaration du Gouvernement

M. le président. L'ordre du jour appelle la déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, l'article xiii de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen justifie l'impôt par deux raisons : « l'entretien de la force publique » et « les dépenses d'administration ».

Je suggérerais que nous y ajoutions une troisième dimension, celle de la compétition internationale, dans laquelle l'impôt s'inscrit comme un véritable élément d'attractivité.

L'impôt n'est en effet pas seulement un outil propre à assurer le bon fonctionnement de l'État à l'intérieur de nos frontières ; c'est aussi une arme qui nous permet de mieux lutter contre nos concurrents, et je suis heureuse de venir défendre cette idée devant vous ce soir, en vous présentant le rapport 2008 sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

À l'heure où nos amis Anglais s'apprêtent à discuter un budget qui taxe plus lourdement certains étrangers résidant sur leur sol, ceux qu'on appelle les « non domiciliés résidents », je crois très opportun de rendre notre système de prélèvements obligatoires plus séduisant pour les investisseurs internationaux, plus incitatif pour les entrepreneurs et plus juste pour nos concitoyens.

La loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat que vous avez adoptée, voilà un peu plus de trois mois, comporte déjà de nombreuses dispositions qui manifestent clairement notre souci d'attractivité.

Le projet de budget pour 2008, que vous examinerez bientôt, constitue une nouvelle étape pour rendre notre fiscalité plus compétitive et, par là, notre territoire plus attractif. Il joue sur deux plans : le niveau des prélèvements obligatoires et leur structure.

En premier lieu, je n'hésite pas à affirmer que les impôts doivent diminuer autant que possible.

Le constat est sans appel. Avec un taux de prélèvements obligatoires égal à 44,2 % du produit intérieur brut en 2006, la France se classe parmi les pays où la pression fiscale est la plus élevée au monde. La moyenne pour les pays de l'Union européenne est inférieure à 40 %, tandis que celle des pays de l'OCDE, l'Organisation de coopération et de développement économiques, se rapproche de 35 %.

Pour pouvoir rivaliser avec des pays tels que l'Allemagne, la Grande-Bretagne ou les États-Unis, nous devons avoir en tête cette barre des 40 %. Après avoir instauré un bouclier fiscal pour les individus, on pourrait imaginer faire de même pour l'État.

Nous sommes sur la bonne voie : après le record historique de l'année 1999, à près de 45 % du produit intérieur brut, le taux de prélèvements obligatoires s'est stabilisé ces dernières années entre 43 % et 44 %.

La tendance est désormais nettement à la baisse.

Les chiffres parlent d'eux-mêmes.

En 2006, je le rappelle, le taux de prélèvements obligatoires était de 44,2 % du produit intérieur brut. En 2007, il devrait reculer jusqu'à 44 % du produit intérieur brut sous l'effet des baisses d'impôt, malgré le dynamisme spontané des recettes lié à la croissance de l'activité. Chaque ménage a ainsi vu sa déclaration d'impôts diminuer, à revenu égal, de 275 euros en moyenne.

En 2008, le taux de prélèvements obligatoires reculera à nouveau pour s'inscrire à 43,7 % du produit intérieur brut, principalement sous l'effet des allégements d'impôts et de charges prévus dans la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

Même si nous avons encore bien des efforts à fournir pour rejoindre les évolutions spectaculaires de l'Allemagne et des Pays-Bas, qui, en moins de cinq ans, ont baissé le taux de leurs prélèvements obligatoires respectivement de 3 % et de 2 %, je suis convaincue que nous sommes engagés dans la bonne direction : nous diminuerons notre taux de prélèvements obligatoires autant que le permettra l'équilibre de nos finances publiques.

Moins d'impôt, c'est plus d'opportunités pour les investisseurs, plus de pouvoir d'achat pour nos concitoyens et plus de liberté.

En deuxième lieu, il faut évidemment combiner ce « moins d'impôts » avec un « mieux d'impôts ».

Pour améliorer notre compétitivité, nous devons moderniser la structure de notre système fiscal : un impôt intelligent est un impôt qui se met au service de la politique de croissance.

À titre d'observation préliminaire, je rappellerai qu'aujourd'hui la part de l'État dans les prélèvements obligatoires a tendance à reculer au profit de celle des collectivités territoriales et des administrations de sécurité sociale, qui voient chacune leur part augmenter de 0,1 point de produit intérieur brut en 2007.

L'impôt, je le disais, doit se mettre au service de la croissance. Le projet de loi de finances pour 2008 traduit clairement notre volonté de modifier en profondeur la répartition de l'impôt en ce sens, et trois exemples l'illustrent.

Ainsi, pour promouvoir l'innovation, nous n'avons pas hésité à tripler le taux du crédit d'impôt recherche ou à assouplir considérablement la fiscalité des brevets.

De même, pour encourager l'accès à la propriété, nous avons doublé le crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt pour la première année.

Enfin, pour mieux récompenser ceux qui veulent travailler plus, nous avons entièrement défiscalisé les heures supplémentaires pour les salariés et, en partie, pour les employeurs.

Jouer sur les taux et les assiettes des différents impôts contribue ainsi à l'efficacité de notre politique économique.

Au-delà de ces priorités, nous devons en troisième lieu repenser, sereinement et sans tarder, l'ensemble de notre système fiscal, afin de le rendre plus simple, plus stable et plus cohérent.

J'aimerais aborder immédiatement et sans détour deux questions sensibles.

Première question, faut-il instaurer un impôt minimum ?

Nous avons remis au Parlement, le 15 octobre dernier, un rapport qui passait en revue quatre options possibles. Les mécanismes les plus simples créeraient une imposition nouvelle dépassant largement le simple cas des « niches fiscales » et touchant injustement une trop large catégorie de contribuables, ce qui n'est pas l'objet de l'exercice, tandis que des dispositifs plus sophistiqués, comme l'imposition minimale proportionnelle à une cotisation d'impôt de référence, conduiraient à une complexité excessive et manqueraient ainsi l'effet symbolique de l'impôt minimal.

Ces inconvénients nous ont conduits à répondre par la négative à cette première question. Nous ne proposerons donc pas d'impôt minimum.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Très bien !

Mme Christine Lagarde, ministre. En revanche, nous nous montrerons très scrupuleux dans l'examen, au cas par cas, des différentes niches fiscales.

La deuxième question, celle que nous nous posons tous, est - je n'en ferai pas mystère - la suivante : faut-il instaurer une TVA sociale ?

Je préférerais pour ma part la dénomination « TVA anti-délocalisation », puisque tel serait bien son but : alléger pour nos entreprises les charges sur les salaires pour renforcer leur compétitivité sur la scène internationale et donc relancer l'activité et l'emploi en France.

Malheureusement, une telle mesure pèserait sur le pouvoir d'achat des consommateurs et risquerait, en l'état des circonstances économiques, de produire de l'inflation, obérant ainsi une croissance à laquelle nous sommes attachés.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Nous avons démontré le contraire !

Mme Christine Lagarde, ministre. La question est donc complexe et, comme pour toute question complexe, nous devons recueillir autant d'avis que nécessaire avant de décider.

Je me réjouis que Philippe Marini et Alain Vasselle nous aient fourni leur contribution dans d'excellents rapports, évidemment rédigés selon des points de vue différents, (Sourires)...

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. On peut le dire !

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. C'est même le moins que l'on puisse dire !

Mme Christine Lagarde, ministre.... mais très complémentaires dans le détail de leurs analyses.

Éric Besson et moi-même nous sommes pliés à l'exercice en remettant au Premier ministre, le 11 septembre dernier, nos rapports sur le sujet. À la demande de ce dernier, ces rapports sont désormais entre les mains du Conseil économique et social, qui doit se prononcer avant la fin de l'année dans le cadre plus général du financement de la protection sociale.

Le temps est donc, bien entendu, encore au débat, et je me réjouis qu'il puisse avoir lieu devant votre Haute Assemblée.

J'aimerais cependant souligner d'emblée deux limites de cette TVA sociale ou TVA anti-délocalisation.

Première limite, la TVA sociale ne peut pas être un prétexte pour baisser toutes les charges. L'analyse économique de mes services montre que, pour défendre efficacement l'emploi, l'éventuel supplément de TVA devrait être prioritairement affecté à des allégements de charges employeurs ciblés en particulier sur les bas salaires, au voisinage du SMIC. Comme le rapport de Philippe Marini le rappelle, c'est en effet au niveau des plus bas salaires que se trouvent le plus grand nombre de créations d'emplois potentielles.

Dans l'hypothèse où le taux de TVA serait relevé de 1,5 point - c'est une des multiples hypothèses, mais d'autres, je n'en doute pas, devraient être considérées -, les 9 milliards d'euros correspondants permettraient un allégement maximal de 28 % sur les salaires compris entre 1 et 1,1 SMIC, ce qui pourrait, toujours d'après les calculs effectués par mes services, générer jusqu'à 100 000 nouveaux emplois.

Deuxième limite, finement relevée par Alain Vasselle dans son rapport, il ne faut pas, en l'état actuel des circonstances économiques, sous-estimer le risque inflationniste d'une telle mesure. Ce serait particulièrement maladroit à l'heure où les Français pensent que les prix ont augmenté de manière exagérée.

J'ai moi-même demandé à l'INSEE de mettre au point de nouveaux indicateurs, qui ne viennent pas se substituer aux indicateurs existants mais les affinent, pour tenir compte de ce sentiment d'augmentation du coût de la vie, dont il convient de savoir dans quelle mesure il correspond à une réalité.

Dans ces conditions, la mise en place d'une TVA sociale ne serait envisageable que si elle était accompagnée d'une action extrêmement vigoureuse et bien visible sur le niveau des prix.

Ce débat sur la TVA sociale, qui reste, comme vous le voyez, entièrement ouvert, s'inscrira tout naturellement aux côtés de la revue générale des prélèvements obligatoires que j'animerai dans les prochains mois et qui sera « bouclée » à la fin du printemps 2008.

Les thèmes de la compétitivité des entreprises, du coût du travail, de la consommation seront approfondis dans le cadre d'une réflexion plus globale sur notre fiscalité.

Je travaillerai en étroite collaboration avec Éric Besson, secrétaire d'État chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques, à qui j'ai demandé de commencer à travailler sur un élément de cadrage correspondant à la stratégie de développement de l'économie française sur les années à venir, ainsi, évidemment, qu'avec Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sans hésiter à consulter les élus, les partenaires sociaux, les consommateurs et, bien entendu, les experts, y compris d'ailleurs les experts étrangers.

Cette revue générale des prélèvements obligatoires se déroulera en trois temps.

Dans un premier temps, nous établirons un diagnostic, que je rendrai public à la fin de l'année, sous la forme d'un document d'orientation déterminant les principaux enjeux d'une réforme globale à l'aune de ce que sera la stratégie de développement de l'économie française. L'ensemble des prélèvements, qu'ils soient sociaux ou fiscaux dès lors qu'ils ont un caractère obligatoire, sera remis à plat.

Dans un deuxième temps, il faudra imaginer un traitement et proposer un certain nombre de modifications. Sur la base des orientations retenues, je constituerai un ou, plutôt, plusieurs groupes de travail dont la mission sera d'organiser la concertation sur les modalités concrètes des réformes et sur leur calendrier.

Le troisième temps sera celui de la mise en oeuvre. Avant l'été prochain, le Gouvernement disposera d'une véritable stratégie pluriannuelle en matière de prélèvements obligatoires, assortie d'un calendrier pour l'ensemble de la législature.

Naturellement, cet exercice de revue des prélèvements obligatoires n'a pas vocation à se substituer aux initiatives prises jusqu'à présent, mais, bien au contraire, à s'articuler avec elles au sein d'un cadre cohérent. Nous prendrons ainsi en compte les résultats du Grenelle de l'environnement, ainsi que les orientations retenues par le Gouvernement, en matière de finances publiques comme en matière de politique publique, telles que celles qui ont été évoquées par le Premier ministre tout à l'heure, en réponse à une question d'actualité, dans le cadre de la revue générale des politiques publiques et des procédures de réforme en cours.

Mesdames, messieurs les sénateurs, notre action fiscale s'inscrit donc dans le long terme et repose sur des principes clairs. Nous souhaitons encourager ceux qui veulent innover, ceux qui veulent travailler, ceux qui veulent investir, ceux qui veulent embaucher en France. Moins d'impôts, mieux d'impôts, ce sera plus d'espace pour l'esprit d'entreprise et pour la croissance que nous appelons de nos voeux. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les prélèvements obligatoires mesurent la solidarité qui unit nos concitoyens. Au-delà des chiffres, ils renvoient donc à la cohésion de notre société et à son projet collectif. C'est pourquoi je remercie le Sénat d'avoir organisé ce débat qui concerne très directement l'avenir de notre pays.

Christine Lagarde a abordé l'ensemble des enjeux qui sont au coeur de la révision générale des prélèvements obligatoires. Je voudrais, quant à moi, revenir plus précisément sur la question des prélèvements sociaux.

C'est une question essentielle puisque les prélèvements sociaux représentent la moitié des prélèvements obligatoires.

C'est également une question essentielle étant donné les contraintes très fortes auxquels ces prélèvements sont soumis aujourd'hui, contraintes qui tiennent à la situation dégradée de nos comptes sociaux, dont nous parlerons abondamment lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, ainsi qu'au vieillissement de la population, lequel accroît les dépenses de retraite, de santé et de prise en charge de la dépendance.

Que voulons-nous exactement s'agissant des prélèvements sociaux ? Nous voulons tout simplement qu'ils soient efficaces et justes, c'est-à-dire qu'ils soient répartis de façon équitable, qu'ils soient le moins élevés possible tout en assurant un haut niveau de protection sociale et qu'ils nuisent le moins possible à l'emploi et à la compétitivité.

Au cours des vingt dernières années, nous avons considérablement réformé le mode de financement de notre protection sociale pour favoriser l'emploi et la compétitivité. Je pense notamment à l'effort réalisé en matière de cotisations patronales pesant sur les bas salaires, qui représentent désormais moins de 4 % du coût du travail pour les salaires au niveau du SMIC. Ce fait, peu connu, mérite d'être souligné, car l'effort de l'État dans ce domaine est considérable.

Les études économiques convergent pour montrer que les allégements généraux de charges sont les mesures les plus efficaces pour soutenir l'emploi. Ces allégements ont joué un rôle non négligeable dans la stabilisation de l'emploi peu qualifié dans notre pays. Le coût du travail non qualifié n'est donc plus un obstacle à l'emploi comme il pouvait l'être il y a encore vingt ans.

Ce sujet demeure néanmoins pendant. Tout à l'heure, lors de la séance des questions d'actualité au Gouvernement, le Premier ministre a d'ailleurs fixé un certain nombre d'orientations pour 2008 en matière d'allégements de cotisations sociales.

Pour traiter de la question de l'efficacité de nos prélèvements sociaux, je vous propose de les examiner sous quatre angles : leur type, tout d'abord, c'est-à-dire en fait, essentiellement, la question de leur assiette ; leur affectation, c'est-à-dire le point de savoir ce qu'ils financent ; leur limitation, c'est-à-dire l'enjeu de la maîtrise des dépenses ; leur respect, enfin, et c'est tout le problème de la fraude.

L'évolution de l'assiette doit être examinée sans tabou ; c'est d'ailleurs le parti qu'ont pris Philippe Marini et Alain Vasselle dans leurs rapports respectifs. Ainsi que l'a dit Christine Lagarde, tout doit être passé en revue, aussi bien la TVA sociale et la fiscalité écologique que la pertinence des niches sociales.

Je n'ignore pas que ces questions, sensibles et controversées, font débat, y compris au sein même de la majorité, car elles sont au coeur de notre pacte républicain. Je ne les trancherai pas aujourd'hui, d'autant que la réflexion continue dans d'autres enceintes, notamment au Conseil économique et social. Je formulerai néanmoins un certain nombre de remarques.

Tout d'abord, une réforme de l'assiette doit être conforme aux qualités attendues du prélèvement social. Quelles sont-elles ?

Le prélèvement doit être dynamique, afin de permettre de faire face durablement aux dépenses futures. Il doit être compatible avec la compétitivité de notre économie et avec l'emploi. Enfin, il doit être lisible pour que l'assuré puisse facilement identifier la dépense sociale qu'il finance.

Malheureusement, comme le rappelle Alain Vasselle, il n'y a pas d'assiette idéale. Sinon, on l'aurait inventée ! Chaque taxe a ses avantages et ses inconvénients et les choix doivent être faits en fonction des priorités que nous nous assignons. Pour moi, en tant que ministre des comptes, la priorité est évidemment la résorption des déficits sociaux. Pour cela, nous devons explorer toutes les pistes, sans exclusive.

La TVA sociale, ou « TVA anti-délocalisation », ou « TVA-compétitivité », est l'une de ces pistes. Christine Lagarde vient de résumer parfaitement les enjeux la question, au coeur de laquelle se trouvent bien l'éventualité et l'ampleur de son effet inflationniste et, le cas échéant, ses répercussions via les mécanismes d'indexation.

Les taxes dites « comportementales » constituent une autre piste. Le lien entre certains comportements et les dépenses d'assurance maladie est parfaitement établi. L'affectation à la sécurité sociale des droits sur le tabac et de droits sur les alcools semble, en conséquence, tout à fait légitime.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Oui !

M. Éric Woerth, ministre. Le Gouvernement a d'ailleurs prévu dans le projet de loi de finances pour 2008 d'affecter l'intégralité des droits sur le tabac à la sécurité sociale.

Les rapports Marini et Vasselle restent très prudents quant au niveau de la fiscalité sur les alcools...

S'agissant de la taxe nutritionnelle que propose d'instaurer la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, la MECSS, il ne faut pas sous-estimer les difficultés juridiques et techniques que soulèveraient la détermination de son assiette et l'organisation de son recouvrement. C'est un sujet qui doit encore être approfondi et sans doute replacé dans un contexte plus global de santé publique, en l'occurrence la prévention de l'obésité.

Vos rapports, monsieur le rapporteur général, monsieur Vasselle, invitent en outre à réfléchir à l'affectation d'une partie du produit d'éventuelles taxes environnementales à l'assurance maladie. La prise en charge des conséquences de la pollution sur la santé étant assumée par l'assurance maladie, il ne paraît pas anormal que celle-ci puisse bénéficier d'une fraction de ces taxes. C'est même du bon sens ! Néanmoins, comme l'a rappelé le Président de la République lors du Grenelle de l'environnement, tout impôt nouveau doit être compensé. Mieux vaut utiliser le produit de nouvelles taxes écologiques pour réduire les charges pesant sur le travail que l'affecter à de nouvelles dépenses. On fera ainsi d'une pierre deux coups : tant l'environnement que la compétitivité de notre pays y gagneront.

Enfin, nous devons examiner les niches sociales. Je suis convaincu qu'une bonne taxe est une taxe dont l'assiette est la plus large et le taux le plus faible. La multiplication des niches nuit fortement non seulement au rendement du prélèvement, mais aussi à sa légitimité. Le dernier rapport de la Cour des comptes apporte des éléments chiffrés sur la perte d'assiette que ces dispositifs représentent pour la sécurité sociale. À cet égard, nous vous transmettrons prochainement un rapport sur l'état et l'évaluation de ces pertes d'assiette qui vous donnera des compléments d'analyse sur le sujet.

Concernant ces niches, deux dispositions importantes ont été adoptées par l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

La première concerne les organismes d'intérêt général en zone de revitalisation rurale. Nous mettons fin progressivement au dispositif dérogatoire pour revenir aux exonérations de droit commun.

La seconde vise à créer une contribution sur les attributions d'actions gratuites et de stock-options, qui n'étaient pas jusqu'à présent soumises à cotisations sociales patronales.

Cela étant, je comprends tout à fait le principe de prudence mis en avant par Philippe Marini : certaines niches, certaines exonérations ayant bien évidemment une pertinence économique et sociale, il convient de veiller à ne pas mettre en péril des dispositifs susceptibles de contribuer à l'attractivité de notre territoire ou de favoriser l'emploi.

Enfin, il faut désormais faire preuve de la plus grande vigilance en ce qui concerne la création de nouveaux dispositifs. Ils sont rarement évalués a priori et leur efficacité est tout sauf évidente a posteriori.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !

M. Éric Woerth, ministre. Le cas des organismes d'intérêt général dans les zones de revitalisation rurale en est une illustration !

Or chacun sait ici à quel point il est ensuite difficile d'y mettre un terme.

M. Vasselle évoque dans le rapport de la MECCS la piste d'une validation par la loi de financement de la sécurité sociale d'exonérations ciblées dont la création ou la modification auraient été décidées par une loi ordinaire.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Elles pourraient être aussi validées par la loi de finances !

M. Éric Woerth, ministre. Cette solution contribuerait utilement à un meilleur contrôle. Elle devra être examinée.

Voyons maintenant la question de l'affectation des prélèvements sociaux. Compte tenu de l'ampleur des besoins de financement, il me paraît indispensable d'étudier avec la plus grande attention toutes les pistes de réallocation des ressources au sein de la sphère publique. C'est tout l'intérêt de la création d'un ministère des comptes publics synthétisant l'ensemble des dépenses publiques que de permettre une réflexion cohérente sur ces choix.

Nous savons ainsi que le rythme de croissance des recettes de la branche famille est structurellement supérieur à celui de ses dépenses. Je partage l'avis de la MECSS quand elle met en garde contre la tentation d'utiliser cette tendance structurelle à l'excédent pour engager de nouvelles dépenses.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Surtout quand elles le sont des années auparavant !

M. Éric Woerth, ministre. C'est un sport national !

Il faudrait sans doute étudier la mise en jeu d'une solidarité au sein du régime général, en étroite concertation, bien sûr, avec les partenaires sociaux et les associations familiales. Cette solidarité pourrait, par exemple, prendre la forme d'un transfert de cotisations en direction de la branche vieillesse. Ce sujet ne doit pas être tabou.

De la même façon, des marges de manoeuvre pourraient être dégagées du côté de l'assurance chômage.

Enfin, une meilleure maîtrise des dépenses de l'État doit aussi permettre de financer plus de dépenses sociales et de s'adapter aux besoins collectifs.

Toutes ces pistes de réallocation méritent d'être discutées.

S'agissant maintenant de la limitation de ces prélèvements, la priorité doit être plus que jamais accordée à la maîtrise de la dépense. Cette maîtrise est particulièrement nécessaire en matière d'assurance maladie, dont les dépenses sont les plus dynamiques et les plus difficiles et délicates à réguler.

Cet effort est à notre portée, ainsi que l'attestent de nombreux exemples à l'étranger. Ainsi, la Suède a obtenu des résultats remarquables en une quinzaine d'années. En 1990, ses dépenses de santé se situaient à un niveau proche de celles de la France ou de l'Allemagne. Aujourd'hui, elles sont inférieures de deux points de PIB à celles de ces deux pays.

Comment les Suédois ont-ils enrayé la croissance de leurs dépenses de santé ? Ils y sont parvenus, d'une part, par une politique active de maîtrise des dépenses de médicaments. En 2004, ces dépenses étaient, pour chaque habitant, près de deux fois plus faibles en Suède qu'en France. Ils y sont parvenus, d'autre part, par de fortes restructurations hospitalières : au cours des années quatre-vingt-dix, 45 % des lits d'hôpitaux ont été fermés, contre 19 % en France.

La loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a permis de renforcer considérablement nos instruments d'alerte et de pilotage. Il faut poursuivre dans cette voie. À cet égard, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 renforce, avec une ampleur inégalée jusqu'à présent, les mécanismes de régulation et d'organisation de l'offre de soins.

Enfin, en complément de la maîtrise de la dépense, figure évidemment la lutte contre la fraude,...

M. Éric Woerth, ministre. ...qui devrait sans doute pouvoir faire l'objet d'un consensus national.

Elle constitue un élément déterminant dans la confiance accordée par le contribuable à notre système de prélèvements. C'est pourquoi, à la demande du Président de la République et du Premier ministre, je suis en train de mettre en place un plan global de lutte contre la fraude sociale et fiscale dont je ferai l'une des priorités de la présidence française de l'Union européenne.

Un certain nombre de mesures vous seront d'ores et déjà proposées dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

J'ai noté avec intérêt les propositions de Philippe Marini dans le domaine de la fraude aux prélèvements obligatoires, et notamment le renforcement des actions de prévention, dont le rescrit.

Vous avez raison de souligner le nécessaire équilibre entre la dissuasion de la fraude et la facilitation des procédures pour le contribuable de bonne foi. L'idée est de traquer la fraude de grande ampleur, la délinquance financière, et non de harceler celles et ceux qui peuvent commettre des erreurs. Les erreurs, on les rectifie, les fraudes importantes, on les combat et on les sanctionne.

Avant de conclure, je voudrais aborder la question du pilotage global des finances publiques.

Je suis particulièrement sensible à l'exigence d'un pilotage coordonné et cohérent des finances publiques, lesquelles sont « unes et indivisibles ». Cela exige de la clarté et de la sincérité.

Clarté et sincérité dans les comptes, tout d'abord. Vous l'avez noté, la création d'un ministère en charge de l'ensemble des comptes publics a déjà permis, en l'espace de quelques mois seulement, de changer la donne dans les relations entre l'État et la sécurité sociale. Nous avons pacifié ces relations, trop souvent envenimées par des enjeux périphériques par rapport à l'enjeu central, qui est celui de la maîtrise et de la stabilisation de la dépense.

Je rappellerai ici quelques-unes des décisions qui ont contribué à cette amélioration.

Tout d'abord, l'État a remboursé, le 5 octobre, sa dette de 5,1 milliards d'euros - arrêtée à la fin de 2006 - à l'égard du régime général.

M. Jean-Jacques Jégou. Mais de quelle façon ?

M. Éric Woerth, ministre. Nous reprendrons, en projet de loi de finances rectificative, la dette héritée du BAPSA, pour un montant de 620 millions d'euros.

M. Jean-Jacques Jégou. Tout cela s'est ajouté à la dette !

M. Éric Woerth, ministre. Nous l'avons fait de très bonne façon, monsieur Jégou. Nous l'avons fait, car nous en avions la possibilité, sachant que nous aurions pu utiliser différemment cet argent. Ce n'est jamais bien quand on agit, c'est toujours mal quand on n'agit pas... J'ajoute qu'il est tout à fait vertueux d'affecter les recettes de privatisations à la réduction de la dette.

Toujours en loi de finances rectificative, nous remettrons aussi à niveau le panier des recettes fiscales destinées à la compensation des allégements généraux de cotisations patronales.

Conformément aux engagements pris par Christine Lagarde lors de la discussion de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, la « loi TEPA », les exonérations sur les heures supplémentaires seront intégralement compensées à la sécurité sociale, via l'affectation de nouvelles recettes fiscales.

Nous irons plus loin : je me suis engagé non seulement à solder le passé, mais aussi à ne pas laisser une telle situation se reproduire, et la tâche n'est pas aisée ! C'est pourquoi nous remettons à niveau les crédits destinés, dans le projet de loi de finances, aux dispositifs qui sont financés par l'État mais gérés par la sécurité sociale.

La clarté doit aussi être de mise en ce qui concerne les instruments de pilotage.

Le ministère des comptes publics assure le pilotage commun des finances de l'État et des finances sociales, dans un souci de coordination et de cohérence.

Je suis convaincu de la pertinence de l'existence de deux instruments distincts, à savoir la loi de finances et la loi de financement, car ils respectent, chacun dans son environnement propre, la nature particulière de chaque ordre de dépenses.

En effet, il faut relativiser la complexité créée par cette dualité. Les mécanismes de coordination entre les deux textes existent, et ils peuvent encore être améliorés. La MECSS a d'ailleurs émis à ce sujet une série de propositions intéressantes, notamment en ce qui concerne le champ qui est le plus partagé, c'est-à-dire celui de la politique familiale.

Je crois que l'amélioration de ce pilotage global devrait figurer au coeur des questions abordées par la conférence des finances publiques, dont je souhaite la réunion prochaine. En effet, ce pourrait être une occasion pour l'État et la sécurité sociale d'avancer de façon coordonnée dans la mise en oeuvre de la pluriannualité budgétaire, qui constitue, à mon avis, un élément clef pour suivre la trajectoire de nos finances publiques.

On peut aussi - vos rapports y invitent - réfléchir à une clarification des champs d'intervention respectifs de l'État et de la sécurité sociale.

Je ne pense pas qu'il faille opter pour la budgétisation de la branche famille, mais il existe, en revanche, du côté du financement de la politique du logement, des pistes de clarification à explorer : s'agissant des allocations logement, faut-il vraiment conserver l'actuel financement croisé entre la sécurité sociale et l'État, selon la nature des prestations, en courant le risque d'une perte de vision globale des financements ? Les prestations peuvent très bien être gérées par les caisses d'allocations familiales, sans que nous y ajoutions la complexité de financements croisés.

Le débat mérite en tout cas d'être posé et approfondi avec les partenaires sociaux et la représentation nationale.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite que cette discussion nous permette de creuser toutes ces questions et d'aller plus loin. Nous en aurons d'ailleurs l'occasion lors du cycle budgétaire qui commencera bientôt au Sénat.

L'enjeu, vous le savez, est essentiel : il s'agit d'adapter nos prélèvements sociaux afin de pouvoir faire face aux enjeux qui conditionnent l'avenir de notre protection sociale, tout en tenant compte des exigences de l'emploi et de la compétitivité.

C'est grâce à cette adaptation, accompagnée de réformes structurelles et d'une maîtrise rigoureuse des dépenses, que nous pourrons léguer aux générations futures une protection sociale performante et financièrement assainie. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)