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Séance du 2 décembre 2008 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Jean-Claude Gaudin

vice-président

Secrétaires :

M. Philippe Nachbar,

M. Bernard Saugey.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente-cinq.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Saisine du Conseil constitutionnel

M. le président. M. le Président du Sénat a été informé, par lettre en date du 1er décembre 2008, par M. le Président du Conseil constitutionnel que celui-ci a été saisi d’une demande d’examen de la conformité à la Constitution, par plus de soixante députés, de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

Le texte de la saisine du Conseil constitutionnel est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

3

Candidatures à des organismes extraparlementaires

M. le président. Je rappelle au Sénat que M. le Premier ministre a demandé à la Haute Assemblée de bien vouloir procéder à la désignation de sénateurs appelés à siéger au sein de la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques et du Conseil supérieur de l’énergie.

La commission des affaires économiques a fait connaître qu’elle propose les candidatures de MM. Pierre Hérisson, Bruno Sido, Michel Teston et Philippe Darniche pour siéger au sein du premier de ces organismes extraparlementaires ; de MM. Ladislas Poniatowski, Roland Courteau, Jean-Claude Merceron et Daniel Raoul pour siéger, les deux premiers comme titulaires et les deux derniers comme suppléants, au sein du second organisme.

Ces candidatures ont été affichées et seront ratifiées, conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.

4

59 duodecies (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2009
Deuxième partie

Loi de finances pour 2009

Suite de la discussion d'un projet de loi

Discussion générale
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2009
Sécurité

M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2009, adopté par l’Assemblée nationale (nos 98 et 99).

Sécurité

Deuxième partie
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2009
Article 35 et état B

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Sécurité ».

La parole est à M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la mission « Sécurité » est dotée de 16,155 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 16,226 milliards d’euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 2,2 % par rapport à 2008.

Avec 13,877 milliards d’euros, les dépenses en personnel constituent 85,5 % des crédits de la mission « Sécurité », qui est donc, avant tout, une mission de personnel. Cette caractéristique forte induit une rigidité qui rend plus difficile encore la recherche de bonne gouvernance.

La baisse de la délinquance, qui constitue le premier objectif de la mission, s’est poursuivie cette année, avec un nouveau recul compris entre 2 % et 3 %.

Ces bons résultats sont liés, notamment, à la montée en puissance de la police technique et scientifique, qui intervient en appui du travail d’investigation des services de police.

Le programme « Police nationale » comporte 8,632 milliards d’euros en crédits de paiement, soit une hausse de 2,2 %.

Ce programme enregistre une réduction de ses effectifs de 2383 emplois en équivalent temps plein travaillé, ou ETPT, avec un plafond d’emplois fixé à 146 180 ETPT. Cette baisse s’inscrit dans une programmation triennale qui prévoit, à terme, la suppression de 4000 ETPT de policiers.

Il convient de relever que les crédits de paiement consacrés aux investissements fléchissent de 4,5 %. La tendance est encore plus marquée s’agissant des autorisations d’engagement, qui chutent de 22,2 %. Il faut souhaiter que les arbitrages nécessaires entre le fonctionnement et l’investissement ne mettent pas en péril la dynamique de modernisation de la police nationale.

Le programme « Gendarmerie nationale » s’appuie, pour sa part, sur 7,626 milliards d’euros en crédits de paiement, soit une hausse de 2,2 %.

Comme la police, la gendarmerie connaîtra, en 2009, une réduction de ses effectifs : son plafond d’emploi est fixé à 99 509 ETPT, soit une baisse de 1625 emplois en équivalent temps plein travaillé. Là encore, ce mouvement s’inscrit dans une programmation triennale, qui prévoit la suppression de 3000 ETPT de gendarmes.

Il faut, néanmoins, souligner que le projet de loi de finances pour 2009 prévoit les mesures nécessaires pour assurer le même déroulement de carrière aux sous-officiers et aux officiers de gendarmerie qu’aux fonctionnaires des corps actifs de la police nationale.

Les dépenses de fonctionnement de la gendarmerie progressent de 4,6 % ; ses dépenses d’investissement enregistrent en 2009 une chute de 23 % en crédits de paiement. En autorisations d’engagement, cette tendance est encore plus marquée, avec une réduction de 50,2 %.

Cette chute de l’investissement peut susciter l’inquiétude, dès lors qu’elle serait de nature à entraver la nécessaire modernisation de la gendarmerie nationale et à entamer son potentiel opérationnel dans les années à venir.

Il faut préciser que cette évolution concerne essentiellement les véhicules blindés – mais ceux-ci peuvent être mis à disposition par l’armée de terre dans un souci de mutualisation des moyens – et le remplacement des hélicoptères Écureuil, pour lesquels il faudra veiller à ce que le coût de la maintenance ne dépasse pas celui de l’amortissement de nouveaux appareils.

La mission « Sécurité » sera marquée, en 2009, par une évolution notable, le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur.

Cette évolution a pu susciter des doutes, presque des inquiétudes. Aussi est-il bon de les dissiper et de préciser qu’elle ne remet pas en cause le statut militaire de la gendarmerie, ni le dualisme « policier » qui caractérise les forces de sécurité dans notre pays. Elle consiste, en revanche, en un rattachement organique et opérationnel, en vue d’améliorer l’efficacité de la politique de sécurité.

La mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, constituera un deuxième axe fort de l’année 2009 pour la mission.

Sur ce thème, d'ailleurs, je ne puis que regretter que tous les éléments relatifs à cette étude ne m’aient pas été communiqués, malgré des demandes répétées. Seules les principales conclusions m’ont été fournies. On peut émettre l’hypothèse qu’un journaliste aurait bénéficié des informations qui n’ont pas été accordées à un parlementaire. (Murmures.)

Il m’aurait pourtant été précieux de disposer d’éléments chiffrés plus précis, ainsi que des diagnostics d’étape ayant abouti à ces conclusions, bref, si je peux qualifier ainsi ces informations, d’une « matière première » plus riche permettant d’alimenter mieux encore la réflexion de la commission des finances.

Faut-il rappeler que la Constitution révisée accorde une importance accrue au Parlement et incite à une coopération plus étroite encore entre les assemblées et le Gouvernement ?

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Très bien !

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial. S’agissant de la RGPP, cette coopération n’est pas allée aussi loin que l’on aurait pu le souhaiter.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Hélas !

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial. L’incidence budgétaire de la RGPP reste, par ailleurs, bien modeste. Qu’on en juge : sa mise en œuvre se traduira par une diminution de 0,88 % des emplois et une économie de 52 millions d’euros, soit 0,39 % du budget de la mission, ce qui est très faible.

Si ces efforts doivent bien sûr être encore encouragés, ils ne sont pourtant pas de nature à changer fondamentalement l’équation budgétaire de la mission.

Or, dans un contexte budgétaire tendu, toutes les pistes méritent d’être explorées. Il s’agit, en particulier, d’exploiter toutes les potentialités offertes par la mutualisation entre les deux forces.

Car le dualisme « policier » peut être la meilleure ou la pire des choses. Il présente plusieurs risques : les doublons, la non-interopérabilité et la concurrence exacerbée.

Madame la ministre, mes chers collègues, passons donc en revue les différentes sources d’économies qui peuvent être exploitées.

Il faut, tout d'abord, reformater le dispositif de formation initiale pour l’adapter aux variations à court terme du flux d’élèves, qui ira en diminuant. L’annonce récente de la fermeture de quatre écoles de gendarmerie va dans ce sens.

De même, afin de développer l’expertise immobilière au sein du ministère et d’optimiser le coût financier des opérations, la création d’une agence, véritable « pôle de compétence immobilière » pour la police et la gendarmerie, paraît évidente.

La mutualisation des fichiers, facteur essentiel pour la coordination et l’efficacité des deux forces, existe d’ores et déjà, mais demeure encore trop partielle ; elle devrait être totale.

Malgré de louables efforts, l’interopérabilité des réseaux de communication des deux forces n’est pas pleinement assurée, sauf dans la région parisienne, ce qui est tout à fait insuffisant. D’importants progrès doivent encore être réalisés.

Au regard du rôle croissant de la police technique et scientifique, il est difficilement compréhensible que les laboratoires ne soient pas communs dans leur ensemble. Il y a là des économies d’échelle substantielles à réaliser.

La répartition des zones d’intervention respectives de la police et de la gendarmerie n’a pas, elle non plus, encore atteint son effet optimum. La police a vocation à s’inscrire dans une logique de police territoriale d’agglomération, tandis que la gendarmerie doit faire porter ses efforts afin d’avoir un meilleur contrôle des flux sur les territoires ruraux, qu’elle connaît très bien.

De nouvelles opérations de redéploiement pourraient donc être conduites, pour parvenir à des zones plus homogènes.

En région parisienne, le « particularisme » de la préfecture de police de Paris fait courir le risque de doublons, en particulier en matière de renseignement. Partout, les renseignements généraux, les RG, et la direction de la surveillance du territoire, la DST, ont été fusionnés au sein de la direction centrale du renseignement intérieur, la DCRI, sauf à la préfecture de police de Paris. Son positionnement doit donc être revu, notamment dans la perspective de la constitution d’un Grand Paris.

Comme on le sait, l’organisation actuelle des transfèrements impose un transfert de charges indues, de la mission « Justice » vers la mission « Sécurité ».

Cette situation n’est plus acceptable, alors même que des solutions existent : système de refacturation interne, déplacements de magistrats en prison, plutôt que mobilisation des effectifs de police et de gendarmerie pour assurer toute une journée la garde d’un détenu, vidéoconférence. Il n’est pas normal, entre autres, de déplacer un détenu sous escorte pour lui demander son identité.

La direction générale de la gendarmerie nationale a estimé à près de deux millions d’heures et 1 000 équivalents temps plein travaillé le poids de ces gardes et escortes en 2007.

Du côté de la police nationale, ce sont environ 2 700 équivalents temps plein travaillé qui sont mobilisés sur ces missions.

Sur la volonté de réformer le système des transfèrements, je souligne, d’ailleurs, la convergence de vues, au sein de la commission des finances, entre le rapporteur spécial de la mission « Sécurité » et celui de la mission « Justice ».

D’une manière générale, les forces mobiles doivent être recentrées sur leur cœur de métier.

En 2003, le rapport que j’avais commandé au cabinet Accenture concluait à un temps de travail moyen annuel pour les gendarmes de 1 731 heures. En 1998, un rapport de notre collègue M. Jean-Jacques Hyest aboutissait à une évaluation de 1 300 heures par an pour la police.

La baisse régulière de la délinquance au cours des dernières années impose aujourd’hui de revoir l’équation de notre politique de sécurité. Moins d’effectifs, travaillant plus grâce à une meilleure mutualisation et à un plus grand recours à la technique – à la vidéosurveillance et à la police scientifique, notamment –, telle me paraît être la direction à suivre.

Enfin, la dimension internationale de la mission « Sécurité », via le service de coopération technique internationale de police, le SCTIP, doit être optimisée.

Le savoir-faire, l’expérience et la maîtrise technologique des forces de sécurité françaises constituent un atout à valoriser.

La coopération en matière de sécurité permet un retour en sécurité intérieure, source d’économies. Elle permet aussi d’entretenir des relations avec des pays parfois en marge des relations internationales.

Sous les réserves que je viens d’exposer, la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation vous propose d’adopter les crédits de la mission « Sécurité » et de chacun de ses programmes. (Applaudissements sur les travées de lUnion centriste et de lUMP. – M. Jean-Louis Carrère applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, avant tout, je tiens à témoigner de notre soutien le plus total aux membres des forces de police et de gendarmerie, qui, dans des conditions souvent difficiles, se dévouent au péril de leur vie pour assurer la sécurité de nos concitoyens : ainsi, en 2007, vingt-quatre policiers et gendarmes sont décédés dans l’exercice de leurs fonctions, dont cinq à la suite d’agressions. Qu’il me soit permis ici de leur rendre un hommage particulier !

Lors de l’examen du projet de budget pour 2008, j’avais attiré l’attention sur la nécessité de fixer rapidement un cap et de clarifier les principales réformes envisagées.

Les policiers et gendarmes étaient déstabilisés par les rumeurs circulant en permanence.

Un an plus tard, de nombreuses réponses ont été apportées. Les syndicats de policiers ainsi que les personnes entendues à l’occasion des travaux préparatoires à la discussion du projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale ont indiqué que les personnels comprenaient la nécessité de participer à l’effort budgétaire demandé à l’ensemble des administrations de l’État.

Plusieurs grandes réformes structurelles sont désormais engagées ou se profilent, qu’il s’agisse du rattachement de la gendarmerie à votre ministère, madame la ministre, de la future loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, la LOPPSI, dont les grandes lignes sont désormais connues, ou de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, qui a déjà abouti à une série de décisions.

Après un budget pour 2008 de transition, le projet de loi de finances pour 2009 s’affirme comme la première étape de ce nouveau cycle de réformes.

Elles sont rendues nécessaires par le contexte budgétaire, qui incite les forces de police et de gendarmerie, plus encore que par le passé, à faire mieux à moyens constants.

Le budget de la police et de la gendarmerie apparaît durablement contraint, les crédits hors dépenses de personnel s’inscrivant à la baisse. Toutefois, la hausse des dépenses de personnel ne se traduit pas par une hausse ou une stabilisation des effectifs, au contraire, puisqu’il est prévu de supprimer 7 000 équivalents temps plein travaillé sur l’ensemble de la mission à l’horizon 2011, soit 4 000 policiers et 3 000 gendarmes environ.

M. Jean-Louis Carrère. Cela fait beaucoup !

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis. Pour faire face à ces défis, il importe de procéder à de profondes réorganisations et à des arbitrages clairs.

À cet égard, ma première question portera sur l’avenir des adjoints de sécurité.

En baisse constante depuis 2001, l’effectif des adjoints de sécurité est passé de 15 761 en 2001 à 9 918 au 1er août 2008.

Cette évolution laisse à penser que les adjoints de sécurité jouent le rôle de variable d’ajustement. En effet, leur place exacte dans le dispositif de sécurité ne semble pas bien arrêtée, ce qui ne facilite pas, bien entendu, la définition d’objectifs de recrutement.

Certes, ce dispositif est souvent mis en avant comme un instrument d’intégration et de promotion de la diversité dans la police nationale. Toutefois, si cette fonction est importante, elle ne peut suffire seule à maintenir ce dispositif.

En conséquence, madame la ministre, pourriez-vous nous préciser votre projet pour l’avenir des adjoints de sécurité ? Leurs missions pourraient-elles être mieux définies ?

Mes autres questions porteront sur les grands chantiers à venir.

Chacun le sait, la police scientifique et technique et sa « démocratisation » pour des faits de la délinquance quotidienne constituent un défi essentiel.

Voilà un an et demi, j’ai visité les locaux de la police scientifique, à Paris, qui sont dans un état de vétusté et de délabrement indigne d’une police moderne.

Je sais que le projet de regrouper l’ensemble des laboratoires parisiens sur un site unique et moderne est en cours et figure à l’agenda de la future LOPPSI.

Pourriez-vous, madame la ministre, préciser le degré d’avancement de ce projet et la date réaliste de livraison de l’ouvrage ?

Toujours à propos de la police scientifique, je me réjouis que vous ayez confirmé devant la commission des lois que la fusion de l’Institut national de police scientifique et de l’Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale n’était pas à l’ordre du jour. Dans ce domaine, conserver deux organismes me semble important.

Un autre chantier essentiel est celui de la réduction des charges dites indues.

Je ne m’attarderai pas sur la question des transfèrements et extractions. La discussion des amendements identiques de la commission des lois et de la commission des affaires étrangères permettra d’y revenir.

En revanche, la question de la réduction des gardes statiques, compte tenu des progrès timides obtenus jusqu’à présent, mérite des précisions.

Comme vous nous l’avez indiqué en commission, madame la ministre, des économies sont attendues grâce, en particulier, à des moyens techniques comme la vidéosurveillance.

Toutefois, pourriez-vous être plus précise et nous indiquer, notamment, des objectifs chiffrés en termes d’équivalents temps plein travaillé économisés en 2009 ?

En outre, à moyen et à long terme, disposez-vous d’une évaluation du nombre d’équivalents temps plein travaillé que requerra la garde du futur tribunal de grande instance de Paris ?

Peut-on espérer de ce déménagement des économies grâce â une meilleure conception du bâtiment ? Je rappelle que la protection du Palais de justice de Paris est le principal consommateur de gardes statiques pour la gendarmerie nationale, avec 540 équivalents temps plein travaillé.

Mes dernières interrogations porteront sur la réforme des forces mobiles. J’avais déjà eu l’occasion, l’année dernière, de faire un point particulier sur cette question. Un an plus tard, de nombreuses réformes ont été engagées, en particulier pour réduire le format des forces mobiles.

Ma première question porte sur les conséquences de la réduction du format de la gendarmerie mobile sur les missions de maintien de l’ordre outre-mer, au moment, d’ailleurs, où l’armée se désengage de plusieurs territoires ultra-marins.

Compte tenu du taux de rotation déjà élevé de la gendarmerie mobile, est-il envisagé d’étendre aux CRS les missions outre-mer ?

Ma seconde question porte sur le rapprochement des CRS et de la gendarmerie mobile.

Les marges de progression sont encore grandes, mais des mesures importantes ont déjà été prises, comme la mise en commun du centre de formation de Saint-Astier.

D’autres pistes peuvent être explorées. Pouvez-vous nous dire, ainsi, si celle d’un partage des cantonnements est envisagée et si la direction de la gendarmerie mobile et la direction centrale des CRS seront regroupées sur un même site ?

Au bénéfice de ces observations, la commission des lois vous propose, mes chers collègues, d’adopter les crédits de la mission « Sécurité ». (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUnion centriste.)

M. le président. La parole est à M. Jean Faure, rapporteur pour avis.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l’année 2009 sera marquée par de profondes mutations pour la gendarmerie nationale.

J’en mentionnerai trois.

Tout d’abord, la gendarmerie nationale sera, comme l’ont dit les deux rapporteurs qui m’ont précédé à cette tribune, rattachée organiquement et budgétairement au ministère de l’intérieur.

Le transfert de la tutelle de la gendarmerie nationale du ministre de la défense au ministre de l’intérieur est prévu par le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale, qui a été déposé en premier sur le bureau du Sénat.

Le projet de loi de finances pour 2009 vise, quant à lui, à organiser – par anticipation sur les prochaines décisions – le rattachement budgétaire de la gendarmerie au ministère de l’intérieur.

Ce rattachement devrait permettre de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie dans la lutte contre la criminalité et d’améliorer ainsi la protection des Français.

Il permettra aussi de développer les mutualisations de moyens entre les deux forces de sécurité et favorisera donc les économies d’échelle.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné ce projet de loi, le 29 octobre dernier.

Sur ma proposition, elle a adopté dix-huit amendements, qui visent à préserver le statut militaire de la gendarmerie, conformément, d’ailleurs, au souhait exprimé avec beaucoup de vigueur par M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial de la commission des finances, à conforter ses missions et son ancrage territorial.

Vous le savez mieux que quiconque, madame la ministre, notre pays a besoin d’une force de sécurité à statut militaire capable en toutes circonstances de faire face à des situations de crise, en métropole, outre-mer ou sur les théâtres d’opérations extérieures.

La dualité des forces de sécurité et le statut militaire de la gendarmerie doivent donc être absolument préservés.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis. Nous en sommes tous convaincus.

Je tiens, d’ailleurs, à saluer ici le travail que la commission des affaires étrangères a effectué avec la commission des lois, notamment avec son rapporteur pour avis, M. Jean Patrick Courtois, et la convergence de vues entre elles deux.

Le budget de la gendarmerie s’inscrit dans un cadre pluriannuel, qui résulte à la fois du document de programmation triennale et de la future loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

Bien que je regrette, madame la ministre, que ce texte n’ait pas encore été présenté au Parlement, le budget de la gendarmerie pour 2009 intègre ainsi une première annuité de la future LOPPSI 2, ce qui permet de financer certaines priorités, notamment le recours aux nouvelles technologies.

Je m’inquiète toutefois, comme les deux rapporteurs qui m’ont précédé à cette tribune, de la forte diminution des crédits d’investissement sur les trois prochaines années et du report de plusieurs programmes d’équipements, comme le renouvellement des hélicoptères et des véhicules blindés.

Enfin, la gendarmerie n’échappe pas à la politique de maîtrise de la dépense publique et aux mesures d’économies prévues au titre de la révision générale des politiques publiques.

Ainsi, environ 3 000 postes pourraient être supprimés dans la gendarmerie sur les trois prochaines années, dont 1 625 dès 2009.

Je rappellerai pour mémoire simplement que, dans une note, un ancien conseiller du Premier ministre évoquait la suppression de 175 brigades territoriales et de 15 escadrons de gendarmerie mobile, provoquant ainsi l’émoi et l’inquiétude chez l’ensemble des élus locaux.

Mais vous avez remis les choses en ordre, lors de votre audition devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, puisque vous nous avez déclaré que ces réductions d’effectifs devraient concerner principalement des personnes affectées dans des tâches annexes, et maintenir ainsi à la gendarmerie sa capacité opérationnelle sur les territoires.

La capacité opérationnelle de la gendarmerie et son ancrage territorial seront donc préservés, et j’espère que vous nous le redirez tout à l’heure, madame la ministre.

J’ai d’ailleurs proposé à la commission des affaires étrangères un amendement sur les transfèrements et les extractions judiciaires, qui a été adopté à l’unanimité de la commission ; je vous le présenterai tout à l’heure.

Sous réserve de l’adoption de cet amendement, la commission a émis un avis favorable sur les crédits de la mission sécurité pour 2009, en ce qui concerne la gendarmerie nationale. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUnion centriste. – M. Jean-Louis Carrère applaudit également.)

M. le président. Je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Je vous rappelle qu’en application des décisions de la conférence des présidents aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de vingt-cinq minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Mme Anne-Marie Escoffier. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, c’est pour moi aujourd’hui tant un honneur qu’une épreuve d’intervenir sur la mission sécurité d’un ministère que j’ai servi avec passion, conviction et détermination.

C’est un honneur, s’agissant de l’une des missions régaliennes de l’État, garante des principes républicains et de l’indispensable équilibre entre prévention et répression.

C’est une épreuve, dès lors que, comme beaucoup d’entre nous ici, j’aurais voulu que ce projet de budget pour 2009 puisse venir à bout des retards, des dysfonctionnements et parfois des incohérences que l’on a pu relever dans la bonne marche des services en charge de la sécurité de notre pays.

Le sujet est d’autant plus délicat que la sécurité est une exigence partagée par tous les citoyens qui n’acceptent de l’État aucune exception à la notion de « risque zéro », alors qu’ils sont, à leur propre égard, d’une tolérance parfois coupable.

Il suffit pour s’en convaincre de voir le comportement de certains automobilistes qui n’hésitent pas à bafouer des règles élémentaires de conduite.

Satisfaire à cette exigence est donc un enjeu majeur, un défi que le Gouvernement entend relever.

J’ai bien lu, madame le ministre, et j’ai entendu votre volonté de mettre la sécurité publique au cœur de la démarche de modernisation de l’État, en augmentant les effectifs, en améliorant les rémunérations, en renforçant les moyens de fonctionnement et d’équipement des services de police et de gendarmerie.

J’ai suivi avec le plus grand intérêt la création, en juillet dernier, de la direction centrale du renseignement intérieur, née de la fusion de la direction de la surveillance du territoire et de la direction centrale des renseignements généraux.

J’ai adhéré au retour dans les quartiers difficiles des unités territoriales de quartier, qui, sous une nouvelle dénomination, ont remplacé la police de proximité, et tissent, avec des méthodes renouvelées, le lien social indispensable à certaines populations en déshérence au sein des quartiers difficiles.

J’ai salué les vertus du travail interministériel qui a permis, dans des formules totalement novatrices, de lutter avec efficacité contre l’économie souterraine.

J’ai relevé l’évolution favorable de certaines statistiques faisant état, là d’une réduction de la criminalité routière, ici d’une baisse de certaines formes de délinquance, ici encore de l’amélioration du taux d’élucidation des crimes et délits.

Tout cela va, assurément, dans le bon sens, même s’il nous faut analyser avec la plus grande prudence les résultats communiqués.

Car, nous le savons bien, madame le ministre, vous comme moi, les chiffres ne disent que ce que nous voulons bien leur faire dire.

Le nombre d’atteintes aux personnes a singulièrement décru à Clichy-sous-Bois, dès lors qu’a été fermée l’antenne du service de police.

Pour un chéquier volé, le nombre de plaintes peut aussi bien être d’une unité – le chéquier en question – que de vingt unités si ce chéquier comptait vingt chèques au moment du vol.

Le nombre des victimes de la route est en évolution toujours aléatoire sans qu’il soit possible d’imputer systématiquement des résultats favorables à la présence policière.

Je ne veux pas être, ici, le détracteur inconsidéré de la performance, de la quête du chiffre à tout prix, de la recherche de l’efficience idéale. Je m’interroge seulement sur les moyens de donner une meilleure efficacité à la fonction sécuritaire dont le ministère de l’intérieur a la charge.

La voie choisie est celle du rapprochement entre police et gendarmerie, placées sous la tutelle d’un même ministère. Au-delà du pilotage opérationnel, placé depuis 2002 sous l’autorité du ministre de l’intérieur, s’ajoute désormais le pilotage fonctionnel.

Ensemble, ils ont pour objet de concourir à une meilleure cohérence des deux forces, à une mise en synergie de leurs actions, à une mutualisation de leurs moyens, à une complémentarité de leurs modes d’intervention.

C’est sur ce double pilotage, madame le ministre, que je voudrais attirer votre intervention.

Comment ne pas relever, en premier lieu, un problème de calendrier ?

La particularité de la mission sécurité de ce budget tient au fait que nous examinons un texte qui doit s’appliquer à un système encore virtuel, puisque aussi bien la prochaine loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure ne pourra intervenir que dans les premiers mois de l’année prochaine. (M. Jean-Louis Carrère applaudit.)

On ne peut que regretter cette absence de « concordance des temps » qui, dans un tout autre domaine, celui de la grammaire, vaudrait une mauvaise note à l’élève défaillant ! (M. Jean-Louis Carrère applaudit.)

Un tel retard n’est pas seulement gênant parce qu’il contraindra les deux administrations à envisager des modes de gestion provisoires, mais aussi parce qu’il est source d’inquiétude pour l’une et l’autre des deux forces.

Qui n’a pas côtoyé de très près police et gendarmerie aurait bien du mal à mesurer l’acuité de leur sensibilité. « La police marche à l’affectif », m’avait-on dit, et c’est vrai. Les policiers ont besoin de cette reconnaissance de leur autorité de tutelle pour la dangerosité et la pénibilité de leur métier ; ils sont certes, au quotidien, soumis à l’urgence, mais ils l’acceptent parce qu’elle s’inscrit dans des démarches encadrées et programmées.

Le général Gilles, directeur général de la gendarmerie, déclarait dans une récente communication : « Le gendarme, parce qu’il est fils des armées est un militaire ; parce qu’il est fils du territoire, il est toujours l’homme d’un terroir ; parce qu’il est fils de la loi, il en est le gardien intraitable ; parce qu’enfin il est fils du peuple, il en est le serviteur direct. »

Ces traits d’identité, les gendarmes veulent les conserver, coûte que coûte, et n’entendent pas les abandonner en intégrant une nouvelle administration. (M. Jean-Louis Carrère applaudit.)

L’inquiétude des policiers et des gendarmes, que d’aucuns voudraient voir déjà gommée, tient assurément au choc de deux cultures qui, tant qu’elles étaient clairement distinctes, entraînaient peut-être des comparaisons revendicatives, mais jamais de heurts frontaux.

N’est-ce pas pour cela, madame le ministre, que les choix d’organisation future ont retenu des formules entre ombre et lumière ?

Le projet de budget pour 2009 de la mission « Sécurité » présente deux volets : le programme police est géré au niveau zonal, à travers les secrétariats généraux pour l’administration de la police, SGAP ; le programme gendarmerie reste du niveau central avec une gestion déconcentrée au niveau régional.

La gestion des carrières est rattachée au ministère de l’intérieur, sauf en ce qui concerne la discipline des gendarmes qui, à raison de leur statut militaire, implique un rattachement au ministère de la défense. Je veux sur ce point souligner que, s’agissant des procédures disciplinaires, il est de jurisprudence constante qu’un seul et unique dossier doit exister. Qu’en sera-t-il en fait ?

La formation continue est unique, mais la formation initiale est distincte, conséquence, une nouvelle fois, du statut militaire. Ne serait-il pas toutefois envisageable d’offrir, au moment de la formation initiale, un tronc commun de formation à des policiers et des gendarmes qui auront à exercer les mêmes missions globales dès leur prise de fonction ?

Enfin, il existe une parité globale des carrières, avec seulement un point de convergence au grade de brigadier, ce qui pourrait conduire à l’instauration des trop fameuses « échelles de perroquet ».

Sur ces différents points sensibles, je sais que vous vous attacherez à trouver les solutions les plus opérantes, comme vous l’avez d’ailleurs fait sur les moyens logistiques mutualisés.

Mais, dans ce domaine, où n’intervient que très peu la dimension humaine, les solutions sont aisées à trouver. C’est plus difficile, en revanche, dans tous les autres aspects touchant en particulier au respect des prérogatives fondamentales de la gendarmerie.

Je suis sensible, par exemple, aux arguments de deux anciens directeurs généraux de la gendarmerie nationale, anciens présidents de chambre à la Cour de cassation, qui dénoncent l’abandon de la procédure de réquisition de la force armée, fondant l’action de la gendarmerie, de statut militaire, depuis un décret de 1903.

Ils écrivaient : « Il est insupportable au regard des libertés publiques que la gendarmerie soit désormais laissée, dans les missions de maintien et de rétablissement de l’ordre public, à la disposition du ministre, ainsi qu’à la discrétion des préfets, sans la garantie fondamentale de la procédure de réquisition à force armée. »

J’examinerai, avec la plus grande attention, les dispositions qui seront prises, dans le contexte de la prochaine loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, pour donner à la police et à la gendarmerie les meilleures chances d’une parfaite complémentarité.

Je ne doute pas, madame le ministre, que votre détermination et votre volonté de dialogue trouveront les voies d’une amélioration d’un dispositif qui, pour trouver sa pleine et harmonieuse mesure, pourrait se mettre en place avec, au terme d’une période exploratoire, une évaluation des résultats.

En cette année 2008, où nous fêtons les cent ans des brigades du Tigre, comment ne pas former le vœu que, sur les pas de votre illustre prédécesseur Georges Clemenceau, vous ouvriez, madame le ministre, une ère nouvelle de pleine efficacité de la mission de sécurité au service de nos concitoyens ! (Applaudissements.)