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Séance du 9 mars 2009 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. L’amendement n° 113 rectifié, présenté par MM. Revet, Detcheverry, Pierre, Beaumont, Détraigne, Bailly, Bizet et Bécot, est ainsi libellé :

Compléter le texte proposé par le 5° de cet article pour les articles 17-1 et 17-2 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 par un article ainsi rédigé :

« Art 17-3. - La consistance et les caractéristiques principales du  réseau ferré national sont fixées par l’État, dans les conditions prévues à l’article 14 de la présente loi.

« La gestion du réseau ferré national est confiée à Réseau ferré de France qui en assure la responsabilité dans les conditions prévues par la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l’établissement public « Réseau ferré de France » en vue du renouveau du transport ferroviaire.

« Réseau ferré de France et les titulaires des contrats de partenariat ou de délégations de service public mentionnés aux articles 1-1 et 1-2 de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 précitée ont la qualité de gestionnaire d’infrastructure. »

La parole est à M. Charles Revet.

M. Charles Revet. Je serai très bref, puisque mon amendement a quasiment le même objet que le précédent. Il vise à rappeler que Réseau ferré de France, qui assure la gestion de l’ensemble du réseau ferroviaire, reste en quelque sorte le « patron » et le coordonnateur de toutes les activités.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Francis Grignon, rapporteur. La commission a émis un avis très favorable sur ces deux amendements, car il était indispensable, avec l’arrivée des partenariats public-privé, de préciser les rôles des uns et des autres.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État. Le Gouvernement est également très favorable à l’amendement n° 86. Je pense d’ailleurs que son adoption donnerait satisfaction à l’amendement de M. Charles Revet, dont la rédaction est très proche. Peut-être celui-ci pourrait-il d’ailleurs accepter de rectifier son amendement afin de le rendre identique à cet amendement n° 86 ?

M. le président. M. Revet, vous rangez-vous à la suggestion de M. le secrétaire d’État ?

M. Charles Revet. Oui, monsieur le président.

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 113 rectifié bis, présenté par MM. Revet, Detcheverry, Pierre, Beaumont, Détraigne, Bailly, Bizet et Bécot et ainsi libellé :

I. - Compléter le texte proposé par le 5° de cet article pour les articles 17-1 et 17-2 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 par un article additionnel ainsi rédigé :

« Art 17-3. - La consistance et les caractéristiques principales du  réseau ferré national sont fixées par un décret en Conseil d’État pris en application des principes énoncés par l’article 14 de la présente loi.

« La gestion du réseau ferré national est confiée à Réseau ferré de France qui en assure la responsabilité dans les conditions prévues par la loi du 13 février 1997 portant création de l’établissement public Réseau ferré de France en vue du renouveau du transport ferroviaire.

« Réseau ferré de France et les titulaires des contrats de partenariat ou de délégations de service public mentionnés aux articles 1-1 et 1-2 de la loi du 13 février 1997 précitée ont la qualité de gestionnaire d’infrastructure. »

II. - Après le 5° de cet article, insérer trois alinéas ainsi rédigés :

...° L’article 1er de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l’établissement public « Réseau ferré de France » en vue du renouveau du transport ferroviaire est ainsi modifiée :

a) Dans la deuxième phrase du premier alinéa, les mots : « de l’infrastructure » sont supprimés.

b) La dernière phrase du premier alinéa est ainsi rédigée : « Il est le gestionnaire du réseau ferré national. »

Je mets aux voix les amendements identiques nos 86 et 113 rectifié bis.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. L’amendement n° 131, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter cet article par onze alinéas ainsi rédigés :

...° L’article 24 est complété par un III ainsi rédigé :

« III - Au sein de la Société nationale des chemins de fer français, un service spécialisé exerce, à compter du 1er janvier 2010, pour le compte et selon les objectifs et principes de gestion définis par Réseau ferré de France, les missions de gestion du trafic et des circulations sur le réseau ferré national mentionnées à l’article 1er de la loi n° 97-135 du 13 février 1997, dans des conditions assurant l’indépendance des fonctions essentielles ainsi exercées garantissant une concurrence libre et loyale et l’absence de toute discrimination.

« Le directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations ne reçoit aucune instruction qui soit de nature à remettre en cause ou à fausser cette indépendance et veille au caractère non discriminatoire des décisions prises pour l’exécution de ses missions. Il est nommé, pour cinq ans, par décret du Premier ministre sur proposition du ministre chargé des transports et après avis de l’autorité de régulation des activités ferroviaires. Il ne peut être mis fin de manière anticipée à ses fonctions, le cas échéant à la demande du président de la Société nationale des chemins de fer français, que dans l’intérêt du service et selon des modalités identiques à celles de sa nomination.

« Le directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations ne peut être membre du conseil d’administration de la Société nationale des chemins de fer français. Les personnels employés par le service ne peuvent recevoir d’instructions que du directeur ou d’un agent placé sous son autorité.

« Les dispositions de l’article 226-13 du code pénal s’appliquent à la divulgation, à toute personne étrangère au service gestionnaire des trafics et des circulations, d’informations d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique dont la communication serait de nature à porter atteinte aux règles d’une concurrence libre et loyale et de non-discrimination imposées par la loi. Ces dispositions ne s’appliquent pas à la communication des informations nécessaires à l’accomplissement de leurs missions par Réseau ferré de France et par les services gestionnaires des trafics et des circulations sur d’autres réseaux ferroviaires français ou étrangers. Elles ne s’appliquent pas non plus à la communication des informations aux fonctionnaires et agents chargés de la tutelle de la Société nationale des chemins de fer français et de Réseau ferré de France.

« Le service gestionnaire des trafics et des circulations dispose d’un budget propre, dont le financement est assuré par Réseau ferré de France dans le cadre d’une convention passée avec la Société nationale des chemins de fer français, cosignée par le directeur du service gestionnaire. Cette convention fixe, conformément à l’article 1er de la loi du 13 février 1997 précitée, les conditions d’exécution et de rémunération des missions exercées par le service, notamment pour ce qui concerne les études techniques d’exécution nécessaires à l’instruction des demandes de sillons et la gestion opérationnelle des circulations.

« Le directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations est seul responsable de la gestion administrative et budgétaire du service. Il dispose, à ce titre, du pouvoir d’engager les dépenses liées à son fonctionnement et à l’accomplissement de ses missions.

« Aucune décision intéressant, directement ou indirectement, la carrière d’un agent affecté au service gestionnaire des trafics et des circulations ne peut être prise sans l’avis du directeur du service, préalablement consulté. Cet avis est communiqué, à sa demande, à l’agent intéressé.

« Un agent du service gestionnaire des trafics et des circulations ayant eu à connaître, dans l’exercice de ses fonctions, d’informations dont la divulgation est sanctionnée au titre du présent article ne peut exercer, en dehors de ce service, des activités dont la liste est définie par décret en Conseil d’État. Ce décret fixe la durée de l’interdiction.

« Un décret précise, en tant que de besoin, les exigences matérielles d’indépendance auxquelles doit satisfaire le service gestionnaire, notamment en matière de sécurité d’accès aux locaux et aux systèmes d’information.

« Un décret en Conseil d’État précise, en tant que de besoin, les modalités d’application du présent III, en particulier les règles de fonctionnement du service gestionnaire des trafics et des circulations. »

La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État. Cet amendement est important.

Nous devons assurer la gestion des sillons ferroviaires, utiliser au mieux notre réseau ferroviaire, tenir compte de l’ouverture à la concurrence européenne, et vous savez, mesdames, messieurs les sénateurs, que notre pays a déjà reçu une mise en demeure de la Commission européenne à ce sujet. Nous devons donc faire évoluer nos structures.

Le dispositif que propose le Gouvernement, je le sais, ne semble pas assez ambitieux au président de la commission des affaires économiques et au rapporteur. Mais cette solution est acceptable économiquement, politiquement et socialement.

D’une part, nous demandons à RFF de mettre en place une plate-forme commerciale qui assurera la relation entre les entreprises et répartira les capacités de travaux ; cette répartition représente un des problèmes majeurs de notre réseau ferroviaire.

D’autre part, nous demandons à la SNCF de créer une direction d’exploitation du réseau qui soit séparée du reste de l’entreprise, regroupant l’ensemble des agents en lien avec la production des sillons. Ces agents conserveront leur statut actuel ; le budget de cette direction sera distinct de celui de la SNCF et son directeur sera nommé par décret du Premier ministre, sur proposition du ministre en charge des transports et après avis de la commission de régulation des activités ferroviaires.

D’autres solutions ont été évoquées avec certains d’entre vous. Il a été ainsi préconisé de créer une filiale au sein de la SNCF, mais ce dispositif aurait été très lourd. Un transfert des 14 400 cheminots concernés à RFF a également été envisagé, mais il n’est pas apparu souhaitable. Nous avons donc cherché un compromis qui, par définition, représente un moyen terme entre le possible et le souhaitable : il présente le mérite essentiel de mettre notre pays en conformité avec les normes européennes.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Francis Grignon, rapporteur. Cet amendement était très attendu, non seulement à la suite de plusieurs rapports récents que j’évoquais lors de la discussion générale, mais aussi après les débats que nous avons eus avec vous, monsieur le secrétaire d’État, en commission des affaires économiques.

Vous connaissez la préférence qui s’est exprimée dans nos rangs en faveur d’une solution qui permettrait de clarifier définitivement les responsabilités respectives de RFF et de la SNCF, à savoir le transfert, de la SNCF vers RFF, des 14 000 agents en charge de la gestion du réseau, tout en maintenant à ceux-ci bien entendu l’intégralité de leur statut au sein de l’établissement public d’accueil. Il s’agirait tout simplement de donner à RFF les moyens d’exercer sa mission de gestionnaire de l’infrastructure.

D’autres solutions de clarification sont d’ailleurs elles aussi envisageables, comme la création, proposée par notre collègue Haenel, d’un équivalent ferroviaire émanant d’une filiale indépendante de la SNCF, sur le modèle de Réseau de transport d’électricité, RTE, qui a été validé par la Commission européenne dans ce secteur.

Tout cela étant rappelé, vous comprendrez, monsieur le secrétaire d’État, le reproche principal que la commission des affaires économiques formule à l’encontre de cet amendement n° 131 : le système proposé ne met pas fin à la dichotomie qui existe, depuis la loi du 13 février 1997, source de nombreuses difficultés juridiques, organisationnelles, techniques et, au final, économiques dans l’exploitation quotidienne des circulations ferroviaires en France.

Cet amendement n° 131 présente toutefois deux avantages qui ne sont pas d’égale importance à nos yeux. Premièrement, il existera désormais une structure spécifiquement en charge de l’exploitation du réseau, ce qui facilitera grandement le contrôle effectué par l’autorité de régulation sur cette fonction stratégique puisque, au travers de l’attribution des sillons, c’est ni plus ni moins l’accès au réseau ferroviaire qui est en cause. Deuxièmement, et c’est l’avantage auquel nous sommes le plus sensibles, l’individualisation des services en charge de la gestion des circulations est absolument indispensable à toute évolution ultérieure, dans la mesure où ces mêmes services sont aujourd’hui dispersés au sein de la SNCF, opérateur ferroviaire ; la création du nouveau service, proposée par l’amendement n° 131, permettra de distinguer l’ensemble des équipes en charge de la programmation des circulations et de leur gestion opérationnelle.

Comme on dit souvent, « qu’importe le flacon, pourvu qu’on ait l’ivresse ! » Il est en effet urgent de procéder à l’identification et à l’organisation séparée des services en question. Ce n’est pas une mince affaire : au-delà de l’aspect juridique, il s’agit surtout d’une réorganisation des procédures et de la mise en œuvre concrète de la séparation des locaux de travail, des systèmes informatiques et, plus généralement, de la circulation des informations entre les services de gestion des circulations et la SNCF, opérateur ferroviaire.

Cette création suppose aussi, et surtout, une évolution culturelle pour les personnels concernés. Il est donc largement temps de commencer cette indispensable évolution qui se fait attendre depuis de nombreuses années.

C’est donc en considérant cet amendement n° 131 comme un préalable à d’autres évolutions que la commission des affaires économiques a émis un avis favorable.

M. le président. La parole est à M. Michel Teston, pour explication de vote.

M. Michel Teston. Tout le monde se souvient du contexte dans lequel a été adoptée la loi de 1997, qui a séparé la gestion de l’infrastructure de l’exploitation du réseau.

Tout le monde sait, depuis, que la difficulté majeure résulte de la reprise, par Réseau ferré de France, d’une dette très importante, évaluée aujourd’hui à près de 28 milliards d’euros, et qu’il faudrait trouver assez rapidement une solution qui permette au système ferroviaire français de retrouver une logique intégrée ; telle est du moins notre position. Or ce projet de loi ne comporte aucune avancée dans ce domaine.

Je comprends bien l’esprit dans lequel Dominique Bussereau nous présente cet amendement, avec l’objectif de répondre aux exigences de l’Union européenne. Nous y voyons, quant à nous, un risque fort d’évolution, à terme, vers une filialisation de l’activité de gestion du trafic et des circulations sur le réseau ferré national. Nous sommes donc opposés à cet amendement, dans la continuité logique de la position que nous avons toujours défendue en la matière.

M. le président. La parole est à M. Michel Billout, pour explication de vote.

M. Michel Billout. Je reviendrai plus tard sur la dette de l’État transférée à Réseau ferré de France. Pour l’instant, s’agissant de l’amendement n° 131 tendant à la création d’un service spécialisé, je ferai part de notre réserve.

Après les propositions de notre collègue Haenel sur la création d’une nouvelle société et l’individualisation sous forme d’une société indépendante travaillant sous l’autorité de RFF, nous avions craint une privatisation de ces services d’exploitation des trafics et circulations. Aussi l’amendement du Gouvernement visant à la création, au sein de la SNCF, d’un service regroupant des cheminots qui conservent leur statut sont-ils des motifs de satisfaction. En tout cas, on peut le considérer comme un moindre mal.

Nous comprenons en effet que les potentiels nouveaux entrants, tels Veolia ou Air France, puissent craindre des difficultés d’accès aux sillons. L’indépendance des aiguilleurs et des horairistes et, de façon générale, de tout le personnel chargé de la gestion des trafics et des circulations, serait de nature à les rassurer. Mais l’exercice d’une mission de service public par la SNCF implique déjà largement, pour les horairistes et aiguilleurs, le respect des obligations d’indépendance, d’impartialité et de neutralité vis-à-vis des nouveaux entrants. Nous n’avons d’ailleurs eu connaissance d’aucune plainte en justice tendant à mettre en cause l’impartialité de ces agents dans la gestion du fret ferroviaire.

Il n’est donc pas réellement nécessaire de créer un service à la structuration alambiquée sous la forme d’une direction d’exploitation dont les agents garderaient leur statut SNCF mais dont le directeur, nommé par décret du Premier ministre sur proposition du ministre chargé des transports et après avis du président de la commission de régulation des activités ferroviaires, gérerait directement le budget et définirait objectifs et missions de la structure.

Pour le moment, une direction d’exploitation au sein de la SNCF est un moindre mal. Ce n’est cependant qu’une satisfaction éphémère car les conditions de mise en place de ce service pour l’instant encore appelé direction d’exploitation nous laissent circonspects. Nous pensons que cela favorisera à terme l’externalisation de cette direction et sa transformation en filiale ; l’expérience et l’histoire nous fournissent des exemples d’une telle évolution.

Une telle externalisation conduira à désintégrer le système, alors même qu’il faut, à notre avis, maintenir une unité du réseau.

Les salariés transférés auront le statut de cheminots. Qu’en sera-t-il, cependant, de ceux qui seront par la suite recrutés par ce service ? Auront-ils droit à ce statut ? Selon nous, l’existence au sein de la SNCF d’un corps indépendant des aiguilleurs et horairistes soumis au principe de neutralité et à un devoir de réserve est un élément nécessaire pour assurer une gestion non discriminatoire, déconnectée des résultats économiques des uns et des autres.

Ce cadre public doit être maintenu pour que cette indépendance soit réellement assurée. De plus, nous pensons qu’il faut un système ferroviaire intégré techniquement, socialement et juridiquement.

Le Gouvernement ne pouvant nous donner de garanties sur ces différents points, nous voterons contre cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Charles Revet, pour explication de vote.

M. Charles Revet. Comme l’ont souligné M. le secrétaire d’État et M. le rapporteur, il s’agit d’un amendement très important.

Nous souhaitons tous que le transport ferroviaire – non seulement le transport de personnes mais aussi le fret – se développe.

Il est vrai que certains opérateurs potentiels se posaient des questions. Ils s’interrogeaient sur les modalités de fonctionnement du dispositif et le degré d’indépendance de la structure. Je crois, monsieur le secrétaire d’État, que vous avez trouvé la bonne formule.

Nous comprenons parfaitement que les agents souhaitent conserver un statut auquel ils sont attachés. Le dispositif retenu ne l’empêche pas, tout en offrant une bonne visibilité.

En défendant le précédent amendement, j’avais évoqué le lien avec RFF. Il me semble qu’il ne peut en aller autrement. Jusqu’à preuve du contraire, RFF est propriétaire du réseau et, à ce titre, concerné par tout ce qui s’y passe.

Je crois que la solution de l’amendement n° 131 est de nature à permettre que le développement du transport ferroviaire se poursuive dans des conditions harmonieuses.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. Comme l’ont indiqué MM. Billout, Teston et Revet, le sujet est important.

Il est vrai, monsieur Billout, qu’aucune plainte formelle n’a été déposée. Cependant, le ministère a reçu un certain nombre de lettres mettant en cause non pas, évidemment, les cheminots, hommes et femmes exerçant les métiers d’horairistes et d’aiguilleurs, mais l’organisation du système.

Comme tous les orateurs l’ont indiqué, nous avons cherché à atteindre un certain équilibre. Certes, la solution de la filiale mettrait un terme à la dichotomie, mais elle compliquerait la situation, le nombre d’entités passant de deux à trois. Elle comporterait en outre des risques, rappelés par M. Billout.

Le transfert à RFF casserait le système. Ajouter 14 000 personnes à un effectif de 800 personnes créerait un dispositif invraisemblable.

Nous avons donc essayé de trouver un équilibre. Je le dis très clairement à la Haute Assemblée : il ne s’agit ni d’un piège ni d’un leurre cachant autre chose. La solution retenue, qui a fait l’objet de discussions avec la SNCF et ses organisations syndicales, est claire.

Tout en ayant pris bonne note des positions respectives des différents groupes, je demande donc à la Haute Assemblée de bien vouloir voter cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 131.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 126 :

Nombre de votants 323
Nombre de suffrages exprimés 323
Majorité absolue des suffrages exprimés 162
Pour l’adoption 185
Contre 138

Le Sénat a adopté.

L'amendement n° 31 rectifié, présenté par MM. Percheron, Raoult et Sergent, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

...° L'article 30-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Il peut comprendre des syndicats mixtes définis à l'article L. 5711-1 ou à l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales et compétents en matière d'organisation des transports. »

La parole est à M. Paul Raoult.

M. Paul Raoult. Quoiqu’il puisse paraître d’une portée limitée, cet amendement doit, à mon sens, permettre de modifier sensiblement le paysage du transport. Il vise à faire en sorte que les syndicats mixtes de transports puissent se regrouper dans un grand syndicat mixte à l’échelon régional.

Ayant l’expérience de ces questions dans le département du Nord et la région Nord–Pas-de-Calais et ayant été avec d’autres à l’initiative d’un tel projet de syndicat, aujourd’hui bloqué, j’estime important que l’ensemble des autorités compétentes en matière de transports puissent se réunir dans un même syndicat mixte : les autorités organisatrices de transports au niveau des agglomérations, c’est-à-dire souvent des syndicats de transports liés à des communautés d’agglomération, sans que le périmètre sur lequel ils exercent leurs compétences soit forcément identique, ce qui crée des difficultés, mais aussi les conseils généraux, à qui incombe la responsabilité du transport dit interurbain, dans les zones rurales.

L’existence d’un syndicat mixte régional rassemblant les différentes autorités et les différents syndicats mixtes permettrait d’harmoniser ces transports – autocars, bus, chemins de fer –, de régler les horaires de manière plus coordonnée, d’établir une tarification coordonnée des différents moyens de transports et de résoudre les problèmes d’itinéraires, les autocars n’ayant par exemple pas le droit de s’arrêter dans certaines zones qu’ils traversent pourtant. En somme, il s’agit de moderniser vraiment les transports.

Le dispositif proposé existe déjà dans les domaines des déchets, de l’énergie et de l’eau. Nous demandons donc sa transposition dans le champ des transports.

Il est vrai que cette réflexion a déjà été engagée dans le cadre du Grenelle II.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. Absolument !

M. Paul Raoult. Cependant, nous pourrions peut-être anticiper dans la mesure où le Grenelle I est toujours en discussion et que l’examen du Grenelle II n’est pas encore engagé.

En tout cas, une attente forte existe non seulement dans le Nord–Pas-de-Calais mais aussi en région Rhône-Alpes. Ainsi, au lendemain de la publication du rapport Balladur, nous pourrions anticiper sur une clarification des compétences en matière de transports, aujourd’hui éparpillées.

Je songe à ces élèves qui, pour aller au lycée, doivent emprunter, tout d’abord, un car, géré par le département, puis des transports ferroviaires, gérés par la région, et, enfin, un bus, géré par l’autorité organisatrice des transports. Il faudrait vraiment mettre un peu d’ordre dans tout cela, ne serait-ce que pour harmoniser les tarifs ?

Cet amendement me paraît donc tout à fait utile. Il vient à son heure.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Francis Grignon, rapporteur. Comme Paul Raoult, la commission a pensé qu’il était tout à fait nécessaire d’anticiper. Elle a donc émis un avis très favorable sur cet amendement, qui permet de mieux gérer les problèmes d’inter-modalité.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. Le Gouvernement est également très favorable à l’amendement n° 31 rectifié. Il souscrit pleinement à la brillante analyse de M. Raoult.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 31 rectifié.

(L'amendement est adopté à l'unanimité des présents.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

(L'article 1er est adopté.)